Proposition de loi relative à la régulation du système de distribution de la presse

Rapports législatifs

Rapport n° 474 (2010-2011), déposé le

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er (loi n° 47-585 du 2 avril 1947 relative au statut des entreprises de groupage et de distribution des journaux et publications périodiques) - Modification de l'intitulé du titre II de la loi n° 47-585 du 2 avril 1947

I. Le texte de la proposition de loi

Cet article modifie l'intitulé du titre II de la loi « Bichet » afin de tenir compte de la création d'une nouvelle autorité dénommée « Autorité de régulation de la distribution de la presse », et chargée de veiller, aux côtés du Conseil supérieur des messageries de presse, à la régulation du système coopératif de distribution de la presse.

II. La position de votre commission

Votre commission a adopté l'article 1 er sans modification.

Article 2 (loi n° 47-585 du 2 avril 1947 relative au statut des entreprises de groupage et de distribution des journaux et publications périodiques) - Création de deux instances chargées de réguler
le système coopératif de distribution de la presse

I. Le droit en vigueur

A. Le Conseil supérieur des messageries de presse n'est ni une autorité publique indépendante ni une véritable instance professionnelle

Dans son rapport public de 2001, le Conseil d'État définit les autorités administratives indépendantes comme des « organismes administratifs, qui agissent au nom de l'État et disposent d'un réel pouvoir, sans pour autant relever de l'autorité du Gouvernement ». Comme l'a souligné notre collègue, M. Patrice Gélard, dans son rapport sur les autorités administratives indépendantes rendu au nom de l'Office parlementaire d'évaluation de la législation 8 ( * ) , le législateur désigne généralement ces organismes sous l'appellation d' « autorités publiques indépendantes » dès lors qu'ils sont dotés de la personnalité morale et sont ainsi libérés de toute tutelle administrative.

Tout en échappant au contrôle hiérarchique de l'administration, les autorités publiques indépendantes sont appelées à assurer des missions de service public consistant principalement à intervenir dans la régulation de secteurs d'activité pour lesquels un cadre de protection spécifique doit être aménagé afin de garantir le respect d'un certain nombre de libertés publiques et de droits fondamentaux. C'est en particulier le cas lorsqu'il s'agit de concilier, dans la régulation de secteurs sensibles ouverts à la concurrence ou exposés à de profondes mutations technologiques, dans un esprit d'indépendance et d'impartialité, des droits fondamentaux tels que la protection des données privées, la liberté d'expression ou l'égal accès à l'information ou encore des impératifs de libre concurrence et de libre entreprise. Pour l'exécution de leurs missions, ces autorités peuvent se voir attribuer par le législateur des pouvoirs d'avis, de recommandations, d'injonctions et/ou de sanctions.

Par ailleurs, les membres des autorités publiques indépendantes doivent offrir des garanties d'indépendance et d'impartialité suffisantes, en particulier dans leur mode de désignation et dans la compatibilité de leur mandat avec d'éventuelles activités professionnelles en cours, afin de prévenir tout conflit d'intérêt.

Or, le Conseil supérieur des messageries de presse, dans son fonctionnement et sa composition tels qu'issus de la loi « Bichet » de 1947, ne satisfait a priori aucune des caractéristiques mentionnées précédemment.

D'une part, le titre II de la loi du 2 avril 1947 ne précise pas la nature juridique du Conseil supérieur des messageries de presse. Celui-ci apparaît au mieux comme une instance consultative ne disposant pas de la personnalité morale.

Des trois missions qui lui sont confiées par l'article 17, seule celle relative au contrôle comptable des sociétés coopératives de messageries de presse est susceptible de justifier le recours à des moyens d'action contraignants. Au-delà d'un droit de regard sur la comptabilité des coopératives de messageries de presse, le CSMP dispose également d'un droit de veto sur toute décision qui compromettrait leur équilibre financier ou altérerait leur caractère coopératif. Toutefois, ce droit d'opposition ne peut être exercé que par la seule personne du commissaire choisi par le CSMP en son sein parmi les représentants de l'État.

En ce qui concerne sa mission de coordination de l'emploi des moyens de transports à longue distance utilisés par les sociétés coopératives de messageries de presse, celle-ci se justifiait dans le contexte immédiat de l'après-guerre, mais ne fait désormais plus partie depuis longtemps du quotidien du CSMP.

Le pouvoir réglementaire a habilité, néanmoins, le CSMP à se prononcer sur une question aussi sensible que la conformité des critères subordonnant les majorations des taux de commissions des agents de la vente au respect du principe de neutralité défini par la loi n° 87-39 du 27 janvier 1987 dans les conventions souscrites par les acteurs de la distribution. Ainsi, l'article 1 er du décret n° 2005-1455 du 25 novembre 2005 dispose notamment que « dans le délai de deux mois après réception d'une convention [prévoyant des majorations aux taux des commissions des agents de la vente] , le Conseil supérieur des messageries de presse adresse au ministre chargé de la communication un avis sur la conformité de cette convention aux dispositions du troisième alinéa du présent article ».

Mais c'est bien la mission de facilitation de l'application de la loi qui justifie l'intervention du CSMP en matière de régulation du fonctionnement du système de distribution de la presse. Néanmoins, le terme « faciliter » n'a pas de contenu juridique précis et la loi « Bichet » n'évoque pas les moyens juridiques à la disposition du CSMP en vue d'assumer cette responsabilité. Au cours de son audition devant les États généraux de la presse écrite le 23 octobre 2008, le président du CSMP a lui-même reconnu que « nul ne peut voir dans ce terme [faciliter] l'amorce d'une compétence décisionnelle ».

D'autre part, la composition actuelle du CSMP n'offre pas les garanties d'indépendance et d'impartialité nécessaires lui permettant d'être assimilé à une autorité administrative indépendante . Parmi ses 27 membres, on compte six représentants de l'État, trois représentants des sociétés coopératives de messageries de presse, un représentant des entreprises commerciales concourant à la distribution de la presse, neuf représentants des éditeurs, deux représentants des dépositaires de presse, trois représentants des personnels employés dans les messageries de presse et trois représentants des moyens de transport à longue distance (SCNF, Air France, transporteurs de route).

Cette composition ne permet pas non plus d'assimiler le CSMP à une véritable instance professionnelle au sein de laquelle les intérêts de l'ensemble des acteurs professionnels concourant au système collectif de distribution de la presse seraient effectivement représentés. En effet, l'État, bien qu'il consente un montant significatif d'aides publiques à la distribution de la presse, apparaît surreprésenté avec six membres. En outre, l'absence de représentants du niveau 3 de la distribution (diffuseurs de presse) empêche une véritable prise en compte de l'ensemble de la chaîne de valeur dans le circuit de distribution.

II. Le texte de la proposition de loi : une régulation bicéphale du système coopératif de distribution de la presse

L'article 2 de la présente proposition de loi procède à la réécriture de l'article 17 de la loi du 2 avril 1947, afin de transformer le CSMP en une instance professionnelle de droit privé dotée de la personnalité morale dont les missions générales sont redéfinies. Le CSMP est, ainsi, appelé à assurer « le bon fonctionnement du système coopératif et du réseau de distribution de la presse ».

Aux côtés du CSMP, est créée une Autorité de régulation de la distribution de la presse dont les missions consistent, aux termes de l'article 2, à « arbitre [r] les différends mentionnés à l'article 18-10 de la présente loi et rend [re] exécutoires les décisions du Conseil supérieur des messageries de presse ». La dénomination, la composition, les responsabilités et les pouvoirs de cette structure, précisés par l'article 4 de la proposition de loi, l'apparentent à une autorité publique indépendante chargée de contrôler l'activité normative du CSMP et de faciliter le règlement des différends entre les acteurs du secteur de la distribution de la presse.

Le dernier alinéa de l'article 2 précise que le CSMP et l'Autorité de régulation de la distribution de la presse concourent, tous deux, dans leurs champs de compétences respectifs, au respect de la concurrence et des principes d'impartialité dans le fonctionnement du système coopératif de distribution de la presse.

La logique poursuivie par la présente proposition de loi consiste à mettre en place une régulation bicéphale du système collectif de distribution de la presse.

Le CSMP, converti en une instance dotée de la personnalité morale recentrée sur les professionnels du secteur de la distribution, a vocation à constituer l'organisme principal de production normative en matière de régulation de la distribution et la première instance saisie en conciliation avant le déclenchement de toute procédure contentieuse en matière de règlement des différends. La personnalité morale du CSMP garantit à ce dernier son autonomie de fonctionnement et lui confère la pleine responsabilité de ses actes dans l'exercice de ses missions.

L'Autorité de régulation de la distribution de la presse est appelée à intervenir a posteriori , en vue de conférer une force exécutoire aux décisions de portée normative prises par le CSMP et de trancher des litiges en cas d'échec de règlement amiable devant le CSMP.

III. La position de votre commission : préciser les principes fondamentaux en matière de régulation de la distribution de la presse

Votre commission souscrit à l'objectif de renforcement des mécanismes de régulation du système de distribution de la presse poursuivi par la présente proposition de loi.

Dans le livre vert des États généraux de la presse écrite, le pôle 2 consacré au processus industriel de la presse écrite avait recommandé de renforcer le rôle du CSMP, tant en matière de production de normes destinées à mettre en oeuvre les solutions de modernisation dégagées par les États généraux qu'en matière de médiation et d'arbitrage des litiges entre les acteurs du secteur de la distribution. Le livre vert des États généraux de la presse écrite appelait ainsi à revoir la composition du CSMP afin que la représentation de l'ensemble des acteurs du secteur y soit sensiblement renforcée.

En revanche, le rapport de M. Bruno Lasserre, consacré aux pistes de réforme du CSMP, avait préconisé la transformation de ce dernier en une véritable autorité publique indépendante, à la composition rénovée, dotée de pouvoirs renforcés lui permettant de mettre en oeuvre les réformes nécessaires à la redynamisation de la vente au numéro. Dans le schéma envisagé par le président de l'Autorité de la concurrence, le CSMP rénové, devenu Conseil supérieur de la distribution de la presse, perdrait le caractère d'instance professionnelle, afin d'éviter toute apparence de conflits d'intérêt et offrir les garanties nécessaire d'indépendance et d'impartialité.

Compte tenu de l'avancée des réflexions sur l'avenir du CSMP entre les professionnels du secteur et les pouvoirs publics, le rapport de M. Bruno Mettling, sur le redressement financier de l'entreprise Presstalis, avait conclu, pour sa part, à la nécessité de trouver une troisième voie médiane.

La solution esquissée dans le rapport de M. Bruno Mettling consiste à garantir une association étroite des professionnels à la régulation du secteur en consacrant le caractère d'instance professionnelle du CSMP, dont la composition serait élargie à des représentants de l'ensemble du secteur, et en lui reconnaissant la capacité de trancher des questions d'intérêt commun et, en conséquence, d'élaborer des normes applicables à tous les professionnels. Néanmoins, compte tenu des enjeux constitutionnels qui s'attachent notamment à la distribution de la presse d'information politique et générale, à la liberté et au pluralisme de la diffusion de la presse ou encore au respect de la libre concurrence, il est apparu indispensable d'adosser au CSMP rénové une autorité administrative indépendante chargée d'assumer le rôle de régulateur économique du secteur.

C'est l'esprit de cette troisième voie que semble reprendre la présente proposition de loi, en optant pour un système de régulation bicéphale. En effet, l'articulation entre le CSMP et la nouvelle Autorité de régulation de la distribution de la presse envisagée par l'article 2 tend à concilier la participation directe des professionnels à la régulation du secteur de la distribution de la presse et l'existence d'une autorité indépendante ayant vocation à valider les normes élaborées par le CSMP au regard des principes de respect de la concurrence et d'impartialité de la distribution.

Néanmoins, votre commission s'est employée à rééquilibrer les responsabilités respectives de ces deux structures afin que le contrôle exercé a posteriori par l'Autorité de régulation de la distribution de la presse permette de prévenir, de façon effective, tout risque d'entente, de coordination des pratiques ou de conflits d'intérêts dans l'élaboration par le CSMP des règles de la distribution de la presse . En conséquence, votre commission a pris soin de préciser, à l'occasion de l'examen de l'article 4, la nature des décisions qui devront être transmises obligatoirement à l'autorité afin de se voir conférer une force exécutoire, ainsi qu'un certain nombre de ses missions propres en tant qu'autorité de régulation de plein droit.

Dès lors, par coordination avec les modifications évoquées précédemment, votre commission a adopté un amendement visant à préciser, dans l'article 2, les deux missions principales reconnues à l'Autorité de régulation de la distribution de la presse : l'arbitrage des différends entre acteurs de la distribution de la presse et le contrôle des décisions de portée générale prises par le CSMP.

Votre commission a également adopté un amendement rédactionnel visant à préciser que le réseau de distribution de la presse relevant de la compétence du CSMP et de l'Autorité de régulation de la distribution de la presse est bien celui du système coopératif de distribution. Cette précision rédactionnelle permet de prévenir toute confusion avec le réseau de distribution autonome mis en place par la presse quotidienne régionale pour lequel le CSMP et l'Autorité n'ont pas vocation à intervenir.

Enfin, votre commission a souhaité rappeler, dans l'article 2, que le CSMP et l'Autorité de régulation de la distribution de la presse « sont garants du respect des principes de solidarité coopérative et des équilibres économiques du système collectif de distribution de la presse ». Il s'agit de confier à ces deux instances la responsabilité de la préservation de la pérennité du caractère coopératif du système de distribution de la presse, fondé sur une mutualisation équilibrée des coûts de distribution entre éditeurs et familles de presse.

Votre commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.

Article 3 (loi n° 47-585 du 2 avril 1947 relative au statut des entreprises de groupage et de distribution des journaux et publications périodiques) - Composition du Conseil supérieur des messageries de presse

I. Le droit en vigueur

A. Une composition inadaptée à la configuration actuelle du secteur de la distribution de la presse et à ses nouveaux enjeux

L'article 18 de la loi « Bichet », modifié à la marge par un décret en date du 16 mars 2006, établit la composition du Conseil supérieur des messageries de presse comme suit :

- un représentant du ministre chargé du commerce ;

- un représentant du ministre des affaires étrangères ;

- un représentant du Premier ministre ;

- un représentant du ministre des transports ;

- un représentant du ministre chargé des postes, télégraphes et téléphones ;

- un représentant du ministre chargé de l'information ;

- trois représentants des sociétés coopératives de messageries de presse désignés par les organisations professionnelles les plus représentatives ou, à défaut, par une assemblée générale des sociétés coopératives de messageries de presse ;

- neuf représentants des organisations professionnelles de presse les plus représentatives ;

- deux représentants des dépositaires de journaux et publications périodiques désignés par les organisations professionnelles les plus représentatives, ou à défaut, par une assemblée générale des dépositaires ;

- un représentant des entreprises commerciales concourant à la distribution de la presse ;

- trois représentants du personnel occupé dans les entreprises de messageries de presse désignés par les organisations syndicales les plus représentatives ;

- le président de la Société nationale des chemins de fer français ou son représentant ;

- le président de la compagnie Air France ;

- le président de l'organisation professionnelle la plus représentative des transporteurs par route.

Sur 27 membres au total, les équilibres entre les différents intérêts publics et professionnels en présence sont les suivants :

- 22 % de représentants de l'État ;

- 33 % de représentants des éditeurs de presse ;

- 15 % de représentants des sociétés coopératives de messageries de presse et des entreprises commerciales concourant à la distribution de la presse ;

- 7 % de représentants des dépositaires de presse ;

- 11 % de représentants du personnel occupé dans les entreprises de messageries de presse ;

- 11 % de représentants des transporteurs de longue distance.

Le président du CSMP est élu en son sein pour un mandat d'un an ; il est rééligible.

L'article 4 du règlement intérieur du CSMP prévoit que ces 27 membres constituent l'assemblée générale de l'instance, convoquée au moins une fois par an par son président qui en fixe l'ordre du jour, ou à la demande d'un tiers de ses membres.

L'article 6 du règlement intérieur du CSMP institue un bureau de huit à neuf membres, composé de son président, de quatre à cinq vice-présidents, d'un trésorier, d'un trésorier-adjoint et du commissaire du Conseil chargé d'exercer les missions de contrôle comptable qui lui sont dévolus par l'article 21 de la loi « Bichet ».

B. Un fonctionnement en sous-commissions qui s'est considérablement développé au fil des années

Dans la mise en oeuvre de sa mission générale de facilitation de l'application de la loi « Bichet », le CSMP a progressivement renforcé sa fonction d'élaboration de règles et d'usages professionnels destinés à accompagner les éditeurs dans la mise en oeuvre des adaptations nécessaires du système de distribution de la presse aux nouvelles contraintes économiques et aux mutations techniques.

Ainsi, bien que les décisions prises par le CSMP ne disposent pas de force exécutoire à défaut de base juridique solide, elles sont le résultat d'une activité normative croissante développée dans le cadre de différentes sous-commissions :

- l'assemblée générale du 5 mai 2009 a institué, au sein du CSMP, une commission de conciliation ayant pour mission de favoriser le règlement amiable, préalablement à un recours contentieux, des différends entre les sociétés coopératives de messageries de presse et/ou les sociétés commerciales de messageries de presse et/ou leurs filiales, de nature contractuelle ou extracontractuelle, relatifs à leurs activités de distribution des journaux et publications périodiques au sens de la loi du 2 avril 1947 (hors activités de distribution aux abonnés). Régie par l'article 7 du règlement intérieur du CSMP, cette commission de conciliation assiste les parties au différend dans la recherche de toute solution de nature à mettre fin amiablement à celui-ci, dans le cadre d'une procédure équilibrée et contradictoire. Elle est composée du président du CSMP, qui la préside, et de deux personnalités choisies parmi les représentants des éditeurs et/ou des personnalités qualifiées indépendantes, désignées par le président du CSMP en accord avec le bureau ;

- la commission du réseau , créée par l'assemblée générale du CSMP du 5 novembre 2009, a repris les missions auparavant assurées par la commission d'organisation de la vente 9 ( * ) , tout en les élargissant afin d'être en mesure de mettre en oeuvre les principales pistes de réforme dégagées par les États généraux de la presse écrite en vue de redynamiser la vente au numéro (accroître le réseau des points de vente, améliorer l'attractivité du métier de diffuseur de presse, définir les conditions d'une distribution en dehors des messageries de presse et encourager un rapprochement entre les niveaux 1 et 2). Dans le respect des principes de transparence, de concertation, de pluralisme, de non-discrimination, d'objectivité et d'efficacité et des prescriptions du droit de la concurrence, la commission du réseau est chargée d'examiner les propositions formulées par les dépositaires en vue d'améliorer l'organisation et l'évolution du niveau 2 ainsi que les propositions relayées par les diffuseurs de presse en vue de favoriser la création de points de vente de détail. Cette commission est composée de 13 personnalités choisies pour leur expertise parmi les éditeurs représentatifs du pluralisme de la presse ;

- l'assemblée générale du 9 juillet 2009 a institué, au sein du CSMP, une commission des normes et bonnes pratiques professionnelles ayant pour mission d'élaborer, par consensus, des règles applicables à l'ensemble de la profession en vue d'assurer une régulation plus efficace du système de distribution de la presse, dans le respect des prescriptions de la loi « Bichet » et du droit de la concurrence. Elle est composée de 11 personnalités, choisies parmi les éditeurs représentatifs du pluralisme de la presse et des personnes qualifiées, désignées par l'assemblée générale du CSMP sur proposition du président en accord avec le bureau ;

- le CSMP a également multiplié les commissions ad hoc , prenant la forme de comités de suivi ou de groupes de travail . Ces structures sont chargées de conduire des réflexions et de suivre l'exécution d'expérimentations sur des questions relevant de la compétence du CSMP. C'est ainsi qu'un comité de suivi dédié à la rémunération des diffuseurs et des kiosquiers, constitué par une décision de l'assemblée générale du 2 février 2006, est appelé à statuer, en application de la procédure d'avis du CSMP instituée par le décret du 25 novembre 2005 10 ( * ) , sur des protocoles et conventions prévoyant des majorations des taux de rémunération des agents de la vente prévus par le décret du 9 février 1988. A également été mis en place par le président du CSMP un groupe de travail dédié au plafonnement des quantités et à l'assortiment des titres servis aux points de vente, en vue de procéder à des tests permettant d'évaluer la mise en oeuvre d'une réforme technique de la distribution de la presse. Enfin, un groupe de travail dédié au niveau 2 a été installé par le président du CSMP afin de conduire une réflexion portant sur les missions du dépositaire et sur l'évolution du réseau des dépositaires.

II. Le texte de la proposition de loi

A. Une véritable instance professionnelle de droit privé dotée de la personnalité morale

Dans la mesure où la proposition de loi a pour objectif de transformer le CSMP en une véritable instance professionnelle de droit privé, son article 3 modifie de façon substantielle sa composition, en réduisant le nombre de ses membres à 20 et en supprimant la présence des représentants de l'État et des entreprises de transport de presse à longue distance. Afin de prendre en compte l'ensemble des acteurs du circuit de distribution, est prévue la présence de représentants des diffuseurs de presse du niveau 3.

Cette composition répond au souhait de la profession de garder la maîtrise de la régulation du système coopératif de distribution de la presse, même si le mode de désignation des membres par arrêté du ministre chargé de la communication sur proposition des assemblées générales des sociétés ou des organisations professionnelles met l'accent sur la défense de l'intérêt général sectoriel.

Dans sa nouvelle composition, le CSMP rénové comprend ainsi 20 membres :

« 1° Neuf représentants des éditeurs de journaux et publications périodiques sur proposition des organisations professionnelles les plus représentatives ;

2° Trois représentants des sociétés coopératives de messageries de presse sur proposition des organisations professionnelles les plus représentatives ou, à défaut, d'une assemblée générale des sociétés coopératives de messageries de presse ;

3° Deux représentants des entreprises commerciales concourant à la distribution de la presse sur proposition des organisations professionnelles les plus représentatives ou, à défaut, d'une assemblée générale de ces entreprises ;

4° Deux représentants des dépositaires de journaux ou publications périodiques sur proposition des organisations professionnelles les plus représentatives ou, à défaut, d'une assemblée générale des dépositaires ;

5° Deux représentants des diffuseurs de presse sur proposition des organisations professionnelles les plus représentatives ou, à défaut, d'une assemblée générale des diffuseurs ;

6° Deux représentants du personnel occupé dans les entreprises de messageries de presse sur proposition des organisations syndicales les plus représentatives ».

De cette nouvelle composition, résultent les équilibres suivants :

- 45 % de représentants des éditeurs de presse ;

- 25 % de représentants des sociétés coopératives de messageries de presse et des entreprises commerciales concourant à la distribution de la presse ;

- 10 % de représentants des dépositaires de presse ;

- 10 % de représentants des diffuseurs de presse ;

- 10 % de représentants du personnel occupé dans les entreprises de messageries de presse.

Il est, en outre, précisé que le mandat des membres du CSMP, d'une durée de quatre ans, est renouvelable une fois, et que son président est élu en son sein, parmi les membres ayant la qualité d'éditeur de presse.

B. Donner un fondement juridique solide au fonctionnement en commissions spécialisées

L'article 3 consacre, dans la loi, le fonctionnement du CSMP en commissions spécialisées qui pourront s'appuyer, en tant que de besoin, sur le concours d'experts. Cette disposition confère ainsi un fondement juridique solide à la constitution, au sein du CSMP, de sous-commissions chargées d'intervenir en matière de conciliation et d'élaboration de normes et de recommandations destinées à faciliter l'organisation et le fonctionnement de la distribution de la presse.

Comme c'est déjà le cas à l'heure actuelle, il reviendra au règlement intérieur du CSMP de préciser les attributions, la composition et les modalités de fonctionnement de ces commissions spécialisées.

III. La position de votre commission

Votre commission souscrit à la réduction du nombre de membres du CSMP : le resserrement du quorum nécessaire à la validation des décisions prises par l'assemblée générale doit permettre une plus grande réactivité de l'instance de régulation face aux mutations profondes et à l'urgence des réformes qui caractérisent le secteur de la distribution de la presse. Elle se réjouit également de l'inclusion , au sein du CSMP , de la représentation du niveau 3 de la distribution de la presse , c'est-à-dire des diffuseurs de presse.

En vertu du principe selon lequel les éditeurs ont la maîtrise de la distribution de leurs titres, la nouvelle composition du CSMP envisagée par l'article 3 de la proposition de loi établit des équilibres favorisant la représentation des éditeurs de presse (45 %) et des entreprises de messageries de presse du niveau 1 (25 %) au sein de la principale instance de régulation de la distribution de la presse. Ces représentants disposeront, ainsi, de 70 % des droits de vote au sein de l'assemblée générale du CSMP.

Par ailleurs, il convient de rappeler qu'au fil des restructurations successives du niveau 2, le nombre des dépositaires de presse n'a cessé de diminuer : passé de 2 840 en 1987 à moins de 700 en 1995, leur effectif s'établit désormais à 150. Le nombre des dépositaires indépendants, dont le capital n'est pas contrôlé par les sociétés de messageries de presse, est évalué à près de 90 dépositaires, un effectif encore appelé à se réduire, notamment dans le cadre de la mise en oeuvre du schéma directeur de niveau 2 élaboré par la commission du réseau du CSMP. En effet, le livre vert des États généraux de la presse écrite a plaidé pour le rapprochement des niveaux 1 et 2, afin de dégager des gains de productivité et des économies substantielles ayant vocation à être réaffectées à la revalorisation de la rémunération des diffuseurs de presse.

Toutefois, votre commission considère que l'activité de dépositaire de presse constitue un métier spécifique dont la mission commerciale de sélection des titres et des quantités distribués aux points de vente, la mission d'animation du réseau des points de vente et la mission financière et informationnelle sont fondamentales dans la préservation de la cohésion du système coopératif de distribution de la presse.

Compte tenu des réformes majeures que devra entreprendre le CSMP en vue d'une meilleure articulation entre les niveaux 1 et 2 et d'une évolution du réseau des dépositaires et des diffuseurs de presse répondant à l'efficience économique et l'efficacité commerciale, il lui semble justifié de maintenir à deux le nombre de représentants des dépositaires de presse , tel que le propose le présent texte.

L'alinéa 5 de l'article 3 de la proposition de loi porte à deux le nombre de représentants des entreprises commerciales concourant à la distribution de la presse. En l'état du droit en vigueur, l'article 18 de la loi « Bichet » ne prévoit qu'un seul représentant de ces entreprises. L'usage a voulu qu'au titre de cette représentation, le directeur général de Presstalis siège au CSMP.

Or, les Messageries lyonnaises de presse réalisent désormais des opérations matérielles de distribution de la presse. Toutefois, leur statut de société coopérative de messageries de presse ne l'autoriserait pas à siéger au sein du CSMP rénové parmi les représentants des entreprises commerciales concourant à la distribution de la presse.

Par conséquent, votre commission a adopté un amendement tendant à préciser que les représentants des sociétés concourant aux opérations matérielles de distribution de la presse peuvent être issus aussi bien des entreprises commerciales que des messageries de presse , ouvrant ainsi la voie à la représentation des MLP.

En outre, votre commission a adopté un amendement tendant à supprimer la limitation à deux du nombre de mandats des membres du CSMP, ainsi qu'un amendement de coordination tenant compte des incidences de cette modification sur le remplacement d'un siège vacant. En effet, les membres du CSMP sont désignés sur proposition de leurs organisations professionnelles. Or, l'engagement des différents acteurs de la distribution de la presse au sein de leurs organisations professionnelles respectives est susceptible de dépasser les huit années prévues comme limitation de la durée totale des mandats des membres de l'instance de régulation.

Dans le cas où un syndicat professionnel aurait fait le choix de reconduire à sa présidence la même personnalité pendant de nombreuses années, il pourrait sembler incongru d'empêcher cette dernière de participer aux travaux du CSMP au terme de deux mandats de quatre ans. De plus, l'application de cette limitation de mandat pourrait s'avérer délicate dès lors que le parcours de ces professionnels est susceptible de les conduire, au fil de leur carrière, à siéger au CSMP au titre de différentes fonctions professionnelles.

Votre commission approuve également l'inscription dans la loi du principe de fonctionnement du CSMP en commissions spécialisées, qui permet de légitimer un mode de réflexion faisant une part plus large à la concertation de l'ensemble des acteurs intéressés par un projet de décision, notamment via le recours à des personnalités qualifiées, reconnues pour leur expertise.

Toutefois, la formule selon laquelle le CSMP peut constituer « en son sein » des commissions spécialisées laisse entendre que celles-ci devront être composées exclusivement de membres du CSMP. Or, d'une part, en termes de disponibilité, les membres du CSMP ne sont pas en mesure d'assister régulièrement aux travaux et aux réunions des différentes commissions spécialisées. D'autre part, en termes de compétences, ces commissions spécialisées doivent pouvoir faire appel au savoir et à l'expérience professionnelle de personnalités qualifiées.

Par conséquent, votre commission a adopté un amendement tendant à supprimer l'expression « en son sein », afin de laisser clairement la possibilité au CSMP de désigner les membres des commissions spécialisées en son sein ou parmi des personnalités extérieures choisies à raison de leur compétence sur le sujet concerné.

Votre commission a adopté l'article 3 ainsi modifié.

Article 4 (loi n° 47-585 du 2 avril 1947 relative au statut des entreprises de groupage et de distribution des journaux et publications périodiques) - Missions et compétences respectives du Conseil supérieur des messageries de presse et de l'Autorité de régulation de la distribution de la presse

I. Le droit en vigueur

Comme votre rapporteur a eu l'occasion de le souligner précédemment, les missions et les compétences du CSMP ne font pas l'objet d'une définition claire dans le cadre de la loi « Bichet ». En l'absence de base juridique solide, les décisions adoptées par l'assemblée générale du CSMP et les règles et usages professionnels définis dans le cadre de ses sous-commissions étaient, jusqu'ici, théoriquement dépourvus de force exécutoire.

Né de l'immédiat après-guerre, le CSMP n'a pu véritablement s'imposer comme outil d'autorégulation du secteur de la distribution de la presse qu'en interprétant de façon très étendue sa mission de facilitation d'application de la loi du 2 avril 1947. C'est dans cette logique qu'il a multiplié, de sa propre initiative, les procédures et les cadres de réflexion lui permettant de formuler des avis et des recommandations sur le fonctionnement du système de distribution de la presse. Toutefois, ces décisions n'ont pas, sur le plan strictement juridique, de valeur contraignante. Pour autant, le CSMP est parvenu à consolider son autorité morale dans la supervision du système de distribution de la presse.

II. Le texte de la proposition de loi

L'article 4 de la proposition de loi introduit dans la loi « Bichet » treize articles additionnels après son article 18 afin de préciser la composition, le fonctionnement et le rôle de l'Autorité de régulation de distribution de la presse, de définir les missions et les compétences respectives du Conseil supérieur des messageries de presse et de l'Autorité de régulation de la distribution de la presse, et d'articuler entre elles les responsabilités de ces deux instances.

III. La position de votre commission


• Le nouvel article 18-1 introduit par l'article 4 de la proposition de loi dans la loi du 2 avril 1947 tend à préciser la composition de la nouvelle Autorité de régulation de la distribution de la presse. Il est prévu que celle-ci comprenne trois magistrats issus du Conseil d'État, de la Cour de cassation et de la Cour des comptes.

Lorsqu'elle est saisie d'un différend entre des acteurs de la distribution de la presse, en cas d'échec de la procédure de conciliation devant le Conseil supérieur des messageries de presse, l'Autorité de régulation de distribution de la presse devra déterminer au préalable si les faits à l'origine de ce différend sont susceptibles de constituer des pratiques anticoncurrentielles au sens du titre II du livre IV du code de commerce. Si tel était le cas, il lui appartiendra de saisir l'Autorité de la concurrence qui se prononcera sur sa compétence.

Afin de garantir, au sein du collège de l'Autorité de régulation de la distribution de la presse, une connaissance solide des enjeux du droit de la concurrence, votre commission a adopté un amendement visant à substituer , parmi ses membres, au magistrat désigné par le premier président de la Cour des comptes une personnalité indépendante désignée par le président de l'Autorité de la concurrence à raison de sa compétence en matière de droit de la concurrence.

Par ailleurs, le nouvel article 18-1 précise que « les fonctions de membre de l'Autorité de régulation de la distribution de la presse sont incompatibles avec celles de membre du Conseil supérieur des messageries de presse et avec l'exercice de fonctions ou la détention d'un mandat ou d'intérêts dans une entreprise du secteur de la presse ». Cette disposition est fondamentale dans la prévention de tout conflit d'intérêt au sein de l'Autorité de régulation de la distribution de la presse, dans la mesure où celle-ci doit offrir toutes les garanties nécessaires en termes d'indépendance et d'impartialité afin d'asseoir son autorité et sa légitimité aussi bien dans le règlement des conflits au sein du secteur de la distribution de la presse que dans l'encadrement de la production de normes par le CSMP.

Votre commission a adopté un amendement visant à compléter les références aux articles définissant le contenu des missions de l'Autorité de régulation de la distribution de la presse, par coordination avec l'attribution à cette dernière de compétences d'avis en matière de contrôle comptable des sociétés coopératives de messageries de presse et d'évaluation de leurs barèmes tarifaires.


• Le nouvel article 18-2 précise les règles de quorum nécessaire à la validité des délibérations du CSMP et de l'Autorité de régulation de la distribution de la presse. Il est prévu que ces instances ne pourront délibérer que si au moins la moitié de leurs membres respectifs sont présents.

Dans le cas du CSMP, il peut sembler contraignant d'imposer la présence effective de la moitié de ses membres, au regard du rythme des nombreuses décisions qu'il sera appelé à prendre. C'est pourquoi votre commission a jugé utile de préciser que les membres qui ne pourraient être présents aux délibérations du CSMP pourront choisir de se faire représenter par un autre membre dans les conditions fixées par son règlement intérieur.

Dans le cas de l'Autorité de régulation de la distribution de la presse, compte tenu du caractère restreint de son collège, il convient de préciser logiquement qu'elle ne pourra délibérer qu'à la condition que deux de ses membres soient présents.


• Le nouvel article 18-3 soumet les membres et les personnels du CSMP et de l'Autorité de régulation de la distribution de la presse, ainsi que les experts consultés par ces organismes au secret professionnel pour les faits, actes et renseignements dont ils ont pu avoir connaissance dans le cadre de leurs fonctions, dans les conditions et sous les peines prévues aux articles 226-13 et 226-14 du code pénal. À cela, s'ajoute une obligation de confidentialité incombant aux membres et personnels de ces deux instances pendant une durée d'un an après la fin de leur mandat.

Il est également prévu que les membres du CSMP et de l'Autorité de régulation de la distribution de la presse ne peuvent, à titre personnel, prendre de position publique sur les délibérations de ces organismes.

Votre commission souscrit pleinement à ces obligations de discrétion et de confidentialité.


• Compte tenu de la suppression des représentants de l'État au sein du CSMP, le nouvel article 18-4 prévoit qu'un commissaire du Gouvernement est désigné par le ministre chargé de la communication pour siéger auprès de cet organisme avec voix consultative.

Le commissaire du Gouvernement pourra faire inscrire à l'ordre du jour d'une séance du CSMP toute question intéressant la distribution de la presse, l'examen de cette question étant de droit. Dans le cas où il estime qu'une décision du CSMP pourrait porter atteinte aux objectifs de la présente loi, il pourra demander une nouvelle délibération.

Votre commission considère que la présence d'un commissaire du Gouvernement auprès du CSMP constitue une garantie fondamentale : il est nécessaire qu'une personnalité extérieure soit en mesure de s'assurer que cette instance de régulation, composée exclusivement de professionnels du secteur de la distribution, remplisse dans les meilleures conditions les missions qui lui sont attribuées par la loi. En vertu des pouvoirs qui lui sont reconnus par l'article 18-4, il appartiendra au commissaire du Gouvernement :

- de veiller à ce que le CSMP exerce ses missions dans le strict respect des principes établis par la loi « Bichet », en soumettant à son ordre du jour toute question relative à la distribution de la presse afin que l'instance de régulation exerce l'ensemble des compétences de régulation qui lui sont confiées par la loi ;

- de s'assurer que le CSMP assume pleinement sa mission de contrôle comptable des sociétés coopératives de messageries de presse et des entreprises commerciales concourant à la distribution de la presse ;

- de veiller à ce que la profession consente au CSMP et à l'Autorité de régulation de la distribution de la presse les moyens nécessaires à leur fonctionnement dans des conditions optimales.


• Le nouvel article 18-5 maintient le principe selon lequel il revient aux sociétés coopératives de messageries de presse de prendre en charge les frais afférents au fonctionnement des instances de régulation de la distribution de la presse. Dans cette logique, les frais de fonctionnement de la nouvelle Autorité de régulation de la distribution de la presse seront également à la charge des sociétés coopératives.

Il est également précisé que les présidents du CSMP et de l'Autorité auront, en vertu de la personnalité morale conférée à leurs instances respectives, qualité pour agir en justice.

Dans la mesure où des décisions de portée générale ou à caractère individuel intervenant dans la régulation du système de distribution de la presse pourront être attaquées en justice, les autorités dont émanent ces actes pourront être tenues de verser des indemnités à des particuliers. Par conséquent, votre commission a adopté un amendement tendant à préciser que sont également à la charge de la profession l'ensemble des sommes que le CSMP et l'Autorité de régulation de la distribution de la presse pourraient être condamnés à verser .


• Le nouvel article 18-6 précise un certain nombre des compétences que le CSMP sera amené à exercer dans l'exécution de sa mission générale visant à assurer le bon fonctionnement du système coopératif de distribution de la presse et de son réseau. Ces attributions reprennent en substance les principales compétences que le rapport de M. Bruno Lasserre souhaitait voir confiées à un CSMP rénové.

Ainsi, le CSMP sera chargé :

- de déterminer « les conditions et les moyens propres à garantir une distribution optimale de la presse d'information politique et générale », dans le respect des articles 1 er (libre diffusion de la presse imprimée) et 2 (égal accès de tous les titres à la distribution dans le cadre d'une coopérative) de la loi « Bichet » ;

- de fixer « pour les autres catégories de presse, selon des critères objectifs et non discriminatoires définis dans un cahier des charges, les conditions d'assortiment des titres et de plafonnement des quantités de titres servis aux points de vente ». Cette compétence doit permettre au CSMP d'établir les règles d'assortiment des titres et de plafonnement de leurs quantités, sujets pour lesquels il a déjà conduit une réflexion longue de près de cinq ans et mis en oeuvre un certain nombre d'expérimentations. Aux termes de cet alinéa, l'assortiment et le plafonnement ne seront pas applicables aux publications d'information politique et générale ;

- de définir « les conditions d'une distribution non exclusive par une messagerie de presse et les conditions d'une distribution directe par le réseau des dépositaires centraux de presse sans adhésion à une société coopérative de messagerie de presse ».

Une distribution directe par le biais du réseau des dépositaires de presse est théoriquement autorisée par le second alinéa de la loi du 2 avril 1947 qui dispose que « toute entreprise de presse est libre d'assurer elle-même la distribution de ses propres journaux et publications périodiques par les moyens qu'elle jugera les plus convenables à cet effet ».

En ce qui concerne la dérogation à l'exclusivité des contrats de groupage au bénéfice des sociétés coopératives de messageries de presse, elle n'est pas formellement interdite par la loi « Bichet ». En effet, les contrats de groupage signés par les deux sociétés coopératives de messageries de presse en France, à savoir Presstalis et les MLP, prévoient des cas dans lesquels les éditeurs peuvent se distribuer en dehors du cadre des messageries. Toutefois, comme le soulignait le livre vert des États généraux de la presse écrite, « la rupture de l'exclusivité poserait en effet la question de l'équilibre économique des messageries » et doit, à ce titre, n'être envisagée que « dans des cas bien délimités ».

Il convient de rappeler que la cour d'appel de Paris, dans son arrêt « Coope-Presse et Transports-Presse c/. SNC Le Parisien libéré », rendu le 6 juin 2001, a rappelé qu'un éditeur ne peut « prétendre opérer une distinction entre les différentes éditions d'un même journal, pour se réserver par exemple sa diffusion sur certains points du territoire national aisément accessibles en laissant à la coopérative le soin d'effectuer la partie la plus difficile et la plus onéreuse des opérations de distribution ; qu'une telle distinction serait en effet contraire à la solidarité devant exister entre les éditeurs de journaux adhérant à la même coopérative, la coopération impliquant non seulement une mise en commun de moyens et l'intention de se partager des bénéfices ou avantages, mais aussi une action mutuelle concertée où chacun s'efforce de participer sans restriction à l'effort de tous et aux coûts incombant à la collectivité ».

Par conséquent, votre commission a estimé nécessaire de préciser dans la loi que toute dérogation à l'exclusivité du groupage au bénéfice d'une messagerie de presse ne pourra être aménagée que « dans le respect des principes de solidarité coopérative et des équilibres économiques des sociétés coopératives de messageries de presse ». Cette précision permet d'exclure l'hypothèse d'une situation où l'éditeur réserverait la part la moins rentable de sa distribution au système coopératif, tout en assurant à meilleur coût la distribution de la part la plus rentable ;

- de fixer « les règles d'organisation et les missions du réseau des dépositaires centraux de presse et des diffuseurs de presse répondant à l'efficience économique et à l'efficacité commerciale ». Votre commission a adopté un amendement tendant à insérer , dans le champ de ces compétences, le principe de l'élaboration par le CSMP d'un schéma directeur du réseau des dépositaires et des diffuseurs de presse , afin de conférer une plus grande visibilité à sa stratégie d'aménagement et d'évolution du réseau de distribution et de permettre aux différents acteurs de la distribution de mieux anticiper les restructurations du secteur ;

- d'établir « un cahier des charges du système d'information au service de l'ensemble des messageries de presse et de leurs mandataires ».

Le CSMP doit oeuvrer à la mise en place d'un système d'information mutualisé permettant à tout éditeur d'avoir accès à tous les stades de la chaîne de distribution aux informations sur les quantités distribuées aux points de vente et les performances de leurs titres. Tout système d'information du réseau de distribution de la presse doit également permettre de vérifier la correspondance entre les flux financiers et les flux physiques.

Pour l'heure, l'entreprise Presstalis bénéficie d'un quasi monopole sur la circulation de l'information dans le circuit de distribution, en assurant la maîtrise du système d'information « Presse 2000 ». Les MLP disposent, pour leur part, d'un outil de gestion administrative et commerciale de leurs titres, appelé « Edgar ». Enfin, le Syndicat national des dépositaires de presse a mis au point un système d'information intitulé « Réseau Presse ».

Par conséquent, votre commission a adopté un amendement visant à rappeler que la mise en place d'un système d'information mutualisé au service du réseau de distribution doit permettre de garantir « à tout éditeur, quelle que soit sa messagerie, l'accès aux informations relatives à l'historique des ventes et des fournitures pour chacun de leurs titres, au niveau de chaque point de vente ». En outre, votre commission a souhaité préciser que le cahier des charges du système d'information doit inclure « le schéma d'organisation des flux financiers dans l'ensemble de la chaîne de distribution et les conditions de leur sécurisation ». En effet, cette rédaction permet de couvrir la notion essentielle de contrôle des flux financiers dans le circuit de distribution de la presse, ces flux étant organisés dans le cadre d'un système mutualisé en raison de la cascade de mandats successifs, et dont la préservation et la sécurisation sont essentielles pour l'équilibre du secteur ;

- de décider, « selon des critères objectifs et non discriminatoires définis dans un cahier des charges, de l'implantation des points de vente de presse, des nominations et des mutations de dépositaires centraux de presse avec ou sans modification de la zone de chalandise ».

La commission du réseau mise en place par le CSMP compte désormais 13 membres ayant la qualité d'éditeurs adhérant à des coopératives de messageries de presse. Cette commission est exclusivement composée d'éditeurs : ceux-ci ayant la maîtrise de la distribution de leurs titres en application de la loi du 2 avril 1947, ils doivent être en mesure de gérer l'organisation du réseau de distribution concourant au système collectif de vente des journaux et publications périodiques. Dans la mesure où ce sont les éditeurs qui acceptent de confier la vente de leurs publications aux dépositaires et aux diffuseurs de presse, c'est aux éditeurs qu'il revient de prendre la décision d'agréer, au travers des coopératives, les dépositaires et les diffuseurs.

Dans la même logique, le développement de la capillarité du réseau des points de vente et la mise en oeuvre du schéma directeur du niveau 2 (dépositaires) doivent être définis par les éditeurs, ces éléments établissant les orientations fondamentales qui doivent guider les décisions d'agrément.

Par conséquent, votre commission a jugé nécessaire de préciser, dans la loi, qu' il reviendra à une commission spécialisée composée d'éditeurs, héritière de l'actuelle commission du réseau, d'élaborer les décisions relatives à l'organisation du réseau de distribution de la presse et devant être entérinées par le CSMP. Seule une commission spécialisée, pouvant se réunir à un rythme régulier et fréquent, constitue le cadre approprié pour l'adoption de telles mesures.

Compte tenu de la jurisprudence sur cette question, cette commission spécialisée permanente ne pourra être composée que d'éditeurs . En effet, dans un arrêt du 21 septembre 1990, le tribunal de commerce de Paris a consacré le pouvoir de la commission de l'organisation de la vente du CSMP (actuelle commission du réseau), dont les membres sont des représentants des éditeurs, d'agréer les agents de la vente utilisés dans le réseau, ces décisions d'agrément s'imposant aux coopératives de messageries de presse qui sont les mandataires des éditeurs. En outre, dans un arrêt Binon c./ Agence et messageries de la presse, en date du 3 juillet 1985, la Cour de justice de l'Union européenne a remis en cause les décisions d'une commission de même nature fonctionnant en Belgique et associant dans sa composition les agents de la vente aux éditeurs ;

- de délivrer « un certificat d'inscription aux agents de la vente de presse et assure la gestion du fichier recensant les agents de la vente de presse déclarés » ;

- d'homologuer « les contrats-types des agents de la vente de presse au regard des dispositions de la présente loi et des règles qu'il a lui-même édictées » ;

- de fixer « les conditions de rémunération des agents de la vente de presse, après consultation de leurs organisations professionnelles » ;

- d'exercer « le contrôle comptable des sociétés coopératives de messageries de presse, conformément aux dispositions de l'article 16 » de la loi « Bichet ».

Suivant en cela les préconisations du rapport de M. Bruno Mettling consacré au redressement financier de la messagerie Presstalis, votre commission a adopté un amendement tendant à confier au CSMP , dans le cadre de sa mission de contrôle comptable, la responsabilité de veiller à ce que les sociétés coopératives de messageries de presse bénéficiant d'aides publiques au titre de la distribution de la presse quotidienne d'information politique et générale opèrent une distinction claire, le cas échéant dans le cadre d'une comptabilité par branche , entre la distribution des quotidiens et celle des magazines ;

- d'exercer « un droit d'opposition sur les décisions des sociétés coopératives de messageries de presse susceptibles d'altérer leur caractère coopératif ou de compromettre leur équilibre financier, ainsi que sur celles des entreprises commerciales mentionnées à l'article 4 dans lesquelles les coopératives de messageries de presse auraient une participation majoritaire, qui auraient pour conséquence d'altérer le caractère coopératif de ces dernières ou de compromettre leur équilibre financier ».

Le droit de veto du CSMP sur toute décision d'une messagerie de presse susceptible de remettre en cause son caractère coopératif ou son équilibre financier est aujourd'hui exercé par le commissaire du CSMP désigné parmi ses membres représentant de l'État.

Or, compte tenu de la disparition des représentants de l'État en tant que membres à part entière du CSMP, votre commission a jugé nécessaire de prévoir que ce droit d'opposition devra désormais être exercé par le commissaire du Gouvernement désigné par le ministre chargé de la communication auprès du CSMP. Ce droit d'opposition continuera d'être exercé à l'initiative du CSMP, étant entendu que le commissaire du Gouvernement peut inscrire à l'ordre du jour du CSMP toute question relative à la distribution de la presse ou demander à celui-ci une nouvelle délibération sur toute décision qu'il jugerait incompatible avec les dispositions de la loi « Bichet » ;

- de formuler « un avis sur l'évolution des tarifs des sociétés de messageries de presse ».

Dans sa nouvelle composition, le CSMP ne comprendra que des représentants des différents acteurs de la distribution, en particulier des représentants des deux principales sociétés coopératives de messageries de presse.

Le rapport de M. Bruno Lasserre partait du constat que les efforts conséquents engagés par les messageries pour que les barèmes des messageries reflètent davantage les coûts étaient freinés par le mode d'approbation par les éditeurs, qui laissait trop le champ aux coalitions d'intérêt.

Or, au sein d'un CSMP dont la composition rénovée maintient une très large place aux éditeurs, il y a fort à craindre que les mêmes types de conflits d'intérêt continuent de constituer des obstacles à une réforme des barèmes dans le sens d'une plus grande vérité des coûts. De plus, il peut sembler incongru de laisser le soin à une instance de régulation professionnelle, au sein de laquelle seraient représentées les deux principales messageries en concurrence sur le marché français de la distribution (Presstalis et les MLP), de formuler un avis sur l'évolution de leurs tarifs, au risque que cet avis s'apparente plus à une forme d'entente .

Une entente s'entend comme un accord ou une pratique concertée entre entreprises qui a pour objet ou effet d'empêcher, de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence sur un marché. Les ententes sont prohibées :

- par l'article 101 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) qui interdit notamment aux principales entreprises présentes sur un marché de fixer en commun les prix ;

- par l'article L. 420-1 du code du commerce qui dispose :

« Sont prohibées même par l'intermédiaire direct ou indirect d'une société du groupe implantée hors de France, lorsqu'elles ont pour objet ou peuvent avoir pour effet d'empêcher, de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence sur un marché, les actions concertées, conventions, ententes expresses ou tacites ou coalitions, notamment lorsqu'elles tendent à :

1° Limiter l'accès au marché ou le libre exercice de la concurrence par d'autres entreprises ;

2° Faire obstacle à la fixation des prix par le libre jeu du marché en favorisant artificiellement leur hausse ou leur baisse ;

3° Limiter ou contrôler la production, les débouchés, les investissements ou le progrès technique ;

4° Répartir les marchés ou les sources d'approvisionnement ».

Certes, des ententes peuvent être autorisées par le droit communautaire sous certaines conditions. Ainsi, l'article 101 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne prévoit que sont autorisés des accords ou pratiques concertées ayant pour objet de contribuer à améliorer la production ou la distribution des produits. Pour autant, ces décisions expresses ou tacites ne doivent pas imposer aux entreprises intéressées des restrictions qui ne sont pas indispensables pour atteindre ces objectifs. Or, la composition du CSMP concède une très large place aux éditeurs et à l'entreprise Presstalis, cette dernière disposant potentiellement de trois sièges à différents titres au sein du conseil. Dans ces conditions, il est vraisemblable que les décisions relatives à l'évolution des barèmes tarifaires des coopératives de messageries de presse seront prises dans le cadre d'un rapport de force défavorable à la principale entreprise concurrente de Presstalis, les MLP, dans un marché déjà très peu concurrentiel. En outre, la présence majoritaire des éditeurs au sein du CSMP semble incompatible avec une évolution des barèmes prenant mieux en compte la réalité des coûts de distribution pris en charge par les messageries.

Afin de déterminer si la réglementation en vigueur dans un État membre est susceptible de favoriser, d'imposer ou de renforcer l'existence d'une entente, la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) évalue le respect d'au moins une des deux conditions suivantes :

- l'indépendance et l'impartialité des membres de l'organisme chargé de fixer les prix. Dans un arrêt en date du 17 novembre 1993 relatif aux tarifs des transports routiers en Allemagne, la CJUE a estimé, en l'espèce, que l'institution d'un organisme responsable de la fixation des prix ne méconnaissait pas les prescriptions de l'article 101 du TFUE dans la mesure où il était constitué d'experts qui n'étaient pas liés par des ordres ou des instructions de la part des entreprises de transport qui les proposaient au ministère des transports en vue de leur nomination. Or, cette condition ne semble pas respectée dans le cas du CSMP dans sa composition rénovée, puisque la majorité de ses membres sera désignée sur proposition des organisations professionnelles du secteur. À cet égard, il est utile de rappeler que la CJUE a considéré, dans l'arrêt précité, que « le fait que l'autorité publique procède à la nomination de personnes proposées par des organisations professionnelles directement concernées, à titre de membres d'un organisme appelé à fixer les prix, n'exclut pas l'existence d'une entente au sens de l'article [101] du traité, dès lors que ces personnes ont négocié et conclu un accord sur les prix en qualité de représentants des organisations qui les ont proposés » ;

- la législation nationale impose à l'organisme chargé de déterminer les prix la prise en compte de critères d'intérêt général. En l'occurrence, la proposition de loi ne fait pas référence à la prise en compte de critères d'intérêt public par le CSMP lorsqu'il devra formuler un avis sur l'évolution des conditions tarifaires des messageries de presse.

Par conséquent, votre commission considère que cette compétence ne peut raisonnablement être exercée que par l'Autorité de régulation de la distribution de la presse , seule à même de formuler un avis offrant les garanties nécessaires de transparence, d'indépendance et d'impartialité. Elle a donc adopté un amendement visant à supprimer cet avis des compétences du CSMP ;

- de définir « après consultation des organisations professionnelles représentatives des agents de la vente de presse, les bonnes pratiques professionnelles de la distribution de la presse vendue au numéro ».

Votre commission a adopté un amendement tendant à préciser que la définition des bonnes pratiques professionnelles de la distribution de la presse ne saurait s'appuyer sur la consultation des seules organisations professionnelles, mais doit également passer par la sollicitation de l'avis de l'ensemble des acteurs concernés.


• Votre commission a introduit, dans l'article 4 de la proposition de loi, un nouvel article 18-6 bis dans le cadre de la loi « Bichet » afin de prévoir la possibilité pour le CSMP d'organiser des consultations publiques, d'une durée maximale d'un mois, sur toute mesure susceptible d'avoir un impact significatif sur le marché de la distribution de la presse.

À l'heure actuelle, l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) et le Conseil supérieur de l'audiovisuel ont mis en place, respectivement en application de l'article L. 32-1 du code des postes et des communications électroniques et de l'article 31 de la loi du 30 septembre 1986, des procédures particulièrement bien rodées de consultation publique sur des sujets ayant une incidence particulière pour l'équilibre des marchés considérés.


• Le nouvel article 18-7 aménage des passerelles entre les deux autorités de régulation sectorielle et l'Autorité de la concurrence.

Votre commission a souhaité compléter ces dispositions afin de prévoir que chacune des deux autorités de régulation sectorielle , aussi bien le CSMP que l'Autorité de régulation de la distribution de la presse, pourra saisir l'Autorité de la concurrence de faits contrevenant au droit de la concurrence ou de toute question relevant de sa compétence . Réciproquement, l'Autorité de la concurrence doit être en mesure de solliciter l'avis des deux instances sur toute question relative à la distribution de la presse.

En revanche, dans la mesure où l'Autorité de la concurrence peut être saisie de litiges concernant la distribution de la presse, elle ne peut transmettre une telle saisine qu'à la seule Autorité de régulation de la distribution de la presse. En effet, certaines pièces du dossier doivent demeurer confidentielles et ne sauraient être portées à la connaissance de membres du CSMP représentant des acteurs placés en situation de concurrence sur le marché de la distribution de la presse. Une saisine contentieuse opposant deux acteurs de la profession ne peut être transmise à une instance professionnelle rassemblant des représentants de tous les acteurs, des messageries aux syndicats, et donc potentiellement des parties ou des acteurs concernés, même si les membres du CSMP sont tenus a une obligation de confidentialité.

Le principe selon lequel nul ne peut être juge et partie dans la même cause est un principe général du droit ancien dégagé par le Conseil d'État dans son arrêt Demoiselle Arbousset , en date du 2 mars 1973. Le principe d'impartialité, que se doit d'appliquer rigoureusement l'Autorité de la concurrence dans le cadre de ses saisines contentieuses, est également consacré par l'article 6 §1 de la Convention européenne de sauvegarde des libertés fondamentales et des droits de l'homme.

Par conséquent, votre commission a adopté un amendement tendant à prévoir que seule l'Autorité de régulation de la distribution de la presse , en tant qu'autorité publique indépendante, pourrait être informée des contentieux en cours par l'Autorité de la concurrence.


• Le nouvel article 18-8 dispose que « le président du Conseil supérieur des messageries de presse et le président de l'Autorité de régulation de la distribution de la presse saisissent le procureur de la République de toute infraction aux dispositions de la présente loi dont ils ont connaissance ». Cette disposition est cohérente avec la capacité de ces deux autorités d'agir en justice par la voix de leurs présidents, comme le prévoit le nouvel article 18-5.


• Le nouvel article 18-9 prévoit que le CSMP transmet au Gouvernement et au Parlement un rapport annuel dans lequel il rend compte de son activité et formule, le cas échéant, des propositions de modifications de nature législative ou réglementaire.

En outre, il est prévu que le CSMP peut être saisi par le Parlement et le Gouvernement de demandes d'avis ou d'études pour les activités relevant de sa compétence.


• Les nouveaux articles 18-10 et 18-11 instaurent une procédure de conciliation obligatoire « transparente, impartiale et contradictoire » des différends intervenant entre des acteurs du système de distribution de la presse devant le Conseil supérieur des messageries de presse, préalablement au déclenchement de toute action contentieuse. Les modalités de cette procédure seront fixées par le règlement intérieur du CSMP.

Le CSMP a déjà mis en place une commission de conciliation chargée de favoriser le règlement amiable des différends entre les sociétés de messageries de presse pour leurs activités de distribution. Le règlement intérieur du CSMP a été complété en conséquence afin de préciser la composition et les attributions de cette commission de conciliation.

La proposition de loi reprend, en l'espèce, le domaine d'intervention de l'actuelle commission de conciliation du CSMP. Il porte en effet sur « tout différend relatif au fonctionnement des messageries de presse, à l'organisation et au fonctionnement du réseau et à l'exécution des contrats des agents de la vente ».

Aux termes de l'article 18-10, en cas de conciliation, même partielle, les parties peuvent demander la reconnaissance de l'accord par l'Autorité de régulation de la distribution de la presse.

L'article 18-11 précise que le délai maximum de traitement amiable du différend est fixé à deux mois. Votre commission considère que ce délai ne peut être raisonnablement raccourci, sans courir le risque de faire de la procédure de conciliation devant le CSMP une étape purement formelle du règlement des litiges. Un délai de deux mois semble indispensable afin de favoriser une pacification des litiges par l'instance professionnelle de régulation.

En cas d'échec de la procédure de conciliation, il est prévu que les parties peuvent saisir soit l'Autorité de régulation de la distribution de la presse, soit la juridiction compétente. En l'absence de saisine par les parties de l'autorité ou du juge, le CSMP sera habilité à saisir l'Autorité de régulation de la distribution de la presse.

Votre commission considère , néanmoins, nécessaire de fixer un délai d'un mois aux parties pour soumettre leur différend à l'autorité ou à la juridiction compétente . Passé ce délai, il reviendra au président du CSMP, et non à l'assemblée générale du CSMP pour des raisons évidentes de délai, de décider de saisir l'autorité.

La solution au différend dégagée par l'Autorité de régulation de la distribution de la presse s'impose aux parties. En cas de méconnaissance de la décision de l'Autorité par l'une des parties, le président de l'autorité pourra saisir le juge afin qu'il soit ordonné à la personne qui en est responsable de se conformer à cette décision.

Lorsque des pratiques anticoncurrentielles sont à l'origine du différend, il appartient à l'Autorité de régulation de la distribution de la presse de transmettre le dossier à l'Autorité de la concurrence qui devra se prononcer sur sa compétence. Dans le cas où celle-ci s'estime compétente, l'Autorité de régulation de la distribution de la presse est dessaisie.

Le nouvel article 18-11 précise que les décisions de l'Autorité de régulation de la distribution de la presse en matière de règlement des litiges pourront être attaquées devant la cour d'appel de Paris.

Un décret en Conseil d'État devra préciser les conditions d'application des dispositions relatives au règlement des litiges devant l'Autorité de régulation de la distribution de la presse.


• Le nouvel article 18-12 prévoit la faculté pour la CSMP de transmettre à l'Autorité de régulation de la distribution de la presse les décisions qu'il aura prises en application des 1° à 5°, 9° et 13° de l'article 18-6, auxquelles il souhaite voir conférer un caractère exécutoire.

D'une part, il apparaît qu'aux termes de la proposition de loi, les décisions du CSMP prises en application des 6°, 7°, 8°, 10°, 11° et 12° de l'article 18-6 ne sont donc pas concernées par cette procédure de validation par l'autorité indépendante. Cette exclusion paraît, certes, justifiée en ce qui concerne la compétence d'avis sur les barèmes tarifaires des messageries et les décisions relevant des 6° et 7° : en effet, la délivrance d'agréments aux agents de la vente, les autorisations de création de points de vente ainsi que les nominations et mutations des dépositaires de presse constituent des décisions à caractère individuel.

Toutefois, cette exclusion se comprend moins s'agissant du 8° relatif à l'homologation des contrats-types des agents de la vente (dont certaines clauses ont été, du reste, dénoncées devant l'Autorité de la concurrence) ou encore pour les 10° et 11° relatifs au contrôle comptable des sociétés de messageries et la possibilité de s'opposer à certaines de leurs décisions, ce contrôle étant potentiellement extrêmement intrusif.

D'autre part, le CSMP semble avoir, aux termes de la proposition de loi, toute latitude pour décider de faire « valider » ou non une décision par l'autorité. Dans ces circonstances, la validation par l'autorité indépendante apparaît plus comme une arme à la disposition du CSMP contre des acteurs récalcitrants qu'un contrôle effectif de ses pouvoirs de régulation.

Compte tenu des observations précédentes, votre commission a adopté plusieurs amendements tendant à :

- rendre obligatoire la transmission de toute décision de portée générale prise par le CSMP à l'Autorité de régulation de la distribution de la presse afin que seule celle-ci décide ou non de la rendre exécutoire . Il est du reste précisé que les décisions de portée générale prises par le CSMP peuvent l'être non seulement en application de l'article 18-6 mais également dans le cadre, plus étendu, de « sa mission générale visant à assurer le bon fonctionnement du système coopératif de distribution de la presse et de son réseau » ;

- porter à six semaines le délai de validation tacite des décisions du CSMP par l'autorité, afin de permettre à cette dernière d'approfondir des dossiers d'une haute technicité ;

- permettre à l'Autorité d'adresser au CSMP des recommandations en vue de l'amener à modifier la décision transmise ;

- autoriser l'Autorité à ne rendre exécutoires que certaines dispositions des décisions transmises par le CSMP.

En outre, le nouvel article 18-12 précise que les recours contre les décisions de portée générale prises par le CSMP devront être formés devant le Conseil d'État.

Or, il peut sembler souhaitable de confier à la juridiction judiciaire de tels recours dès lors que tous les autres contentieux relatifs à la distribution de la presse relèvent de cette ordre juridictionnel, et notamment les contentieux entre opérateurs portant sur l'exécution des décisions du CSMP. C'est pourquoi votre commission a adopté un amendement visant à unifier l'ensemble du contentieux des actes relatifs à l'organisation et au fonctionnement du système collectif de distribution de la presse , dans un souci de bonne administration de la justice, en précisant que :

- les décisions de portée générale rendues exécutoires par l'Autorité de régulation de la distribution de la presse pourront faire l'objet d'un recours devant la cour d'appel de Paris ;

- les décisions à caractère individuel prises par le CSMP pourront faire l'objet d'un recours devant les tribunaux de grande instance ou de commerce territorialement compétents, en fonction de leur objet.

À cet égard, votre commission se réfère à la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui, dans une décision du 23 juillet 1996, considère que « lorsque l'application d'une législation ou d'une réglementation spécifique pourrait engendrer des contestations contentieuses diverses qui se répartiraient, selon les règles habituelles de compétence, entre la juridiction administrative et la juridiction judiciaire, il est loisible au législateur, dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice, d'unifier les règles de compétence au sein de l'ordre juridictionnel principalement intéressé. Une telle unification peut être opérée tant en fonction de l'autorité dont les décisions sont contestées, qu'au regard de la matière concernée. Cet aménagement précis et limité des règles de compétence juridictionnelle peut être justifié par les nécessités d'une bonne administration de la justice » 11 ( * ) .

Enfin, votre commission a également adopté un amendement tendant à confier au président du CSMP une prérogative identique à celle reconnue par la proposition de loi au président de l'Autorité de régulation de la distribution de la presse en matière de saisine de la justice en cas de manquement constaté aux obligations résultant des décisions du CSMP rendues exécutoires.


• Garantir un contrôle comptable propre à préserver les équilibres économiques, la solidarité coopérative et la transparence des coûts au sein des messageries de presse :

Votre commission a introduit, au sein de l'article 4 de la proposition de loi, un nouvel article 18-13 bis devant s'insérer dans le titre II de la loi « Bichet », et prévoyant que l'Autorité de régulation de distribution de la presse devra formuler, chaque année, un avis sur l'exécution par le Conseil supérieur des messageries de presse des missions qui lui sont confiées par l'article 16 et les 10° et 11° de l'article 18-6.

Elle pourra demander au CSMP ainsi qu'aux sociétés coopératives de messageries de presse et aux entreprises commerciales mentionnées à l'article 4 communication de tous les documents utiles à cette fin. Elle pourra entendre toute personne dont l'audition lui paraît susceptible de contribuer utilement à son information.


• Favoriser l'évolution des barèmes des messageries de presse vers une tarification prenant davantage en compte les réalités économiques, dans le respect du principe de mutualisation des coûts de distribution :

Votre commission a introduit, au sein de l'article 4 de la proposition de loi, un nouvel article 18-13 ter devant s'insérer dans le titre II de la loi « Bichet ». Il prévoit que l'Autorité de régulation de la distribution de la presse formule, avant la fin du premier semestre de chaque année et après consultation du CSMP, un avis sur l'évolution des conditions tarifaires des sociétés coopératives de messageries de presse .

L'évolution des barèmes tarifaires des messageries de presse doit s'inscrire dans le sens d'une plus grande vérité des coûts. Or, le poids dont disposent les éditeurs au sein du CSMP paraît peu propice à une négociation équilibrée entre ces derniers et les messageries pour garantir des barèmes reflétant davantage les coûts réels. Par conséquent, votre commission a souhaité confier cette compétence d'avis à une autorité véritablement indépendante, départie de tout soupçon de conflit d'intérêt.

Dans sa jurisprudence précitée, la cour d'appel de Paris a précisé les principes gouvernant la détermination des barèmes tarifaires des messageries de presse : « ces barèmes, destinés à mieux répartir les frais et amoindrir le coût de la distribution, prennent en considération les charges, conditions et difficultés de la diffusion, les frais limités des régions où cette diffusion est plus facile compensant ceux des régions où elle est au contraire plus difficile ; qu'ils permettent l'application de prix forfaitaires ne dépendant pas des particularités ou de la surface financière des entreprises de presse associées et offrent à toutes, grâce à la péréquation organisée entre les éditeurs, l'accès aux mêmes prestations ».

Votre commission a adopté l'article 4 ainsi modifié.

Article 5 (loi n° 47-585 du 2 avril 1947 relative au statut des entreprises de groupage et de distribution des journaux et publications périodiques) - Abrogation du titre III de la loi n° 47-585 du 2 avril 1947

Le présent article a pour objet de supprimer le titre III de la loi du 2 avril 1947 qui portait sur le sort des biens des messageries Hachette. Cette abrogation tient compte de l'attribution au Conseil supérieur des messageries de presse, par le nouvel article 18-6 introduit dans la loi « Bichet » par l'article 4 de la proposition de loi, d'un droit d'opposition sur les décisions des sociétés coopératives de messageries de presse susceptibles d'altérer leur caractère coopératif ou de compromettre leur équilibre financier (actuel article 21 de la loi « Bichet »).

Votre commission a adopté l'article 5 sous réserve d'un amendement rédactionnel.

Article 6 (loi n° 87-39 du 27 janvier 1987 portant diverses mesures d'ordre social) - Abrogation de l'article 11 de la loi n° 87-39 du 27 janvier 1987

L'article 6 de la proposition de loi procède à l'abrogation de l'article 11 de la loi n° 87-39 du 27 janvier 1987 portant diverses mesures d'ordre social, afin de tenir compte de l'attribution au Conseil supérieur des messageries de presse d'une compétence en matière de rémunération des agents de la vente.

Votre commission a adopté un amendement tendant à introduire des dispositions transitoires , subordonnant cette abrogation à l'entrée en vigueur de la première décision prise par le CSMP en application du 9° de l'article 18-6 de la loi du 2 avril 1947.

Votre commission a adopté l'article 6 ainsi modifié.

Article 7 - Gage financier

Cet article pose le principe d'un gage financier en application de l'article 40 de la Constitution, en se fondant sur la pratique qui tend à généraliser la compensation de pertes de recettes par l'augmentation des droits sur le tabac.

Votre commission a adopté cet article 7.

* 8 Les autorités administratives indépendantes : évaluation d'un objet juridique non identifié , rapport de l'Office parlementaire d'évaluation de la législation n° 404 (2005-2006) de M. Patrice Gélard, fait au nom de l'Office parlementaire d'évaluation de la législation, déposé le 15 juin 2006.

* 9 La commission de l'organisation de la vente existait, dans les faits, avant 1987 mais ce n'est qu'à cette date qu'elle avait été instituée sous la forme d'une commission permanente du CSMP.

* 10 Décret n° 2005-1455 du 25 novembre 2005 modifiant le décret n° 88-136 du 9 février 1988 fixant les conditions de rémunération des agents de la vente de presse.

* 11 Conseil constitutionnel, décision n° 96-378 DC, 23 juillet 1996.

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