2. Les causes de cette dégradation des recettes : la fragilité des ressources exceptionnelles
Le budget de la mission « Défense » s'avère d'autant plus vulnérable qu'une part importante de ses recettes consiste en des ressources dites « exceptionnelles », et non en des dotations budgétaires : dans un contexte de dégradation des finances publiques, la tentation peut être grande pour le Gouvernement de puiser dans ces ressources exceptionnelles pour résorber le déficit de l'Etat.
La justification par le Gouvernement des ressources exceptionnelles était de financer la « bosse programmatique » de 2009-2011 - découlant selon le ministère de la défense d'erreurs de pilotage des autorisations d'engagement (AE) -, à savoir un besoin de crédits de paiement (CP) supplémentaires pour financer des engagements de crédits antérieurs.
Le graphique ci-après montre ainsi que les ressources exceptionnelles ont vocation à disparaître d'ici la fin de la LPM en 2014, lorsqu'aura cessé le décalage entre les AE et les CP observé au début de la LPM, pour corriger des erreurs de pilotage qui posent par ailleurs la question de la transparence budgétaire des crédits du ministère de la défense.
Par ailleurs, le plan de relance a apporté des ressources complémentaires en 2009 et 2010, à hauteur respectivement de 0,97 milliard d'euros et 0,74 milliard d'euros.
Le financement de la « bosse programmatique » prévu par la LPM 2009-2014
(en milliards d'euros de 2008 et à périmètre 2008 hors pensions)
Sources : projet de LPM 2009-2014
Compte tenu du montant des ressources exceptionnelles, qui constituent la seule variable d'ajustement des recettes si l'on considère que la programmation pluriannuelle des finances publiques a plafonné les recettes budgétaires, vos rapporteurs spéciaux ont jugé utile d'examiner en détail la nature de ces ressources, ainsi que les incertitudes qui pèsent sur leur évolution.
a) Des ressources exceptionnelles multiformes
Les ressources exceptionnelles concernées sont en quasi-totalité de deux types :
- des ressources dites « hertziennes » ;
- des ressources immobilières .
(1) Les ressources hertziennes (0,9 milliard d'euros selon le Gouvernement)
Le ministère de la défense prévoit de céder certaines fréquences hertziennes.
Deux bandes de fréquences sont concernées :
- la bande 790-862 MHz, qui doit être attribuée à titre exclusif aux services de communications mobiles à compter du 1 er décembre 2011 ;
- la bande 2 500-2 690 MHz, qui serait progressivement cédée d'ici 2013.
Ces cessions sont la conséquence du passage à la télévision numérique, qui libère des fréquences et rend nécessaire une réorganisation des attributions du spectre.
La bande 830-862 MHz a été utilisée jusqu'à présent par le système FELIN de l'armée de terre. Sa cession doit s'opérer en même temps que celle de la bande 790-830 MHz, qui avait été attribuée aux services audiovisuels dans le cadre de la télévision analogique. Si la bande de fréquences plus élevée vers laquelle l'armée de terre devra « migrer » réduira la portée des communications des fantassins, celle-ci pourra continuer d'utiliser ces fréquences en OPEX.
La cession complète de la bande 2 500-2 690 MHz, utilisée par le système RUBIS de la gendarmerie nationale, se ferait quant à elle à une échéance plus tardive. Ainsi, à la fin de 2008, l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) estimait qu'elle serait effective au mieux en 2013, et s'inquiétait de l'absence de convention à ce sujet entre l'ARCEP et le ministère de la défense. En mars 2009, l'ARCEP envisageait la fin du processus de cessions de fréquences à la mi-2014. Cependant, comme l'a précisé un récent rapport d'information de nos collègues députés Louis Giscard d'Estaing et Françoise Olivier-Coupeau, le fait générateur de cette recette est la décision d'attribution des fréquences, et non leur transfert effectif au nouvel opérateur, de sorte que celle-ci pourrait être perçue rapidement.
Le produit de la cession des bandes de fréquence relevant du ministère de la défense est retracé dans le programme 762 du compte d'affectation spéciale « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien ».
(2) Les ressources immobilières (163 millions d'euros selon le Gouvernement)
Les ressources immobilières de l'Etat transitent par la mission « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », constituée par le compte d'affectation spéciale (CAS) du même nom, créé par la loi de finances pour 2006, et dont les rapporteurs spéciaux sont nos collègues Albéric de Montgolfier et Philippe Dallier. Ce CAS comprend deux programmes :
- le programme n° 721 : « Contribution au désendettement de l'Etat » ;
- le programme n° 722 : « Dépenses immobilières ».
Les recettes immobilières du ministère de la défense doivent financer non le projet de regroupement des implantations parisiennes du ministère de la défense sur le site de Balard, qui relève d'un partenariat public-privé, mais la politique immobilière « ordinaire » du ministère.
(3) Des produits de cessions revenant intégralement au ministère de la défense
Il est prévu que la totalité des ressources hertziennes et immobilières du ministère de la défense revienne à celui-ci.
Il s'agit d'une dérogation au droit commun. En effet, selon la règle de droit commun, non formalisée juridiquement dans le cas des ressources immobilières, les ressources hertziennes et immobilières contribuent, à hauteur de 15 % de leur montant, au désendettement de l'Etat.
(4) Les adaptations du régime des deux comptes d'affectation spéciale réalisées par la loi de finances initiale pour 2010
La loi de finances initiale pour 2010 a élargi le périmètre des deux comptes d'affectation spéciale :
- son article 60 a élargi celui du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » ;
- son article 61 a élargi celui du compte d'affectation spéciale « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien ».
Dans le premier cas, il s'agissait notamment de tirer les conséquences du constat dressé par la Cour des comptes selon lequel l'imputation de diverses ressources immobilières autres que des cessions, comme la soulte de la société nationale immobilière (SNI), n'était pas conforme à l'objet du compte d'affectation spéciale.
Dans le cas du compte d'affectation spéciale « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien », il s'agissait en particulier de permettre la cession à un partenaire privé de l'usufruit du système de satellites de télécommunication Syracuse, en échange du versement d'une soulte.
b) Un manque à gagner pour les années 2009 et 2010 qui, selon le Gouvernement, devrait être compensé entre 2011 et 2013
Le tableau ci-après retrace les prévisions de ressources exceptionnelles au cours de la LPM (2009-2014).
Les ressources exceptionnelles de la mission « Défense »
(en millions d'euros)
|
2009 |
2010 |
2011 (1)° |
2012 |
2013 |
2014 |
|
|
Ressources perçues (2009 ou prévues (2010 à 2014) [A] |
338 |
117 |
1 044 |
1 093 |
952 |
84 |
|
Ressources immobilières |
286 |
102 |
179 |
163 |
672 |
84 |
|
Soulte SNI (2) |
221 |
|||||
|
Cessions de biens parisiens et franciliens |
15 |
13 |
109 |
93 |
592 |
|
|
Cessions de biens en province (dont MRAI) |
50 |
89 |
70 |
70 |
80 |
84 |
|
Ressources hertziennes |
0 |
0 |
850 |
900 |
250 |
|
|
Autres ressources exceptionnelles |
52 |
15 |
15 |
30 |
30 |
0 |
|
Ressources exceptionnelles prévues par la LPM (3) [B] |
1 637 |
1 261 |
574 |
91 |
0 |
0 |
|
Ecart [A - B) |
- 1 299 |
1 144 |
470 |
1 002 |
952 |
84 |
|
Compensation des ressources manquantes |
(4) |
|||||
(1) Prévisions actualisées de ressources exceptionnelles au 12 juillet 2011.
(2) Cette soulte a été imputée par le ministre de la défense au titre de l'année 2009.
(3) Ressources exceptionnelles prévues par la LPM en millions d'euros courants, en utilisant les hypothèses d'inflation retenues en construction de la LPM : 2 % en 2009, 1,75 % en 2010 et 2011 et 1,60 % en 2012, 2013 et 2014.
(4) En 2009, le ministère de la défense et des anciens combattants a bénéficié d'une autorisation de consommation de reports de 900 millions d'euros dont 400 millions d'euros au titre de la compensation des recettes exceptionnelles manquantes. Pour 2010, l'autorisation de consommation de reports au titre de la compensation de recettes manquantes a atteint 360 millions d'euros.
Source : ministère de la défense
(1) Des ressources perçues en 2009 et 2010 inférieures aux prévisions
En 2009 et 2010, en l'absence de ressources hertziennes, les ressources exceptionnelles ont été constituées essentiellement de ressources immobilières.
Les ressources exceptionnelles ainsi perçues n'ont atteint que 338 millions d'euros en 2009 (alors que la prévision de la LPM s'élevait à 1,637 milliard d'euros, soit un manque à gagner de 1,299 milliard d'euros) et 117 millions d'euros en 2010 (contre une prévision de 1,261 milliard d'euros dans la LPM, soit des ressources manquantes équivalant à 1,144 milliard d'euros).
(2) Un aléa sur les ressources immobilières
Sur le produit total de cessions immobilières au cours de la LPM (soit 1,486 milliard d'euros), 45 % des recettes (soit 672 millions d'euros) seraient perçues en 2013.
La LPM prévoyait initialement la perception de ressources immobilières au début de sa période de mise en oeuvre. Toutefois, la perception attendue de ces ressources a été différée, suite à l'abandon du projet d'une société de portage pour la cession des biens immobiliers parisiens du ministère de la défense, avant l'emménagement dans le nouvel immeuble de Balard, prévu en 2014.
Cet abandon d'une société de portage par le Gouvernement soulève des interrogations quant à ses conséquences financières. En effet, la cession envisagée des immeubles parisiens juste avant l'emménagement à Balard ne placera pas le ministère de la défense dans une position favorable pour négocier avec des acheteurs potentiels, si bien que le produit des cessions immobilières attendu en 2013 risque d'être inférieur aux prévisions, voire différé .
(3) Une perception différée des ressources hertziennes
Si l'on analyse les différences retracées dans le tableau qui précède sur les ressources exceptionnelles perçues ou envisagées avec les données prévisionnelles de la LPM, selon le Gouvernement, le déficit entre les ressources exceptionnelles prévues par la LPM et celles effectivement perçues en 2009-2010 , soit 2,443 milliards d'euros, devrait être plus que compensé (à hauteur de 2,508 milliards d'euros) à la fin de la programmation, au cours des années 2011 à 2014.
Cette différence correspond à l'encaissement attendu, en fin d'année 2011, des premières ressources hertziennes , analysée plus en détail ci-après.
(4) Des estimations globales plus réalistes qu'en 2010
Il convient d'observer qu'il ne s'agit que d' estimations de recettes, selon des prévisions actualisées au 12 juillet 2011 par ailleurs sensiblement différentes de celles figurant parmi d'autres données également fournies par le ministère de la défense, manifestement plus anciennes, et qui portaient plus largement sur une comparaison entre la LPM et la programmation budgétaire révisée suite à l'adoption de la loi de programmation pour les finances publiques.
Ces révisions des prévisions de recettes, correspondant à des différences d'encaissement du produit de cessions de fréquences hertziennes, sont moins importantes que celles opérées l'an passé lors de l'examen du PLF 2011, ce qui avait conduit les rapporteurs spéciaux de votre commission des finances à formuler les observations suivantes, qui mettaient en doute la sincérité gouvernementale dans la prévision du montant des ressources exceptionnelles :
« Dans un premier temps, hors « ressources exceptionnelles de poche », le ministère de la défense prévoyait de percevoir 3,5 milliards d'euros de ressources exceptionnelles, dont 2 milliard d'euros de ressources immobilières et 1,5 milliard d'euros de ressources dites « hertziennes », perçues entre 2009 et 2011 (...).
« Le ministère de la défense prévoit toujours de percevoir 3,5 milliards d'euros de ressources exceptionnelles, mais répartis différemment puisque désormais les ressources hertziennes sont évaluées à 2 milliards d'euros, contre 1,5 milliard d'euros pour les ressources immobilières. Si la révision à la baisse des ressources immobilières semble s'imposer, comme le rapporteur spécial François Trucy l'a souligné dans le récent rapport d'information qu'il a consacré avec notre collègue Didier Boulaud à la politique immobilière du ministère de la défense, on peut s'étonner de cette coïncidence qui fait que la révision parallèle du produit attendu des ressources hertziennes permet exactement de compenser cette révision à la baisse. Cela ne signifie pas toutefois nécessairement que cette nouvelle estimation des ressources hertziennes serait excessive. Auditionné par la commission des finances de l'Assemblée nationale le 9 mars 2010, M. Éric Querenet de Bréville, sous-directeur au ministère du budget, a estimé que « l'aléa favorable sur les fréquences est supérieur à l'aléa défavorable sur l'immobilier » ».
Vos rapporteurs spéciaux observent que, en tout état de cause, l'hypothèse alors peu crédible de 3,5 milliards d'euros de ressources exceptionnelles n'a pas été reprise cette année par le Gouvernement, ni dans la préparation du PLF 2012, ni dans les réponses au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux.
Cependant, les nouvelles prévisions du Gouvernement soulèvent encore des interrogations.
c) Une perception - enfin ! - de ressources hertziennes, mais à des montants qui restent difficiles à évaluer
La fin d'année 2011 doit être marquée par les premiers produits de cessions de fréquences du spectre hertzien, pour la libération de fréquences issues des systèmes « FELIN » et « RUBIS » .
Les dispositifs de cession prévus visent à renforcer la concurrence entre les acheteurs potentiels :
- dans la bande 2,6 GHz, la procédure d'attribution garantit, sous réserve que les offres des candidats atteignent le prix de réserve, la présence d'au moins quatre opérateurs ;
- dans la bande 800 MHz, un mécanisme de plafond garantit qu'aucun opérateur ne pourra disposer de plus de la moitié des fréquences du dividende numérique ;
- par ailleurs, les candidats peuvent souscrire à un critère en faveur de l'accueil des opérateurs mobiles virtuels.
Conformément aux évaluations réalisées par la Commission des participations et des transferts (CPT), les prix de réserve ont été fixés à 700 millions d'euros pour la bande 2,6 GHz, et à 1,8 milliard d'euros pour la bande 800 MHz.
Les opérateurs avaient jusqu'au 15 septembre 2011 pour déposer leurs dossiers de candidature pour la bande 2,6 GHz, tandis que les délais de candidature pour la bande 800 MHz se poursuivent jusqu'au 15 décembre 2011.
Selon le Gouvernement, Bouygues Telecom, Iliad-Free, Orange et SFR ont chacun obtenu une part des fréquences dans la bande 2,6 GHz, pour un montant total de 936 millions d'euros .
Par ailleurs, en complément des montants qu'ils se sont engagés à verser lors de l'appel à candidatures, les opérateurs devront acquitter :
- des redevances annuelles d'utilisation des fréquences d'un montant égal à 1 % du chiffre d'affaires réalisé grâce à l'attribution de ces fréquences ;
- une contribution au Fonds de réaménagement du spectre (FRS), afin de rembourser les sommes engagées par le ministère de la défense et des anciens combattants pour libérer les bandes du spectre hertzien. Il convient de rappeler que les prévisions de dépenses maximales pour le réaménagement des deux bandes de fréquences ont été évaluées par le ministère de la défense à 30 millions d'euros pour la bande 2,6 GHz, et à 118 millions d'euros pour la bande 800 MHz, soit 148 millions d'euros.
S'agissant en revanche des bandes 7 et 8 GHz utilisées respectivement dans le sens montant et le sens descendant des liaisons par satellite du réseau Syracuse , le ministère de la défense, toujours affectataire et utilisateur de ces fréquences, n'a pas effectué jusqu'à présent de transfert de droits d'utilisation de fréquences.
Il semblerait toutefois que cette cession, engagée depuis fin 2010 et qui s'étendrait sur huit ans, pourrait s'engager rapidement, après une avancée de l'opération en 2011. Dans les réponses au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux sur le PLF 2012, il est en effet indiqué que « les échéanciers de la procédure d'attribution des licences 4G (lancée officiellement le 14 juin 2011) et du projet de cession de l'usufruit du système satellitaire Syracuse III sont aujourd'hui compatibles avec [les] prévisions d'utilisation des ressources ».
Dans le projet de loi de finances pour 2012, deux types d'actions doivent ainsi être financés par les ressources hertziennes, à hauteur globalement de 900 millions d'euros :
- une optimisation des bandes de fréquences existantes, par des investissements portant sur les systèmes de radiocommunications, les réseaux de télécommunications de transit et desserte et les autres systèmes de télécommunications, notamment satellitaires (626,4 millions d'euros en AE et en CP) ; il s'agit, par exemple, de l'utilisation de fibres optiques sur SOCRATE en remplacement de liaisons hertziennes ;
- des dépenses d'investissement dans le domaine de l'interception et du traitement des émissions électromagnétiques (273,6 millions d'euros en AE et en CP).
A la date de rédaction du présent rapport, les résultats de l'appel d'offres pour la bande 2,6 GHz (correspondant à des prix de réserve évalués à 1,6 milliard d'euros) n'étaient pas encore connus : les hypothèses de recettes relatives à la bande 2,6 GHz sont attendues en mars 2012. Pour les seules cessions de fréquences de la bande 2,6 GHz , dont les prix de réserve avaient été fixés à 700 millions d'euros, le montant des engagements présentés par les candidats (soit 936 millions d'euros) dépasse d'ores et déjà les ressources prévues au titre des ressources hertziennes dans la LFI 2011, soit 850 millions d'euros, répartis comme suit :
- la cession de l'usufruit du système satellitaire Syracuse III (évaluée à 400 millions d'euros) ;
- un premier versement au titre de la cession des bandes de fréquences Rubis et Félin (soit 450 millions d'euros).
Le calendrier des versements, qu'effectueront les opérateurs ayant obtenu des fréquences, devrait ainsi conduire à un décalage entre les prévisions de recettes inscrites en LFI et les encaissements effectifs. Il convient donc de raisonner suivant le volume global de ressources attendues, et non par comparaison entre les lois de finances votées et les budgets exécutés.
Plusieurs éléments tendent à indiquer que le montant des ressources hertziennes prévues par le ministère de la défense, dans ses prévisions actualisées de ressources exceptionnelles au 12 juillet 2011, soit 2 milliards d'euros entre 2011 et 2013, pourrait toutefois être dépassé :
- ainsi, suite à l'appel à candidatures pour l'attribution des fréquences de la bande 2,6 GHz , le montant total des ressources attendues pour l'Etat atteignent 936 millions d'euros , soit un niveau supérieur de 34 % à celui des prix de réserve ; si les prix de réserve fixés pour la bande 800 MHz (soit 2,5 milliards d'euros) devaient être dépassés dans les mêmes proportions, les ressources attendues pourraient s'élever à 3,3 milliard d'euros ;
- à ces ressources s'ajoutent les redevances annuelles d'utilisation et la contribution au Fonds de réaménagement du spectre , au titre de remboursement par le ministère de la défense à hauteur de 148 millions d'euros ;
- enfin, la vente de fréquences aujourd'hui utilisées par le système Syracuse avait été évaluée à 450 millions d'euros dans le seul PLF 2011.
Au total, l'ensemble des ressources hertziennes attendues pourrait donc atteindre le montant maximal de 4,83 milliards d'euros, soit 2,83 milliards d'euros de plus que le montant des ressources exceptionnelles envisagées , à ce titre, par le ministère de la défense, dans son évaluation révisée au 12 juillet 2011.
Les ressources hertziennes pourraient dépasser l'ensemble des recettes exceptionnelles prévues dans la LPM, soit 3,7 milliards d'euros de 2008.
Il est évident qu'il convient d' attendre les résultats des appels d'offres pour que ces prévisions de ressources se concrétisent . Cependant, l'hypothèse d'un surcroît de ressources exceptionnelles d'un montant de 1 à 3 milliards d'euros ne peut être exclu .
Ce surplus de recettes exceptionnelles viendrait opportunément combler le manque de dotations budgétaires , par rapport à la LPM, qui a été estimé à 2 milliards d'euros pour la période 2009-2013 , ainsi que l'incertitude sur l'encaissement effectif du produit de cessions immobilières attendu en 2013 (soit 0,67 milliard d'euros).
En d'autres termes, des ressources exceptionnelles, d'un montant inconnu, pourraient venir combler des dotations budgétaires, d'un montant certain, tout en étant insuffisantes pour atteindre les prévisions fixées par la LPM .
Estimer si les prévisions de recettes ou de dépenses de la LPM seront respectées est un exercice rendu encore plus périlleux par d'autres facteurs d'incertitude, comme le niveau réel d'inflation, dont nous avons vu plus haut l'impact sur les recettes de la mission « Défense », ou encore les ressources exceptionnelles issues de cessions immobilières.
Dans ce contexte, examiner les dotations de la mission « Défense », au regard des seuls documents budgétaires annexés au PLF 2012, est un exercice largement vidé de sens , s'il n'est pas resitué dans le contexte d'exécution d'une loi de programmation pluriannuelle qui, pourtant, n'a pas juridiquement la valeur et la portée d'une loi de finances.
Dans ce contexte lourd d'incertitudes budgétaires, les menaces auxquelles la défense nationale doit faire face sont, elles, réelles. La mise en oeuvre des grands programmes d'équipements indispensables au maintien de nos capacités opérationnelles est malheureusement soumis à des aléas, portant tant sur le montant que sur les dates de versement de ces ressources « exceptionnelles » .
Lors de l'examen du PLF 2011, les rapporteurs spéciaux de votre commission des finances avaient déjà souligné que le recours à des « ressources de substitution » plaçait la mission « Défense » en situation de « vulnérabilité », les ressources exceptionnelles pouvant être mobilisées pour la réduction des déficits publics. Toujours selon eux, la sincérité budgétaire aurait commandé que « des dépenses d'un montant important et fortement contraintes » soient financées par des crédits budgétaires, plutôt que par le produit de cessions qui aurait dû être reversé au budget général de l'Etat.
Cette « tuyauterie » implique des reversements de recettes provenant de comptes d'affectation spéciale en dehors du budget général de l'Etat, ce qui ne facilite pas l'exécution budgétaire.
Toutefois, à la différence de l'ancienne majorité sénatoriale qui préconisait alors que « le produit des cessions [soit] intégralement affecté au désendettement de l'Etat », votre rapporteur spécial Yves Krattinger juge que la priorité est désormais d'assurer le maintien des capacités opérationnelles de la défense nationale. S'il comprend la logique selon laquelle ces ressources exceptionnelles doivent abonder le budget de l'Etat, il estime dangereux de prévoir une affectation principalement au remboursement de la dette publique, plutôt que d' accorder les dotations budgétaires vitales au maintien de l'effort de défense nationale .
Les questions de sécurité nationale exigent une vision prospective à long terme, dans le cadre d'une programmation pluriannuelle offrant des perspectives claires aux gestionnaires. Les crédits de la défense, et tout particulièrement les grands programmes d'équipement, ne doivent plus être une variable d'ajustement conjoncturelle du retour à l'équilibre des finances publiques .