Proposition de loi visant à moderniser le droit de la chasse

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er (Article L. 421-5 du code de l'environnement) - Missions des fédérations départementales de chasseurs : l'éducation au développement durable

Commentaire : cet article vise à reconnaître la mission des fédérations départementales des chasseurs en matière d'éducation au développement durable et de sensibilisation à la protection de l'environnement.

I. Le droit en vigueur

Les fédérations départementales des chasseurs sont des organismes de droit privé qui peuvent être amenés à collaborer à des missions de service public.

DÉCISION DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL N° 2000-434 DC DU 20 JUILLET 2000

« (...)  Si les fédérations des chasseurs sont des organismes de droit privé, elles sont régies par un statut législatif particulier et sont investies de missions de service public ; qu'ainsi, les fédérations départementales des chasseurs participent, en vertu de l'article L. 221-2 du code rural dans sa rédaction issue de l'article 7 de la loi déférée, "à la mise en valeur du patrimoine cynégétique départemental et à la protection de la faune sauvage et de ses habitats" ; qu'elles concourent à la répression du braconnage, "conduisent des actions d'information, d'éducation et d'appui technique à l'intention des gestionnaires des territoires et des chasseurs" et "coordonnent les actions des associations communales ou intercommunales de chasse agréées" ; qu'elles "conduisent des actions de prévention des dégâts de gibier et assurent l'indemnisation de ceux-ci" ; qu'elles élaborent les schémas départementaux de gestion cynégétique et peuvent, pour exercer l'ensemble de ces missions, recruter des agents de développement mandatés à cet effet ; qu'elles perçoivent des ressources importantes provenant des cotisations obligatoires versées par les chasseurs, ainsi que les taxes instituées dans le cadre des plans de chasse ; qu'elles peuvent également recevoir des subventions des collectivités publiques, en particulier pour mener des actions de conservation de la faune sauvage ou des actions éducatives ; qu'au nombre de leurs dépenses obligatoires figure désormais l'indemnisation des dégâts causés par le gibier ; qu'ainsi la nécessité pour l'État de contrôler la bonne exécution par les fédérations des chasseurs des diverses missions de service public auxquelles elles participent, ainsi que l'emploi des ressources qu'elles perçoivent à cet effet, sont de nature à justifier l'instauration d'un régime spécifique de contrôle. (...) »

L'article L. 421-5 du code de l'environnement fait état des missions incombant aux fédérations départementales :

- mise en valeur du patrimoine cynégétique départemental ;

- protection et gestion de la faune sauvage et de ses habitats ;

- promotion et défense de la chasse et des intérêts des intérêts de leurs adhérents ;

- coordination des actions des associations communales et intercommunales de chasse agréées ;

- prévention des dégâts de gibier et indemnisation des dégâts de grand gibier ;

- participation à l'élaboration du schéma départemental de gestion cynégétique.

Elles ont, en outre, la possibilité de connaître de la validation des permis de chasser.

II. Le texte de la proposition de loi

Bien avant d'être des participants actifs du Grenelle de l'éducation au développement durable ^{9 ( * )} , les fédérations des chasseurs ont fait valoir, sur le terrain, l'importance de leurs missions éducatives , aussi bien internes - formation à l'examen du permis de chasser, formation permanente des chasseurs, hygiène de la venaison - qu'externes, au travers notamment de leur réseau de bénévoles.

Les fédérations ont largement développé ce type d'actions éducatives en liaison avec les établissements scolaires notamment. En effet, elles accomplissent des actions en direction du grand public, des jeunes et des élèves dans les établissements scolaires. Outre leur aspect purement pédagogique, ces actions ont pour but d'éduquer au développement durable, d'informer sur la faune sauvage, ses habitats et sur les modalités et la nécessité d'une gestion équilibrée de la biodiversité.

Quelques chiffres, communiqués par la Fédération nationale des chasseurs, sont à cet égard révélateurs :

- en 2008 : 50 fédérations départementales sont intervenues en activités éducatives complémentaires, dont 35 % au niveau du primaire, 26 % au niveau de l'enseignement secondaire ;

- en 2010 en outre, 80 fédérations, départementales et régionales, ont été sollicitées sur l'éducation à l'environnement ;

- 14 fédérations travaillent également en liaison régulière avec les instituts médico-éducatifs ou interviennent dans la formation des enseignants.

Une convention de partenariat pour l'éducation au développement durable a été signée le 4 mars 2010 entre le ministère de l'éducation nationale, le ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, la Fédération nationale des chasseurs et la Fédération nationale de la pêche en France afin de définir un cadre de coopération dans le domaine de l'éducation des élèves au développement durable, à la biodiversité et au respect de la nature.

En effet, la Fédération nationale des chasseurs et la fédération nationale de la pêche ont développé depuis plus de quinze ans de nombreuses actions en matière de découverte et de respect du patrimoine naturel en liens étroits avec les autorités académiques et les enseignants.

Cette convention peut par ailleurs se décliner en conventions régionales ou départementales établies entre les autorités académiques et les fédérations, si ces dernières le souhaitent.

L'article 7 de cette convention de partenariat énonce ainsi clairement que la FNC notamment et ses fédérations départementales et régionales « tiennent à la disposition des écoles et des établissements scolaires qui en font la demande, les structures, territoires et personnels dédiés à l'éducation au développement durable, à la biodiversité et au respect de la nature » .

Un observatoire a été institué dans ce cadre afin d'établir, tous les deux ans, un rapport comportant des indicateurs chiffrés et des analyses de la qualité des actions pédagogiques menées dans le cadre de cette convention. Cet observatoire est constitué de trois représentants du ministère en charge de l'éducation nationale, trois représentants du ministère en charge de l'écologie, trois représentants de la fédération nationale des chasseurs et trois représentants de la fédération nationale de la pêche en France.

Un partenariat particulier a enfin été établi avec les établissements d'enseignement agricole , par le biais d'une convention avec le ministère de l'Agriculture , afin de promouvoir des pratiques agricoles durables et de faire valoir l'importance de la préservation d'une faune diversifiée et de ses habitats.

L'article 1 ^er de la présente proposition de loi vise donc à reconnaître, au titre des missions dévolues aux fédérations des chasseurs, cette part qu'ils prennent à l'éducation au développement durable, à la diffusion de la connaissance et à la préservation de la faune sauvage.

Il rapproche, ce faisant, le cadre légal de l'action des fédérations des chasseurs de celui qui régit déjà celles de la pêche. L'article L. 434-4 du code de l'environnement prévoit en effet explicitement que les fédérations départementales des associations agréées de pêche et de protection du milieu aquatique « mènent des actions d'information et d'éducation en matière de protection des milieux aquatiques ».

Cet article consacre également la notion de « gestion de la biodiversité ». Ce terme de biodiversité, que l'on peut définir comme le « tissu vivant de notre planète », recouvre l'ensemble des milieux naturels et des formes de vie ainsi que toutes les relations et interactions qui existent d'une part entre les organismes vivants eux-mêmes et entre ces organismes et leurs milieux de vie. Il est au coeur des préoccupations environnementales et doit être au coeur de l'action de l'ensemble des acteurs concernés.

III. La position de votre commission

Le rapport de M. Victor Scherrer « Réinventer la chasse pour le 21 ^ème siècle » , présenté au Conseil économique et social fin 2002, avait mis en tête de ses propositions la nécessaire information du public, afin de l'éclairer sur le rôle positif de la chasse dans la société et sur son utilité : « Parce que les structures cynégétiques assurent la gestion des espèces chassables et contribuent concrètement à restaurer les habitats de la faune sauvage et les populations d'espèces menacées, la chasse constitue un bon exemple de développement durable et un facteur de cohésion sociale, tant entre urbains et ruraux qu'au sein de la ruralité » .

Votre commission estime que les chasseurs, en tant qu'acteurs de la préservation de la biodiversité, s'ils peuvent communiquer sur l'exercice de la chasse afin de faire connaître à l'opinion la réalité de leur pratique, ont bien plus encore pour devoir d'éduquer le public en matière de préservation de la biodiversité et en matière de développement durable, au même titre que l'ensemble des acteurs concernés par la gestion équilibrée de l'environnement.

De fait, ce type d'actions est tout à fait souhaitable et s'inscrit dans le droit fil d'une évolution récente vers une responsabilisation progressive de chacun des acteurs de la biodiversité.

Votre rapporteur tient à lever tout malentendu. Le but de cet article n'est pas d'encourager au prosélytisme en milieu scolaire mais de consacrer le rôle central et responsable des organisations de chasseurs dans la promotion de bonnes pratiques et d'une approche intelligente et informée de l'environnement.

Il a néanmoins proposé à votre commission l'adoption d'un amendement visant à étendre cette reconnaissance aux fédérations régionales des chasseurs, qui mènent également des actions d'éducation au développement durable.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 2 (Articles 1395 D, 575 et 575 A du code général des impôts) - Fiscalité des zones humides et préservation de la biodiversité

Commentaire : cet article vise à garantir aux installations de chasse situées dans les zones humides le bénéfice de l'exonération partielle de taxe foncière sur le non bâti.

I. Le droit en vigueur

La loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux ^{10 ( * )} a instauré une exonération de taxe foncière sur le non bâti (TFNB) pour les zones humides :

- partielle (50 %) selon le droit commun ;

- totale (100 %) pour certaines de ces zones.

Cette exonération est codifiée à l'article 1395 D du code général des impôts.

Le champ d'application de l'exonération de 50 % doit s'apprécier au regard :

- de la nature des terrains concernés : elle s'applique aux propriétés non bâties classées dans les deuxième et sixième catégories de nature de cultures ou de propriétés définies à l'article 18 de l'instruction ministérielle du 31 décembre 1908 (deuxième catégorie : prés et prairies naturels, herbages et pâturages ; sixième catégorie : landes, pâtis, bruyères, marais, terres vaines et vagues...) ;

- de la situation des terrains concernés : cette exonération partielle est accordée aux terrains situés dans les zones humides définies 1° du I de l'article L. 211-1 du code de l'environnement.

ARTICLE L. 211-1 DU CODE DE L'ENVIRONNEMENT (EXTRAITS)

I. - Les dispositions des chapitres Ier à VII du présent titre ont pour objet une gestion équilibrée et durable de la ressource en eau ; cette gestion prend en compte les adaptations nécessaires au changement climatique et vise à assurer :

1° La prévention des inondations et la préservation des écosystèmes aquatiques, des sites et des zones humides ; on entend par zone humide les terrains, exploités ou non, habituellement inondés ou gorgés d'eau douce, salée ou saumâtre de façon permanente ou temporaire ; la végétation, quand elle existe, y est dominée par des plantes hygrophiles pendant au moins une partie de l'année ;

INSTRUCTION MINISTÉRIELLE DU 31 DÉCEMBRE 1908
(EXTRAITS)

Art. 18. - En vue de simplifier la formation du tarif provisoire et les autres opérations de l'évaluation, les natures de culture ou de propriété sont rangées, suivant leur analogie, en treize grandes catégories :

1° Terres ;

2° Prés et prairies naturels, herbages et pâturages ;

3° Vergers et cultures fruitières d'arbres et arbustes, etc. ;

4° Vignes ;

5° Bois, aulnaies, saussaies, oseraies, etc. ;

6° Landes, pâtis, bruyères, marais, terres vaines et vagues, etc. ;

7° Carrières, ardoisières, sablières, tourbières, etc. ;

8° Lacs, étangs, mares, abreuvoirs, fontaines, etc., canaux non navigables et dépendances : salins, salines et marais salants ;

9° Jardins autres que les jardins d'agrément et terrains affectés à la culture maraîchère, florale et d'ornementation ; pépinières, etc. ;

10° Chantiers, lieux de dépôt terrains à bâtir, rues privées, etc. ;

11° Terrains d'agrément parcs, jardins, pièces d'eau, etc. ;

12° Chemins de fer, canaux de navigation et dépendances ;

13° Sols des propriétés bâties et des bâtiments ruraux cours et dépendances, etc.

Pour bénéficier de cette exonération, les propriétés doivent donc répondre, de manière cumulative, à ces deux conditions : être classées dans les deuxième ou sixième catégories et être situées dans une zone humide.

Peuvent bénéficier de l'exonération totale à 100 % de TFNB les terrains situés dans les zones humides et présentant les particularités suivantes :

- les zones d'intérêt environnemental particulier (article L. 211-3 du code de l'environnement) ;

- les zones situées dans le périmètre d'intervention du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres (article L. 322-1) ;

- les zones situées dans un parc national (article L. 331-1) ;

- les zones situées dans une réserve naturelle nationale ou régionale (L. 332-2) ;

- les zones situées dans un parc naturel régional (L. 331-1) ;

- les zones situées dans un site classé et protégé (L. 341-1) ;

- les territoires situés dans une zone de préservation et de surveillance du patrimoine biologique (L. 411-1) ;

- les territoires situés dans un site Natura 2000.

Cette exonération est accordée de plein droit pour une durée de 5 ans. Pour pouvoir en bénéficier, les terrains doivent figurer sur une liste dressée par le maire sur proposition de la commission communale des impôts directs.

Par ailleurs, afin d'éviter les « effets d'aubaine », la propriété, pour bénéficier de cette exonération, doit faire l'objet d'un engagement de gestion pendant cinq ans, portant notamment sur la préservation de l'avifaune et le non-retournement des parcelles.

C'est donc le maire qui est compétent in fine pour définir avec la commission communale des impôts directs la liste des parcelles situées en zone humide ouvrant droit à l'exonération de 50 % de la part communale et intercommunale de la TFNB, lorsqu'un engagement de gestion favorable est pris pour cinq ans.

Pour les propriétés exonérées à 50 %, cet engagement de gestion a pour objet, comme le rappelle le Bulletin officiel des impôts du 15 octobre 2007 :

- de conserver le caractère humide des parcelles ;

- et de les maintenir en nature de prés et prairies naturels, d'herbages, de pâturages, de landes, de marais, de pâtis, de bruyères et de terres vaines et vagues.

Pour les propriétés non bâties situées dans les zones naturelles particulières déjà citées, l'engagement porte en revanche sur le respect des mesures définies en vue de la conservation des zones humides dans les chartes et documents de gestion ou d'objectifs approuvés.

L'État compense les pertes de recettes supportées, l'année précédente, par les communes et les EPCI à fiscalité propre.

D'après les informations transmises par le ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement, cette exonération est progressivement mise en vigueur depuis 2008.

En effet, le décret d'application concernant les modalités d'engagement de gestion n'a été pris qu'en 2007 ^{11 ( * )} et l'instruction fiscale en détaillant les modalités de mise en oeuvre n'a été publiée au Bulletin officiel des impôts que le 15 octobre 2007.

II. Le texte de la proposition de loi

Ayant constaté en pratique que l'exonération de TFNB ne jouait pas sur le terrain dans le cas des territoires situés en zone humide et aménagés pour la chasse et notamment des plans d'eau à vocation cynégétique dès lors que des installations ou dispositifs de chasse (tonnes, gabions ou huttes) s'y trouvaient, l'auteur de la proposition de loi a souhaité remédier à cette discrimination en complétant l'article 1395 D du code général des impôts par une mention des plans d'eau et parcelles attenantes visés au quatrième alinéa de l'article L. 424-5 du code de l'environnement et des platières à bécassines aménagées.

En effet, la condition d'engagement de gestion à laquelle est soumis le bénéfice de l'exonération comporte une ambiguïté qui conduit en pratique à une exclusion de ces territoires. Le concept de « préservation de l'avifaune », c'est-à-dire de non destruction intentionnelle de la faune ^{12 ( * )} , pose en effet problème dans le cas de la chasse, qui peut difficilement paraître compatible avec cet impératif.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur souhaite rappeler que le but visé par l'introduction d'une telle disposition était d'inciter les propriétaires, de manière vertueuse, à un entretien des zones humides respectueux de l'équilibre de la biodiversité.

Or, comme l'indiquait en 2009 le rapport de notre collègue Joël Bourdin sur les zones humides ^{13 ( * )} , « l'instruction ministérielle précitée ne paraît pas cohérente avec la volonté affichée de préserver et de restaurer les zones humides » .

Concernant l'engagement de gestion auquel doit souscrire le propriétaire pour bénéficier de l'exonération, la circulaire du 30 juillet 2008 indique bien qu'il est « un outil qui doit permettre d'encourager une mobilisation forte afin de garantir la préservation des zones humides ».

Or, l'interprétation que peut faire l'administration de la notion de préservation de l'avifaune va visiblement à l'encontre de l'esprit de la loi, en la rendant équivalente à une interdiction de chasser.

Dans le formulaire de demande d'exonération, la partie relative à l'engagement de gestion des propriétés non bâties situées en zones humides comprend ainsi une case « préserver l'avifaune des parcelles (pas de destruction intentionnelle) » à cocher.

C'est bien cette ambiguïté qui empêche en pratique ces terrains de prétendre au bénéfice de cette exonération, comme l'a indiqué la Fédération nationale des chasseurs lors de son audition par votre rapporteur.

Celui-ci souligne par ailleurs que les chasseurs de gibier d'eau à poste fixe ont l'obligation d'entretenir leurs parcelles, comme le spécifie l'article L. 424-5 du code de l'environnement : « la déclaration d'un poste fixe engage son propriétaire à participer, selon des modalités prévues par le schéma départemental de mise en valeur cynégétique, à l'entretien des plans d'eau et des parcelles attenantes de marais et de prairies humides sur lesquels la chasse du gibier d'eau est pratiquée sur ce poste » .

Ainsi, alors même que cette obligation d'entretien est inscrite dans la loi, il n'est pas logique ce ces territoires ne puissent pas bénéficier de la fiscalité incitative prévue en ce sens.

C'est pourquoi votre rapporteur souscrit totalement à l'objectif de l'article 2 qui vise à lever cette ambiguïté d'interprétation.

Il a toutefois proposé à la commission d'adopter un amendement précisant clairement dans la loi que cette notion de préservation de l'avifaune n'excluait pas la pratique de la chasse, apportant ainsi satisfaction aux deux amendements déposés par MM. François Patriat et Jean-Louis Carrère, Mme Odette Herviaux et les membres du groupe socialiste, qui vont dans le même sens.

Enfin, votre rapporteur souhaite attirer l'attention sur les difficultés de mise en oeuvre générale de cette mesure d'exonération, notamment pour la détermination des parcelles éligibles à ce dispositif, en particulier dans les cas où les parcelles cadastrales sont partiellement incluses dans le périmètre d'une zone humide.

Ces difficultés expliquent que, jusqu'à présent, cette exonération n'ait bénéficié qu'à un très faible nombre de personnes. En 2009, 4795 subdivisions fiscales ont bénéficié de l'exonération, pour une dépense fiscale d'environ 30 000 euros.

Interrogé par votre rapporteur, le ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement a indiqué que plusieurs obstacles pourraient être à l'origine de ce très faible taux d'application :

- les propriétaires ne sont pas toujours informés de l'existence de cette mesure fiscale ;

- les engagements de gestion peuvent apparaître trop contraignants ;

- les collectivités territoriales constatent un manque à gagner dans la mesure où cette exonération n'est plus compensée en totalité depuis 2009.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 3 (Article L. 420-1 du code de l'environnement) - Reconnaissance du rôle de la chasse comme instrument de gestion de la biodiversité

Commentaire : cet article vise à inscrire la gestion de la biodiversité au titre des fonctions de la chasse.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 420-1 du code de l'environnement, introduit par la loi du 26 juillet 2000 et modifié par la loi du 23 février 2005, établit les fonctions essentielles de la chasse dans les territoires, définie comme une « activité à caractère environnemental, culturel, social et économique » :

- une contribution à l'équilibre agro-sylvo-cynégétique ;

- une gestion équilibrée des écosystèmes ;

- une participation au développement des activités économiques et écologiques dans les milieux naturels.

L'article L. 421-14 rappelle par ailleurs que « la Fédération nationale des chasseurs élabore une charte de la chasse en France » et que cette dernière « expose les principes d'un développement durable de la chasse et sa contribution à la conservation de la biodiversité » .

II. Le texte de la proposition de loi

Le présent texte vise à remplacer la notion de « gestion équilibrée des écosystèmes » par celle de « gestion équilibrée de la biodiversité » afin d'actualiser le cadre légal applicable en matière de droit de la chasse.

Comme à l'article 1 ^er , cette disposition vise à reconnaître le rôle des chasseurs en matière de préservation de la « biodiversité » dans la mesure où leurs actions en la matière sont nombreuses et où ce terme ne correspond plus aujourd'hui aux nécessités d'une bonne gestion environnementale.

III. La position de votre commission

En 2008, le Conseil de l'Europe a adopté la « Charte européenne de la Biodiversité » qui souligne que « les chasseurs peuvent contribuer à la sauvegarde de la vie sauvage et du milieu naturel en régulant les populations de gibier et en prenant soin de leurs habitats, en soutenant le savoir et la recherche et en sensibilisant le public aux problèmes de conservation de la nature » .

Votre commission approuve cette reconnaissance du rôle de la chasse comme instrument efficace de gestion de la biodiversité.

Le rôle et l'engagement des chasseurs en matière de bonne gestion de la biodiversité méritent en effet non seulement d'être soulignés mais d'être légitimés, reconnus et renforcés à l'article L. 420-1 de l'environnement, de la même manière qu'à l'article L. 421-14. En effet, les actions qu'ils mènent sont nombreuses en la matière, notamment via :

- leur implication dans l'entretien des zones humides : comme l'indique la proposition de loi, la Fédération nationale des chasseurs a développé une base de données sur les actions des fédérations départementales en faveur des zones humides qui montre que 89 actions (au sens large du terme) ont été recensées, concernant 71 009 hectares et pour 4 591 700 euros engagés (aménagement des zones de nidification, entretien de formations végétales hygrophiles, maintien de prairies pâturées extensives, lutte contre la fermeture des milieux) ;

- le développement du concept de jachères fleuries par les chasseurs ;

- les conventions mises en place dans le cadre du programme « Agrifaune ».

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 4 (Article L. 425-12-1 du code de l'environnement [nouveau]) - Préservation de l'équilibre agro-sylvo-cynégétique et plan de tir aux grands animaux dans les espaces manifestement sous chassés

Commentaire : cet article vise à étendre à l'ensemble des territoires non chassés le mécanisme de responsabilité environnementale en cas de dégâts de gros gibier.

I. Le droit en vigueur

En cas de dégâts importants causés par une espèce de grand gibier sur des terres agricoles, l'exploitant peut en réclamer l'indemnisation dans deux cas de figure :

- lorsque le gibier qui les a causés provient d'un territoire couvert par un plan de chasse ;

- lorsque le gibier en question provient d'un territoire faisant l'objet d'une objection de conscience aux ACCA.

Cette indemnisation repose alors sur un système à deux niveaux :

- une prise en charge par la fédération départementale ou interdépartementale des indemnités dues à l'exploitant agricole ;

- une responsabilité financière, d'une part du bénéficiaire du plan de chasse du territoire concerné si le nombre minimum d'animaux à prélever fixé par le plan n'a pas été atteint, et d'autre part de l'opposant cynégétique s'il n'a pas procédé à la régulation des espèces de grand gibier sur son fonds.

1. La prise en charge de l'indemnisation par les fédérations départementales de chasseurs

Le chapitre VI du titre II du Livre quatrième du code de l'environnement (articles L. 426-1 à L. 426-8) est consacré à l'indemnisation des dégâts de gibiers. Auparavant du ressort de l'ONCFS, elle est depuis la loi du 26 juillet 2000 confiée aux fédérations départementales des chasseurs ^{14 ( * )} .

Le système en vigueur repose sur le principe d'une prise en charge par les fédérations départementales ou interdépartementales de chasseurs des dégâts causés par des sangliers ou par d'autres espèces de grand gibier provenant d'un territoire couvert par un plan de chasse. La loi du 23 février 2005 a étendu le champ de ces indemnisations des dégâts causés aux récoltes aux dégâts causés, plus largement, aux cultures ou aux récoltes agricoles.

Cette indemnisation repose sur plusieurs conditions :

- l'exploitant concerné doit avoir subi « un dommage nécessitant une remise en état ou entraînant un préjudice de perte agricole » ; le montant des dommages doit par ailleurs être supérieur à un minimum fixé par décret ^{15 ( * )} ;

- le gibier ayant causé les dommages doit venir d'un autre fonds que celui de l'exploitant : ce dernier doit par ailleurs être couvert par un plan de chasse.

Il convient de noter toutefois que cette possibilité d'indemnisation par les fédérations départementales n'interdit pas aux victimes de ces dégâts d'exercer une action fondée sur l'article 1382 du code civil contre le responsable des dommages. La fédération départementale peut d'ailleurs elle-même, le cas échéant, se retourner, par voie judiciaire, contre le responsable afin d'obtenir le remboursement de l'indemnité qu'elle a accordée à l'agriculteur.

2. L'engagement de la responsabilité financière du bénéficiaire du plan de chasse ou de l'opposant cynégétique

Second niveau, le bénéficiaire du plan de chasse du territoire duquel provient le gibier ayant causé les dommages peut également voir sa responsabilité financière engagée pour le paiement de l'indemnisation de l'agriculteur, en vertu de l'article L. 425-11 du code de l'environnement, s'il n'a pas prélevé le nombre minimum d'animaux qui lui était attribué par le plan de chasse.

Les personnes ayant formé une opposition cynégétique et qui n'ont pas procédé sur leur fonds à la régulation des espèces de grand gibier peuvent voir leur responsabilité financière engagée de la même manière.

Ce système d'indemnisation à deux niveaux où c'est la fédération départementale qui paye les indemnités des dégâts de gibiers et qui peut se retourner, en cas de non respect du plan de chasse, sur le bénéficiaire de ce plan ou sur l'opposant cynégétique qui n'a pas procédé à la régulation de son fonds, laisse apparaître qu'il subsiste un cas où la responsabilité financière du propriétaire laissant proliférer le gros gibier n'est pas engagée : le cas où le gibier ayant causé les dégâts provient d'un territoire non chassé dépendant d'une commune sans ACCA.

II. Le texte de la proposition de loi

L'article 4 de la proposition de loi prévoit d'étendre ce système de responsabilité environnementale aux territoires qui ne sont pas soumis à un plan de chasse en insérant un nouvel article L. 425-12-1 dans le code de l'environnement.

Ainsi, d'une manière générale, tout propriétaire ne faisant pas procéder à la régulation des espèces sur son fonds pourrait, si ces dernières causent des dégâts agricoles :

- se voir attribuer par le préfet, sur proposition de la fédération départementale ou interdépartementale des chasseurs, un plan de tir ;

- voir, dans un second temps, sa responsabilité financière engagée si le nombre d'animaux attribués par ce plan de tir n'est pas prélevé.

Ainsi, sans remettre en cause le droit à l'opposition cynégétique - puisque le propriétaire n'a pas l'obligation d'exécuter ou de faire exécuter son plan de tir - cet article entend responsabiliser le propriétaire d'un terrain qui laisse proliférer des espèces de grand gibier causant des dégâts, au titre de la préservation de l'environnement et d'une gestion équilibrée de la biodiversité.

Cet article reprend exactement les mêmes dispositions que l'article 10 de la proposition de loi initiale n° 269 pour l'amélioration et la simplification du droit de la chasse déposée par votre rapporteur en 2008.

III. La position de votre commission

Selon une estimation de la Fédération nationale des chasseurs, il existe entre 600 et 1000 territoires non chassés, publics comme privés. Certains de ces territoires sont très grands, comme par exemple les terrains militaires. Par ailleurs, les dégâts périphériques à des territoires non chassés représentent environ 1,5 million d'euros soit 5 % de la facture annuelle acquittée par les fédérations départementales des chasseurs pour l'indemnisation des dégâts agricoles causés par le grand gibier.

Le déséquilibre entre la situation des territoires non chassés situés dans des départements à ACCA ^{16 ( * )} et les territoires non chassés situés dans des communes où il n'existe pas d'ACCA est d'autant plus problématique que ce dernier cas de figure est le plus fréquent - deux tiers des communes environ.

Votre rapporteur rappelle que lors de la discussion de la loi du 31 décembre 2008, il avait retiré cet article en séance pour permettre une concertation sur le sujet, tout en soulignant le réel problème induit par les dégâts causés par le gibier.

Il convient de garder à l'esprit que le dispositif proposé ne vise pas à contourner le droit de non-chasse mais à remédier aux difficultés posées par les territoires non chassés dans lesquels s'accumule du gros gibier qui cause ensuite des dégâts importants. Il n'est pas raisonnable de continuer à laisser les seules fédérations départementales de chasseurs assumer la responsabilité financière de ces dégâts.

Cet article apporterait, en plus des battues administratives prévues à l'article L. 427-5 du code de l'environnement, un outil plus simple, plus stable et plus efficace en matière de régulation du gibier sur les territoires non-chassés. En effet, la battue administrative est une opération ponctuelle, qui ne peut être répétée à l'infini. Elle s'apparente en quelque sorte à une opération « coup de poing ». Or, dans les territoires non chassés, les animaux sont installés souvent depuis un certain temps, ce qui implique une action régulière pour les décantonner. Il prévoit en outre un partage de la responsabilité environnementale qui permettra aux fédérations de ne pas supporter seules le coût des dégâts parfois importants qui peuvent être causés par le gros gibier.

Si votre rapporteur approuve donc - comme c'était déjà le cas en 2008 - la philosophie générale de cet article, la notion de « plan de tir » lui semble toutefois poser quelques problèmes de définition juridique.

C'est pourquoi il propose à votre commission d'adopter un amendement visant à remplacer l'attribution d'un plan de tir par la possibilité pour le préfet d'imposer, dans les mêmes conditions, le prélèvement d'un nombre déterminé d'animaux, reprenant ainsi les termes existant pour les territoires soumis à un plan de chasse.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 5 (Article L. 422-24 du code de l'environnement) - Promotion de l'intercommunalité cynégétique

Commentaire : cet article vise à permettre la fusion de plusieurs associations communales de chasse agréées (ACCA) en une association intercommunale de chasse agréée (AICA).

I. Le droit en vigueur

L'article L. 422-24 du code de l'environnement prévoit que les associations communales de chasse agréées (ACCA) ont la possibilité de constituer une ou plusieurs associations intercommunales de chasse agréées (AICA).

Ces AICA peuvent être constituées par deux ou plusieurs ACCA d'un même département sous la forme d'une union dans laquelle chacune conserve sa personnalité propre et dont elle peut se retirer.

Comme l'a rappelé le président de l'Association nationale des fédérations départementales à ACCA lors de son audition, il s'agit en réalité d'un outil de gestion commune mis à la disposition des ACCA dont les objets sont à géométrie variable.

II. Le texte de la proposition de loi

Tenant compte du contexte de diminution continue du nombre de chasseurs et du dépeuplement de certaines communes, l'article 5 entend aller plus loin encore que le simple regroupement d'ACCA permis aujourd'hui pour mener des actions communes : il prévoit de rendre possible la constitution d'AICA par fusion de plusieurs ACCA, qui disparaîtraient ainsi au profit de la structure intercommunale.

Il ne s'agirait pas d'une obligation mais d'une simple possibilité laissée aux ACCA désireuses d'approfondir leur coopération.

Coexisteraient ainsi deux formes de structures associatives intercommunales :

- les AICA « traditionnelles », telles qu'elles existent aujourd'hui, au sein desquelles chacune des ACCA constitutives garde sa personnalité juridique propre ;

- les AICA « nouvelle version », qui résulteraient de la fusion - et donc de la disparition - en leur sein de plusieurs ACCA.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur est tout à fait favorable à cette mesure, demandée par les ACCA, qui doit permettre un meilleur fonctionnement des structures organisatrices de la chasse.

La diminution du nombre de chasseurs rend en effet inéluctables ces formes de regroupement et de mise en commun pour une meilleure efficacité. Cette mesure s'inscrit d'ailleurs dans le cadre d'un mouvement plus vaste de regroupement des structures communales.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 6 (Article L. 422-21 du code de l'environnement) - Assouplissement des modalités d'adhésion à une association communale de chasse agréée (ACCA)

Commentaire : cet article vise à assouplir les modalités d'adhésion à une association communale de chasse agréée pour les acquéreurs d'une propriété située dans une commune dotée d'une ACCA.

I. Le droit en vigueur

Se fondant sur la nature de l'organisation de la chasse, qui présente les caractéristiques d'une activité d'intérêt général de nature à justifier une atteinte au droit de propriété, la loi dite « Verdeille » du 10 juillet 1964 a créé les associations communales de chasse agréées (ACCA), personnes morales de droit privé investies d'une mission de service public ayant pour but « d'assurer une bonne organisation technique de la chasse » et de favoriser sur leur territoire « le développement du gibier et de la faune sauvage dans le respect d'un véritable équilibre agro-sylvo-cynégétique » (article L. 422-2 du code de l'environnement).

Elles favorisent également l'éducation cynégétique de leurs membres, la régulation des animaux nuisibles et veillent au respect des plans de chasse. Elles sont chargées de délivrer les cartes de chasse temporaires. Elles apportent enfin la contribution des chasseurs à la conservation des habitats naturels, de la faune et de la flore sauvages.

Ces ACCA disposent du droit de chasse sur tous les territoires d'une commune, dès lors que leur surface est inférieure à un certain seuil. Il existe néanmoins des exceptions à ces prérogatives exorbitantes dans la mesure où certains territoires peuvent donner lieu à une opposition à la chasse. On peut à ce titre distinguer plusieurs cas de figure, recensés à l'article L. 422-10 du code de l'environnement :

- les terrains ayant fait l'objet de l'opposition des propriétaires ou détenteurs de droits de chasse sur des superficies d'un seul tenant supérieures aux superficies minimales mentionnées à l'article L. 422-13 ^{17 ( * )} - on parle d'opposition cynégétique ;

- les terrains ayant fait l'objet d'une opposition de conscience ^{18 ( * )} de propriétaires qui, « au nom de convictions personnelles opposées à la pratique de la chasse, interdisent, y compris pour eux-mêmes, l'exercice de la chasse sur leurs biens » .

Outre ces deux formes d'opposition, sont exclus de l'action des associations :

- les territoires situés dans un rayon de 150 mètres autour de toute habitation ;

- les territoires entourés d'une clôture telle que définie par l'article L. 424-3 ;

- les territoires faisant partie du domaine public de l'État.

Pour pouvoir chasser sur l'ensemble du territoire soumis à une ACCA, il faut en être membre. Une ACCA est constituée de deux catégories de membres : des membres dits « de droit » et des membres qui n'ont pas de lien direct avec la commune.

L'article L. 422-21 du code de l'environnement énumère de façon exhaustive les personnes ayant la qualité de membres de droit d'une ACCA.

ARTICLE L. 422-21 DU CODE DE L'ENVIRONNEMENT

I. - Les statuts de chaque association doivent prévoir l'admission dans celle-ci des titulaires du permis de chasser validé :

1° Soit domiciliés dans la commune ou y ayant une résidence pour laquelle ils figurent, l'année de leur admission, pour la quatrième année sans interruption, au rôle d'une des quatre contributions directes ;

2° Soit propriétaires ou détenteurs de droits de chasse ayant fait apport de leurs droits de chasse ainsi que, s'ils sont titulaires d'un permis de chasser, leurs conjoints, ascendants et descendants, gendres et belles-filles du ou des conjoints apporteurs ;

2° bis Soit personnes ayant fait apport de leurs droits de chasse attachés à une ou des parcelles préalablement au transfert de la propriété de celles-ci à un groupement forestier, ainsi que, s'ils sont titulaires d'un permis de chasser, leurs conjoints, ascendants et descendants, gendres et belles-filles du ou des conjoints apporteurs ;

3° Soit preneurs d'un bien rural lorsque le propriétaire a fait apport de son droit de chasse ;

4° Soit propriétaires d'un terrain soumis à l'action de l'association et devenus tels en vertu d'une succession ou d'une donation entre héritiers lors d'une période de cinq ans.

II. - Ces statuts doivent prévoir également le nombre minimum des adhérents à l'association et l'admission d'un pourcentage minimum de chasseurs ne rentrant dans aucune des catégories définies ci-dessus.

III. - Sauf s'il a manifesté son opposition à la chasse dans les conditions fixées par le 5° de l'article L. 422-10, le propriétaire non chasseur dont les terrains sont incorporés dans le territoire de l'association est à sa demande et gratuitement membre de l'association, sans être tenu à l'éventuelle couverture du déficit de l'association. L'association effectue auprès de lui les démarches nécessaires.

IV. - Le propriétaire ou le détenteur de droits de chasse ayant exercé un droit à opposition ne peut prétendre à la qualité de membre de l'association, sauf décision souveraine de l'association communale de chasse agréée.

V. - Outre les dispositions énumérées ci-dessus, les statuts de chaque association doivent comporter des clauses obligatoires déterminées par décret en Conseil d'État.

Cette liste exclut l'acquéreur d'une propriété située dans une commune dotée d'une ACCA, dans la mesure où le droit de chasse a alors été transféré à l'association par le propriétaire vendeur. Le nouveau propriétaire a donc acheté un bien sans droit de chasse. Il ne peut être membre de droit de l'association - dont il peut toutefois retirer son bien si celui-ci dépasse la superficie d'opposition.

La jurisprudence de la Cour de cassation a dégagé ce principe afin d'éviter les achats de complaisance de micro-parcelles. En effet, certains chasseurs étrangers à la commune pouvaient acheter quelques ares seulement, devenir ainsi membre de droit de l'ACCA et être autorisés à chasser sur l'ensemble du territoire communal, avec l'ensemble de leur famille.

Désormais donc, la vente d'une partie d'un terrain situé sur le territoire d'une ACCA entraîne le transfert du droit de chasse à cette dernière : il ne peut dès lors être ni cédé, ni fractionné.

II. Le texte de la proposition de loi

L'article 6 de la présente proposition de loi complète l'article L. 422-21 du code de l'environnement afin d'assouplir les modalités d'adhésion à une ACCA pour les chasseurs ayant acquis un terrain soumis à l'action de l'association.

Ce nouvel alinéa prévoit explicitement la possibilité, pour un chasseur qui a acquis un terrain soumis à l'action d'une ACCA - cette dernière s'étant donc vue transférer le droit de chasse de l'ancien propriétaire - de devenir à son tour membre de l'association.

Cette possibilité ouverte est toutefois strictement encadrée dans la mesure où il est précisé que c'est l'ACCA elle-même qui fixe « souverainement » dans ses statuts les conditions et les modalités de cette adhésion.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur rejoint très largement les préoccupations qui ont présidé à l'élaboration de cet article : il s'agit d'anticiper les conséquences négatives d'une évolution qui semble aujourd'hui inévitable. En effet, en raison du peuplement de plus en plus faible de nombreuses communes , il pourrait arriver que des pans entiers du territoire soient privés de toute forme de gestion cynégétique.

Votre rapporteur a pu constater, lors de son audition du président de l'Association nationale des fédérations à ACCA, que les ACCA étaient demandeuses d'un tel assouplissement, conscientes qu'une telle ouverture était nécessaire au maintien d'une gestion cynégétique efficace et durable.

Cependant, le fait de laisser les ACCA déterminer « souverainement » les conditions et les modalités de ces adhésions risque de se traduire, dans certains cas, par une fermeture qui serait contraire à l'esprit de l'article. En pratique, cette trop grande latitude pourrait se traduire par un système d'adhésion à deux vitesses au sein duquel certaines ACCA assoupliraient réellement leur politique d'adhésion tandis que d'autres le refuseraient systématiquement.

Votre rapporteur a donc proposé à votre commission, tout en respectant l'objectif poursuivi par cet article, de le modifier en remplaçant le schéma prévu par un dispositif à deux pans.

Deux cas sont à envisager en effet lors de la demande d'adhésion du nouveau propriétaire d'un terrain situé sur une commune dotée d'une ACCA, selon qu'il s'agit de l'acquisition d'une propriété entière ou d'une fraction de propriété :

- dans la première hypothèse, si l'acquéreur achète l'intégralité de la propriété ayant fait l'objet d'un apport à date de création de l'ACCA, alors il est reconnu membre de droit de l'ACCA, s'il en fait la demande ;

- dans la deuxième hypothèse, lorsque l'acquéreur achète une partie d'une propriété ayant fait l'objet d'un apport à date de création de l'ACCA, deux cas de figure se présentent : si la surface de la parcelle en question est supérieure à 10 % du seuil d'opposition en vigueur pour le département, le demandeur est alors reconnu membre de droit de l'ACCA ; en revanche, si la surface est inférieure à 10 % de ce seuil, l'admission est laissée à l'appréciation de l'ACCA, qui en prévoit les modalités dans ses statuts.

Il semble que ce schéma permet de ne pas invalider l'assouplissement des modalités d'adhésion visé par l'article par une trop grande latitude laissée aux ACCA. Il a en outre été validé par l'Association nationale des fédérations à ACCA, lors de leur assemblée générale du 2 décembre 2008 comme l'a indiqué son président lors de son audition par votre rapporteur.

Cette modification apporte en outre pleinement satisfaction aux deux amendements déposés par MM. Patriat et Carrère, Mme Herviaux et les membres du Groupe socialiste, qui partageaient le même objectif, le même souci d'une plus grande souplesse effective des modalités d'adhésion aux ACCA.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 7 (Article L. 423-21-1 du code de l'environnement) - Diminution effective du coût du permis pour les jeunes chasseurs

Commentaire : cet article vise à lever une ambiguïté concernant la diminution du coût du permis pour les nouveaux chasseurs.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 423-1 du code de l'environnement indique que « nul ne peut pratiquer la chasse s'il n'est titulaire et porteur d'un permis de chasser valable » .

Pour pouvoir faire valider son permis, il est nécessaire :

- d'être couvert par une assurance de chasse ;

- d'être membre de la fédération départementale de chasseurs du département où il chasse et d'en avoir acquitté les cotisations statutaires prévues à l'article L. 423-23 du code de l'environnement ;

- d'avoir payé la cotisation instituée à l'article L. 421-14 du code de l'environnement lorsqu'il s'agit de la chasse du grand gibier ainsi que les participations prévues à l'article L. 426-5 du même code pour l'indemnisation des dégâts de grand gibier.

Le chasseur, qui s'acquitte de la redevance cynégétique nationale, peut chasser sur tout le territoire national.

Le chasseur, qui s'acquitte de la redevance cynégétique départementale, peut chasser sur le département dans lequel la validation a été accordée ainsi que sur les communes limitrophes des départements voisins.

L'arrêté du 2 avril 2010 a fixé le montant des redevances cynégétiques pour l'année.

ARTICLE 1 ^ER

Le montant des redevances cynégétiques est fixé ainsi qu'il suit pour l'année 2010 :

- redevance cynégétique nationale annuelle : 206,15 € ;

- redevance cynégétique nationale temporaire pour neuf jours : 123,26 € ;

- redevance cynégétique nationale temporaire pour trois jours : 61,53 € ;

- redevance cynégétique départementale annuelle : 40,37 € ;

- redevance cynégétique départementale temporaire pour neuf jours : 24,45 € ;

- redevance cynégétique départementale temporaire pour trois jours : 15,92 €.

Depuis la loi du 31 décembre 2008, les nouveaux chasseurs bénéficient d'une réfaction sur le montant des cotisations fédérales ainsi que sur celui de la redevance cynégétique.

S'agissant de la réfaction sur le montant des cotisations fédérales, son principe est fixé à l'article L. 421-14 du même code : la Fédération nationale des chasseurs « détermine également la réfaction appliquée à la cotisation due par tout chasseur validant pour la première fois son permis de chasser lors de la saison cynégétique qui suit l'obtention du titre permanent dudit permis. De même, elle fixe chaque année le prix unique de la cotisation fédérale que chaque demandeur d'un permis de chasser national doit acquitter ».

En ce qui concerne les redevances cynégétiques en revanche, le principe de leur diminution pour les nouveaux chasseurs est inscrit au deuxième alinéa de l'article L. 423-21-1 du code de l'environnement : « Lorsqu'un chasseur valide pour la première fois son permis de chasser lors de la saison cynégétique qui suit l'obtention du titre permanent dudit permis, le montant de ces redevances est diminué de moitié ».

Cette diminution du coût du permis pour les nouveaux chasseurs doit les inciter à prendre leur permis tout de suite après avoir réussi l'examen. En effet, on constate en pratique qu'une personne qui ne valide pas son permis tout de suite équivaut en général à un chasseur perdu.

Votre commission s'était en 2008 montrée largement favorable à une telle disposition, « dans la mesure où elle permet de faire porter sur l'ensemble des composantes du prix du permis de chasser la politique incitative visant à attirer de nouveaux chasseurs » .

Le montant des redevances cynégétiques pour les nouveaux chasseurs est également fixé, pour 2010, par l'arrêté du 2 avril.

ARTICLE 2

Lorsqu'un chasseur valide pour la première fois son permis de chasser, lors de la saison cynégétique qui suit l'obtention du titre permanent dudit permis, le montant de ces redevances est diminué de moitié, soit :

- redevance cynégétique nationale annuelle : 103,08 € ;

- redevance cynégétique nationale temporaire pour neuf jours : 61,63 € ;

- redevance cynégétique nationale temporaire pour trois jours : 30,76 € ;

- redevance cynégétique départementale annuelle : 20,18 € ;

- redevance cynégétique départementale temporaire pour neuf jours : 12,22 € ;

- redevance cynégétique départementale temporaire pour trois jours : 7,96 €.

II. Le texte de la proposition de loi

Si la réfaction appliquée au montant des cotisations fédérales ne pose pas de problème, il est apparu, en pratique, que la rédaction de l'article L. 423-21-1 du code de l'environnement relatif à la diminution des redevances cynégétiques créait une ambiguïté préjudiciable à une bonne application de la mesure.

En effet, comme le démontre l'exposé des motifs de la présente proposition de loi, si l'on interprète strictement l'expression « lors de la saison cynégétique qui suit l'obtention de son permis de chasser » , un nouveau chasseur ayant obtenu son permis fin août 2010 par exemple (la saison cynégétique 2010-2011 venant juste de commencer et étant en cours), il devra attendre juillet 2011 pour pouvoir bénéficier de la réfaction de 50 % sur le montant de la redevance dont il doit s'acquitter, c'est-à-dire, un an après avoir passé le permis.

Cette ambiguïté ne va pas sans poser de difficultés car :

- soit ce nouveau chasseur souhaite chasser immédiatement, sans attendre un an, et alors il doit payer le montant total de la redevance, sans bénéficier de la réfaction (puisqu'il valide son permis non pas lors de la saison « qui suit » mais lors de la saison « en cours ») ; il ne pourra pas non plus bénéficier de cette réduction l'année suivante car il aura déjà validé son permis ;

- soit il renonce à chasser pendant la saison en cours (c'est-à-dire pendant un an) et les chances qu'il ne le valide pas du tout sont importantes, rendant ainsi la mesure contre-productive.

L'article 7 de la présente proposition de loi vise donc à remédier à ce dévoiement de l'esprit de la loi du 31 décembre 2008. Il propose de clarifier la rédaction de l'article L. 423-21-1 du code de l'environnement en remplaçant l'expression « lors de la saison cynégétique qui suit l'obtention du titre permanent dudit permis » par l'expression « si cette validation intervient moins d'un an après l'obtention de son titre permanent » .

III. La position de votre commission

Votre rapporteur, qui était à l'origine de cette volonté de diminution du coût du permis pour les jeunes chasseurs dans la loi du 31 décembre 2008, rejoint totalement l'auteur de la présente proposition de loi sur cette clarification nécessaire.

Il convient en effet que cette mesure puisse bénéficier à l'ensemble des nouveaux chasseurs , quelle que soit la date à laquelle ils obtiennent leur permis.

Par ailleurs, à l'initiative de M. Rémy Pointereau, votre commission a adopté un amendement visant à favoriser la pratique de la chasse, notamment chez les jeunes : la validation du permis de chasser départemental prévue à l'article L. 423-19 du code de l'environnement pourra ouvrir droit à une validation de un jour valable dans un autre département.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 8 - Observatoire national de la délinquance et défense de la « cause animale »

Commentaire : cet article prévoit que le Gouvernement doit rendre un rapport au Parlement sur la possibilité pour l'Observatoire national de la délinquance d'opérer un suivi spécifique des crimes et délits commis par les activistes de la cause animale.

I. Le droit en vigueur

La législation comprend un grand nombre de mesures pénales en matière d'infractions de chasse. Le chapitre VIII du titre II du livre quatrième du code de l'environnement - articles L. 428-1 à L. 428-33 - est consacré à ces mesures.

La plupart des incriminations de chasse se rapportent :

- au territoire de chasse (article L. 428-1),

- au permis de chasser (article L. 428-2),

- à la protection du gibier (article R. 428-5),

- au temps de chasse (article R. 428-7),

- aux modes et moyens de chasse (articles R. 428-8 à R. 428-10),

- au transport et à la commercialisation du gibier (article R. 428-11 et R. 428-12),

- à la gestion (article R. 428-13 et R. 428-14 concernant le plan de chasse, articles R. 428-15 et R. 428-16 concernant le prélèvement maximal autorisé, article R. 428-17 concernant le plan de gestion cynégétique et article R. 428-17-1 concernant le schéma départemental de gestion cynégétique),

- à la destruction des animaux nuisibles (article R. 428-19),

- et enfin aux règles de sécurité (article L. 424-15).

La plus grande partie de ces infractions sont des contraventions de la cinquième classe, exposant leurs auteurs, en plus de l'amende prévue, à des peines complémentaires nombreuses, d'autant que le législateur a également prévu des causes d'aggravation.

Pendant longtemps en revanche, le fait d'entraver une action de chasse ne constituait pas une infraction spécifique.

Les infractions susceptibles d'être commises à l'occasion de ces sabotages (dégâts matériels, menace de commettre un délit ou un crime contre des personnes) étaient punies dans le cadre du droit pénal commun.

Le Garde des sceaux avait d'ailleurs rappelé, dans une réponse à une question écrite en date du 26 octobre 2010, que « les sabotages, et de manière générale, les actions délictuelles ou criminelles commises par les groupes d'activistes appartenant à la mouvance dite « animaliste », font d'ores et déjà l'objet d'un suivi attentif et sans complaisance de la part de l'autorité judiciaire » , ajoutant que « des enquêtes ont été ouvertes, auprès des parquets compétents, lesquels sont parfaitement informés des agissements de cette mouvance et de sa dangerosité » .

Mais devant le développement rapide et inquiétant d'opérations ^{19 ( * )} visant à empêcher le déroulement des actions de chasse, notamment de chasse à courre - qu'on appelle opérations de hunt-sabotage - une solution a été trouvée pour qualifier juridiquement cette forme d'obstruction.

Le Gouvernement s'était en effet engagé, lors de la discussion au Sénat de la loi d'amélioration et de simplification du droit de la chasse du 31 décembre 2008, à consulter la Chancellerie sur cette question avant de faire paraître un décret. Votre rapporteur avait alors accepté de retirer de son texte la disposition qui visait à punir de l'amende prévue pour les contraventions de la cinquième classe « le fait d'entraver ou d'empêcher le déroulement normal d'une action de chasse » .

DISCUSSION EN SÉANCE PUBLIQUE AU SÉNAT DE LA PROPOSITION DE LOI N° 269 DÉPOSÉE PAR M. LADISLAS PONIATOWSKI ADOPTÉE LE 31 DÉCEMBRE 2008 (EXTRAIT DU 13 MAI 2008)

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur . Vous devez être conscient, monsieur le secrétaire d'État, que les chasseurs sont très sensibles à ce que l'on nomme en anglais le hunt sabotage, qui est malheureusement en pleine expansion. On n'a compté que deux actions de ce type lors de la saison de chasse 2006-2007, mais il y en a eu douze lors de la saison qui s'est achevée en février dernier, et d'autres affaires sont en cours d'examen.

En effet, à chaque fois qu'une telle opération se produit, elle fait l'objet d'une plainte, déposée par la Société de vénerie, par les fédérations départementales, et parfois aussi par la Fédération nationale.

J'ai reçu des associations de protection de l'environnement, des écologistes et des associations de protection des animaux. Vous devez savoir, monsieur le secrétaire d'État, qu'ils ne sont nullement hostiles à la création de ce que j'appelle un « délit » d'entrave. J'ai bien compris qu'un certain nombre de problèmes juridiques et techniques se posaient et que vous souhaitiez que le Garde des sceaux les examine. Mais, soyons bien d'accord, monsieur le secrétaire d'État, nous n'allons pas faire étudier ces questions par un groupe de travail qui siégerait pendant plusieurs mois ! J'espère qu'il s'agit bien uniquement du temps nécessaire pour permettre l'examen de la disposition par le Garde des sceaux avant sa présentation à l'Assemblée nationale.

Je souhaite, avec cet article 11, adresser un message à ceux qui sont responsables de ces opérations. Ce sont des gens qui ne respectent absolument pas la loi et qui agissent cagoulés, mes chers collègues ; ils ont déjà provoqué la mort de chiens.

J'aurais aimé que vous soyez à mes côtés pour l'entendre, monsieur le secrétaire d'État : les associations de protection des animaux et de défense de l'environnement m'ont demandé que nous soyons aussi sévères à l'encontre des personnes qui commettent ces actes que nous le sommes envers les braconniers.

Mon message s'adresse donc bien entendu aux individus qui se rendent responsables de ces agissements, mais aussi aux juges qui seront conduits à statuer. Je le répète, mon souhait est que cet acte soit considéré comme une infraction.

Source : Sénat - Journal officiel de la République - session ordinaire de 2007-2008, compte-rendu intégral séance du mardi 13 mai 2008 (page 2059).

Ce décret a finalement été pris le 4 juin 2010 ^{20 ( * )} : il a inséré dans la partie réglementaire du code de l'environnement un article R. 428-12-1 qui prévoit qu' « est puni de l'amende prévue pour les contraventions de la cinquième classe le fait, par des actes d'obstruction concertés, d'empêcher le déroulement d'un ou plusieurs actes de chasse tels que définis à l'article L. 420-3 » .

Les juridictions peuvent donc désormais être saisies sur la base de cette nouvelle qualification pénale.

II. Le texte de la proposition de loi

L'article 8 de la présente proposition de loi contraint le ministre chargé de l'intérieur à faire rapport au Parlement, avant le 31 décembre 2010, sur « les modalités envisageables de repérage et de suivi par l'Observatoire national de la délinquance (O.N.D.) des actions pénalement répréhensibles commises par les extrémistes de la cause animale ».

Il convient de noter tout d'abord que l'Observatoire national de la délinquance, créé en novembre 2003, est devenu, le 28 octobre 2009, Observatoire national de la délinquance et des réponses pénales (ONDRP).

Il constitue un département de l'Institut national des hautes études de la sécurité et de la Justice et a notamment pour mission de recueillir les données statistiques relatives à la délinquance auprès de tous les départements ministériels et organismes publics ou privés ayant à connaître directement ou indirectement de faits ou de situations d'atteinte aux personnes ou aux biens.

À compter du 1 ^er janvier 2010, l'ONDRP est également chargé de centraliser les données sur le prononcé, la mise à exécution et l'application des mesures et sanctions pénales.

Dans son exposé des motifs, M. Pierre Martin attire l'attention sur l'intéressante première étude que l'Observatoire a publiée sur les « éléments de connaissance des infractions au droit de l'environnement », qui apporte notamment des informations intéressantes sur la chasse.

III. La position de votre commission

La présente proposition de loi a été déposée le 15 mars 2010, c'est-à-dire avant la publication du décret du 4 juin 2010 créant une contravention pour obstruction à un acte de chasse, qui était attendue depuis plusieurs mois déjà.

Outre le délai du 31 décembre 2010 qui n'est, en raison de l'inscription tardive du texte à l'ordre du jour, plus d'actualité, votre rapporteur considère que l'utilité de cet article n'est plus vraiment évidente.

La publication du décret du 4 juin 2010 est en effet venue remédier, à la plus grande satisfaction de votre commission, au problème des opérations d'obstruction à la chasse menée par les extrémistes de la cause animale, en permettant de qualifier pénalement cette infraction.

La tenue d'un débat en séance publique sur ce sujet ne revêt donc plus la même importance, ni la même urgence qu'au moment où le texte a été déposé, d'autant que cet article est volontairement « provocateur » et risquerait d'attiser inutilement un sujet qui a trouvé sa réponse juridique.

Pour toutes ces raisons, à l'initiative de votre rapporteur et de M. François Patriat, votre commission a supprimé cet article à l'unanimité.

Votre commission a supprimé cet article.

Article additionnel après l'article 8 [nouveau] (Article L.141-1 du code de l'environnement) - Agrément des associations de protection de l'environnement

Commentaire : cet article vise à rendre les fédérations régionales et les fédérations interdépartementales des chasseurs éligibles à l'agrément au titre de la protection de l'environnement.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 141-1 du code de l'environnement énumère les associations qui peuvent faire l'objet d'un agrément au titre de la protection de l'environnement : « les associations régulièrement déclarées et exerçant leurs activités statutaires dans le domaine de la protection de la nature et de la gestion de la faune sauvage, de l'amélioration du cadre de vie, de la protection de l'eau, de l'air, des sols, des sites et paysages, de l'urbanisme, ou ayant pour objet la lutte contre les pollutions et les nuisances et, d'une manière générale, oeuvrant principalement pour la protection de l'environnement » .

A la suite de l'arrêt « Manche Nature » de la cour d'appel administrative de Nantes du 30 décembre 2003 qui a procédé au retrait de l'agrément d'une fédération de chasseurs au motif qu'elle ne remplissait pas le critère d'une activité principale consacrée à la protection de la nature, la loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux a explicitement ajouté à cette liste les associations « exerçant leur activité dans le domaine de la gestion de la faune sauvage ».

En outre, avant même que la loi de 2005 ne procède à cet ajout, la jurisprudence du Conseil d'État ^{21 ( * )} avait affirmé que les fédérations départementales des chasseurs, qui collaborent à une mission de service public en contribuant notamment à la sauvegarde et au repeuplement de la faune sauvage comme à la protection de l'environnement nécessaire au développement de celle-ci pouvaient recevoir l'agrément. Aujourd'hui d'ailleurs, la quasi-totalité des fédérations départementales sont agréées.

Mais, malgré ce cadre légal et cette jurisprudence, les contestations de cette possibilité pour les fédérations de chasseurs à bénéficier de cet agrément se sont multipliées. Constatant ce risque, le législateur est allé encore plus loin en 2008 ^{22 ( * )} en modifiant l'article L. 141-1 du code de l'environnement pour préciser explicitement que la Fédération nationale des chasseurs (FNC) ainsi que les fédérations départementales étaient éligibles à l'agrément.

II. La proposition de votre commission

Si la loi du 31 décembre 2008 d'amélioration et de simplification du droit de la chasse, en modifiant l'article L. 141-1 du code de l'environnement rend éligible la Fédération nationale des chasseurs ainsi que les fédérations départementales des chasseurs, il n'est en revanche pas fait mention des fédérations régionales des chasseurs ni des fédérations interdépartementales ^{23 ( * )} des chasseurs. Elles ne peuvent donc, en droit, être éligibles à l'agrément au titre de la protection de l'environnement.

Votre commission, à l'initiative de votre rapporteur, a adopté un article additionnel visant à combler cette lacune.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

A l'issue de sa réunion du 13 avril 2011, et sur le fondement des recommandations formulées par votre rapporteur, votre commission a adopté à l'unanimité la proposition de loi dans la rédaction issue de ses travaux.

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* ⁹ Le groupe de travail interministériel sur l'éducation au développement durable a rendu son rapport fin janvier 2008.

* ¹⁰ Loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux.

* ¹¹ Décret n° 2007-511 du 3 avril 2007 du 3 avril 2007 pris pour l'application de l'article 1395 D du code général des impôts et relatif aux modalités de l'engagement de gestion prévu par cet article.

* ¹² Comme le précise la circulaire du 30 juillet 2008 du ministère de l'écologie et du ministère de l'agriculture relative aux engagements de gestion des propriétés non bâties situées en zones humides permettant de bénéficier des dispositions de l'article 1395D du code général des impôts instituant une exonération temporaire de la taxe foncière sur les propriétés non bâties.

* ¹³ Rapport d'information n° 554 (2008-2009) de M. Joël BOURDIN, fait au nom de la délégation du Sénat pour la planification, déposé le 16 juin 2009.

* ¹⁴ Le décret n° 2001-552 du 27 juin 2001, pris à la suite de la loi du 26 juillet 2000 transfère la gestion du fonds national d'indemnisation de l'Office national de la chasse vers les fédérations départementales des chasseurs et met en place des fonds départementaux chargés d'assurer le paiement des indemnités et de mettre en oeuvre des mesures de prévention des dommages.

* ¹⁵ Le décret n° 2006-1097 du 30 août 2006 a fixé ce seuil à 76 euros.

* ¹⁶ Dans ces territoires, la non-chasse est due à une objection de conscience à l'ACCA.

* ¹⁷ Pour être recevable, l'opposition des propriétaires ou détenteurs de droits de chasse doit porter sur des terrains d'un seul tenant et d'une superficie minimum de 20 hectares. Ce minimum est abaissé pour la chasse au gibier d'eau à 3 hectares pour les marais non asséchés, à un hectare pour les étangs isolés, à 50 ares pour les étangs dans lesquels existaient, au 1 ^er septembre 1963, des installations fixes, huttes et gabions. Ce minimum est abaissé pour la chasse aux colombidés à un hectare ; il est porté à 100 hectares pour les terrains situés en montagne au-dessus de la limite de la végétation forestière.

* ¹⁸ Ce nouveau droit d'opposition fait suite à l'arrêt Chassagnou c/France de la CEDH du 29 avril 1999, qui avait condamné la France. Il a été introduit par la loi du 26 juillet 2000 relative à la chasse.

* ¹⁹ Entre janvier 2007 et mars 2009, 18 opérations de sabotage visant à perturber le déroulement des chasses à courre ont été recensées.

* ²⁰ Décret n° 2010-603 du 4 juin 2010 créant une contravention pour obstruction à un acte de chasse.

* ²¹ CE 13 juin 1984 Fédération départementale des chasseurs du Loiret.

* ²² Loi du 31 décembre 2008 d'amélioration et de simplification du droit de la chasse, dite loi Poniatowski.

* ²³ L'article L. 421-12 du code de l'environnement prévoit, depuis la loi du 26 juillet 2000, deux fédérations interdépartementales dans la région parisienne (une pour les départements de l'Essonne, du Val-d'Oise et des Yvelines et une pour les départements de Paris, des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne). Cette catégorie de fédération est codifiée à l'article L. 421-12 du code de l'environnement. Ces deux fédérations existent depuis un arrêté ministériel du 9 janvier 1969.