EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Le projet de loi relatif à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles, déposé en premier lieu au Sénat il y a un an, le 3 mars 2010, reprend plusieurs recommandations du rapport sur la répartition des contentieux, remis le 30 juin 2008 par le recteur Serge Guinchard au garde des sceaux, ministre de la justice.
Parmi les soixante-cinq préconisations de ce rapport, un grand nombre ont déjà été reprises dans des textes législatifs ou réglementaires, comme la loi du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures, la loi du 22 décembre 2010 relative à l'exécution des décisions de justice, aux conditions d'exercice de certaines professions réglementées et aux experts judiciaires, issue d'une proposition de loi de notre collègue Laurent Béteille, et la loi du 1 er juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation.
Le projet de loi que le Sénat est appelé à examiner, après engagement de la procédure accélérée, entend compléter cette démarche de modernisation, en empruntant deux voies : celle de la simplification de l'organisation judiciaire et celle de l'allègement et de la rationalisation des procédures.
Aussi le texte qui nous est soumis porte-t-il sur des aspects très différents de l'activité judiciaire, qu'il s'agisse des juridictions de proximité, de la création de nouvelles juridictions spécialisées, de la réforme de la justice militaire, de la procédure applicable en matière de divorce, de la médiation familiale ou de l'extension des domaines d'application de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité et de l'ordonnance pénale.
Votre rapporteur souligne que cet ensemble de réformes s'appuie en grande partie sur les conclusions de la commission présidée par le recteur Serge Guinchard qui, comme l'ont souligné nombre de personnes entendues lors des auditions, a su élaborer des propositions fondées sur un large consensus 1 ( * ) .
Si un grand nombre de préconisations du rapport Guinchard ont déjà été intégrées dans d'autres textes législatifs, le présent projet de loi regroupe des dispositions importantes, qu'il est préférable d'examiner au sein d'un texte spécifique plutôt que dans la dispersion de plusieurs projets et propositions de loi.
Ce nouveau mouvement de simplification et d'allègement des procédures intervient alors que l'institution judiciaire est confrontée à de profondes mutations et à de graves difficultés.
L'organisation judiciaire a en effet été restructurée par la réforme de la carte judiciaire, dont la dernière étape s'est concrétisée le 1 er janvier 2011, avec la suppression de 21 tribunaux de grande instance. Les magistrats et les greffiers font simultanément l'apprentissage de nouveaux outils informatiques, qui supposent un important effort d'adaptation.
En outre, le fonctionnement de notre justice s'apparente de plus en plus à une gestion de la pénurie des moyens humains et matériels. Nombre de juridictions sont ainsi conduites à supprimer dans les derniers mois de l'année les audiences des juges de proximité ou leur participation, en tant qu'assesseurs, aux formations collégiales du tribunal correctionnel, faute de crédits pour payer leurs vacations.
Cette situation doit être prise en considération lorsqu'il s'agit de modifier l'organisation judiciaire ou d'alléger les procédures, car il importe de vérifier que les modifications envisagées vont bien se traduire par un meilleur fonctionnement de l'institution judiciaire.
A cet égard, votre rapporteur déplore la singulière indigence de l'exposé des motifs du projet de loi et de l'étude d'impact qui l'accompagne.
L'exposé des motifs peut être qualifié d'impressionniste, laissant dans le flou et l'imprécision la plupart des dispositions du projet de loi, dont plusieurs ne sont même pas évoquées.
L'étude d'impact n'éclaire pas davantage puisqu'elle passe également sous silence certaines dispositions du projet de loi. Elle se limite parfois à répéter l'exposé des motifs et ne donne, par exemple, aucune évaluation des besoins en personnel que pourrait entraîner la suppression de la juridiction de proximité.
Votre commission a délégué à la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées l'examen au fond de trois dispositions du projet de loi , relatives à la justice militaire :
- l'article 23, qui supprime le Tribunal aux armées de Paris et transfère à la formation spécialisée en matière militaire du tribunal de grande instance de Paris la compétence pour connaître les infractions commises par les militaires, ou à leur encontre, hors du territoire de la République en temps de paix ;
- l'article 24, qui supprime le caractère automatique de la perte de grade en cas de condamnation pénale d'un militaire ;
- le II de l'article 26, qui définit les conditions d'entrée en vigueur de l'article 23.
Un examen approfondi de cette réforme de la justice militaire figure par conséquent dans le rapport pour avis de notre excellent collègue Marcel-Pierre Cléach 2 ( * ) .
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I. UN PROJET DE LOI FONDÉ SUR LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION SUR LA RÉPARTITION DES CONTENTIEUX
Si le projet de loi soumis au Sénat se fonde essentiellement sur des recommandations du rapport de la commission sur la répartition des contentieux, publié en juin 2008, il ne reprend qu'une partie de ces préconisations, dont un grand nombre ont déjà été intégrées à d'autres textes.
A. LES VOIES ET MOYENS D'UNE JUSTICE PLUS ACCESSIBLE ET ADAPTÉE AUX EVOLUTIONS DE LA SOCIÉTÉ, DANS UN CONTEXTE BUDGÉTAIRE CONTRAINT
1. Une justice plus simple et plus accessible
La commission sur la répartition des contentieux a mené ses travaux dans le contexte de la réforme de la carte judiciaire et avec l'objectif d'accompagner cette réforme de mesures visant à assurer une cohérence entre l'implantation des juridictions, l'exercice de leurs compétences et l'intérêt du justiciable.
Composée de magistrats, de greffiers, de représentants des organisations syndicales de ces deux professions, d'avocats, d'huissiers, de notaires, de professeurs de droit et de directeurs de l'administration centrale du ministère de la justice, cette commission a réfléchi aux moyens d'adapter l'institution judiciaire aux exigences de son temps.
Cette recherche d'une meilleure organisation judiciaire doit permettre de renforcer en définitive la garantie des droits.
Le rapport de la commission sur la répartition des contentieux souligne qu'« une justice pour tous, c'est d'abord une justice que l'on comprend, une justice intelligible » 3 ( * ) . Aussi relève-t-il que la répartition de principe des compétences civiles entre le tribunal de grande instance (TGI), le tribunal d'instance et, depuis 2003, la juridiction de proximité, était initialement fondée sur les critères de la collégialité ou du juge unique, ainsi que sur la nature des contentieux et la représentation obligatoire ou non par avocat.
Cette répartition a perdu de sa pertinence et ne correspond plus à la situation actuelle, car les critères d'origine ne fondent plus la distinction entre les juridictions. Le TGI est désormais conduit à statuer de plus en plus souvent à juge unique, soit parce que des juges uniques ont été institués pour traiter des contentieux spécifiques (juge aux affaires familiales, juge des enfants...), soit de plein droit dans des contentieux énumérés par la loi, ou encore dans le cadre des pouvoirs propres de son président (juge des référés, juge de l'exécution...).
Selon le rapport de la commission sur la répartition des contentieux, « les critères d'origine ont été brouillés ; ils ne fondent plus la distinction traditionnelle des ordres de juridiction. Le pointillisme, pour ne pas dire l'impressionnisme, des compétences a remplacé le bel ordonnancement des initiateurs de la réforme de 1958 » 4 ( * ) .
La simplification et la clarification de notre organisation judiciaire doit être complétée par des mesures garantissant un meilleur accès à la justice, grâce à une simplification des procédures.
Cette proximité est d'autant plus nécessaire que la moitié des affaires dont sont saisis les tribunaux de grande instance porte sur le contentieux familial, tandis que la justice d'instance connaît, en matière civile, une progression des dossiers de surendettement, de crédit à la consommation et des mesures de protection des majeurs.
Certains contentieux requièrent en outre une plus grande spécialisation du juge, en raison de leur grande technicité, qui se conjugue parfois à un nombre peu élevé d'affaires, comme en matière d'accidents collectifs. Au-delà de l'objectif d'harmonisation de la jurisprudence, qui est assuré par la Cour de cassation, il s'agit de regrouper au sein d'un nombre limité de juridictions les moyens nécessaires, afin de garantir une égalité de traitement des justiciables.
* 1 Voir le rapport de la commission sur la répartition des contentieux, présidée par M. Serge Guinchard, L'ambition raisonnée d'une justice apaisée , rapport au garde des sceaux, La Documentation française, juin 2008.
* 2 Voir le rapport pour avis n° (2010-2011) fait au nom de la commission des affaires étrangères par M. Marcel-Pierre Cléach.
* 3 Rapp. cit. p. 34.
* 4 Rapp. cit. p. 35.