TITRE IV -DISPOSITIONS RELATIVES À L'ORGANISATION ET AU FONCTIONNEMENT DU DÉFENSEUR DES DROITS
Le titre IV du présent projet de loi organique comporte des dispositions relatives à l'organisation et au fonctionnement de l'institution.
Article 28 - Personnel du Défenseur des droits
Cet article prévoit que le Défenseur des droits dispose de services placés sous son autorité, au sein desquels il peut recruter des fonctionnaires, des magistrats et des agents non titulaires de droit public, c'est-à-dire des contractuels. Il précise également que le Défenseur des droits peut désigner des délégués compétents pour instruire, dans leur ressort géographique, des réclamations et participer au règlement des difficultés signalées
A l'initiative de votre commission, le Sénat avait, en première lecture, adopté un amendement visant à :
- permettre expressément au Défenseur des droits de faire appel à des fonctionnaires des assemblées parlementaires, mais lui interdire de recourir à des salariés du secteur privé, mis à disposition par des entreprises ;
- reprendre, au sein de la loi organique relative au Défenseur des droits, les compétences spécifiques des agents de la HALDE en matière de constatation des délits de discrimination . Il convient en effet, pour que l'action du Défenseur en ce domaine soit efficace, que certains de ses agents puissent être assermentés et habilités par le procureur de la République, afin de constater par procès-verbal les délits de discrimination, y compris lorsqu'ils sont commis lors d'opérations de « testing », comme le prévoit l'article 225-3-1 du code pénal (article 2 de la loi de 2004 précitée sur la HALDE).
A l'initiative de sa commission des lois, l'Assemblée nationale a apporté deux modifications en commission, confirmées en séance publique.
La première a consisté à étendre les compétences des délégués aux actions de communication et d'information mises en place par le Défenseur des droits.
La seconde visait à transférer la disposition portant sur les délégués pénitentiaires de l'article 8 bis du projet de loi ordinaire au présent article. Cet article 8 bis procède à une simple coordination à l'article 6 de la loi pénitentiaire, lequel prévoit que le Médiateur de la République désigne un ou plusieurs délégués pour chaque établissement pénitentiaire . Les députés ont opportunément estimé que cette disposition avait davantage sa place au présent article qui mentionne les délégués du Défenseur des droits. La rédaction adoptée par les députés a le mérite faire apparaître les deux types de délégués de cette autorité :
- les délégués pénitentiaires, obligatoirement désignés par le Défenseur ;
- les autres délégués, facultativement désignés.
En outre, le présent article 28 a été modifié en séance publique par les députés sur deux points ayant trait tous deux aux délégués du Défenseur des droits :
- la première modification, issue d'un amendement présenté par le groupe Socialiste, radical, citoyen et divers gauche, consiste à préciser que le Défenseur des droits peut désigner des délégués « sur l'ensemble du territoire » ;
- la seconde, adoptée contre l'avis de la commission, résulte d'un amendement de notre collègue député M. Emile Blessig précisant que les délégués « sont des acteurs de proximité qui tiennent des permanences dans les lieux habituels d'information du public. ». L'auteur de l'amendement a entendu rappeler « l'importance des futurs délégués du Défenseur des droits en matière de proximité » qui devront, comme les délégués actuels du Médiateur de la République, « accueillir les gens dans les sous-préfectures, dans les maisons du droit, dans les mairies de quartier... ».
Votre commission approuve l'ensemble des modifications apportées par l'Assemblée nationale, à l'exception de la disposition précitée concernant les permanences des délégués, disposition qui n'a pas sa place dans une loi organique.
En conséquence, sur proposition de votre rapporteur, la commission a adopté un amendement de suppression de cette disposition.
Elle a en outre adopté un amendement d'harmonisation rédactionnelle avec l'alinéa 6 de l'article 11 A.
Votre commission a adopté l'article 28 ainsi modifié .
Article 28 bis - Contrôleurs chargés d'assister le contrôleur général des lieux de privation de liberté
Cet article additionnel, introduit par l'Assemblée nationale, résulte d'un amendement du groupe Socialiste, radical, citoyen et divers gauche sous-amendé par la commission des lois. Reprenant les dispositions de l'article 4 de la loi précitée du 30 octobre 2007, cet article précise que :
- le Défenseur des droits, au titre de sa compétence en matière de contrôle des lieux de privation de liberté, est assisté de contrôleurs qu'il recrute en raison de leur compétence dans les domaines se rapportant à sa mission et qui sont placés sous sa seule autorité ;
- les fonctions de contrôleur sont incompatibles avec l'exercice d'activités en relation avec les lieux contrôlés.
Votre commission a supprimé l'article 28 bis par coordination avec sa décision de maintenir l'autonomie du Contrôleur général des lieux de privation de liberté.
Article 29 - Secret professionnel
Cet article prévoit l'obligation pour le Défenseur des droits, les membres des collèges qui l'assistent, les délégués du Défenseur des droits et l'ensemble des personnes qui travaillent sous son autorité de respecter le secret professionnel pour les faits, actes ou renseignements dont ils ont pu avoir connaissance, en raison de leurs fonctions.
Le secret professionnel ne saurait toutefois être absolu : deux réserves sont prévues dans le présent article :
- le Défenseur des droits peut également, lorsqu'il a été saisi par un enfant mineur, informer son représentant légal ainsi que les autorités susceptibles d'intervenir dans l'intérêt de l'enfant ;
- par définition, il ne peut mettre à mal la mission du Défenseur des droits et sa faculté de rendre publics des avis, recommandations, injonctions et rapports mentionnés dans le projet de loi organique, dès lors que ces documents ne permettent pas l'identification des personnes dont le nom aurait été révélé au Défenseur des droits.
A cet égard, notre assemblée avait souhaité, par un amendement de votre commission, renforcer cette interdiction par la suppression de la formule peu normative « le Défenseur des droits veille à ce que... » et préciser que l'anonymat concernait les personnes physiques , et non les personnes morales, conformément aux pratiques actuelles des autorités administratives indépendantes. L'amendement avait également, par coordination, prévu la soumission des adjoints au secret professionnel et clarifié la rédaction proposée.
Outre certaines modifications rédactionnelles, l'Assemblée nationale a adopté, sur proposition de sa commission des lois, un amendement de coordination avec l'extension des missions du Défenseur des droits au contrôle des lieux de privation de liberté : en effet, l'article 21 bis A, inséré par l'Assemblée nationale, a prévu que le Défenseur des droits, comme l'acteur Contrôleur des lieux de privation de liberté, pourrait présenter aux ministres intéressés des « observations » sur les lieux de privation de liberté visités.
Votre commission a adopté à cet article un amendement procédant à une double coordination, d'une part, avec l'amendement, présenté à l'article 11 A prévoyant que les adjoints sont membres des collèges, d'autre part, avec l'amendement présenté à l'article 4 rétablissant l'autonomie du Contrôleur général des lieux de privation de liberté.
Votre commission a adopté l'article 29 ainsi modifié .
Article 29 bis - Règlement intérieur et code de déontologie
A l'initiative de votre commission, notre assemblée avait, en première lecture, inséré cet article 29 bis prévoyant que le Défenseur des droits établit et rend public un règlement intérieur et un code de déontologie qui lui sont applicables ainsi qu'à l'ensemble des personnes placées sous son autorité.
Par « règlement intérieur », il faut entendre un document prévoyant certaines modalités de fonctionnement et d'intervention du Défenseur des droits.
Par « code de déontologie », il faut entendre un ensemble de règles destinées à éviter tout conflit d'intérêt entre les fonctions exercées au sein de l'institution et les fonctions antérieures ou postérieures. Rappelons que la création d'un tel code a été préconisé pour toutes les autorités administratives indépendantes par le rapport de l'Office parlementaire d'évaluation de la législation (recommandation n° 26) : « l'Office juge indispensable que chaque autorité apporte la plus grande attention aux garanties d'indépendance de ses services. Il estime que la définition des règles propres à assurer cette indépendance revient aux autorités elles-mêmes, qui doivent en rendre compte au Parlement. » La CNIL et le Médiateur se sont dotés d'un tel code de déontologie au cours de ses dernières années.
L'Assemblée nationale s'est rangée à l'avis de sa commission des lois dont le rapport indique qu' « au regard de l'article 71-1 de la Constitution, il peut ne pas paraître indispensable d'apporter cette précision dans la loi organique. On relèvera en outre que la Commission nationale de l'informatique et des libertés et le Médiateur de la République se sont dotés de codes de déontologie bien qu'ils ne soient prévus par aucun texte législatif ».
En conséquence, les députés ont supprimé cet article.
Votre rapporteur n'est guère convaincu par les arguments avancés par les députés : en effet, de nombreuses dispositions régissant des autorités administratives indépendantes prévoient que ces dernières établissent un code de déontologie et/ou un règlement intérieur : citons le Conseil supérieur de l'audiovisuel (article 4 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication), l'Autorité des marchés financiers (article L. 621-5-I du code monétaire et financier) ainsi que la CNIL (article 13 de la loi « informatique et libertés » 20 ( * ) ).
En conséquence, votre commission a adopté un amendement de son rapporteur tendant à rétablir, à l'article 29 bis, la disposition prévoyant que le Défenseur des droits établit et rend public un règlement intérieur et un code de déontologie.
* 20 Certes, comme l'indique le rapport de première lecture de l'Assemblée nationale, cet article ne prévoit pas que la CNIL établit un code de déontologie mais uniquement un règlement intérieur.