CHAPITRE III - DISPOSITIONS RELATIVES AUX POUVOIRS DU DÉFENSEUR DES DROITS
Article 21 - Pouvoirs de recommandation et d'injonction
Cet article définit les modes d'intervention du Défenseur des droits pour assurer le règlement des litiges qui lui sont soumis.
Le Défenseur des droits pourrait ainsi formuler des recommandations afin de garantir le respect des droits et libertés de la personne lésée et de régler ou prévenir le renouvellement des difficultés évoquées par l'auteur de la saisine.
Il devrait être informé des suites données à ses recommandations. S'il ne l'était pas dans le délai qu'il a fixé, ou s'il estimait que sa recommandation n'a pas été suivie d'effet, le Défenseur pourrait enjoindre à la personne mise en cause de prendre, dans un délai déterminé, les mesures nécessaires.
En première lecture, votre commission avait souhaité préciser les modalités d'exercice du pouvoir de recommandation du Défenseur des droits.
Elle avait donc adopté un amendement de son rapporteur prévoyant que le rapport spécial que peut publier le Défenseur, lorsqu'il n'a pas été donné suite à son injonction, est accompagné « le cas échéant », de la réponse de la personne mise en cause.
Le Sénat avait par ailleurs adopté un amendement de votre rapporteur reprenant une disposition de l'article 11 de la loi portant création de la HALDE, et précisant que le Défenseur des droits pourrait formuler des recommandations tendant à remédier à tout fait ou toute pratique qu'il estime discriminatoire, ou à en prévenir le renouvellement.
La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté à cet article sept amendements, dont trois de son rapporteur, deux identiques de M. Jean-Jacques Urvoas et deux identiques de M. Michel Vaxès.
Elle a précisé que le Défenseur des droits pourrait formuler des recommandations tendant à remédier à tout fait ou toute pratique contraire à l'intérêt de l'enfant.
Prétendant renforcer le pouvoir d'injonction du Défenseur, elle a souhaité rendre automatique l'établissement et la publication d'un rapport spécial lorsqu'il n'est pas donné suite à une injonction visant à ce que la personne mise en cause prenne les mesures nécessaires pour corriger la situation.
L'Assemblée nationale a par ailleurs adopté deux amendements de coordination identiques de M. Vaxès et de Mme Hostalier, faisant référence aux pratiques contraires à l'intérêt « supérieur » de l'enfant.
Votre commission estime que si, en première analyse, l'automaticité de la publication du rapport spécial paraît conforter le pouvoir d'injonction du Défenseur des droits, un tel principe risque en réalité de conduire cette autorité à utiliser moins facilement son pouvoir d'injonction. La liberté d'appréciation du Défenseur des droits paraît conditionner l'utilisation effective et pertinente de ses différents pouvoirs.
C'est pourquoi votre commission a adopté un amendement de son rapporteur permettant au Défenseur des droits, lorsqu'une de ses injonctions n'est pas suivie d'effet, d'apprécier s'il y a lieu d'établir et de publier un rapport spécial.
Votre commission a adopté l'article 21 ainsi modifié .
Article 21 bis A - Observations du Défenseur des droits sur les lieux de privation de liberté
Issu d'un amendement du rapporteur de l'Assemblée nationale, cet article additionnel attribue au Défenseur des droits des pouvoirs aujourd'hui exercés par le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, en application de l'article 9 de la loi du 30 octobre 2007.
Ainsi, à l'issue de chacune de ses visites sur place, le Défenseur des droits communiquerait aux ministres intéressés ses observations sur l'état, l'organisation ou le fonctionnement du lieu visité, ainsi que sur la condition des personnes privées de liberté. Il appartiendrait aux ministres de répondre à ces observations s'ils le jugent utile ou si le Défenseur le demande expressément. Ces observations en réponse seraient alors publiées en annexe au rapport de visite.
En outre, s'il constatait une violation grave des droits fondamentaux d'une personne privée de liberté, le Défenseur des droits communiquerait sans délai aux autorités compétentes ses observations, en définissant un délai de réponse, à l'issue duquel il constaterait s'il a été mis fin à la violation. Le Défenseur pourrait, s'il l'estime nécessaire, rendre public le contenu de ses observations et des réponses reçues.
Votre commission a adopté deux amendements de son rapporteur et de notre collègue Hugues Portelli supprimant cet article, par coordination avec les autres amendements retenus afin de maintenir l'existence d'un Contrôleur général des lieux de privation de liberté distinct du Défenseur des droits.
Votre commission a par conséquent supprimé l'article 21 bis A.
Article 21 bis - Pouvoir de médiation
Cet article additionnel, issu d'un amendement de votre rapporteur adopté par le Sénat en première lecture, vise à confier expressément au Défenseur des droits un pouvoir de médiation.
La rédaction retenue précise que les constatations et les déclarations recueillies au cours de la médiation ne peuvent être ni produites ni invoquées ultérieurement dans les instances civiles ou administratives, sans l'accord des personnes intéressées.
La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté à cet article deux amendements rédactionnels.
L'Assemblée nationale a confirmé ces modifications en séance plénière.
Votre commission a adopté l'article 21 bis sans modification .
Article 21 ter - Aide aux victimes de discrimination et aux enfants
Cet article additionnel, issu d'un amendement de votre rapporteur adopté par le Sénat en première lecture, confie au Défenseur des droits un rôle d'appui aux victimes de discrimination, identique à celui que détient la HALDE.
Cet article reprend en effet une disposition de l'article 7 de la loi du 30 décembre 2004 portant création de la HALDE. Le Défenseur serait donc chargé d'assister les personnes victimes de discrimination dans la constitution de leur dossier de les aider à identifier les procédures adaptées à leur cas.
La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté à cet article un amendement de son rapporteur étendant aux enfants dont les droits ne sont pas respectés la possibilité d'être assistés par le Défenseur des droits dans la constitution de leur dossier et pour l'identification des procédures adaptées à leur cas.
L'Assemblée nationale a confirmé ces modifications en séance plénière.
Votre commission a adopté un amendement rédactionnel de son rapporteur.
Votre commission a adopté l'article 21 ter ainsi modifié .
Article 22 - Pouvoir de transaction
Cet article donne au Défenseur des droits la possibilité de proposer une transaction à l'auteur de la réclamation et à la personne mise en cause.
Le texte initial du projet de loi organique laissait en ce domaine une grande liberté d'appréciation au Défenseur.
Votre commission avait adopté en première lecture un amendement de son rapporteur donnant au Défenseur des droits, en matière de discrimination, un pouvoir de transaction pénale identique à celui détenu par la HALDE et défini aux articles 11-1 à 11-3 de la loi du 30 décembre 2004.
Ainsi, le Défenseur pourrait, lorsqu'il constate des faits constitutifs d'une discrimination sanctionnée par les articles 225-2 et 432-7 du code pénal, et L. 122-45 ou L. 123-1 du code du travail, proposer à l'auteur des faits, si ceux-ci n'ont pas déjà donné lieu à la mise en mouvement de l'action publique, une transaction consistant dans le versement d'une amende dont le montant ne pourrait dépasser 3 000 euros pour une personne physique et 15 000 euros pour une personne morale. La transaction pourrait également prévoir l'indemnisation de la victime. Le montant de l'amende devrait être fixé en fonction de la gravité des faits, ainsi que des ressources et des charges de la personne mise en cause.
Le Sénat avait en outre adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteur.
La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté à cet article sept amendements rédactionnels et de précision de son rapporteur.
L'Assemblée nationale a confirmé ces modifications en séance plénière.
Votre commission a adopté l'article 22 sans modification .
Article 23 - Poursuites disciplinaires
Cet article prévoit que le Défenseur des droits peut saisir l'autorité disciplinaire compétente pour des faits constatés dans l'exercice de ses fonctions et lui paraissant justifier une sanction.
Ce pouvoir de saisine de l'autorité disciplinaire figure dans les textes régissant la HALDE et la CNDS.
Cet article prévoit deux dispositions visant à renforcer l'efficacité de cette faculté de transmission :
- l'autorité disciplinaire saisie doit informer le Défenseur des droits de la suite réservée aux transmissions effectuées et, si elle n'a pas engagé de procédure disciplinaire, des motifs de sa décision ;
- à défaut d'information dans le délai qu'il a fixé ou s'il estime, au vu des informations reçues, que sa saisine n'a pas été suivie des mesures nécessaires, le Défenseur des droits peut établir un rapport spécial qui est communiqué à l'autorité disciplinaire. Il peut, selon des modalités qu'il détermine, rendre public ce rapport avec la réponse de cette autorité, afin de respecter le principe du contradictoire.
A l'initiative de votre commission, le Sénat avait, en première lecture, adopté un amendement précisant que le rapport spécial évoqué plus haut pouvait être public même dans l'hypothèse où l'autorité disciplinaire n'aurait adressé aucune réponse au Défenseur.
L'Assemblée nationale n'ayant adopté à cet article qu'un amendement rédactionnel, votre commission a adopté l'article 23 sans modification.
Article 23 bis - Sanctions à l'encontre de personnes soumises à agrément ou autorisation publics
Introduit par le Sénat en première lecture, à l'initiative de votre commission, cet article donne au Défenseur des droits la possibilité de recommander à une autorité publique disposant d'un pouvoir d'agrément ou de sanction, à l'égard d'une personne physique ou morale, de faire usage de ses pouvoirs de suspension ou de sanction lorsque la personne intéressée a commis des actes discriminatoires.
Cette prérogative reprend celle qui figure à l'article 14, deuxième alinéa, de la loi précitée de 2004 portant création de la HALDE.
L'Assemblée nationale n'ayant apporté à cet article qu'une modification rédactionnelle, votre commission a adopté l'article 23 bis sans modification.
Article 24 - Saisine du Conseil d'Etat
Cet article prévoit que lorsque le Défenseur des droits est saisi d'une ou plusieurs réclamations soulevant une question relative à l'interprétation ou à la portée d'une disposition législative ou réglementaire, il peut saisir pour avis le Conseil d'État .
Cette faculté permettra de mettre fin à certaines difficultés juridiques récurrentes dans le domaine de la protection des libertés fondamentales et de conduire ainsi progressivement à limiter le nombre de demandes les plus répétitives tant auprès du Défenseur des droits qu'auprès des juridictions compétentes.
Considérant que ces objectifs ne pourront toutefois être atteints que par la possibilité donnée au Défenseur des droits de rendre publics , s'il le souhaite, ces avis, notre assemblée a, en première lecture, adopté un amendement en ce sens de votre commission.
Dans le cas contraire, l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978 13 ( * ) eût fait échec à une telle publicité, comme l'a justement relevé le rapport de la commission des lois de l'Assemblée nationale, dans son commentaire du présent article.
L'Assemblée nationale n'ayant adopté à cet article qu'un amendement rédactionnel, votre commission a adopté l'article 24 sans modification.
Article 24 bis - Pouvoir de déposer une requête constituant une action collective devant le juge administratif
Cet article additionnel, issu d'un amendement du rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, donne au Défenseur des droits la possibilité de déposer devant le tribunal administratif une requête tendant à la reconnaissance de droits individuels en faveur d'un groupe de personnes ayant le même intérêt.
Ces personnes devraient avoir auparavant saisi le Défenseur des droits dans les conditions définies à l'article 5 et aux deux premiers alinéas de l'article 6.
Le Défenseur des droits aurait ainsi une fonction de représentation en matière d'action collective devant le juge administratif.
Cette attribution constitue une innovation importante pour le fonctionnement de la justice administrative.
- La réflexion sur la création d'une action collective en droit administratif
La question de l'action collective en droit administratif a fait l'objet d'un rapport remis le 5 mai 2009 à M. Jean-Marc sauvé, vice-président du Conseil d'État, par M. Philippe Belaval, chef de la mission permanente d'inspection des juridictions administratives.
La commission des lois porte une grande attention à cette problématique. Ainsi, nos collègues Laurent Béteille et Richard Yung ont consacré un rapport d'information recommandant la mise en place d'une procédure d'action de groupe pour les litiges contractuels de consommation 14 ( * ) . Ce rapport n'évoque pas l'idée d'une action collective devant le juge administratif, mais mentionne la réflexion conduite par le Conseil d'État.
L'objectif recherché est de renforcer l'arsenal juridique afin de permettre au juge administratif de traiter plus efficacement les contentieux de masse.
Le rapport dirigé par M. Philippe Belaval définit l'action collective comme « la procédure permettant à une personne d'exercer, au nom d'un groupe ayant les mêmes intérêts, une action en faveur des membres de ce groupe » 15 ( * ) .
Il précise que « s'agissant de l'action collective administrative, l'idée première est d'offrir un cadre procédural alternatif aux contentieux dits de série, qui assure tout à la fois une sécurité juridique accrue (mieux appréhender une question de principe sans risquer d'éluder des situations distinctes) et une économie matérielle (éviter la gestion concrète d'une multiplicité de requêtes identiques appelant une même réponse) ».
Le juge administratif peut en effet avoir à examiner des séries de requêtes, rédigées de façon assez similaire et mettant en cause, par des moyens identiques ou non, la légalité de mesures individuelles semblables, concernant des personnes qui se trouvent dans la même situation juridique, ou la responsabilité de certaines personnes publiques au titre des dommages subis par un nombre important de personnes.
A titre d'exemple, le rapport de M. Belaval cite le contentieux du cumul du supplément familial de traitement qui, ayant donné lieu en 1991-1992 à 27.000 requêtes, a fait apparaître la notion de contentieux sériel. Le juge administratif eut ensuite à examiner, par exemple, une série relative au droit des agents de la fonction publique hospitalière, domiciliés dans un département d'outre-mer et affectés en France métropolitaine, à bénéficier de l'indemnité d'éloignement.
Le groupe de travail du Conseil d'État a avancé plusieurs propositions procédurales, en retenant l'idée d'une représentation par une association déclarée ou un syndicat professionnel, justifiant d'une capacité à représenter un groupe de personnes ayant le même intérêt.
- Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale
Le texte adopté par l'Assemblée nationale s'inspire des propositions de modifications législatives présentées par le rapport du Conseil d'État. Il fait du Défenseur des droits l'autorité qui pourrait exercer, au nom d'un groupe ayant les mêmes intérêts, une action en reconnaissance de droits individuels en faveur des membres de ce groupe.
Le Défenseur pourrait ainsi déposer devant le tribunal administratif compétent une requête tendant à la reconnaissance de droits individuels en faveur d'un groupe de personnes ayant le même intérêt et l'ayant préalablement saisi (alinéa 1).
La requête devrait donc porter sur une question relevant d'au moins un des champs de compétences du Défenseur des droits. Cette requête constituerait une action collective. Elle pourrait également avoir pour objet la reconnaissance de la responsabilité d'une personne morale de droit public ou d'un organisme investi d'une mission de service public, sauf si les personnes en faveur desquelles l'action est présentée ont subi un préjudice corporel.
L'alinéa 2 du texte adopté par les députés précise que le groupe d'intérêt en faveur duquel est présentée l'action collective devrait se caractériser par l'identité de la situation juridique de ses membres et « être délimité » à raison des personnes morales de droit public ou les organismes investis d'une mission de service public mis en cause. Cette rédaction semble viser le fait que les personnes ou organismes mis en cause devraient être identiques.
La présentation d'une requête constituant une action collective entraînerait l'interruption des délais de prescription et de forclusion pour les personnes susceptibles de se prévaloir des droits en cause, sous réserve que toute action ne soit pas déjà prescrite ou forclose à la date d'enregistrement de la requête (alinéa 3). Les délais de prescription et de forclusion recommenceraient à courir à compter de la publication de la décision statuant sur l'action collective passée en force de chose jugée (alinéa 4).
Il appartiendrait au juge, lorsqu'il fait droit à une action collective, de déterminer les conditions de droit et de fait auxquelles est subordonnée la reconnaissance des droits ou de la responsabilité (alinéa 5). Ces indications permettraient ensuite à toute personne remplissant ces conditions de droit et de fait de se prévaloir, devant toute autorité administrative ou juridictionnelle, des droits reconnus par la décision, sous réserve que sa demande ne soit pas prescrite ou son action forclose (alinéa 6).
Le texte adopté par l'Assemblée nationale prévoit en outre que :
- l'appel formé contre un jugement faisant droit à une action collective aurait, de plein droit, un effet suspensif ;
- en cas d'inexécution d'une décision faisant droit à une action collective, toute personne estimant être en droit de se prévaloir de cette décision pourrait demander au juge de l'exécution d'enjoindre à l'autorité compétente de prendre les mesures d'exécution qu'implique cette décision à son égard ;
- le juge pourrait fixer un délai d'exécution et prononcer une astreinte, ou infliger une amende à la personne morale de droit public ou à l'organisme investi d'une mission de service public intéressé ;
- les modalités d'application de ce nouveau dispositif seraient précisées par un décret en Conseil d'État.
- La position de votre commission
Votre commission considère que l'inscription dans notre droit d'une action collective devant le juge administratif constitue une idée intéressante. Proposée par les juges eux-mêmes, pour assurer un meilleur traitement des contentieux de série, cette procédure pourrait constituer un nouvel outil de protection des droits.
Votre commission estime cependant qu'une telle innovation doit faire l'objet, de la part du Parlement, d'une réflexion plus approfondie, en particulier au regard des questions que peut poser l'attribution au Défenseur des droits de cette nouvelle faculté.
En effet, il paraît difficile de faire du Défenseur des droits l'unique requérant possible en matière d'action collective devant le juge administratif.
Mme Laurence Helmlinger, secrétaire générale des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, a expliqué à votre rapporteur que l'unicité de l'action collective présenterait, pour le juge, l'avantage de la simplicité. Elle a cependant relevé qu'en pratique, l'action du Défenseur des droits ne pourrait exclure les actions individuelles. On peut même redouter qu'une telle unicité ne conduise, en réaction, à la multiplication des requêtes émanant d'associations et de syndicats, qui seraient eux-mêmes écartés de la mise en oeuvre de l'action collective.
A cet égard, le rapport de M. Belaval indique qu'« il n'a pas paru, au groupe de travail, ni opportun, ni utile d'organiser, de façon contrainte, l'unicité d'une action collective, plusieurs associations représentant les mêmes intérêts ou plusieurs syndicats devant pouvoir exercer concurremment une action de même objet » 16 ( * ) .
Se pose en outre la question des requêtes qui mettraient en cause plusieurs personnes morales, par exemple des collectivités territoriales ou des établissements publics hospitaliers, dans le cadre de contentieux de la fonction publique. Comment assurer, dans une telle hypothèse, la représentation de toutes les personnes morales mises en cause ? Comme le souligne le rapport du groupe de travail du Conseil d'État, « les principes du contradictoire et de l'autorité de la chose jugée imposent que toute personne morale défenderesse intéressée par la déclaration de droit ou de responsabilité, objet de l'action collective, soit effectivement mise en cause dans la procédure ».
Enfin, on peut s'interroger sur l'opportunité de confier au Défenseur des droits, autorité de rang constitutionnel qui devra agir en toute indépendance, une mission de requérant en matière d'action collective devant le juge administratif. Une telle attribution ne serait pas sans effet sur la perception de son positionnement institutionnel.
Au regard de l'ensemble de ces interrogations, votre commission considère que la création d'une procédure d'action collective en droit administratif doit encore faire l'objet de réflexions complémentaires avant d'être inscrite dans la loi.
Aussi a-t-elle adopté trois amendements de suppression présentés par votre rapporteur et par nos collègues Laurent Béteille et Christophe-André Frassa.
Votre commission a par conséquent supprimé l'article 24 bis .
Article 25 - Propositions de réformes
Cet article prévoit que le Défenseur des droits peut recommander de procéder aux modifications législatives ou réglementaires qui lui apparaissent utiles.
Cette possibilité existe actuellement pour de nombreuses autorités administratives indépendantes, telles que le Médiateur de la République, la CNDS, le Défenseur des enfants ou encore la HALDE.
- Le texte adopté par le Sénat en première lecture
S'inspirant des dispositions figurant à l'article 15 de la loi de 2004 précitée relative à la HALDE, le Sénat avait, en première lecture, adopté un amendement de votre commission, afin de compléter le présent article pour donner au Défenseur des droits des pouvoirs consultatifs étendus.
Le Défenseur serait ainsi :
- obligatoirement consulté par le Premier ministre sur tout projet de loi comportant des dispositions relatives à la lutte contre les discriminations et à la promotion de l'égalité. L'amendement prévoyait la publicité des avis rendus par le Défenseur des droits dans ce cadre ;
- consulté de manière facultative par le Premier ministre, le Président de l'Assemblée nationale ou le Président du Sénat sur toute question relative à ces domaines ; il appartiendra alors aux destinataires de l'avis de le rendre public ou non ;
- associé , si le Premier ministre le souhaite, à la préparation et à la définition de la position française dans les négociations internationales dans les domaines des relations des citoyens avec l'administration, de la défense et la promotion des droits de l'enfant, de la déontologie de la sécurité ou de la lutte contre les discriminations et de la promotion de l'égalité. Le Défenseur des droits pourrait également participer, à la demande du Premier ministre, à la représentation française dans les organisations internationales et communautaires compétentes dans ces domaines.
- Le texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture
Sur proposition de leur commission des lois, les députés ont apporté certaines modifications au texte adopté par le Sénat.
Sur le premier point - la consultation obligatoire du Défenseur des droits sur tout projet de loi comportant des dispositions relatives à la lutte contre les discriminations et à la promotion de l'égalité ainsi que la publicité de l'avis rendu -, les députés ont considéré que cette consultation obligatoire encourait un risque d'inconstitutionnalité , car elle n'était pas explicitement prévue par l'article 71-1 de la Constitution. En outre, notre collègue député M. Pierre Morel-A-L'Huissier a fait valoir, dans son rapport, que cette obligation pouvait paraître inutile dans la mesure où le caractère général de son pouvoir de recommandation de modifications législatives lui permettait, en tout état de cause, de donner d'office son avis sur tout projet de loi dès lors qu'il le jugeait utile, sans qu'il ait été saisi à cette fin par le Premier ministre. La Défenseure des enfants, dont la loi du 6 mars 2000 ne prévoit pas qu'elle soit consultée sur les projets de loi, a par exemple plusieurs fois fait usage de cette possibilité.
En conséquence, suivant la proposition de sa commission des lois, l'Assemblée nationale a supprimé le caractère obligatoire de cette consultation.
En outre, elle a permis cette consultation pour l'ensemble des projets de loi entrant dans le champ de compétences du Défenseur des droits alors que, comme indiqué précédemment, le Sénat l'avait limitée aux questions de discrimination, conformément aux textes en vigueur.
Elle a également supprimé la mention de la publicité de l'avis du Défenseur des droits , la jugeant inutile au regard de l'article 27 du présent projet de loi organique, qui permet au Défenseur des droits de rendre ses avis publics.
Sur le second point - la consultation facultative du Défenseur des droits par le Premier ministre ou le président d'une assemblée parlementaire sur toute question relevant de sa compétence- l'Assemblée nationale n'a pas apporté de modification.
Enfin, sur le troisième et dernier point - les compétences diplomatiques du Défenseur des droits -, les députés ont relevé un problème de compatibilité avec l'indépendance du Défenseur des droits. En effet, alors que celui-ci ne reçoit, conformément à l'article 2 du présent projet de loi organique, aucune instruction, la position de la France dans les négociations et les organisations internationales ne saurait être autre que celle qui est définie par l'exécutif. En conséquence, l'Assemblée nationale a supprimé les compétences du Défenseur des droits en matière de relations internationales.
- La position de votre commission
Sur le premier point - la consultation du Défenseur des droits sur les projets de loi ainsi que la publicité de l'avis - votre rapporteur estime que la consultation obligatoire n'encoure aucun risque d'inconstitutionnalité, contrairement à ce que soutient l'Assemblée nationale : en effet, l'article 71-1 de la Constitution renvoie au législateur organique le soin de définir les attributions du Défenseur des droits, au nombre desquelles peuvent parfaitement figurer des compétences de consultation obligatoire. En outre, votre rapporteur rappelle que la consultation obligatoire du Défenseur des droits sur tout projet de loi relatif à la lutte contre les discriminations et à la promotion de l'égalité ne fait que reprendre les dispositions qui figurent à l'article 15 de la loi de 2004 précitée relative à la HALDE. Quant à la publicité des avis, votre rapporteur relève qu'elle s'inscrit dans un souci de transparence propre à garantir la bonne information du public et des parlementaires. En conséquence, à l'initiative de votre rapporteur, la commission a rétabli l'alinéa 2 du présent article dans la rédaction adoptée par le Sénat en première lecture, à savoir : « Il [le Défenseur des droits] est consulté par le Premier ministre sur tout projet de loi relatif à la lutte contre les discriminations et à la promotion de l'égalité. L'avis du Défenseur des droits est public. »
Sur le troisième et dernier point - les compétences diplomatiques du Défenseur des droits -, votre rapporteur juge nécessaire de distinguer entre l'association, si le Premier ministre le souhaite, à la préparation et à la définition de la position française dans les négociations internationales et la participation, à la demande du Premier ministre, à la représentation française dans les organisations internationales et communautaires. Dans le premier cas, le Défenseur des droits, comme aujourd'hui la CNIL et la HALDE, apportera son expertise en toute indépendance ; dans le second, votre rapporteur reconnait, à la suite de l'Assemblée nationale, qu'il peut y avoir une difficulté s'il est demandé au Défenseur des droits de porter, au nom de la France, un message qu'il désapprouve. Le Défenseur, autorité constitutionnelle indépendante, ne saurait agir avec un mandat impératif. En conséquence, sur proposition de votre rapporteur, l'amendement précité a également prévu de ne retenir que la première compétence susmentionnée, à savoir la possibilité, pour le Défenseur, d'être associé à la demande du Premier ministre à la préparation et à la définition de la position française dans les négociations internationales.
Votre commission a adopté l'article 25 ainsi modifié .
Article 26 - Compétences en matière juridictionnelle
Cet article prévoit diverses possibilités d'intervention du Défenseur des droits devant les juridictions.
A l'initiative de votre commission, le Sénat avait, en première lecture, complété ces possibilités d'intervention. En effet, selon le dispositif du projet de loi initial, le Défenseur ne pouvait pas d'office présenter des observations écrites alors qu'il pouvait le faire, s'il était saisi en ce sens, par une juridiction ou une partie. Or, il importe que le Défenseur puisse intervenir de sa propre initiative, par des observations écrites, lorsque la procédure est écrite. Notre assemblée a ainsi adopté un amendement prévoyant que, dans tous les cas, le Défenseur des droits pourrait présenter des observations écrites ou orales.
Au total, le Défenseur des droits pourrait présenter des observations écrites ou orales dans trois circonstances :
- de sa propre initiative ;
- à l'invitation d'une juridiction, sollicitant d'office ces observations ;
- à l'invitation d'une juridiction, saisie en ce sens par une partie, la juridiction étant libre de donner suite ou non à la demande qui lui est présentée par une partie.
Dans les deux dernières hypothèses, le Défenseur des droits n'est pas tenu de répondre à l'invitation de la juridiction ; dans la première, son intervention est de droit .
Cet article prévoit également que lorsqu'il apparaît au Défenseur des droits que les faits portés à sa connaissance sont constitutifs d'un crime ou d'un délit, il en informe le procureur de la République
Outre trois modifications rédactionnelles à l'initiative de sa commission des lois, l'Assemblée nationale a, sur proposition du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche, précisé que l'obligation d'informer le procureur devait être assortie du devoir pour ce dernier d'informer le Défenseur des suites données à ses transmissions, comme c'est aujourd'hui le cas pour la CNDS.
Sur ce point, votre rapporteur relève, comme il l'avait fait dans son rapport de première lecture, que cette précision n'était pas indispensable . En effet, le droit commun satisfait cette préoccupation dans la mesure où, depuis la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004, l'article 40-2 du code de procédure pénale prévoit que « le procureur de la République avise (...) les autorités mentionnées au deuxième alinéa de l'article 40, des poursuites ou des mesures alternatives aux poursuites qui ont été décidées à la suite de leur plainte ou de leur signalement. Lorsqu'il décide de classer sans suite la procédure, il les avise également de sa décision en indiquant les raisons juridiques ou d'opportunité qui la justifient. »
Toutefois, la précision apportée par les députés a le mérite d'insister sur l'importance pour le parquet de bien informer le Défenseur des droits des suites données à ses transmissions.
Votre commission a adopté l'article 26 sans modification.
Article 26 bis - Actions de communication et d'information du Défenseur des droits
Cet article, qui résulte d'un amendement de votre commission en première lecture, confie au Défenseur des droits des missions de communication et de promotion des droits de l'enfant et de l'égalité qui incombent aujourd'hui respectivement au Défenseur des enfants et à la HALDE.
A l'initiative de sa commission des lois, l'Assemblée nationale a opportunément étendu ces missions à l'ensemble du champ de compétence du Défenseur des droits, prévoyant que le « Défenseur des droits mène toute action de communication et d'information jugée opportune dans ses différents domaines de compétence. »
En outre, sur proposition de notre collègue député M. Etienne Pinte et plusieurs de ses collègues, l'Assemblée nationale a complété l'alinéa 2 de cet article pour préciser que le Défenseur des droits devait engager des actions de promotion des droits « et de l'égalité ». L'auteur de l'amendement a en effet rappelé que la HALDE a été investie par le législateur de deux types de missions indissociables : une mission de lutte contre les discriminations, de nature essentiellement juridique, orientée vers la sanction des discriminations et une mission de promotion de l'égalité , de nature essentiellement préventive, qui vise à assurer une égalité de droit et de traitement, ainsi qu'une égalité réelle des chances.
Votre commission a adopté l'article 26 bis sans modification.
Article 26 ter - Intervention du service en charge de l'aide sociale à l'enfance
Cet article, qui résulte d'un amendement de votre commission en première lecture, reprend la disposition, inscrite à l'article 4 de la loi de 2000 précitée sur le Défenseur des enfants, prévoyant que ce dernier informe « le président du conseil général compétent des affaires susceptibles de justifier une intervention du service de l'aide sociale à l'enfance ».
Cette disposition avait été reprise à deux nuances près :
- d'une part, notre assemblée avait souhaité faire référence aux « autorités locales compétentes » plutôt qu'au département. En effet, la compétence du département en matière d'aide sociale à l'enfance n'est pas consacrée par un texte de niveau organique mais ordinaire. En conséquence, viser expressément le département aurait impliqué une révision de la loi organique en cas de modification ultérieure des compétences du département, ce qui n'avait pas paru opportun ;
- d'autre part, le Sénat avait fait de cette saisine une faculté et non une obligation, afin d'accorder une certaine marge d'appréciation au Défenseur des enfants.
L'Assemblée nationale, à l'initiative de sa commission, a jugé préférable de rendre cette saisine obligatoire , conformément à ce que prévoit l'actuel article 4 de la loi de 2000 précitée sur le Défenseur des enfants.
Comprenant la logique de cette modification, votre commission a adopté l'article 26 ter sans modification .
Article 27 - Publicité des documents publiés sous l'autorité du Défenseur des droits
Cet article comporte deux alinéas.
Le premier prévoit la remise d'un rapport annuel au Président de la République et au Parlement. Ce rapport, qui est rendu public, fait l'objet d'une communication devant chacune des deux assemblées.
Le second alinéa du présent article est plus novateur . Il prévoit que le Défenseur peut, après en avoir informé la personne mise en cause, décider de rendre publics ses recommandations, avis ou décisions avec les observations faites par la personne mise en cause.
A l'initiative de votre commission, le Sénat avait, en première lecture, adopté un amendement de réécriture de l'article 27.
Cet amendement visait, tout d'abord, à clarifier la lecture de l'article. Tel qu'il était rédigé, il pouvait en effet laisser entendre que ses deux alinéas devaient être lus ensemble. Autrement dit, la publicité susmentionnée des recommandations, avis ou décisions n'aurait pu intervenir qu'à l'occasion du rapport annuel d'activité, ce qui aurait impliqué que le Défenseur doive parfois attendre onze mois pour rendre publiques ces positions. Le Sénat a donc déconnecté ces deux publicités.
L'amendement clarifiait, en outre, le fait que la publication du rapport annuel d'activité intervenait bien avant la communication du Défenseur des droits devant les assemblées parlementaires.
Enfin, l'amendement précisait que le Défenseur des droits pouvait également présenter tout autre rapport au Président de la République, au président de l'Assemblée nationale et au président du Sénat. Dans son rapport de première lecture, votre rapporteur indiquait, en effet, avoir été sensible au souhait, exprimé par la Défenseure des enfants et les représentants de l'UNICEF, que le Défenseur des droits rende public, le 20 novembre de chaque année, une étude sur les droits de l'enfant, à l'occasion de la journée internationale des droits de l'enfant 17 ( * ) .
- Le texte adopté par l'Assemblée nationale
Outre certaines modifications rédactionnelles, l'Assemblée nationale a, sur proposition de sa commission des lois, apporté trois modifications essentielles à cet article.
En premier lieu, les députés ont considéré que la disposition selon laquelle le rapport d'activité du Défenseur « fait l'objet d'une communication du Défenseur des droits devant chacune des assemblées » encourait un risque d'inconstitutionnalité . Dans son rapport au nom de la commission des lois, notre collègue député M. Pierre Morel-A-L'Huissier a en effet rappelé que le Conseil constitutionnel avait censuré une disposition de la loi organique relative au Conseil économique, social et environnemental (CESE) qui prévoyait un débat devant chaque assemblée sur un rapport relatif à la composition du CESE. Le Conseil a estimé qu' « en exigeant un débat devant le Parlement sur ce rapport », cet article portait « atteinte aux modalités de fixation de l'ordre du jour des assemblées parlementaires telles que déterminées par l'article 48 de la Constitution » 18 ( * ) . Il avait déjà eu l'occasion par le passé de rappeler qu'« il n'appartient pas au législateur d'imposer l'organisation d'un débat en séance publique » 19 ( * ) . Les députés ont donc prévu que la présentation en séance publique, par le Défenseur des droits, de son rapport annuel d'activité serait facultative et non obligatoire.
En second lieu, les députés ont considéré que le rapport annuel du Défenseur des droits devrait être accompagné d'une annexe thématique relative à chacun de ses domaines de compétence , afin de mieux identifier son action et ses résultats dans chacun de ces domaines.
Enfin, les députés ont complété la rédaction adoptée par le Sénat concernant la possibilité pour le Défenseur des droits de publier « tout autre rapport » , c'est-à-dire des rapports thématiques venant compléter le rapport annuel obligatoire, et ce au moment jugé par lui le plus opportun. Ils ont souhaité consacrer dans le projet de loi organique la possibilité pour le Défenseur des droits, de présenter, le 20 novembre de chaque année, à l'occasion de la journée internationale des droits de l'enfant, un rapport sur la situation des droits de l'enfant.
- La position de votre commission
S'agissant de la disposition selon laquelle le rapport d'activité du Défenseur « fait l'objet d'une communication du Défenseur des droits devant chacune des assemblées », votre rapporteur avait indiqué, dans son rapport de première lecture, que cette rédaction lui paraissait suffisamment large pour permettre une présentation du rapport annuel soit en séance plénière soit en commission, dès lors que la réunion était ouverte à tous les membres de l'assemblée considérée. Autrement dit, d'après la lecture qu'en avait faite votre rapporteur, cette rédaction n'imposait pas une communication dans l'hémicycle. Toutefois, votre rapporteur comprend la nécessité de la modification opérée par les députés dès lors que la disposition précitée peut également être interprétée comme une obligation d'organisation d'un débat en séance publique.
Quant au rapport annuel spécifique sur les droits de l'enfant, votre rapporteur considère, à la réflexion, que ce rapport doit être obligatoire et non facultatif comme il l'avait proposé en première lecture, et ce compte tenu de l'importance de défendre et promouvoir les droits de l'enfant. Un amendement a été adopté en ce sens par votre commission sur proposition de votre rapporteur.
Votre commission a adopté l'article 27 ainsi modifié .
* 13 Aux termes de l'article 6 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal, les avis du Conseil d'État « ne sont pas communicables » dans le cadre de la liberté d'accès aux documents administratifs.
* 14 L'action de groupe à la française : parachever la protection des consommateurs , rapport d'information n° 499 (2009-2010) de MM. Laurent Béteille et Richard Yung, fait au nom de la commission des lois, déposé le 26 mai 2010.
* 15 L'action collective en droit administratif, rapport au vice-président du Conseil d'État, 5 mai 2009, p. 4-5.
* 16 Rapport précité, p. 25.
* 17 La Convention internationale des droits de l'enfant (CIDE), dite aussi « Convention de New York » a été adoptée par l'Organisation des Nations Unies le 20 novembre 1989. Elle est entrée en vigueur, en France, le 2 septembre 1990.
* 18 Conseil constitutionnel, décision n° 2010-608 DC du 24 juin 2010, Loi organique relative au Conseil économique, social et environnemental, considérant 10.
* 19 Conseil constitutionnel, décision n° 2003-484 DC du 20 novembre 2003, Loi relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité, considérant 100.