F. LE RENFORCEMENT UNANIMEMENT CONTESTÉ DES POUVOIRS DE SUBSTITUTION DU PRÉFET
Afin de garantir dans toutes les collectivités relevant de l'article 73 de la Constitution, c'est-à-dire non seulement la Guyane et la Martinique, mais également la Guadeloupe, Mayotte et La Réunion, la continuité de l'action de toutes les collectivités territoriales, y compris les communes, et l'exercice régulier de toutes leurs compétences, l'article 9 du projet de loi institue un dispositif permettant au représentant de l'État, après une mise en demeure restée sans réponse, d'arrêter en lieu et place de la collectivité concernée, c'est-à-dire à ses frais, toute disposition appelée par l'urgence lorsque cette collectivité néglige de prendre ou de faire prendre par un de ses établissements publics les mesures relevant de sa compétence et nécessaires à la sauvegarde de la santé publique, de la sécurité publique ou de l'environnement et au respect des engagements européens et internationaux de la France.
Ces pouvoirs renforcés de substitution s'ajouteraient à ceux qui existent déjà dans les textes en vigueur, essentiellement dans le code général des collectivités territoriales.
Inspiré de dispositifs analogues introduits dans le statut de certaines collectivités régies par l'article 74 de la Constitution, en particulier celui de la Polynésie française, ce nouveau dispositif, évoqué lors des états généraux de l'outre-mer organisés après la crise sociale de 2009 puis à l'occasion du premier conseil interministériel de l'outre-mer qui s'est tenu le 6 novembre 2009, permettrait semble-t-il de régler, par exemple, les difficultés posées aux autorités françaises par l'absence d'application de certaines règles fixées par le droit communautaire.
Votre rapporteur a pu constater lors de la mission d'information le rejet quasi unanime, à de très rares exceptions près, de ce dispositif propre aux collectivités relevant de l'article 73 de la Constitution, qualifié de « retour du gouverneur ». Force est d'admettre que ce dispositif n'aurait pas d'équivalent dans les communes, départements et régions de la métropole, ce qui ne manque pas de susciter des interrogations dès lors que l'on affirme que c'est bien le droit commun de la République qui s'applique dans les collectivités de l'article 73 de la Constitution.
G. LE PROJET DE LOI ORGANIQUE : UN ASSOUPLISSEMENT DE LA PROCÉDURE DES HABILITATIONS
Depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, l'article 73 de la Constitution ouvre aux départements et régions d'outre-mer deux formes d'habilitation. D'une part, ces collectivités peuvent être habilitées à adapter les lois et règlements sur leur territoire et dans leurs domaines de compétences. D'autre part, elles peuvent être habilitées à fixer dans un nombre limité de matières relevant du domaine de la loi ou du règlement les règles applicables sur leur territoire 18 ( * ) . Tel que le prévoit la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, l'habilitation est accordée, selon le cas, par la loi ou par le règlement.
La procédure de demande de ces habilitations n'a été déterminée qu'en 2007, par la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer. A cet égard, votre rapporteur observe que ces dispositions vont être modifiées quatre ans seulement après avoir été adoptées par le Parlement, pour un motif certes légitime consistant à les assouplir au motif que leur rigidité empêche qu'elles soient plus largement utilisées.
Seules deux habilitations ont en effet été accordées à ce jour par le législateur, au conseil régional de la Guadeloupe : habilitation à fixer des règles pour la création d'un établissement public régional pour la formation professionnelle et habilitation à fixer des règles en matière d'énergies renouvelables 19 ( * ) . Une demande d'habilitation du conseil régional et du conseil général de Martinique en matière de transports publics est demeurée sans suite de la part du Gouvernement, considérant qu'il n'y avait pas consensus entre les élus.
La mission d'information a relevé plusieurs critiques à l'égard du régime actuel des habilitations, auxquelles le projet de loi organique répond en partie. D'une part, le contrôle d'opportunité qu'exerce le Gouvernement sur les demandes d'habilitations dans le domaine législatif est contesté. Il ne correspond d'ailleurs pas à l'intention du législateur organique. D'autre part, la durée d'habilitation, prévue pour deux ans, est jugée trop brève.
Le projet de loi organique prévoit ainsi que l'habilitation est accordée par la loi lorsqu'elle porte sur une matière législative et par un décret en Conseil d'État lorsqu'elle porte sur une matière réglementaire. Il prolonge la durée maximale d'habilitation jusqu'à l'expiration du mandat de l'assemblée qui en a fait la demande, au lieu de deux ans actuellement.
Le projet de loi organique procède en outre à diverses coordinations avec le projet de loi ordinaire en vue de la création des futures collectivités de Guyane et de Martinique.
* 18 Cette seconde catégorie d'habilitation n'est pas possible à La Réunion.
* 19 Ces deux habilitations ont été accordées par la loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer.