Projet de loi organique relatif au Défenseur des droits

Rapport n° 258 (2010-2011) de M. Patrice GÉLARD , fait au nom de la commission des lois, déposé le 26 janvier 2011

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N° 258

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011

Enregistré à la Présidence du Sénat le 26 janvier 2011

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi organique et sur le projet de loi , MODIFIÉS PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE , relatifs au Défenseur des droits ,

Par M. Patrice GÉLARD,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Jacques Hyest , président ; M. Nicolas Alfonsi, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, MM. Patrice Gélard, Jean-René Lecerf, Jean-Claude Peyronnet, Jean-Pierre Sueur, Mme Catherine Troendle, M. François Zocchetto , vice-présidents ; MM. Laurent Béteille, Christian Cointat, Charles Gautier, Jacques Mahéas , secrétaires ; MM. Jean-Paul Amoudry, Alain Anziani, Mmes Éliane Assassi, Nicole Bonnefoy, Alima Boumediene-Thiery, MM. François-Noël Buffet, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Yves Détraigne, Mme Anne-Marie Escoffier, MM. Hubert Falco, Louis-Constant Fleming, Gaston Flosse, Christophe-André Frassa, Bernard Frimat, René Garrec, Jean-Claude Gaudin, Mme Jacqueline Gourault, Mlle Sophie Joissains, Mme Virginie Klès, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Mme Josiane Mathon-Poinat, MM. Jacques Mézard, Jean-Pierre Michel, François Pillet, Hugues Portelli, Bernard Saugey, Simon Sutour, Richard Tuheiava, Alex Türk, Jean-Pierre Vial, Jean-Paul Virapoullé, Richard Yung.

Voir le(s) numéro(s) :

Première lecture : 610, 611 (2008-2009), 482 , 483 , T.A 124 et 125 (2009-2010)

Deuxième lecture : 230, 259 et 260 (2010-2011)
Assemblée nationale ( 13 ^ème législ.) :		Première lecture : 2573 , 2991 et T.A. 595

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

La commission des lois, réunie le mercredi 26 janvier 2011, sous la présidence de M. Jean-Jacques Hyest , président, a examiné en deuxième lecture le rapport de M. Patrice Gélard et établi son texte pour les projets de loi organique et ordinaire relatifs au Défenseur des droits.

La commission des lois s'est prononcée contre l'intégration du Contrôleur général des lieux de privation de liberté, dont l'Assemblée nationale avait souhaité la fusion au sein du Défenseur des droits, à compter de 2014 (articles 4 et 5).

La commission des lois estime que le contrôle du respect des droits fondamentaux des personnes privées de liberté constitue une mission très spécifique et que cette fusion ne peut être décidée sans que le Parlement dispose d'un premier bilan de l'activité de cette autorité, qui offrira un état des lieux précis du respect des droits fondamentaux des personnes privées de liberté.

La commission des lois a en outre souhaité définir le rôle des collèges et des adjoints du Défenseur des droits de façon à garantir un examen pluridisciplinaire et efficace des réclamations (articles 11 A à 12 bis).

Elle a rétabli le principe d'une consultation systématique du collège compétent lorsque le Défenseur des droits intervient en matière de déontologie des forces de sécurité, de défense des droits de l'enfant ou de lutte contre les discriminations.

La commission des lois a rétabli la participation des adjoints du Défenseur des droits aux collèges, une telle participation paraissant essentielle à la constitutionnalité du dispositif et assurant un meilleur fonctionnement de la nouvelle autorité.

Les adjoints pourront présider les réunions des collèges en l'absence du Défenseur des droits.

La commission a rétabli la possibilité de nommer d'autres adjoints que les trois précisément définis dans la loi organique, afin de permettre au Défenseur des droits de s'organiser au mieux, compte tenu de l'étendue de ses compétences.

Elle a en outre rétabli l'avis des commissions compétentes des deux assemblées sur la nomination des adjoints.

Enfin, la commission des lois a reporté d'un mois l'entrée en vigueur des projets de loi, pour la fixer au premier jour du troisième mois suivant leur promulgation (article 33). En contrepartie, afin de préserver de façon transitoire le fonctionnement et l'activité du Médiateur de la République jusqu'à l'installation du Défenseur des droits, elle a prorogé le mandat de l'actuel Médiateur jusqu'au 30 juin 2011 au plus tard.

Votre commission a adopté le projet de loi organique et le projet de loi ainsi modifiés.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le titre XI bis de la Constitution, issu de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, crée un Défenseur des droits.

Le Sénat est appelé à examiner en deuxième lecture le projet de loi organique et le projet de loi qui organisent cette nouvelle autorité constitutionnelle de protection des droits. L'Assemblée nationale a adopté ces projets de loi en première lecture le 18 janvier, soit sept mois après leur adoption par le Sénat, le 3 juin 2010.

Si très peu d'articles ont été adoptés conformes à l'issue de cette première lecture dans chaque assemblée, plusieurs points de convergence se dessinent, en particulier sur le régime des incompatibilités, la saisine, ou les pouvoirs du Défenseur des droits. Sur ces points, l'Assemblée nationale a essentiellement procédé à des améliorations rédactionnelles et à quelques précisions.

Elle a en outre confirmé l'intégration, au sein du Défenseur des droits, de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE), décidée par le Sénat en première lecture. Cette mission s'ajoutera par conséquent à celles que le projet de loi organique initial confiait au Défenseur des droits, c'est-à-dire à celles du Médiateur de la République, du Défenseur des enfants et de la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS).

Le dialogue entre les deux assemblées doit en revanche se poursuivre sur le champ de compétence et l'organisation interne du Défenseur des droits.

L'Assemblée nationale a en effet souhaité étendre le périmètre du Défenseur des droits au contrôle du respect des droits fondamentaux des personnes privées de liberté, lui confiant ainsi les compétences du Contrôleur général des lieux de privation de liberté, dès la fin du premier mandat de cette autorité, créée en 2007 et installée en juin 2008, soit en 2014. Est-il opportun de décider d'emblée cette fusion, avant même de disposer du premier bilan de l'action, très spécifique, du Contrôleur général ?

L'Assemblée nationale a par ailleurs sensiblement modifié l'organisation et le rôle des adjoints du Défenseur des droits et des collèges chargés de l'assister dans l'examen des réclamations.

Comment les adjoints doivent-ils être nommés, comment assurer l'identification claire de la mission de défense et de protection des droits des enfants ? La consultation des collèges par le Défenseur doit-elle être facultative, comme l'a prévu l'Assemblée nationale, ou systématique, comme l'avait souhaité le Sénat ?

Tels sont les principaux points sur lesquels votre commission a apporté, en deuxième lecture, des modifications aux projets de loi organique et ordinaire qui lui ont été soumis.

*

* *

I. LES POINTS D'ACCORD ENTRE LES DEUX ASSEMBLÉES

A l'issue de la première lecture, seuls trois articles du projet de loi organique ont été adoptés conformes par l'Assemblée nationale. Cependant, un examen approfondi des dispositions fait apparaître plusieurs points d'accord entre les deux assemblées.

La commission des lois a adopté 34 amendements, dont 29 de son rapporteur, un du Gouvernement, deux de M. Hugues Portelli, un de M. Laurent Béteille et un de M. Christophe-André Frassa, sur le projet de loi organique, et 10 amendements, dont 8 de votre rapporteur et 2 de M. Hugues Portelli, sur le projet de loi ordinaire.

A. LE STATUT DU DÉFENSEUR DES DROITS

L'Assemblée nationale a validé l'équilibre général du statut du Défenseur des droits tel que l'avait défini le Sénat.

Aussi votre commission a-t-elle adopté sans modification les dispositions relatives :

- aux conditions de nomination et à l'inamovibilité du Défenseur des droits ( article 1 ^er du projet de loi organique ) ;

- aux garanties d'indépendance et à l'immunité juridictionnelle du Défenseur des droits ( article 2 du projet de loi organique ) ;

- au régime des incompatibilités applicables au Défenseur des droits ( article 3 du projet de loi organique ).

B. LES MOYENS D'INFORMATION ET LES POUVOIRS DU DÉFENSEUR DES DROITS

Sous réserve des amendements de coordination qu'elle a adoptés afin de préserver le Contrôleur général des lieux de privation de liberté ^{1 ( * )} , votre commission approuve globalement les précisions apportées par l'Assemblée nationale aux dispositions relatives aux moyens d'information et aux pouvoirs du Défenseur des droits.

1. Les moyens d'information du Défenseur des droits

- L'audition des personnes mises en cause

L'Assemblée nationale a précisé à l' article 16 du projet de loi organique que les convocations des personnes mises en cause devant le Défenseur des droits devraient mentionner l'objet de l'audition. Elle a en outre rendu plus contraignant le dispositif permettant au Défenseur des droits de demander des enquêtes aux corps de contrôle, en prévoyant que, si le Défenseur des droits en fait la demande, les ministres devraient donner instruction aux corps de contrôle d'accomplir toutes vérifications ou enquêtes. Les ministres devraient par ailleurs informer le Défenseur des suites données à ces demandes.

Les députés ont également souhaité que le secret de l'enquête et de l'instruction ne puisse être opposé au Défenseur des droits lorsqu'il intervient non seulement en matière de déontologie de la sécurité, comme l'avait prévu le Sénat en première lecture, mais aussi lorsqu'il intervient en matière de respect des droits et libertés par les services publics ( article 17 du projet de loi organique ).

- Les vérifications sur place

L'Assemblée nationale a précisé que lors de telles visites sur place dans les locaux administratifs ou privés des personnes mises en cause, le Défenseur des droits devrait pouvoir s'entretenir avec toute personne dont le concours lui paraît utile, dans des conditions assurant la confidentialité de leurs échanges ( article 18 du projet de loi organique ).

Les députés ont prévu que les vérifications du Défenseur des droits en matière de respect de la déontologie de la sécurité ou de lutte contre les discriminations ne pourraient faire l'objet d'aucune opposition.

En revanche, l'autorité compétente pourrait s'opposer, pour des motifs graves et impérieux liés à la défense nationale ou à la sécurité publique, à des vérifications sur place du Défenseur des droits dans les locaux administratifs d'une personne publique, au titre de ses deux autres compétences (relations avec les services publics et défense des droits de l'enfant). Le Défenseur des droits garderait dans ce cas la possibilité de saisir le juge des référés d'une demande motivée afin qu'il autorise les vérifications sur place, comme l'avait prévu le Sénat en première lecture.

S'agissant des visites et vérifications sur place du Défenseur des droits dans des locaux privés, les députés ont prévu que le Défenseur devrait au préalable informer le responsable des locaux de son droit d'opposition. Si celui-ci exerçait ce droit, la visite ou la vérification ne pourrait se dérouler qu'avec l'autorisation du juge des libertés et de la détention.

Cependant, l'Assemblée nationale a préservé un dispositif permettant au Défenseur, lorsque l'urgence, la gravité des faits ou le risque de destruction ou de dissimulation de documents le justifient, d'effectuer une visite sans information préalable du responsable des locaux, mais sur autorisation du juge des libertés et de la détention.

Votre commission a adopté à l'article 18 du projet de loi organique un amendement supprimant, par coordination, les dispositions insérées par l'Assemblée nationale pour tenir compte de l'intégration, à compter de 2014, du Contrôleur général des lieux de privation de liberté au Défenseur des droits.

Cet amendement rétablit par ailleurs la possibilité, pour les autorités compétentes, de s'opposer à une vérification sur place dans des locaux administratifs lorsque le Défenseur des droits intervient en matière de lutte contre les discriminations.

Le texte adopté par votre commission donne néanmoins au Défenseur des droits des prérogatives plus étendues que celles de la HALDE, puisque celle-ci ne peut procéder à des vérifications sur place qu'avec l'accord des personnes intéressées.

2. Les pouvoirs du Défenseur des droits

L'Assemblée nationale a souhaité prévoir, à l' article 21 ter du projet de loi organique , que le Défenseur des droits devrait assister les personnes le saisissant sur le fondement d'une atteinte aux droits de l'enfant dans la constitution de leur dossier et l'identification des procédures adaptées à leur cas, comme il était prévu qu'il le fasse pour les personnes s'estimant victimes d'une discrimination. Votre commission a apporté à cet article une modification rédactionnelle.

C. LA SÉCURISATION DE L'ACTION DE LA CNIL EN MATIÈRE DE CONTRÔLE ET DE SANCTION

Après l'article premier du projet de loi ordinaire, l'Assemblée nationale a inséré 6 articles additionnels ( articles 1 ^er bis , 1 ^er ter , 1 ^er quinquies , 1 ^er sexies , 1 ^er septies et 1 ^er octies ) visant à :

- sécuriser l'action de la CNIL en matière de visite des lieux servant à la mise en oeuvre de traitement de données à caractère personnel : il s'agit, d'une part, de consacrer le rôle joué en pratique par le secrétaire général de la CNIL pour ce type d'actions de contrôle ( art. 1 ^er bis ), d'autre part -et surtout- de se conformer pleinement aux exigences de l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH) relatif au droit à la vie privée et à l'inviolabilité du domicile ( art. 1 ^er septies ) ;

- sécuriser l'action de la CNIL dans l'exercice de ses pouvoirs de sanction, en opérant une distinction claire entre les fonctions de poursuite, d'instruction et de sanction . Il s'agit d'assurer le respect de l'article 6-1 de la CEDH relatif au procès équitable ( articles 1 ^er ter , 1 ^er quinquies , 1 ^er sexies et 1 ^er octies ).

Votre commission est consciente que ces articles additionnels présentent un lien ténu avec l'objet du projet de loi ordinaire relatif au Défenseur des droits et auraient pu, en conséquence, davantage trouver leur place dans la proposition de loi n° 93 (2009-2010) visant à mieux garantir le droit à la vie privée à l'heure du numérique présentée par nos collègues Anne-Marie Escoffier et Yves Détraigne.

Toutefois, ces articles répondent à une urgence, certaines décisions de la formation restreinte, organe de sanction de la Commission, encourant la nullité.

En conséquence, votre commission a approuvé l'ensemble des articles additionnels susmentionnés, sous réserve de certaines modifications à l'article 1 ^er octies, tendant, d'une part, à rétablir des procédures supprimées par l'Assemblée nationale, d'autre part, à renforcer l'efficacité de la CNIL en matière de sanction.

D. LE RÔLE ET LA PLACE DES DÉLÉGUÉS DU DÉFENSEUR DES DROITS

Un autre point de convergence entre l'Assemblée nationale et votre commission concerne le rôle et la place des délégués du Défenseur des droits, que l'Assemblée nationale a opportunément confortés.

Ainsi, elle a étendu les compétences des délégués aux actions de communication et d'information mises en place par le Défenseur des droits. (article 26 du projet de loi organique).

Par ailleurs, elle a précisé que les délégués interviendraient « sur l'ensemble du territoire » (article 28 du projet de loi organique).

Enfin, elle a précisé le statut des délégués , prévoyant, sur le modèle de l'article 6-1 de la loi du 3 janvier 1973 relative au Médiateur, que « les délégués du Défenseur des droits exercent leur activité à titre bénévole. Ils perçoivent une indemnité représentative de frais dont le montant et les modalités d'attribution sont fixés par arrêté conjoint du Premier ministre et du ministre chargé du budget sur proposition du Défenseur des droits. » ( article 1 ^er nonies du projet de loi ).

Sous réserve de certains aménagements, votre commission a approuvé ces modifications qui permettent de conforter le rôle et la place des délégués du Défenseur des droits.

II. LES QUESTIONS DEMEURANT EN DISCUSSION À L'ISSUE DE LA PREMIÈRE LECTURE DANS LES DEUX ASSEMBLÉES

A. L'EXTENSION DES MISSIONS DU DÉFENSEUR DES DROITS AU CONTRÔLE DES LIEUX DE PRIVATION DE LIBERTÉ

1. L'option retenue par l'Assemblée nationale : une intégration au 1er juillet 2014

L'Assemblée nationale, suivant les propositions du rapporteur de sa commission des lois, a souhaité étendre les compétences du Défenseur des droits au contrôle du respect des droits fondamentaux des personnes privées de liberté.

Elle a donc adopté une série d'amendements organisant l'intégration au sein du Défenseur des droits du Contrôleur général des lieux de privation de liberté, à l'issue du premier mandat de ce dernier, soit à compter du 1 ^er juillet 2014. Considérant que les missions de la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS) sont très proches de celles du Contrôleur général des lieux de privation de liberté, elle a reporté à la même date la fusion de la CNDS avec le Défenseur des droits.

2. La position de votre commission : une question à examiner sur le fondement du premier bilan du Contrôleur général des lieux de privation de liberté

Votre commission avait examiné de façon approfondie la question du champ de compétence du Défenseur des droits en première lecture. Elle avait alors choisi d'attribuer au Défenseur les compétences de la Haute autorité de lutte contre les discriminations (HALDE), choix que l'Assemblée nationale a confirmé. Elle avait en revanche estimé qu'une intégration du Contrôleur général des lieux de privation de liberté au sein du Défenseur des droits ne pourrait être décidée qu'au regard du premier bilan d'activité de cette autorité, créée par la loi n° 2007-1545 du 30 octobre 2007.

Ce premier bilan permettra de mesurer si un Contrôleur distinct du Défenseur des droits doit poursuivre son action, en raison des difficultés identifiées, ou s'il peut être intégré au Défenseur des droits.

Décider aujourd'hui une intégration qui ne prendrait effet que dans trois ans, ce serait en outre affaiblir le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, autorité qui depuis sa récente installation, en juin 2008, a seulement commencé à porter un regard indépendant, critique et informé sur des établissements qui ne connaissaient pas ce type de contrôle.

Enfin, la mission du Contrôleur général des lieux de privation de liberté s'inscrit avant tout dans une démarche de contrôle et de prévention, au moyen de nombreuses visites sur place, et se distingue fortement de celle du Défenseur des droits, que l'article 71-1 de la Constitution définit comme une autorité que peuvent saisir les personnes s'estimant lésées dans leurs droits.

Aussi votre commission a-t-elle adopté plusieurs amendements de votre rapporteur, notamment aux articles 4, 5, 18, et 21 bis A du projet de loi organique , afin de maintenir le contrôle des lieux de privation de liberté hors du champ de compétence du Défenseur des droits.

B. LA SAISINE DU DÉFENSEUR DES DROITS

1. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a apporté plusieurs modifications au régime de saisine du Défenseur des droits, sans toutefois mettre en cause la logique suivie par le Sénat en première lecture et visant à reprendre des conditions de saisine au moins aussi étendues que celles prévues pour les autorités administratives indépendantes intégrées au Défenseur des droits, et en particulier pour le Défenseur des enfants et la HALDE, en ce qui concerne la saisine par les associations.

- Le régime de saisine du Défenseur des droits

Les députés ont souhaité préciser que les réclamations ne sont soumises à aucune condition de forme particulière et qu'aucune autorité publique indépendante ne peut présenter de demande devant le Défenseur des droits pour des questions relevant de sa compétence.

Ils ont en outre inséré un article additionnel permettant la saisine directe du Défenseur des enfants, adjoint au Défenseur des droits ( article 5 bis du projet de loi organique ) et adopté des amendements faisant référence à la saisine du Défenseur des droits « ou de l'un de ses adjoints ».

L'Assemblée nationale a souhaité permettre aux représentants français au Parlement européen de transmettre au Défenseur des droits une réclamation dont il estime qu'elle appelle son intervention, comme le projet de loi organique le prévoyait déjà pour les députés et les sénateurs ( article 7 du projet de loi organique ).

Elle a par ailleurs précisé que le Défenseur des droits pourrait toujours se saisir des cas lui paraissant mettre en cause l'intérêt supérieur d'un majeur protégé ( article 8 du projet de loi organique ).

- Les relations entre le Défenseur des droits et les autorités administratives indépendantes chargées de la protection des droits et libertés

Les députés ont en outre supprimé les dispositions adoptées par le Sénat afin de prévoir que :

- lorsque le Défenseur des droits est saisi d'une réclamation entrant dans le champ de compétence d'une autorité investie d'une mission de protection des droits et libertés, il est tenu de lui transmettre cette réclamation ( article 9 du projet de loi organique ) ;

- le Défenseur des droits et les autres autorités investies d'une mission de protection des droits et libertés concluent des conventions afin d'assurer la transmission au Défenseur des droits des réclamations relevant de sa compétence.

Ils ont adopté un amendement prévoyant que le Défenseur des droits serait associé, à sa demande, aux travaux de la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA).

- Les différends entre les collectivités territoriales et les établissements publics

L'Assemblée nationale a apporté deux exceptions à la disposition selon laquelle le Défenseur des droits ne peut être saisi ni se saisir des différends opposant les personnes publiques et les organismes chargés d'une mission de service public ( article 10 du projet de loi organique ). Ainsi, le Défenseur des droits pourrait être saisi :

- des différends opposant une personne publique et une personne morale de droit privé chargée d'une mission de service public ;

- des différends opposant les collectivités territoriales et les établissements publics dont elles ne sont pas membres, ou dans lesquelles elles ne détiennent pas de participation.

2. Le texte adopté par votre commission

- Le régime de saisine du Défenseur des droits

Votre commission a adopté un amendement de son rapporteur simplifiant la rédaction de l' article 5 du projet de loi organique . Cet amendement supprime par ailleurs :

- la disposition prévoyant que les réclamations adressées au Défenseur des droits ne sont soumises à aucune condition de forme particulière, qui ne paraît pas relever de la loi organique ;

- l'alinéa interdisant aux autorités publiques indépendantes de présenter des demandes devant le Défenseur des droits, qui semble sans objet.

En outre, votre commission a adopté des amendements supprimant la référence à la saisine du Défenseur des enfants et des autres adjoints du Défenseur des droits. En effet, une telle saisine ne serait pas conforme à la Constitution, qui n'évoque que la saisine directe du Défenseur des droits.

Votre commission a cependant précisé que le Défenseur des droits serait saisi des réclamations qui seraient adressées à ses adjoints. Cette disposition vise à garantir qu'une réclamation qui serait adressée au Défenseur des enfants sera bien examinée par le Défenseur des droits, au regard des conditions de saisine définies à l'article 5 du projet de loi organique.

A l' article 8 du projet de loi organique , votre commission a supprimé la référence à l'intérêt supérieur d'un majeur protégé, estimant que les cas visés étaient déjà pris en compte par la rédaction de cet article.

- Les relations entre le Défenseur des droits et les autorités administratives indépendantes chargées de la protection des droits et libertés

Votre commission a adopté, à l' article 9 du projet de loi organique , un amendement rétablissant des dispositions relatives aux relations entre le Défenseur des droits et les autres autorités indépendantes investies d'une mission de protection des droits et libertés.

Cet amendement établit le principe :

- d'une transmission par le Défenseur des droits aux autres autorités indépendantes investies d'une mission de protection des droits et libertés des réclamations entrant dans leur champ de compétence ;

- d'une transmission par les autres autorités investies d'une mission de protection des droits et libertés au Défenseur des droits des réclamations entrant dans son champ de compétence.

Votre commission a ainsi souhaité organiser un dispositif symétrique. Des conventions conclues entre le Défenseur et les autres autorités devront préciser les conditions de transmission des réclamations.

- Les différends entre les collectivités territoriales et les établissements publics

Votre commission considère que les différends opposant des personnes publiques ou des organismes chargés d'une mission de service public ne relèvent pas de la mission de protection des droits des personnes que l'article 71-1 de la Constitution confie au Défenseur des droits.

Elle a par conséquent adopté un amendement de votre rapporteur supprimant la disposition de l' article 10 du projet de loi organique qui permettait la saisine du Défenseur au titre des différends opposant les collectivités territoriales et les établissements publics dont elles ne sont pas membres.

3. L'appréciation du Défenseur des droits sur le traitement des réclamations

L'Assemblée nationale a supprimé la mention de l'appréciation souveraine du Défenseur des droits sur la nécessité de donner suite aux réclamations qui lui sont adressées ( article 20 du projet de loi organique ).

Après l'avoir supprimée en commission, elle a finalement maintenu la disposition introduite par le Sénat en première lecture, prévoyant que le Défenseur des droits devrait indiquer les motifs pour lesquels il ne donne pas suite à une saisine. Les députés ont en outre précisé que le Défenseur devrait, dans ce cas, indiquer les démarches à entreprendre pour résoudre les problèmes soulevés.

Votre commission a supprimé cette dernière précision, estimant qu'elle faisait sortir le Défenseur des droits du rôle que lui attribue la Constitution, en le transformant en un bureau de renseignement à compétence universelle.

C. L'ORGANISATION ET LES ATTRIBUTIONS DES COLLÈGES CHARGÉS D'ASSISTER LE DÉFENSEUR

1. Le texte adopté par l'Assemblée nationale : une consultation facultative et la désignation de certains membres par le Défenseur des droits

Les députés ont modifié la composition et le fonctionnement des collèges chargés d'assister le Défenseur des droits.

Ils ont en effet rétabli un collège compétent en matière de droits de l'enfant, que le Sénat avait supprimé en plénière, après l'avoir créé lors de l'élaboration du texte de la commission ( article 12 du projet de loi organique ).

L'Assemblée nationale a en outre rendu facultative la consultation de chacun des trois collèges (déontologie de la sécurité, droits de l'enfant et lutte contre les discriminations) et réduit leur effectif à 7 membres pour les deux premiers et à 9 pour le troisième ^{2 ( * )} . Le Défenseur des droits resterait le président de chaque collège, mais n'aurait pas de vice-président susceptible de le suppléer dans cette fonction. Les députés ont également supprimé la désignation de membres issus des deux assemblées au sein du collège compétent en matière de déontologie de la sécurité.

Elle a souhaité prévoir que dans chaque collège, le Défenseur des droits désignerait deux personnalités qualifiées. Elle a par ailleurs précisé qu'en cas de partage égal des voix, celle du président du collège serait prépondérante et que chaque collège devrait respecter un quorum fixé à la majorité de ses membres en exercice.

Elle a enfin supprimé la possibilité, pour le Défenseur des droits, de demander une seconde délibération et la règle prévoyant qu'il ne pourrait s'écarter de l'avis émis par le collège qu'après lui en avoir exposé les motifs.

2. La position de votre commission : une consultation obligatoire

Votre commission considère que l'examen collégial des réclamations conditionne le bon fonctionnement du Défenseur des droits. A défaut d'une telle consultation, offrant les garanties d'un examen pluridisciplinaire, selon des règles claires, fixées par la loi organique, la quantité de réclamations à traiter conduira nécessairement le Défenseur des droits à confier le traitement des réclamations à ses seuls services, dans des conditions moins transparentes et offrant moins de garanties d'indépendance.

Suivant les propositions de votre rapporteur, votre commission a donc rétabli le principe d'une consultation systématique du collège compétent lorsque le Défenseur des droits intervient en matière de déontologie des forces de sécurité, de défense des droits de l'enfant ou de lutte contre les discriminations ( articles 11, 12 et 12 bis du projet de loi organique ).

Afin de prendre en compte les préoccupations de l'Assemblée nationale quant à l'effectif de chacun des collèges, votre commission n'a pas rétabli la composition retenue initialement, qui reprenait simplement celle des autorités administratives indépendantes existantes (CNDS et HALDE). Mais elle a souhaité prévoir la désignation de deux parlementaires au sein du collège chargé d'assister le Défenseur des droits en matière de déontologie de la sécurité et, dans chaque collège, la désignation de personnalités qualifiées par le président du Conseil économique, social et environnemental.

Attachée aux principes de collégialité et de transparence, votre commission a rétabli les dispositions prévoyant que le Défenseur des droits pourrait demander au collège une seconde délibération et qu'il ne pourrait s'écarter des avis émis qu'après en avoir exposé les motifs.

Enfin, votre commission a supprimé l'exigence de quorum, estimant qu'une telle règle ne s'imposait pas dans le fonctionnement de collèges n'exerçant qu'un rôle consultatif. Elle a cependant maintenu, à l'article 13 du projet de loi organique, la règle définie par les députés afin de permettre aux collèges de déclarer démissionnaires d'office ceux de leurs membres qui n'auraient pas assisté à trois séances consécutives.

D. LA PLACE ET LES MISSIONS DES ADJOINTS DU DÉFENSEUR DES DROITS

1. Le texte adopté par l'Assemblée nationale : des adjoints n'appartenant pas aux collèges

L'Assemblée nationale a maintenu la nomination de trois adjoints du Défenseur des droits, dont un dénommé « Défenseur des enfants », mais elle a supprimé la possibilité pour le Défenseur de proposer la nomination d'autres adjoints ( article 11 du projet de loi organique ).

Le Défenseur des droits aurait donc sous son autorité trois adjoints, respectivement compétents en matière de droits de l'enfant, de déontologie de la sécurité et de lutte contre les discriminations.

L'Assemblée nationale a supprimé l'avis de la commission compétente de chaque assemblée sur la nomination des adjoints au Défenseur des droits, craignant que cela n'introduise « une source de confusion par rapport à l'avis donné sur le fondement du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution pour la nomination du Défenseur des droits par le Président de la République » ^{3 ( * )} .

Les députés ont exclu les adjoints des collèges chargés d'assister le Défenseur des droits. Cette situation affaiblit la position institutionnelle des adjoints, puisque la Constitution ne mentionne que les collèges, comme l'a d'ailleurs relevé le rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale. Aussi les députés ont-ils adopté un article additionnel permettant au Défenseur des droits de convoquer une réunion conjointe de l'ensemble des collèges et des adjoints, pour examiner une question ou une réclamation intéressant plusieurs de ses domaines d'attribution ( article 11 B du projet de loi organique ).

L'Assemblée nationale a par ailleurs modifié le champ des délégations que le Défenseur des droits peut accorder à ses adjoints, en l'étendant à la mise en oeuvre de son pouvoir d'injonction, et en précisant que le Défenseur des droits ne peut déléguer à ses adjoints la compétence que lui donne l'article 15 du projet de loi organique, pour demander aux ministres de faire procéder à des vérifications ou à des enquêtes par les corps de contrôle.

2. La position de votre commission : des adjoints membres des collèges et nommés après avis des commissions parlementaires

Votre commission considère que la participation des adjoints du Défenseur des droits aux collèges chargés d'assister celui-ci garantit la constitutionnalité du dispositif et assurera un meilleur fonctionnement de la nouvelle autorité.

En effet, d'une part, l'article 71-1 de la Constitution dispose que la loi organique définit les conditions dans lesquelles le Défenseur des droits peut être assisté par un collège pour l'exercice de certaines de ses attributions, mais n'évoque pas les adjoints, qui ont été créés à l'initiative de votre commission en première lecture. D'autre part, il paraît essentiel que les adjoints, en tant que proches collaborateurs du Défenseur des droits, participent aux travaux des collèges intervenant dans leur domaine de compétence.

De plus, le Défenseur des droits n'aura pas matériellement la possibilité de présider toutes les réunions des trois collèges. Il lui faut donc des adjoints en mesure de le représenter et de présider les réunions des collèges. La rédaction retenue par votre commission rétablit par conséquent la présence des adjoints en tant que vice-présidents des collèges, ayant la possibilité de présider les réunions en l'absence du Défenseur des droits.

Toutefois, votre commission souligne que le Défenseur des droits disposera, au sein de chaque collège, d'une voix prépondérante.

Chaque adjoint étant son collaborateur privilégié, le vote du Défenseur des droits et de son adjoint pourraient aboutir à un déséquilibre. Aussi votre commission a-t-elle précisé que l'adjoint ne prendrait pas part au vote lorsque la réunion est présidée par le Défenseur des droits ( articles 11, 12 et 12 bis du projet de loi organique ).

Votre commission a souhaité rétablir la possibilité de nommer d'autres adjoints que les trois précisément définis dans la loi organique, afin de permettre au Défenseur des droits de s'organiser au mieux, compte tenu de l'étendue de ses compétences.

Elle a en outre rétabli l'avis des commissions compétentes des deux assemblées sur la nomination des adjoints. Cet avis simple ne viendra pas perturber la procédure d'avis sur la nomination du Défenseur des droits lui-même, puisque les deux catégories de nominations interviendront en des temps différents. Le Défenseur des droits devra en effet proposer au Premier ministre le nom des futurs adjoints.

Cet avis permettra au Parlement de s'assurer de la compétence des adjoints et garantira un meilleur contrôle démocratique sur le fonctionnement de la nouvelle autorité.

Votre commission a par ailleurs souhaité exclure du champ des attributions que le Défenseur des droits peut déléguer à ses adjoints la faculté de proposer des modifications législatives ou réglementaires et d'être consulté sur les projets de loi, et celle de décider l'établissement et la publication d'un rapport spécial quand une injonction du Défenseur des droits n'est pas suivie d'effet.

Enfin, votre commission a modifié l'article 11 B du projet de loi organique afin de permettre au Défenseur des droits de convoquer en réunion conjointe seulement deux des trois collèges.

E. L'ENTRÉE EN VIGUEUR DU TEXTE ET LES DISPOSITIONS RELATIVES À L'ACTION COLLECTIVE ET AUX FONCTIONS DE PRÉSIDENT DE LA CNIL

1. La date d'entrée en vigueur des deux textes

Un autre point de désaccord, plus mineur que les précédents, concerne la date d'entrée en vigueur des présents projets de loi organique et ordinaire.

Les députés ont prévu une entrée en vigueur au premier jour du deuxième mois après la promulgation de la loi organique, soit un mois plus tôt que ce que prévoyait le texte initial du projet de loi organique.

Votre commission juge ce délai  peu réaliste : elle note que la mise en place du Défenseur des droits pourra difficilement être opérée dans un délai inférieur à deux mois, ne serait-ce qu'en raison du temps qui sera nécessaire à la publication des décrets en Conseil d'Etat permettant l'application des deux lois.

En conséquence, elle a repoussé d'un mois cette entrée en vigueur pour la fixer au premier jour du troisième mois suivant la promulgation de la loi organique (article 33 du projet de loi organique et, par coordination, article 15 du projet de loi).

En contrepartie, afin de préserver de façon transitoire le fonctionnement et l'activité du Médiateur de la République jusqu'à l'installation du Défenseur des droits, elle a prorogé le mandat du Médiateur, au plus tard au 30 juin 2011 (article 14 bis [nouveau] du projet de loi).

2. La création d'une procédure d'action collective en droit administratif

L'Assemblée nationale a inséré dans le projet de loi organique un article 24 bis donnant au Défenseur des droits la possibilité de déposer devant le tribunal administratif une requête tendant à la reconnaissance de droits individuels, en faveur d'un groupe de personnes ayant le même intérêt.

Cette nouvelle procédure d'action collective vise notamment à améliorer les conditions de traitement par le juge administratif des contentieux dits de série. Votre commission considère que cette innovation, qui paraît intéressante, suppose une réflexion plus approfondie, en particulier afin d'évaluer les conséquences d'un dispositif attribuant au seul Défenseur des droits cette nouvelle faculté.

L'action du Défenseur des droits ne pouvant exclure les actions individuelles, on peut craindre que la désignation par la loi d'un unique requérant possible pour porter l'action collective ne provoque en fait une multiplication des requêtes émanant d'associations et de syndicats, qui seraient eux-mêmes écartés de la mise en oeuvre de l'action collective.

Votre commission s'interroge en outre sur l'opportunité de confier au Défenseur des droits une mission de requérant en matière d'action collective devant le juge administratif.

Considérant que la création d'une procédure d'action collective en droit administratif devait faire l'objet de réflexions complémentaires avant d'être inscrite dans la loi, votre commission a adopté trois amendements de votre rapporteur et de nos collègues Laurent Béteille et Christophe-André Frassa supprimant l'article 24 bis .

3. La question du régime d'incompatibilité de la fonction de président de la CNIL

Autre point de désaccord : votre commission a supprimé l'article 1 ^er quater du projet de loi ordinaire introduit par les députés.

Ces dispositions prévoient en particulier l'incompatibilité de la fonction de président de la CNIL avec tout mandat électif national, toute activité professionnelle, et toute détention d'intérêts dans une entreprise du secteur des communications électroniques ou de l'informatique.

Cet article soulève en effet de nombreuses difficultés :

En premier lieu, à la différence des autres articles additionnels introduits par les députés portant sur la loi « informatique et libertés », il ne répond à aucune urgence. Il mériterait donc de figurer soit dans la proposition de loi sur la vie privée à l'heure des mémoires numériques, présentée par nos collègues Anne-Marie Escoffier et Yves Détraigne, soit dans le cadre d'un texte global sur l'ensemble des autorités administratives indépendantes.

En deuxième lieu, le fait que la CNIL soit présidée depuis 2004 par un parlementaire n'est pas étranger au rayonnement grandissant de cette institution. Il a pu également faire bénéficier notre assemblée de son expertise, plus encore que s'il n'avait pas été parlementaire.

En troisième lieu, il apparaît curieux de prévoir l'organisation de deux élections au poste de Président de la CNIL à un an d'intervalle, en septembre 2011 puis en septembre 2012.

En quatrième lieu, le texte adopté par les députés prévoit que les parlementaires membres de la CNIL seraient désignés pour cinq ans, même s'ils perdent leur qualité de parlementaire, ce qui ne paraît guère logique.

Enfin, le texte issu de l'Assemblée ne prévoit pas le remplacement, à la CNIL, du parlementaire qui serait désigné président de cette commission et qui choisirait de renoncer à son mandat de parlementaire. Autrement dit, dans cette hypothèse, le Sénat ou l'Assemblée nationale n'aurait plus qu'un seul représentant, alors même que le collège doit normalement comprendre deux députés et deux sénateurs en exercice.

Pour l'ensemble de ces raisons, votre commission a supprimé l'article 1 ^er quater du projet de loi ordinaire.

*

* *

Votre commission a adopté le projet de loi organique et le projet de loi ainsi modifiés.

EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI ORGANIQUE
TITRE PREMIER - DISPOSITIONS GÉNÉRALES

Article premier - Nomination et inamovibilité du Défenseur des droits

Cet article définit les conditions de nomination et établit l'inamovibilité du Défenseur des droits.

Aux termes de l'avant-dernier alinéa de l'article 71-1 de la Constitution « le Défenseur des droits est nommé par le Président de la République pour un mandat de six ans non renouvelable, après application de la procédure prévue au dernier alinéa de l'article 13 ». Le Défenseur des droits sera nommé par décret en conseil des ministres. Il ne pourrait être mis fin aux fonctions du Défenseur que sur sa demande ou, en cas d'empêchement, dans des conditions définies par décret en Conseil d'État.

Le Sénat avait adopté cet article sans modification en première lecture.

La commission des lois de l'Assemblée nationale et cette assemblée ont adopté à cet article un amendement rédactionnel de M. Jean-Jacques Urvoas.

Votre commission a adopté l'article premier sans modification .

Article 2 - Indépendance et immunité

Cet article définit les garanties statutaires d'indépendance du Défenseur des droits.

L'indépendance du Défenseur sera protégée par un régime d'immunité juridictionnelle identique à celui que l'article 26 de la Constitution définit pour les membres du Parlement.

Votre commission, puis le Sénat, avaient adopté en première lecture un amendement de votre rapporteur visant à conforter le statut du Défenseur des droits, en le qualifiant d'autorité indépendante et en précisant qu'il ne reçoit, dans l'exercice de ses attributions, aucune instruction, quelle que puisse être l'origine d'une telle instruction.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté à cet article deux amendements identiques, dont un de son rapporteur, afin de préciser que la Défenseur des droits est une autorité « constitutionnelle » indépendante.

L'Assemblée nationale a en outre adopté un amendement de Mme Edwige Antier étendant aux adjoints du Défenseur le régime d'immunité juridictionnelle de ce dernier. Les adjoints ne pourront donc être poursuivis, recherchés, arrêtés, détenus ou jugés pour les opinions qu'ils émettent ou les actes qu'ils accomplissent dans l'exercice de leurs fonctions.

Votre commission a adopté l'article 2 sans modification .

Article 3 - Incompatibilités

Cet article définit le régime d'incompatibilité applicable au Défenseur des droits.

Aux termes de l'avant-dernier alinéa de l'article 71-1 de la Constitution, les fonctions de Défenseur des droits sont incompatibles avec celles de membre du Gouvernement et de membre du Parlement.

Le projet de loi organique prévoit en outre que les fonctions de Défenseur des droits seraient incompatibles avec :

- les fonctions de membre du Conseil constitutionnel, de membre du Conseil supérieur de la magistrature (CSM) et de membre du Conseil économique, social et environnemental (CESE) ;

- tout mandat électif ;

- tout autre fonction ou emploi public et toute activité professionnelle.

Votre commission, puis le Sénat, avaient adopté en première lecture un amendement de votre rapporteur visant à étendre le régime d'incompatibilité applicable au Défenseur des droits à tout mandat social qu'il pourrait détenir ou qui pourrait lui être proposé, en s'inspirant des dispositions des articles L.O. 145 et L.O. 146 du code électoral, relatifs aux incompatibilités auxquelles sont soumis les parlementaires.

Ainsi, les fonctions de Défenseur des droits seront incompatibles avec toute fonction de président et de membre de conseil d'administration, de président et de membre de directoire, de président et de membre de conseil de surveillance, et d'administrateur délégué dans toute société, entreprise ou établissement.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté à cet article deux amendements rédactionnels.

En première lecture, le Sénat avait adopté un amendement de votre rapporteur, insérant un article 11 A dans le projet de loi organique, et prévoyant l'application aux adjoints du régime d'incompatibilités défini à l'article 3 pour le Défenseur des droits.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a supprimé cet alinéa de l'article 11A. Cependant, l'amendement de Mme Edwige Antier adopté en séance plénière par les députés au présent article aboutit, en fait, au rétablissement du dispositif voté par le Sénat.

Votre rapporteur se félicite de ce rétablissement.

Votre commission a adopté l'article 3 sans modification .

TITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES AUX COMPÉTENCES ET À LA SAISINE DU DÉFENSEUR DES DROITS

Article 4 - Compétences et règles de saisine

Cet article définissait initialement les motifs de saisine du Défenseur des droits et les compétences de cette nouvelle autorité.

Le premier alinéa de cet article établit une possibilité générale de saisine directe du Défenseur des droits à propos des réclamations mettant en cause le fonctionnement d'un service public.

Le Défenseur pourrait donc être saisi par toute personne physique ou morale s'estimant lésée dans ses droits et libertés par le fonctionnement d'une administration de l'Etat, d'une collectivité territoriale, d'un établissement public ou d'un organisme investi d'une mission de service public.

Ce premier type de saisine recouvre les champs de compétence du Médiateur de la République, du Défenseur des enfants et de la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS).

Le deuxième alinéa prévoit que les réclamations pourraient également mettre en cause les « agissements de personnes privées », lorsqu'est en cause la protection des droits d'un enfant ou un manquement aux règles de déontologie dans le domaine de la sécurité.

Les deux derniers alinéas du texte initial de l'article 4 du projet de loi organique ouvraient en outre une possibilité de saisine par le représentant légal de l'enfant ou par le témoin d'un acte contraire à la déontologie des forces de sécurité.

Ainsi, le Défenseur des droits pourrait être saisi, dans le cadre de sa mission de défense et de promotion des droits de l'enfant, par un enfant mineur qui estime que ses droits n'ont pas été respectés, par les représentants légaux de l'enfant, par les membres de la famille de l'enfant, par une association ou par les services médicaux ou sociaux.

- Les modifications apportées par le Sénat en première lecture

Votre commission avait adopté en première lecture un amendement de son rapporteur visant à préciser et à étendre le champ de compétence et les modalités de saisine du Défenseur des droits.

Elle avait ainsi repris à cet article l'intégralité des compétences du Défenseur des enfants, afin d'inclure les droits consacrés par un traité auquel la France est partie, tel que la convention internationale des droits de l'enfant du 20 novembre 1989.

Elle avait par ailleurs prévu que le Défenseur des droits pourrait également être saisi des agissements de personnes privées lorsque l'auteur de la réclamation évoque une discrimination, lui donnant ainsi les compétences aujourd'hui exercées par la HALDE.

Souhaitant donner au Défenseur une compétence identique à celle de la HALDE, votre commission avait précisé :

- la compétence du Défenseur des droits pour connaître de toutes les discriminations, directes ou indirectes, prohibées par la loi ou par un engagement international auquel la France est partie ;

- la possibilité, pour toute personne s'estimant victime de discrimination, de saisir le Défenseur ;

- la faculté pour toute association régulièrement déclarée depuis au moins cinq ans à la date des faits, et se proposant par ses statuts de combattre les discriminations ou d'assister les victimes de discrimination, de saisir le Défenseur des droits conjointement avec une personne s'estimant victime de discrimination, à condition d'avoir recueilli son accord.

Le Sénat avait d'abord supprimé, en séance plénière, l'alinéa relatif la compétence du Défenseur des droits en matière de défense des droits des enfants, avant de le rétablir en seconde délibération.

- Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté à cet article un amendement de son rapporteur définissant seulement, à l'article 4, les missions du Défenseur des droits, les conditions de saisine étant renvoyées à l'article 5.

Cet amendement étend par ailleurs la compétence du Défenseur au contrôle des conditions de prise en charge et de transfèrement des personnes privées de liberté, afin de s'assurer du respect de leurs droits fondamentaux. L'Assemblée nationale a ainsi voulu confier au Défenseur des droits les compétences du Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

Cette extension des missions du Défenseur prendrait effet à l'issue du mandat du Contrôleur général en fonctions à la date de la publication de la loi, soit en 2014. Le Contrôleur général des lieux de privation de liberté serait donc intégré au Défenseur des droits après un seul mandat.

L'Assemblée nationale a en outre adopté trois amendements identiques précisant que le Défenseur des droits est chargé de défendre et de promouvoir non seulement les droits de l'enfant, mais aussi son « intérêt supérieur ».

La notion d'intérêt supérieur de l'enfant apparaît à l'article 3, premier alinéa, de la Convention internationale des droits de l'enfant du 20 novembre 1989. La Cour de cassation y fait d'ailleurs fréquemment référence, considérant que « l'intérêt supérieur de l'enfant doit être une considération primordiale dans toutes les décisions concernant les enfants conformément à l'article 3 de la Convention internationale des droits de l'enfant du 20 novembre 1989 et que cette disposition était directement applicable devant les tribunaux français » ^{4 ( * )} .

Le Défenseur des droits pourra donc être saisi de réclamations relatives à des situations ou des actes mettant en cause l'intérêt supérieur de l'enfant.

L'Assemblée nationale a par ailleurs adopté un amendement de M. Etienne Pinte, précisant que le Défenseur des droits serait compétent pour lutter contre les discriminations directes ou indirectes, « imputables à une personne publique ou privée ». Le Défenseur des droits pourrait donc être saisi, à ce titre, de réclamations mettant en cause des personnes publiques (autorités administratives, collectivités) ou des personnes privées (entreprises, bailleurs privés...). Les députés ont ainsi rétabli une précision qui figurait dans le texte adopté par le Sénat et qui avait été supprimée par la commission de l'Assemblée nationale.

Enfin, à l'initiative de MM. Christian Vanneste et René Dosière, les députés ont souhaité :

- regrouper au 4° de l'article 4 la définition des compétences du Défenseur des droits en matière de respect de la déontologie par les personnes exerçant des activités de sécurité et de contrôle des conditions de prise en charge et de transfèrement des personnes privées de liberté ;

- reporter l'exercice par le Défenseur des droits de ces deux missions, aujourd'hui exercées par la CNDS et par le CGLPL, au 1 ^er juillet 2014 (II). Le texte adopté par le Sénat prévoyait l'attribution au Défenseur des droits, dès le cinquième mois suivant la publication de la loi organique, des compétences de la CNDS. Pour les auteurs de l'amendement les missions de la CNDS et du CGLPL sont si proches que leur intégration au Défenseur des droits doit intervenir simultanément.

- La position de votre commission

Votre commission avait examiné attentivement, en première lecture, l'hypothèse d'une attribution, au Défenseur des droits, des missions du Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

Elle avait considéré que cette autorité, créée en 2007, devait pouvoir exercer sa mission de façon autonome pendant une durée suffisante pour établir un diagnostic complet de la situation des établissements pénitentiaires et autres lieux de privation de liberté, et obtenir en ce domaine des avancées.

A cet égard, il convient de rappeler que la création du Contrôleur général répond à une attente ancienne et forte du Sénat, qui avait proposé, en 2000, lors de la commission d'enquête sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires en France ^{5 ( * )} , la mise en place d'un organe chargé du contrôle des prisons, puis adopté la proposition de loi relative aux conditions de détention dans les établissements pénitentiaires et au contrôle général des prisons ^{6 ( * )} .

Aussi, votre commission maintient-elle son analyse, selon laquelle le Contrôleur général ne doit pas être immédiatement intégré au Défenseur des droits. Cette intégration ne peut être réalisée sans que le Parlement dispose d'un premier bilan de l'activité de cette autorité, qui offrira un état des lieux précis du respect des droits fondamentaux des personnes privées de liberté.

Votre commission reste attachée à cette approche, qui lui paraît correspondre à l'objectif d'une amélioration effective du respect des droits fondamentaux, notamment dans les établissements pénitentiaires.

Le contrôle du respect des droits fondamentaux des personnes privées de liberté constitue une mission très spécifique. Si les personnes privées de liberté, leur entourage (famille, avocat ...), les associations, peuvent porter à sa connaissance des faits ou des situations susceptibles de relever de sa compétence, le CGLPL exerce avant tout, par un droit de visite des lieux de privation de liberté, une mission de contrôle, afin de s'assurer du respect des droits intangibles inhérents à la dignité humaine .

Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale repose essentiellement sur la possibilité pour toute personne physique qui a connaissance de faits ou de situations mettant en cause le respect des droits fondamentaux des personnes privées de liberté de saisir le Défenseur des droits.

Or, comme l'a expliqué M. Jean-Marie Delarue à votre rapporteur, l'action du Contrôleur général des lieux de privation de liberté vise d'abord à examiner la condition des personnes privées de liberté et à prévenir les atteintes aux droits fondamentaux. Il intervient donc sans saisine, alors que l'action du Défenseur des droits repose essentiellement sur ce mécanisme.

Le mode d'intervention du CGLPL se fonde d'ailleurs sur la situation asymétrique dans laquelle se trouve, par définition, la personne privée de liberté.

En effet, celle-ci est placée dans une situation de contrainte, qui peut lui faire craindre des représailles, si elle prenait l'initiative de dénoncer une situation ou des faits attentatoires à ses droits fondamentaux. Cette situation asymétrique par rapport aux autorités disposant du pouvoir de contrainte explique sans doute que les établissements pénitentiaires se distinguent par un nombre très faible de litiges.

Enfin, le législateur ne peut décider aujourd'hui d'une fusion qui interviendra en 2014, alors que l'état des lieux du respect des droits fondamentaux dans les lieux de privation de liberté ne sera connu qu'à cette date.

Une telle anticipation ne manquerait pas de placer le Contrôleur général dans une position de faiblesse pour la seconde moitié de son mandat et de lui rendre plus difficile le recrutement de contrôleurs compétents.

Aussi votre commission a-t-elle adopté un amendement de son rapporteur supprimant l'attribution, au Défenseur des droits, des missions du Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

Cet amendement supprime par ailleurs la référence aux saisines visant des personnes privées, votre commission ayant choisi d'inscrire à cet égard une disposition plus générale à l'article 5, afin de permettre la saisine du Défenseur des droits à propos d'agissements de personnes privées, tant en matière de droits de l'enfant et de lutte contre les discriminations, que de déontologie de la sécurité.

Votre commission a adopté l'article 4 ainsi modifié .

Article 5 - Saisine du Défenseur des droits par les ayants-droit

Cet article ouvre la saisine du Défenseur des droits aux ayants-droit de la personne dont les droits et libertés sont en cause.

Votre commission, puis le Sénat, avaient adopté en première lecture un amendement de votre rapporteur rappelant que le Défenseur des droits peut également se saisir d'office, comme le prévoit l'article 71 1 de la Constitution.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté à cet article un amendement de son rapporteur énumérant les différentes catégories de personnes et d'associations qui peuvent saisir le Défenseur. Cet amendement reprend par conséquent des éléments qui figuraient, dans le texte adopté par le Sénat en première lecture, à l'article 4 du projet de loi organique.

L'Assemblée nationale a par ailleurs adopté deux amendements identiques de Mmes Martinez et Hostalier, supprimant, pour les associations régulièrement déclarées depuis au moins cinq ans souhaitant saisir le Défenseur des droits au titre de sa compétence en matière de défense et de promotion des droits de l'enfant, l'obligation d'avoir inscrit dans leurs statuts un objet consistant à défendre les droits de l'enfant.

Les députés ont également souhaité préciser, à l'initiative de M. Jean-Jacques Urvoas, que les réclamations adressées au Défenseur ne seront soumises à aucune condition de forme particulière. Les réclamations ne pourraient donc être rejetées pour des raisons formelles.

L'Assemblée nationale a enfin adopté un amendement de M. Decool, précisant qu'aucune autorité publique indépendante ne peut présenter de demande devant le Défenseur des droits pour des questions relevant de sa compétence.

Votre rapporteur considère que cet amendement, à l'objet très limité, ne présente pas d'utilité évidente. En effet, il ne vise que les autorités publiques indépendantes, c'est-à-dire quelques autorités ayant reçu cette qualification de la loi, car elles cumulent deux critères : la détention de la personnalité morale et la perception de ressources propres. Sont ainsi considérées comme des autorités publiques indépendantes l'Autorité des marchés financiers, l'Autorité de régulation des activités ferroviaires, la Haute autorité de santé, le Haut conseil du commissariat aux comptes et la Haute autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur Internet.

Dès lors, compte tenu des compétences du Défenseur des droits, il est difficile d'identifier précisément les situations visées par cet ajout.

C'est pourquoi votre commission a adopté un amendement de son rapporteur supprimant le dernier alinéa de l'article 5.

Par cet amendement votre commission a également supprimé les alinéas 6 et 9, qui permettaient la saisine du Défenseur des droits par toute personne ayant connaissance de faits ou de situations mettant en cause le respect des droits fondamentaux des personnes privées de liberté. Cette suppression est une conséquence de l'amendement adopté à l'article 4, afin de maintenir un Contrôleur général des lieux de privation de liberté distinct du Défenseur des droits.

Votre commission a en outre supprimé l'avant-dernier alinéa, prévoyant que les réclamations ne sont soumises à aucune condition de forme particulière, cette disposition paraissant susceptible de présenter des difficultés.

D'une part, une telle précision ne paraît pas relever de la loi organique. D'autre part, la suppression de toute condition de forme peut amener à des interrogations sur la recevabilité de réclamations rédigées dans d'autres langues que le français. Or, l'article 2, premier alinéa, de la Constitution, ne permet pas qu'une autorité constitutionnelle soit saisie dans une autre langue que celle de la République.

Votre commission a par ailleurs précisé qu'en matière de défense des droits de l'enfant, de lutte contre les discriminations et de déontologie de la sécurité, le Défenseur des droits pourrait être saisi des agissements de personnes publiques ou privées.

Enfin, l'amendement retenu par votre commission indique que le Défenseur des droits serait saisi des réclamations qui seraient adressées à ses adjoints. Il s'agit d'organiser ainsi un dispositif garantissant l'examen des réclamations qui seraient adressées, par exemple, au Défenseur des enfants, mais dont celui-ci ne pourrait être saisi en propre, l'article 71-1 de la Constitution prévoyant exclusivement la saisine du Défenseur des droits.

Votre commission a adopté l'article 5 ainsi modifié .

Article 5 bis - Saisine directe du Défenseur des enfants, adjoint au Défenseur des droits

Cet article additionnel, issu d'un amendement de Mme Edwige Antier, adopté par l'Assemblée nationale en première lecture, ouvre la possibilité d'une saisine directe du Défenseur des enfants, adjoint du Défenseur des droits, par un enfant qui invoquerait la protection de ses droits ou une situation mettant en cause son intérêt, par ses représentants légaux ou les membres de sa famille, par les services médicaux ou sociaux ou par toute association régulièrement déclarée depuis au moins cinq ans à la date des faits et se proposant par ses statuts de défendre des droits des enfants.

Votre rapporteur relève que cet article accroît la complexité du dispositif relatif à la saisine du Défenseur des droits. Il introduit en outre une disparité dans les conditions de saisine du Défenseur par des associations, puisque celles-ci devraient, lorsqu'elles saisissent directement le Défenseur des enfants, justifier de l'inscription, dans leurs statuts, de l'objectif de défense des droits des enfants, alors que les députés ont supprimé cette condition dans le régime général de saisine du Défenseur des droits, à l'article 5 du projet de loi organique.

Surtout, la saisine de l'un des adjoints du Défenseur n'est pas conforme à l'article 71-1 de la Constitution, qui ne prévoit que la saisine du Défenseur des droits.

Votre rapporteur comprend l'objectif de la disposition adoptée par l'Assemblée nationale, qui vise à assurer une identification claire de la mission de défense et de protection des droits des enfants, ainsi que la recevabilité des saisines qui seraient adressées directement au Défenseur des enfants, plutôt qu'au Défenseur des droits.

Il souligne cependant que la Constitution permet au Défenseur des droits de se saisir d'office. Le Défenseur des droits aurait donc la possibilité de se saisir de réclamations qui ne lui seraient pas directement adressées.

Aussi votre commission a-t-elle adopté deux amendements de suppression de votre rapporteur et de notre collègue Hugues Portelli.

Elle a cependant adopté, à l'article 5, un amendement visant à garantir l'examen des réclamations qui seraient adressées aux adjoints du Défenseur. Cet amendement précise que le Défenseur des droits est saisi des réclamations qui seraient adressées directement à ses adjoints, dont le Défenseur des enfants ^{7 ( * )} .

Votre commission a par conséquent supprimé l'article 5 bis .

Article 6 - Démarches préalables à la saisine et absence d'effet de la saisine du Défenseur des droits sur les délais de prescription

Cet article précise les conditions et effets de la saisine du Défenseur des droits.

Cette saisine serait donc gratuite. Elle devrait être précédée de démarches préalables auprès des personnes publiques ou organismes mis en cause, sauf lorsque le Défenseur des droits est saisi au titre de ses compétences en matière de respect des droits de l'enfant ou de déontologie de la sécurité.

Votre commission et le Sénat avaient adopté en première lecture un amendement de votre rapporteur précisant que les personnes saisissant le Défenseur des droits au titre de ses compétences en matière de discrimination seraient dispensées d'accomplir des démarches préalables auprès des personnes publiques ou des organismes mis en cause.

Le Sénat avait par ailleurs adopté deux amendements de coordination.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté à cet article un amendement de coordination de son rapporteur, qui a pour effet de dispenser de démarches préalables les saisines portant sur le respect des droits fondamentaux des personnes privées de liberté.

Les députés ont en outre adopté deux amendements de Mme Edwige Antier étendant les conditions applicables à la saisine du Défenseur des droits aux saisines qui seraient adressées à l'un de ses adjoints.

Cette modification serait une coordination avec l'introduction de l'article 5 bis , qui permet une saisine direct du Défenseur des enfants, adjoint au Défenseur des droits.

Elle apparaît cependant plus large, en laissant supposer qu'il existerait une possibilité générale de saisine des adjoints du Défenseur, hypothèse qui s'écarterait de l'objectif de clarté de la loi et d'intelligibilité du dispositif pour les personnes susceptibles de saisir la nouvelle autorité. De plus, un dispositif prévoyant la saisine des adjoints serait contraire à la Constitution, qui ne mentionne, en son article 71-1, que la saisine du Défenseur des droits.

Votre rapporteur juge plus pertinent de prévoir que les saisines qui seraient adressées directement au Défenseur des enfants bénéficient des mêmes conditions et entraînent les mêmes effets qu'une saisine adressée au Défenseur des droits, puisqu'en saisissant le Défenseur des enfants, l'enfant, son représentant, les services sociaux ou médicaux, ou l'association saisiraient en fait le Défenseur des droits.

Votre commission a donc adopté un amendement de son rapporteur supprimant la référence à une saisine des adjoints du Défenseur des droits.

Votre commission a adopté l'article 6 ainsi modifié .

Article 7 - Autorités susceptibles de saisir le Défenseur des droits

Cet article dresse la liste des autorités publiques qui peuvent être amenées à saisir le Défenseur des droits.

Ainsi, les parlementaires pourront saisir le Défenseur des droits, selon trois cas de figure différents :

- un député ou un sénateur pourrait transmettre au Défenseur une réclamation individuelle qui lui paraît mériter son intervention ;

- les membres du Parlement pourraient, de leur propre initiative, saisir le Défenseur des droits d'une question qui leur paraît mériter son intervention ;

- le président de l'Assemblée nationale ou le président du Sénat pourrait transmettre au Défenseur, dans les domaines de sa compétence, toute pétition dont l'assemblée a été saisie.

Votre commission et le Sénat avaient adopté, en première lecture, un amendement de votre rapporteur tendant à supprimer la précision selon laquelle les parlementaires peuvent transmettre au Défenseur des réclamations « individuelles » et à prévoir que le Défenseur sera tenu d'informer les députés ou les sénateurs des suites données à leurs transmissions.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté à cet article un amendement de son rapporteur tendant à étendre aux représentants français au Parlement européen la possibilité d'adresser au Défenseur des droits une réclamation dont ils estiment qu'elle appelle son intervention. Elle a en outre adopté trois amendements de précision et de coordination présentés par son rapporteur.

L'Assemblée nationale a par ailleurs adopté un amendement de M. Jean-Jacques Urvoas précisant que les présidents des deux assemblées peuvent transmettre au Défenseur des droits, dans les domaines de sa compétence, toute pétition dont l'assemblée a été saisie, sur la demande de l'une des commissions permanentes de cette assemblée.

Cette modification reprend les dispositions figurant à l'article 6 de la loi du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur de la République et à l'article 1 ^er de la loi du 6 mars 2000 relative au Défenseur des enfants.

Votre commission a adopté l'article 7 sans modification .

Article 8 - Conditions relatives à la saisine d'office et à la saisine par d'autres personnes que la personne lésée

Cet article précise les modalités de saisine d'office du Défenseur des droits et les conditions dans lesquelles il peut être saisi par une autre personne que la personne lésée.

Votre commission avait adopté en première lecture un amendement de son rapporteur prévoyant que le Défenseur des droits pourrait toujours se saisir, non seulement des cas lui paraissant mettre en cause l'intérêt supérieur d'un enfant, mais aussi des cas relatifs à des personnes non identifiées, ou dont il ne peut recueillir l'accord.

Elle avait ainsi souhaité donner la possibilité d'action la plus large possible au Défenseur. Seule l'opposition de la personne intéressée pourrait empêcher qu'il se saisisse.

Le Sénat avait en outre supprimé, par coordination, à l'initiative de nos collègues Hugues Portelli et Nicolas About, la référence à l'autorisation du représentant légal de l'enfant, dans le cas d'une saisine d'office visant à préserver les droits d'un enfant, avant de rétablir cette mention en seconde délibération, en adoptant un amendement du Gouvernement.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté à cet article un amendement de son rapporteur supprimant la référence à l'intérêt « supérieur » de l'enfant. En effet, l'article 5 du texte adopté par cette commission prévoyait la possibilité, pour un enfant, de saisir le Défenseur des droits lorsqu'il invoque la protection de ses droits ou une situation mettant en cause son intérêt. Elle a donc jugé inutile maintenir à l'article 8 une référence à l'intérêt « supérieur » de l'enfant.

L'Assemblée nationale a cependant adopté trois amendements identiques, de M. Vaxès et de Mmes Hostalier et Martinez, rétablissant cette référence, conforme aux stipulations de l'article 3 de la Convention internationale des droits de l'enfant du 20 novembre 1989. Votre rapporteur se félicite de ce rétablissement.

Les députés ont en outre souhaité, à l'initiative de M. Jean-Jacques Urvoas, prévoir que le Défenseur des droits pourrait toujours se saisir des cas lui paraissant mettre en cause l'intérêt supérieur d'un majeur protégé.

Cette précision pourrait paraître pertinente, puisque les majeurs protégés peuvent ne pas être en mesure d'accomplir eux-mêmes une démarche de saisine, alors que leur situation de fragilité, voire de faiblesse, peut les rendre plus vulnérables.

En réalité, elle n'est pas utile, puisque l'article 8 prévoit que le Défenseur des droits peut toujours se saisir des cas relatifs à des personnes dont il ne peut recueillir l'accord.

Or, dans le cas d'un majeur protégé, soit la personne est elle-même en mesure de saisir le Défenseur des droits, soit, si elle ne peut saisir le Défenseur, il appartient à son tuteur de le faire, ou au Défenseur de se saisir d'office. Cette dernière hypothèse est alors couverte par les dispositions de l'article 8.

Aussi votre commission a-t-elle adopté un amendement de son rapporteur supprimant la référence à l'intérêt supérieur d'un majeur protégé.

Votre commission a adopté l'article 8 ainsi modifié .

Article 9 - Relations entre le Défenseur des droits et les autres autorités chargées de la protection des droits et libertés

Cet article précise les conditions dans lesquelles le Défenseur des droits peut avoir des échanges avec d'autres autorités chargées de la protection des droits et libertés.

- Les modifications adoptées par le Sénat en première lecture

Le Sénat avait adopté en première lecture un amendement de votre rapporteur prévoyant que le Défenseur des droits et les autres autorités administratives indépendantes investies d'une mission de protection des droits et libertés concluent des conventions, afin de prévoir que le Défenseur des droits et les autorités indépendantes investies d'une mission de protection des droits et libertés concluent des conventions, pour assurer la transmission, au Défenseur, des réclamations relevant de sa compétence générale en matière de protection des droits et libertés.

Le Sénat avait par ailleurs adopté un amendement de notre collègue Nicole Borvo Cohen-Seat, prévoyant que le Défenseur des droits, lorsqu'il est saisi d'une réclamation entrant dans le champ de compétence d'une autorité investie d'une mission de protection des droits et libertés, est tenu de lui transmettre cette réclamation, sans pour autant en être dessaisi.

Il avait enfin adopté deux amendements identiques prévoyant l'association du Défenseur des droits aux travaux du Défenseur des enfants, par coordination avec le rejet de la fusion de ces deux autorités, avant de revenir sur ces modifications en seconde délibération, à l'initiative du Gouvernement.

- Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté à cet article deux amendements de son rapporteur supprimant les premier et troisième alinéas de l'article 9. Ces dispositions prévoyaient, d'une part, que le Défenseur des droits, saisi d'une réclamation entrant dans le champ de compétence d'une autorité investie d'une mission de protection des droits et libertés, serait tenu de lui transmettre cette réclamation et, d'autre part, que le Défenseur et ces autorités devraient conclure des conventions afin d'assurer la transmission au premier des réclamations relevant de sa compétence générale.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a préféré « laisser au Défenseur des droits toute latitude pour conclure des conventions avec d'autres autorités indépendantes et pour organiser leurs relations » ^{8 ( * )} .

Elle a par ailleurs adopté un amendement de M. Jean-Jacques Urvoas prévoyant que le Défenseur des droits serait associé, à sa demande, non seulement aux travaux de la CNIL, mais à ceux de la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA). Votre commission juge cette modification pertinente, compte tenu des compétences de la CADA.

L'Assemblée nationale a adopté, par coordination, à l'article 1 ^er du projet de loi, un amendement prévoyant que le Défenseur des droits, ou son représentant, participe, avec voix consultative, aux réunions de la CADA ^{9 ( * )} .

L'Assemblée nationale a confirmé ces modifications en séance plénière.

- Le texte adopté par votre commission

Votre commission a adopté un amendement de son rapporteur précisant les relations entre le Défenseur des droits et les autres autorités indépendantes investies d'une mission de protection des droits et libertés.

Elle a retenu une rédaction plus générale que celle qu'avait adoptée le Sénat en première lecture, afin de laisser le Défenseur et ces autorités préciser les règles de ces transmissions par des conventions.

Les alinéas insérés établissent donc seulement le principe :

- d'une transmission, par le Défenseur des droits aux autres autorités investies d'une mission de protection des droits et libertés, des réclamations entrant dans leur champ de compétence;

- d'une transmission, par les autres autorités investies d'une mission de protection des droits et libertés, au Défenseur des droits, des réclamations entrant dans son champ de compétence.

Votre commission a adopté l'article 9 ainsi modifié .

Article 10 - Incompétence du Défenseur des droits à l'égard des différends entre les personnes publiques et les organismes investis d'une mission de service public

Cet article exclut du champ de compétence du Défenseur des droits les différends qui peuvent survenir entre les personnes publiques et les organismes investis d'une mission de service public, ainsi que les différends pouvant opposer ces deux catégories d'organismes à leurs agents.

Votre commission et le Sénat avaient adopté à cet article un amendement de votre rapporteur prévoyant que le Défenseur pourrait être saisi ou se saisir des différends qui peuvent s'élever entre des personnes publiques ou des organismes chargés d'une mission de service public, et leurs agents, lorsque ces différends mettent en cause un comportement discriminatoire.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté à cet article deux amendements de coordination de son rapporteur.

L'Assemblée nationale a par ailleurs adopté un amendement de Mme Marland-Militello permettant la saisine ou l'auto-saisine du Défenseur des droits à propos de différends entre une personne publique et une personne morale de droit privé investie d'une mission de service public, ce qui peut être le cas de certaines associations.

Les députés ont également adopté un amendement du rapporteur de la commission des lois prévoyant que le Défenseur des droits puisse être saisi des différends opposant des collectivités territoriales et des établissements publics dont elles ne sont pas membres, ou dans lesquels elles ne détiennent aucune participation.

Il s'agit de permettre au Défenseur de régler certains différends, comme a pu le faire le Médiateur de la République, par exemple entre les établissements publics Voies navigables de France, ou Réseau ferré de France, et certaines collectivités territoriales.

Cette modification ne permettrait cependant pas la saisine du Défenseur des droits sur des différends opposant des collectivités territoriales et des établissements publics dont elles sont membres ou dans lesquels elles détiennent une participation, qu'il s'agisse, par exemple, d'établissements publics de coopération intercommunale ou d'établissements publics locaux.

Votre commission considère que les différends opposant des personnes publiques ou des organismes chargés d'une mission de service public ne relèvent pas de la mission de protection des droits des personnes que l'article 71-1 de la Constitution confie au Défenseur des droits.

Elle a par conséquent adopté un amendement de votre rapporteur supprimant la seconde phrase du premier alinéa, qui permettait la saisine du Défenseur au titre des différends opposant les collectivités territoriales et les établissements publics dont elles ne sont pas membres.

Elle a en outre adopté un amendement du Gouvernement supprimant la disposition adoptée par l'Assemblée nationale afin de permettre au Défenseur des droits d'examiner les différends opposant une personne publique et une personne morale de droit privé chargée d'une mission de service public.

Il semble en effet que ce type de différends ne relève pas de la protection des droits des personnes qui est la seule mission du Défenseur des droits aux termes de l'article 71-1 de la Constitution.

Votre commission a adopté l'article 10 ainsi modifié .

TITRE III - DISPOSITIONS RELATIVES À L'INTERVENTION DU DÉFENSEUR DES DROITS
CHAPITRE PREMIER - DISPOSITIONS RELATIVES AUX COLLEGES

Article 11 A -Relations entre le Défenseur des droits, ses adjoints et les collèges

Cet article additionnel, issu d'un amendement de votre rapporteur, adopté par la commission des lois puis par le Sénat, précise les relations entre le Défenseur des droits et les collèges chargés de l'assister pour l'exercice de certaines compétences et permet au Défenseur de nommer des adjoints.

- Le texte adopté par le Sénat en première lecture

Votre commission avait en effet souhaité confier au Défenseur la présidence des collèges, afin d'affirmer sa position et de lui donner les moyens d'assurer la coordination de ses différents secteurs d'intervention.

Il paraît essentiel que des collèges pluridisciplinaires apportent un avis pour le traitement des réclamations relatives aux droits de l'enfant, à la déontologie de la sécurité ou aux discriminations. Les avis et décisions du Défenseur doivent en effet être systématiquement éclairés, dans ces trois domaines, par un examen collégial et par le regard de personnalités qualifiées.

Ainsi, votre commission avait prévu que l'organisation interne de l'institution comporte trois collèges spécialisés, en matière de droits de l'enfant, de déontologie dans le domaine de la sécurité et de lutte contre les discriminations.

Il semble souhaitable que le Défenseur préside ces collèges consultatifs. Toutefois, votre commission avait considéré que le Défenseur lui même ne pourrait assurer la présidence de toutes les réunions des trois collèges.

Elle avait donc souhaité prévoir la nomination, par le Défenseur, de trois adjoints, assumant la vice-présidence de chacun des collèges, et permettre au Défenseur de nommer d'autres adjoints auxquels il pourrait confier des missions spécifiques.

Elle avait précisé que la nomination de chaque adjoint serait soumise à l'avis de la commission compétente de chaque assemblée, afin d'assurer un contrôle parlementaire de la qualification des personnes nommées et d'asseoir leur position de vice-président du collège, pour les trois qui assumeraient cette fonction.

Votre commission avait en outre précisé le rôle des adjoints, auxquels le Défenseur pourrait déléguer ses attributions, dans leur domaine de compétence, à l'exception de celles qui engagent le plus l'institution et ne relèvent pas de son fonctionnement courant ou de l'instruction des réclamations.

Le Défenseur ne pourrait donc déléguer à ses adjoints ses attributions relatives :

- aux demandes d'études adressées au Conseil d'État et à la Cour des comptes (article 16) ;

- au pouvoir d'injonction du Défenseur lorsqu'une de ses recommandations n'est pas suivie d'effet (article 21) ;

- à la saisine des autorités disciplinaires (article 23) ;

- aux demandes d'interprétation de dispositions législatives ou réglementaires par le Conseil d'État (article 24) ;

- à la formulation de propositions de modifications législatives ou réglementaires (article 25) ;

- à la présentation d'observations devant les juridictions (article 26) ;

- à la présentation du rapport annuel (article 27).

Les adjoints auraient notamment pour rôle de suppléer le Défenseur à la présidence des réunions des collèges et de le représenter auprès des organisations régionales et internationales rassemblant des autorités indépendantes chargées de la protection des droits et libertés.

Votre commission avait prévu que le Défenseur pourrait en outre révoquer ses adjoints, afin de bien marquer qu'ils resteraient sous son autorité.

Enfin, votre commission avait souhaité soumettre les adjoints du Défenseur aux mêmes règles d'inéligibilité et d'incompatibilité que ce dernier, définies à l'article 3 du projet de loi organique, afin d'assurer au mieux l'indépendance de l'institution.

Le Sénat a d'abord adopté deux amendements identiques de nos collègues Hugues Portelli et Nicolas About, supprimant la création d'un adjoint chargé de la défense des droits des enfants, par coordination avec l'adoption d'amendements rejetant l'intégration du Défenseur des enfants au sein du Défenseur des droits. Il a en outre adopté un amendement de notre collègue Jean-René Lecerf précisant que le Défenseur des droits ne pourrait révoquer l'un de ses adjoints sans en avoir avisé la commission compétente de chaque assemblée un mois auparavant.

Le Sénat est revenu sur ces amendements en seconde délibération. Il a alors adopté un amendement du Gouvernement prévoyant la nomination, par le Premier ministre, sur proposition du Défenseur des droits et après avis de la commission compétente de chaque assemblée :

- du Défenseur des enfants, qui se voyait reconnaître une place particulière dans l'organisation interne de la nouvelle autorité ;

- de deux adjoints, respectivement vice-présidents des collèges chargés de la déontologie dans le domaine de la sécurité et de la lutte contre les discriminations.

- Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté à cet article un amendement de son rapporteur, modifié par un sous-amendement de M. Christian Vanneste. Elle a ainsi souhaité :

- indiquer clairement que le Défenseur des enfants est l'un des trois adjoints du Défenseur des droits ;

- supprimer l'avis de la commission compétente de chaque assemblée sur la nomination des adjoints au Défenseur des droits ;

- préciser que le Défenseur des droits ne peut déléguer à ses adjoints la compétence que lui donne l'article 15, dernier alinéa, du projet de loi organique, pour demander aux ministres de faire procéder à des vérifications ou à des enquêtes par les corps de contrôle, ni la compétence que lui attribue le nouvel article 21 bis A, second alinéa, pour mettre fin aux violations graves des droits fondamentaux des personnes privées de liberté ^{10 ( * )} ;

- supprimer la possibilité pour les adjoints de suppléer le Défenseur des droits à la présidence des réunions des collèges. Ainsi, dans le schéma retenu par la commission des lois de l'Assemblée nationale, les adjoints ne sont plus vice-présidents des collèges, dont ils ne sont pas membres.

Cependant, aux termes de l'article 11 B inséré par la commission des lois de l'Assemblée nationale, le Défenseur des droits pourrait convoquer une réunion conjointe de l'ensemble des collèges et des adjoints, afin de la consulter sur une question ou une réclamation intéressant plusieurs domaines d'attribution, ou présentant une difficulté particulière ;

- supprimer l'application, aux adjoints, des règles d'incompatibilité que définit l'article 3 du projet de loi organique pour le Défenseur des droits. L'Assemblée nationale a préféré un mécanisme s'inspirant des règles de déport définies par le Sénat en première lecture pour les membres des collèges (article 14 du projet de loi organique). Par conséquent, un adjoint ne pourrait exercer l'une des attributions qui lui sont déléguées par le Défenseur des droits, lorsque la personne à l'origine de la réclamation ou la personne mise en cause est un organisme au sein duquel il détient ou a détenu un intérêt, ou s'il y exerce ou y a exercé des fonctions. Aussi les adjoints seraient-ils tenus d'informer le Défenseur de tous les intérêts, directs ou indirects, mandats et fonctions, qu'ils détiennent, ont détenu, exercent ou ont exercé. Il reviendrait au Défenseur des droits de s'assurer du respect de ces obligations déontologiques.

L'Assemblée nationale a par ailleurs adopté deux amendements de Mme Françoise Hostalier afin d'assurer une meilleure identification de la mission de défense et de promotion des droits des enfants, en précisant que le Premier ministre nomme « un adjoint dénommé Défenseur des enfants et deux adjoints du Défenseur des droits » et en citant ensuite de façon distincte le Défenseur des enfants et les adjoints (alinéa 6).

Les députés ont en outre adopté un amendement de Mme Edwige Antier réduisant le nombre d'attributions que le Défenseur ne pourrait déléguer au Défenseur des enfants et à ses adjoints, en raison du très large champ de compétence du Défenseur des droits et pour assurer une plus grande efficacité de l'institution. Le Défenseur des droits pourrait donc déléguer au Défenseur des enfants et à ses adjoints la mise en oeuvre de son pouvoir d'injonction (article 21) et de ses pouvoirs visant à mettre fin aux violations des droits des personnes privées de liberté, par la communication d'observations et la publication de rapports (article 21 bis A).

- Le texte adopté par votre commission

Votre commission estime que le Défenseur des droits ne pourra assumer la présidence de toutes les réunions des trois collèges. Dès lors, il paraît nécessaire d'organiser sa suppléance, comme l'avait prévu le texte adopté par le Sénat en première lecture.

En outre, il semble indispensable que les adjoints du Défenseur des droits appartiennent au collège correspondant à leur domaine de compétence. Il s'agit tout d'abord d'une question de bonne organisation. Collaborateur privilégié du Défenseur des droits dans un domaine donné, chaque adjoint doit être pleinement associé à l'ensemble des questions traitées dans ce champ.

L'appartenance des adjoints aux collèges répond ensuite aux exigences constitutionnelles. En effet, l'article 71-1 de la Constitution ne prévoit pas la nomination d'adjoints du Défenseur des droits, mais dispose que la loi organique « détermine les conditions dans lesquelles il peut être assisté par un collège pour l'exercice de certaines de ses attributions ». Ainsi, l'existence des adjoints, qui semble indispensable au bon fonctionnement de la nouvelle autorité, sera d'autant plus conforme à la Constitution que ces derniers siègeront au sein des collèges chargés d'assister le Défenseur des droits.

Votre commission considère par ailleurs que la nomination des adjoints doit être soumise à l'avis simple des commissions compétentes des deux assemblées, suivant une logique de contrôle que notre pays doit développer. En effet, l'audition des futurs adjoints et l'avis des deux commissions permettra au Parlement de s'assurer des compétences des personnes dont le Défenseur des droits propose la nomination. Cet avis contribuera également à mieux adosser le Défenseur des droits au Parlement, auquel il devra rendre compte de son activité, comme le prévoit le dernier alinéa de l'article 71-1 de la Constitution.

Aussi votre commission a-t-elle adopté un amendement de son rapporteur réécrivant les I et II de l'article 11 A, afin de prévoir que :

- le Premier ministre nomme, sur proposition du Défenseur des droits et après avis de la commission compétente de chaque assemblée, des adjoints, dont un Défenseur des enfants, vice-président du collège chargé de la défense des droits de l'enfant, un adjoint, vice-président du collège chargé de la déontologie dans le domaine de la sécurité et un adjoint, vice-président du collège chargé de la lutte contre les discriminations ;

- le Défenseur des droits ne peut déléguer à ses adjoints la décision d'établir un rapport spécial lorsque ses injonctions ne sont pas suivies d'effet (article 21, dernier alinéa), ni la faculté de recommander des modifications législatives ou réglementaires (article 25). Ces prérogatives doivent être mises en oeuvre par le Défenseur des droits lui-même ;

- les adjoints peuvent suppléer le Défenseur des droits à la présidence des réunions du collège dont ils sont les vice-présidents.

Votre commission a adopté l'article 11 A ainsi modifié .

Article 11 B - Réunion conjointe des collèges et des adjoints du Défenseur des droits

Cet article additionnel, issu d'un amendement du rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, permet au Défenseur des droits de convoquer une réunion conjointe de l'ensemble des collèges et des adjoints, afin de la consulter sur une question ou une réclamation intéressant plusieurs de ses domaines d'attribution, ou présentant une difficulté particulière.

Selon le rapport de la commission des lois de l'Assemblée nationale, cette réunion conjointe « permettrait d'associer les différentes compétences spécialisées de l'institution et permettrait également aux adjoints de participer à une formation collégiale. Dans le même temps, l'existence des adjoints trouverait sans doute un fondement plus solide au regard du troisième alinéa de l'article 71-1 de la Constitution ».

Votre rapporteur souligne que le texte adopté par le Sénat, en prévoyant que chaque adjoint siège au sein du collège correspondant à sa compétence, permettait une association des adjoints aux travaux des collèges. Le respect des dispositions de l'article 71-1 de la Constitution était en outre assuré, puisque chaque adjoint appartenait à un collège chargé d'assister le Défenseur des droits. C'est également dans cet objectif que votre commission a rétabli la participation des adjoints aux collèges.

Votre commission a adopté un amendement de son rapporteur permettant au Défenseur des droits de convoquer, selon la question à traiter, deux ou trois collèges. Il convient en effet de lui laisser la possibilité d'apprécier si l'ensemble des collèges ou seulement deux d'entre eux doivent être réunis.

Votre commission a adopté l'article 11 B ainsi modifié .

Article 11 - Collège adjoint au Défenseur pour l'exercice de ses compétences en matière de déontologie de la sécurité

Cet article organise le collège compétent en matière de déontologie des activités de sécurité.

Le texte initial du projet de loi organique prévoyait que ce collège serait composé de trois personnalités respectivement désignées par le Président de la République, le président de l'Assemblée nationale et le président du Sénat. Selon le texte déposé par le Gouvernement en première lecture au Sénat, le Défenseur devait consulter ce collège pour traiter les saisines relatives au respect des règles de déontologie de la sécurité.

- Le texte adopté par le Sénat en première lecture

Votre commission, estimant que les collèges devaient apporter au Défenseur des droits des garanties de compétence et d'indépendance, avait jugé nécessaire qu'ils rassemblent un effectif suffisant pour assurer, dans chaque domaine, une discussion et un regard d'expert.

Elle avait donc adopté un amendement de son rapporteur donnant au collège chargé d'assister le Défenseur des droits pour l'exercice de ses compétences en matière de déontologie de la sécurité une composition pluridisciplinaire, s'inspirant de celle de la CNDS. Le collège ainsi défini comprenait au total 14 membres, dont le Défenseur des droits, qui en était le président, et son adjoint chargé de la déontologie de la sécurité, qui en était le vice-président.

Le Sénat avait en outre adopté deux amendements identiques de nos collègues Jacques Mézard et Nicole Borvo Cohen-Seat, prévoyant, sur le modèle du dispositif en vigueur pour la CNDS, que cinq personnalités qualifiées soient désignées par les autres membres du collège.

- Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté à cet article sept amendements, dont cinq de son rapporteur et deux de M. Jean-Jacques Urvoas. Elle a ainsi souhaité :

- rendre facultative la consultation du collège par le Défenseur des droits ;

- réduire de quatorze à sept le nombre de membres du collège. Votre commission avait souhaité conserver une composition très proche de celle de la CNDS, comprenant deux sénateurs et deux députés. La commission de lois de l'Assemblée nationale a jugé que la présence de parlementaires n'était pas opportune, et qu'un effectif de quatorze membres était trop élevé. Elle a par conséquent remplacé les parlementaires par des personnalités qualifiées et supprimé la désignation d'un magistrat de la Cour des comptes par le premier président de cette cour et celle de cinq personnalités qualifiées par les autres membres du collège ;

- supprimer la disposition prévoyant que les désignations incombant aux présidents des deux assemblées et la désignation des cinq autres personnalités qualifiées devraient concourir à une représentation équilibrée entre les femmes et les hommes ;

- supprimer la possibilité, pour le Défenseur des droits, de demander une seconde délibération au collège. En outre, le Défenseur des droits ne serait plus tenu, avant de s'écarter de l'avis émis par le collège, de lui en exposer les motifs ;

- préciser qu'en cas de partage égal des voix, celle du président du collège, c'est-à-dire celle du Défenseur des droits, est prépondérante.

La composition du collège chargé d'assister le Défenseur des droits
en matière de déontologie de la sécurité

Texte adopté par le Sénat en première lecture	Texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture
Défenseur des droits, président	Défenseur des droits, président
Adjoint au Défenseur, vice-président
2 sénateurs désignés par le président du Sénat	1 personnalité qualifiée désignée par le président du Sénat
2 députés désignés par le président de l'Assemblée nationale	1 personnalité qualifiée désignée par le président de l'Assemblée nationale
1 conseiller d'État désigné par le vice-président du Conseil d'Etat	1 conseiller d'État désigné par le vice-président du Conseil d'Etat
1 magistrat hors hiérarchie de la Cour de cassation désigné conjointement par le premier président de la Cour de cassation et par le procureur général près ladite cour	1 magistrat hors hiérarchie de la Cour de cassation désigné conjointement par le premier président de la Cour de cassation et par le procureur général près ladite cour
1 conseiller maître désigné par le premier président de la Cour des comptes
5 personnalités qualifiées désignées par les autres membres du collège	2 personnalités qualifiées désignées par le Défenseur des droits

L'Assemblée nationale a par ailleurs adopté un amendement de M. Richard Mallié complétant l'article 11, afin d'instaurer un quorum, correspondant à la majorité des membres en exercice. Le collège ne pourrait donc délibérer valablement que si au moins quatre de ses membres sont présents.

- Le texte adopté par votre commission

Votre commission souscrit pleinement à l'objectif de nomination de personnalités qualifiées au sein des collèges. Elle considère en effet que les collèges apporteront au Défenseur des droits un appui essentiel dans la mise en oeuvre de ses prérogatives.

Le Défenseur des droits ne pourra traiter de façon pertinente les réclamations dont il sera saisi qu'en faisant appel, pour chaque domaine de compétence, à un collège de personnalités aux profils complémentaires. La sensibilité des situations mettant en cause le respect des droits fondamentaux rend indispensable cet examen collégial.

Sans cette collégialité, il apparaît évident que le Défenseur des droits devrait se reposer entièrement sur ses services pour le traitement des réclamations. Une telle situation ne correspondrait pas à l'autorité constitutionnelle de protection des droits voulue par le constituant.

A cet égard, votre rapporteur souligne que le texte du projet de loi organique déposé par le Gouvernement en première lecture au Sénat prévoyait une consultation obligatoire des collèges par le Défenseur des droits.

Votre commission a donc adopté un amendement de son rapporteur réécrivant l'article 11, afin de rétablir une consultation systématique du collège lorsqu'il intervient en matière de déontologie de la sécurité.

Votre commission a supprimé, au sein des trois collèges, la désignation de deux personnalités qualifiées par le Défenseur des droits. En effet, il ne paraît pas conforme aux objectifs de pluralisme et d'indépendance de prévoir la désignation de certains membres d'un collège par la personne qui doit assurer la présidence de ce collège. La désignation par des autorités extérieures semble préférable.

Le collège comprendrait donc, outre le Défenseur des droits et son adjoint :

- un sénateur et une personnalité qualifiée désignés par le Président du Sénat ;

- un député et une personnalité qualifiée désignés par le Président de l'Assemblée nationale ;

- une personnalité qualifiée désignée par le président du Conseil économique, social et environnemental ;

- un membre ou ancien membre du Conseil d'État désigné par le vice-président du Conseil d'État ;

- un membre ou ancien membre de la Cour de cassation désigné conjointement par le premier président de la Cour de cassation et par le procureur général près ladite cour ;

- un membre ou ancien membre de la Cour des comptes désigné par le premier président de la Cour des comptes.

Votre commission a donc porté l'effectif du collège de 7 à 10. Cependant, à chaque réunion, seuls 9 de ses membres prendraient part aux votes. La rédaction retenue par votre commission prévoit en effet que lorsque le Défenseur des droits préside la réunion, son adjoint ne prend pas part au vote.

Enfin, l'amendement rétablit la disposition adoptée par le Sénat en première lecture, permettant au Défenseur des droits de demander une seconde délibération et prévoyant qu'il ne peut s'écarter de l'avis du collège qu'après lui en avoir exposé les motifs.

Votre commission a adopté l'article 11 ainsi modifié .

Article 12 - Collège adjoint au Défenseur des droits pour l'exercice de ses compétences en matière de droits des enfants

Votre commission avait défini, à cet article, la composition du collège chargé d'assister le Défenseur des droits pour l'exercice de ses compétences en matière de droits des enfants.

Le Sénat avait ensuite adopté trois amendements de suppression de cet article, présentés par nos collègues Hugues Portelli, Nicolas About, Alain Anziani et Nicole Borvo Cohen-Seat, qui ne souhaitaient pas l'intégration du Défenseur des enfants au sein du Défenseur des droits.

Le Sénat avait maintenu cette suppression lors de la seconde délibération, en optant pour l'identification d'un Défenseur des enfants auprès du Défenseur des droits.

- Le texte adopté par l'Assemblée nationale

La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de son rapporteur rétablissant l'article 12, et donnant au collège chargé d'assister le Défenseur des droits en matière de droits de l'enfant une composition sensiblement différente de celle qu'avait retenue votre commission :

La composition du collège chargé d'assister
le Défenseur des droits en matière de droits des enfants

Texte adopté par le Sénat en première lecture	Texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture
Défenseur des droits, président	Défenseur des droits, président
Adjoint au Défenseur, vice-président
2 membres désignés par le président du Sénat	1 personnalité qualifiée désignée par le président du Sénat
2 membres désignés par le président de l'Assemblée nationale	1 personnalité qualifiée désignée par le président de l'Assemblée nationale
2 membres, dont au moins un magistrat, désigné par le ministre de la justice	1 personnalité qualifiée désignée par le vice-président du Conseil d'Etat
	1 personnalité qualifiée désignée par le premier président de la Cour de cassation
3 personnalités qualifiées désignées par le Défenseur des droits	2 personnalités qualifiées désignées par le Défenseur des droits

La commission des lois de l'Assemblée nationale a en outre souhaité appliquer à ce collège le même régime qu'au collège compétent en matière de déontologie de la sécurité. Par conséquent, la consultation du collège par le Défenseur des droits serait facultative et l'adjoint compétent en matière de droits de l'enfant n'en serait pas membre.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a également souhaité préciser que les membres du collège exerceraient leurs fonctions à titre bénévole.

Toutefois, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement supprimant la disposition prévoyant que les membres du collège exercent leurs fonctions à titre bénévole ^{11 ( * )} et attribuant au Défenseur des droits, président du collège, une voix prépondérante en cas de partage.

Les députés ont en outre adopté, comme à l'article 11, un amendement de M. Richard Mallié instaurant un quorum, correspondant à la majorité des membres en exercice, soit au moins quatre membres.

- Le texte adopté par votre commission

Comme pour le collège défini à l'article 11, votre commission a souhaité rétablir le principe d'une consultation systématique du collège par le Défenseur des droits.

Elle a adopté à cette fin un amendement de son rapporteur, qui maintient à 7 le nombre de membres du collège qui siégeraient avec une voix délibérative. En effet, comme pour les deux autres collèges, votre commission a souhaité préciser que l'adjoint ne prendrait pas part au vote lors des réunions présidées par le Défenseur des droits.

Le collège comprendrait ainsi, outre le Défenseur des droits et son adjoint :

- deux personnalités qualifiées désignées par le président du Sénat ;

- deux personnalités qualifiées désignées par le président de l'Assemblée nationale ;

- une personnalité qualifiée désignée par le président du Conseil économique, social et environnemental ;

- un membre ou ancien membre de la Cour de cassation désigné conjointement par le premier président de la Cour de cassation et par le procureur général près ladite cour.

Enfin, l'amendement rétablit la disposition adoptée par le Sénat en première lecture, permettant au Défenseur des droits de demander une seconde délibération et prévoyant qu'il ne peut s'écarter de l'avis du collège qu'après lui en avoir exposé les motifs.

Votre commission a adopté l'article 12 ainsi modifié .

Article 12 bis -Collège adjoint au Défenseur des droits pour l'exercice de ses compétences en matière de lutte contre les discriminations

Cet article additionnel, issu d'un amendement de votre rapporteur adopté par la commission des lois puis par le Sénat, crée auprès du Défenseur des droits, un collège chargé de l'assister dans l'exercice de ses compétences en matière de lutte contre les discriminations et de promotion de l'égalité.

Votre commission avait souhaité définir ce collège sur le modèle de l'actuel collège de la HALDE, afin de conserver les garanties de compétence et d'expertise qu'offre une formation étoffée et pluridisciplinaire

Les membres du collège devaient être désignés en raison de leurs connaissances ou de leur expérience dans les domaines de la lutte contre les discriminations et de la promotion de l'égalité.

Selon le principe retenu par votre commission pour les trois collèges, les désignations du président du Sénat, du président de l'Assemblée nationale, du Premier ministre et du Défenseur des droits devaient concourir, dans chaque cas, à une représentation équilibrée entre les femmes et les hommes.

Votre commission avait par ailleurs prévu que le Défenseur des droits pourrait demander au collège une seconde délibération et qu'il ne pourrait s'écarter des avis émis par le collège qu'après lui en avoir exposé les motifs.

- Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté à cet article cinq amendements, dont trois de son rapporteur et deux de M. Jean-Jacques Urvoas. Elle a en effet souhaité modifier la composition du collège, en réduisant son effectif de onze à neuf membres. Elle a choisi de supprimer la désignation d'un membre par le président du Conseil économique, social et environnemental et de confier au Défenseur des droits la désignation de deux personnalités qualifiées.

Par ailleurs, comme pour les deux autres collèges, la commission des lois de l'Assemblée nationale a supprimé la disposition relative à une représentation équilibrée entre les femmes et les hommes, ainsi que celle permettant au Défenseur des droits de demander une seconde délibération et l'obligeant à indiquer, le cas échéant, au collège les motifs pour lesquels il choisissait de s'écarter de ses avis.

La composition du collège chargé d'assister le Défenseur des droits
en matière de lutte contre les discriminations

Texte adopté par le Sénat en première lecture	Texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture
Défenseur des droits, président	Défenseur des droits, président
Adjoint au Défenseur, vice-président
2 membres désignés par le président du Sénat	2 membres désignés par le président du Sénat
2 membres désignés par le président de l'Assemblée nationale	2 membres désignés par le président de l'Assemblée nationale
2 membres désignés par le Premier ministre	2 membres désignés par le Défenseur des droits
1 membre désigné par le vice-président du Conseil d'Etat	1 membre désigné par le vice-président du Conseil d'Etat
1 membre désigné par le premier président de la Cour de cassation	1 membre désigné par le premier président de la Cour de cassation
1 membre désigné par le président du Conseil économique, social et environnemental

L'Assemblée nationale a en outre adopté, comme aux articles 11 et 12, un amendement de M. Richard Mallié instaurant un quorum, correspondant à la majorité des membres en exercice, soit au moins cinq membres.

- Le texte adopté par votre commission

Votre commission a adopté un amendement de son rapporteur réécrivant l'article 12 bis selon les mêmes objectifs que ceux qui ont conduit à la modification de l'organisation des deux autres collèges.

Elle a maintenu à 9 le nombre de membres appelés à prendre part au vote, l'adjoint du Défenseur des droits n'ayant de voix délibérative que lorsqu'il préside la réunion.

Le collège comprendrait par conséquent, outre le Défenseur des droits et son adjoint :

- deux personnalités qualifiées désignées par le Président du Sénat ;

- deux personnalités qualifiées désignées par le Président de l'Assemblée nationale ;

- deux personnalités qualifiées désignées par le président du Conseil économique, social et environnemental ;

- une personnalité qualifiée désignée par le vice-président du Conseil d'État ;

- une personnalité qualifiée désignée par le premier président de la Cour de cassation.

La rédaction retenue rétablit par ailleurs la disposition qu'avait adoptée le Sénat en première lecture, afin de permettre au Défenseur des droits de demander une seconde délibération et de prévoir qu'il ne peut s'écarter de l'avis du collège qu'après lui en avoir exposé les motifs.

Votre commission a adopté l'article 12 bis ainsi modifié .

Article 13 - Règles relatives au mandat de membre d'un collège auprès du Défenseur des droits

Cet article définit les conditions d'exercice du mandat de membre d'un collège chargé d'assister le Défenseur des droits.

Le texte initial du projet de loi organique prévoyait que le mandat des membres des collèges cesserait avec le mandat du Défenseur, nommé pour six ans, et ne serait pas renouvelable.

Un membre cessant d'exercer ses fonctions serait remplacé pour la durée du mandat restant à courir. Si la durée de remplacement était inférieure à deux ans, le membre nommé pour effecteur ce remplacement pourrait être à nouveau nommé pour un mandat complet de six ans.

Les fonctions de membre du collège chargé d'assister le Défenseur des droits en matière de déontologie de la sécurité seraient incompatibles avec l'exercice, à titre principal, d'activités dans le domaine de la sécurité.

Votre commission avait adopté en première lecture un amendement de son rapporteur étendant les dispositions générales de l'article 13 au collège chargé d'assister le Défenseur en matière de lutte contre les discriminations, dont elle vous propose la création et prévoyant que les membres des collèges, à l'exception du Défenseur des droits et de ses adjoints, seraient renouvelables par moitié tous les trois ans.

Votre commission avait ainsi souhaité assurer une continuité dans l'action du Défenseur des droits, le renouvellement partiel permettant de préserver une mémoire.

Le Sénat a ensuite adopté, en seconde délibération, un amendement de coordination du Gouvernement, afin de prendre en compte la création d'un Défenseur des enfants identifié en tant que tel auprès du Défenseur des droits.

- Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté à cet article un amendement de MM. Christian Vanneste et René Dosière, qui étend au collège compétent en matière de droits des enfants, rétabli à l'article 12 du projet de loi organique, la règle selon laquelle le mandat des membres des collèges cesse avec celui du Défenseur des droits.

Seul le mandat des adjoints du Défenseur des droits ne serait pas renouvelable.

En outre, le principe d'un renouvellement par moitié tous les trois ans des membres des collèges a été supprimé, la commission des lois de l'Assemblée nationale considérant que la réduction de l'effectif de chaque collège rendait superflue une telle disposition.

La référence expresse au Défenseur des enfants a également été supprimée, la commission des lois de l'Assemblée nationale ayant opté pour une assimilation stricte de cette mission à celle des adjoints du Défenseur des droits.

Par ailleurs, tirant les conséquences du caractère renouvelable du mandat des membres des collèges, les députés ont limité aux seuls adjoints la règle selon laquelle le mandat effectué en remplacement d'une personne ayant cessé ses fonctions n'est renouvelable que si la durée de mandat restant à courir était inférieure à deux ans.

Enfin, l'amendement adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale a réécrit le dernier alinéa de l'article 13, qui comportait des dispositions relatives au mandat des parlementaires membres des collèges chargés d'assister le Défenseur. Cet alinéa encadre désormais le mandat des membres des collèges, qu'il rend irrévocable. Ainsi, il ne pourrait être mis fin aux fonctions des membres des collèges avant l'expiration de leur mandat qu'en cas de démission ou d'empêchement. Les députés ont toutefois souhaité garantir l'assiduité des membres des collèges, en prévoyant qu'un membre qui, sans justification, n'aurait pas assisté à trois séances consécutives, pourrait être déclaré démissionnaire d'office par le collège statuant à la majorité des deux tiers de ses membres, après avoir été mis en demeure de présenter ses observations.

Il incomberait au Défenseur des droits d'informer l'autorité de nomination, qui devrait procéder à la désignation d'un nouveau membre.

L'Assemblée nationale a confirmé ces modifications en séance plénière.

- La position de votre commission

Votre commission a adopté un amendement de son rapporteur apportant des précisions rédactionnelles et complétant le dispositif relatif à la démission d'office des membres des collèges qui seraient absent à trois réunions consécutives, afin de préciser qu'il ne s'applique qu'aux membres nommé dans les conditions définies aux articles 11, 12 et 12 bis, et non aux adjoints, et moins encore au Défenseur des droits.

Cet amendement rétablit en outre un alinéa relatif à la durée du mandat des parlementaires qui seront nommés au sein du collège chargé de la déontologie de la sécurité.

Votre commission a adopté l'article 13 ainsi modifié .

CHAPITRE II -DISPOSITIONS RELATIVES AUX MOYENS D'INFORMATION DU DÉFENSEUR DES DROITS

Article 15 -Pouvoirs d'enquête

Cet article définit les pouvoirs d'enquête du Défenseur des droits.

Les personnes publiques et privées mises en cause devraient ainsi faciliter l'accomplissement de sa mission. Elles seraient tenues d'autoriser leurs agents et préposés à répondre à ses demandes. Ces agents et préposés seraient eux-mêmes tenus de répondre aux questions que leur adresse le Défenseur et de répondre à ses convocations.

Le Défenseur pourrait demander aux corps de contrôle, par l'intermédiaire du ministre dont ils relèvent, de procéder à des vérifications ou enquêtes.

Votre commission avait souhaité conforter ce dispositif en première lecture, en établissant le principe selon lequel le Défenseur peut demander des explications à toute personne physique ou morale mise en cause devant lui et en renforçant les garanties de procédure offertes aux personnes qui seraient entendues par le Défenseur au titre de ses compétences en matière de déontologie de la sécurité ou de lutte contre les discriminations. Ces personnes pourraient donc se faire assister du conseil de leur choix et un procès-verbal contradictoire de leur audition leur serait remis.

- Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté à cet article neuf amendements rédactionnels et de précision de son rapporteur et de M. Jean-Jacques Urvoas.

Elle a ainsi souhaité préciser :

- que les personnes « physiques ou morales » mises en cause, plutôt que les personnes « publiques et privées », devraient faciliter l'accomplissement de la mission du Défenseur des droits ;

- que les convocations du Défenseur des droits devraient mentionner l'objet de l'audition ;

- que si le Défenseur des droits en fait la demande, les ministres ne doivent pas seulement autoriser les corps de contrôle à accomplir des vérifications ou des enquêtes, mais leur en donner l'instruction.

Les députés ont par ailleurs adopté un amendement de M. Jean-Jacques Urvoas précisant que les ministres auxquels le Défenseur demande de faire procéder, par les corps de contrôle, à des vérifications ou enquêtes, devraient informer celui-ci des suites données à ses demandes.

- La position de votre commission

Votre commission approuve les modifications que les députés ont apportées à cet article.

Votre commission a adopté l'article 15 sans modification .

Article 16 -Demandes d'études au Conseil d'Etat et à la Cour des comptes

Cet article permet au Défenseur des droits de demander au vice-président du Conseil d'Etat ou au premier président de la Cour des comptes de faire procéder à des études.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté à cet article un amendement de M. Jean-Jacques Urvoas permettant au Défenseur des droits de demander également au premier président de la Cour de cassation de faire procéder à des études.

En première lecture, votre commission n'avait pas retenu cette idée, considérant que la Cour de cassation, à la différence du Conseil d'État et de la Cour des comptes, n'exerçait pas de fonction consultative.

L'Assemblée nationale a finalement adopté un amendement du Gouvernement supprimant la modification apportée en commission.

Votre commission a adopté l'article 16 sans modification .

Article 17 -Recueil d'information auprès des personnes publiques et privées

Cet article définit les conditions dans lesquelles le Défenseur des droits peut recueillir des informations pour instruire les saisines qui lui sont adressées.

Les personnes publiques et privées mises en cause devant le Défenseur des droits devraient ainsi lui communiquer, sur sa demande motivée, toutes les informations et pièces utiles à l'exercice de sa mission.

Le Défenseur des droits pourrait en outre recueillir toute information qui lui apparaît nécessaire sur les faits portés à sa connaissance. Les informations couvertes par le secret médical ou par le secret professionnel applicable aux relations entre un avocat et son client ne pourraient être communiquées au Défenseur qu'à la demande expresse du patient ou du client, lorsqu'il s'agit de l'auteur de la saisine.

Cependant, les informations couvertes par le secret médical pourraient être communiquées au Défenseur des droits sans le consentement de la personne concernée, si ces informations portent sur des privations, des sévices et des violences physiques, sexuelles ou psychiques commis sur un mineur ou sur une personne qui n'est pas en mesure de se protéger, en raison de son âge, ou d'une incapacité physique ou psychique.

Votre commission avait adopté en première lecture un amendement de son rapporteur précisant que le secret de l'instruction ne pourrait être opposé au Défenseur des droits lorsqu'il intervient en matière de déontologie de la sécurité.

Cet amendement reprenait également une disposition figurant à l'article 10 de la loi du 30 décembre 2004 relative à la HALDE, afin d'exonérer de toutes poursuites pénales les personnes astreintes au secret professionnel qui auraient révélé des informations au Défenseur des droits, dès lors que ces informations entrent dans le champ de compétence de ce dernier.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté à cet article cinq amendements rédactionnels et de clarification, dont quatre de son rapporteur et un de M. Jean-Jacques Urvoas.

Elle a en particulier supprimé le dernier alinéa de l'article 17, aux termes duquel les personnes astreintes au secret professionnel ne pourraient être poursuivies en application de l'article 226-13 du code pénal ^{12 ( * )} en raison des informations à caractère secret qu'elles auraient pu révéler au Défenseur des droits, dès lors que ces informations entraient dans le champ de compétence du Défenseur. La commission des lois de l'Assemblée nationale a jugé cette disposition inutile, au motif que le troisième alinéa de l'article 17 définit précisément les situations dans lesquelles les personnes astreintes au secret professionnel peuvent communiquer des informations au Défenseur des droits.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de M. Jean-Jacques Urvoas prévoyant que le secret de l'enquête et de l'instruction ne pourrait être opposé au Défenseur des droits lorsqu'il intervient pour régler des différends relatifs au respect des droits et libertés dans le cadre des relations avec les administrations et les organismes chargés d'une mission de service public, c'est-à-dire lorsqu'il exerce les missions aujourd'hui attribuées au Médiateur de la République.

Les députés ont en outre rétabli, à l'initiative de MM. Jean-Jacques Urvoas et Michel Vaxès, la disposition qu'avait introduite votre commission, afin de préciser que les personnes astreintes au secret professionnel ne pourront être poursuivies pour les informations à caractère secret qu'elles auront pu révéler au Défenseur des droits, dès lors que ces informations entrent dans le champ de compétence du Défenseur.

Votre rapporteur salue ce rétablissement, qui conforte la sécurité juridique du dispositif.

Votre commission a adopté l'article 17 sans modification .

Article 17 bis - Mise en demeure

Cet article additionnel, issu d'un amendement de votre rapporteur adopté par votre commission et par le Sénat en première lecture, autorise le Défenseur des droits à mettre en demeure de lui répondre les personnes ayant laissé sans suite ses demandes.

Le Défenseur pourrait en outre saisir le juge des référés aux fins d'ordonner des mesures d'instruction. La mise en demeure sera applicable à toutes les demandes du Défenseur : demandes d'explications, d'informations ou de documents.

En cas de refus persistant de la part de l'intéressé, le Défenseur pourra saisir le juge des référés d'une demande motivée, afin que ce dernier ordonne toute mesure d'instruction qu'il juge utile.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté à cet article quatre amendements, dont trois de son rapporteur et un amendement rédactionnel de M. Jean-Jacques Urvoas.

Elle a souhaité préciser que le Défenseur des droits ne pourrait exercer son pouvoir de mise en demeure à l'encontre d'un ministre qui n'aurait pas donné suite à sa demande tendant à obtenir la réalisation de vérifications ou d'enquêtes par des corps de contrôle.

Elle a par ailleurs précisé la procédure applicable lorsque le Défenseur des droits, confronté à une mise en demeure non suivie d'effet, saisit le juge des référés d'une demande motivée aux fins d'ordonner toute mesure que celui-ci juge utile. Aussi le juge des référés devrait-il alors se prononcer dans un délai de quarante-huit heures, suivant une procédure non contradictoire.

L'Assemblée nationale est en partie revenue sur ces modifications en séance plénière. Elle a en effet adopté un amendement du Gouvernement supprimant la phrase prévoyant que le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures, selon une procédure non contradictoire.

Votre rapporteur approuve la suppression de ces dispositions, qui ne définissaient pas les modalités d'intervention du Défenseur, conformément à l'article 71-1 de la Constitution, mais la procédure suivie devant le juge des référés, qui relève du domaine réglementaire. En outre, l'absence de tout caractère contradictoire ne répondait pas aux exigences du procès équitable.

Votre commission a adopté l'article 17 bis sans modification .

Article 18 -Pouvoirs de vérification sur place

Cet article détermine les conditions dans lesquelles le Défenseur des droits peut procéder à des vérifications sur place.

Le texte initial du projet de loi organique prévoyait que le Défenseur pourrait procéder à des vérifications sur place dans des locaux administratifs ou privés, relevant des personnes publiques ou privées mises en cause, sous réserve de prévenir les responsables de ces locaux, sauf si une visite inopinée paraissait justifiée par une impérieuse nécessité.

Il donnait la possibilité aux autorités compétentes des personnes publiques mises en cause de s'opposer à la visite du Défenseur dans des locaux administratifs soumis à leur responsabilité à condition de justifier leur opposition, qui devrait trouver ses fondements dans les exigences de la défense nationale, ou de la sécurité publique, ou encore être motivée par des « circonstances exceptionnelles ».

S'agissant de vérifications sur place au sein de locaux privés, en cas de refus d'accès, le projet de loi organique permettait au Défenseur de saisir le juge des libertés et de la détention du tribunal de grande instance qui pourrait ainsi autoriser la visite.

- Le texte adopté par le Sénat en première lecture

Votre commission avait adopté en première lecture un amendement de son rapporteur réécrivant l'article 18, afin d'apporter à la procédure de vérification sur place toutes les garanties requises, tout en donnant au Défenseur des droits des pouvoirs de contrôle efficaces.

Le texte ainsi retenu par le Sénat prévoyait que :

- le Défenseur des droits pourrait procéder à des vérifications sur place dans les locaux administratifs ou privés relevant des personnes publiques ou privées mises en cause devant lui, dans les lieux, locaux, moyens de transport accessibles au public et dans les locaux professionnels exclusivement consacrés à cet usage ;

- le Défenseur devrait au préalable avertir les responsables des locaux dans lesquels il souhaite effectuer une vérification, sauf si une nécessité impérieuse justifie une visite inopinée ;

- lors de ses vérifications sur place, le Défenseur des droits pourrait entendre toute personne susceptible de lui fournir des informations ;

- les autorités compétentes des personnes publiques mises en cause ne pourraient s'opposer à la vérification sur place dans des locaux administratifs que pour des motifs graves et impérieux liés à la défense nationale ou à la sécurité publique, sous réserve de fournir au Défenseur des droits les justifications de leur opposition. Votre commission avait ainsi supprimé le motif de refus reposant sur des circonstances exceptionnelles et inscrit dans la loi organique la possibilité, pour le Défenseur, en cas d'opposition du responsable des locaux, de saisir le juge des référés d'une demande motivée afin qu'il autorise les vérifications sur place ;

- en cas de refus d'accès à des locaux privés, le Défenseur des droits pourrait saisir le juge des libertés et de la détention du tribunal de grande instance dans le ressort duquel sont situés les locaux. Le Défenseur pourrait également demander au juge d'autoriser préalablement les vérifications, lorsque l'urgence, la gravité des faits ou le risque de dissimulation ou de destruction de documents l'exigent. Dans les deux cas, la visite devrait être faite sous l'autorité du juge des libertés et de la détention qui l'a autorisée, en présence de l'occupant des lieux ou de son représentant, qui pourrait se faire assister d'un conseil, ou en présence de deux témoins qui ne sont pas placés sous l'autorité des personnes effectuant le contrôle ;

- l'ordonnance du juge des libertés et de la détention autorisant la visite devrait mentionner la possibilité, pour le responsable de locaux privés, de saisir le juge, à tout moment, d'une demande de suspension ou d'arrêt de la visite. A cette fin, l'ordonnance devrait indiquer le délai et la voie de recours. Elle pourrait faire l'objet d'un appel devant le premier président de la cour d'appel.

Le Sénat avait en outre adopté un amendement de notre collègue Nicole Borvo Cohen-Seat, supprimant l'obligation, pour le Défenseur des droits, de prévenir les responsables des locaux, sauf nécessité impérieuse d'une visite inopinée.

- Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté à cet article deux amendements de précision de son rapporteur. Elle a en effet souhaité réorganiser, aux I et II du présent article, sous la forme d'une énumération les différentes vérifications que pourra effectuer le Défenseur des droits et des oppositions qui pourront lui être présentées.

Ayant souhaité prévoir la fusion du Contrôleur général des lieux de privation de libertés au sein du Défenseur des droits, elle a donné à celui-ci la possibilité d'effectuer, à tout moment sur le territoire de la République, la visite de tout lieu où des personnes sont privées de liberté par décision d'une autorité publique, et de tout établissement de santé habilité à recevoir des patients hospitalisés sans leur consentement (I, 3°). La commission des lois de l'Assemblée nationale a par ailleurs précisé que lors de telles visites, le Défenseur des droits devrait pouvoir s'entretenir avec toute personne dont le concours lui paraît utile, dans des conditions assurant la confidentialité de leurs échanges (I, dernier alinéa).

Au II, la commission des lois de l'Assemblée nationale a précisé que les motifs graves et impérieux liés à la défense nationale ou à la sécurité publique ne pourraient être opposés à des vérifications sur places au titre de la compétence du Défenseur des droits en matière de respect de la déontologie de la sécurité. Les vérifications du Défenseur des droits en ce domaine ne pourraient donc faire l'objet d'aucune opposition.

En revanche, l'autorité compétente pourrait s'opposer, pour des motifs graves et impérieux liés à la défense nationale ou à la sécurité publique, à des vérifications sur place du Défenseur des droits dans les locaux administratifs d'une personne publique, au titre de ses compétences en matière de relations avec les administrations, les collectivités territoriales et les établissements publics, de défense des droits de l'enfant et de lutte contre les discriminations. L'autorité compétente devrait alors fournir au Défenseur des droits les justifications de son opposition.

Le Défenseur des droits garderait la possibilité de saisir le juge des référés d'une demande motivée afin qu'il autorise les vérifications sur place, comme l'avait prévu le Sénat en première lecture.

S'agissant des vérifications du Défenseur des droits dans le cadre de ses compétences en matière de contrôle des conditions de prise en charge et de transfèrement des personnes privées de liberté, l'autorité compétente pourrait s'y opposer pour des motifs graves et impérieux liés à la défense nationale ou à la sécurité publique, à des catastrophes naturelles ou à des troubles sérieux dans le lieu visité.

Dans ce cas, l'autorité compétente devrait fournir au Défenseur les justifications de son opposition, en proposer le report et informer le Défenseur dès que les circonstances exceptionnelles ayant motivé l'opposition ont cessé. Le Défenseur des droits n'aurait pas, dans le cadre des compétences qu'il hériterait du Contrôleur général des lieux de privation de liberté, la possibilité de saisir le juge des référés.

L'Assemblée nationale a par ailleurs adopté un amendement de M. Jean-Jacques Urvoas supprimant la possibilité, pour l'autorité compétente, de s'opposer, pour des motifs graves et impérieux liés à la défense nationale et à la sécurité publique, à une vérification sur place dans les locaux administratifs d'une personne publique, lorsque le Défenseur des droits agit au titre de ses compétences en matière de lutte contre les discriminations. En effet, la loi portant création de la HALDE ne prévoit pas cette possibilité.

Les députés ont en outre adopté un amendement de M. Christian Vanneste modifiant le III de l'article 18, relatif aux visites et vérifications sur place du Défenseur des droits dans des locaux privés. Ainsi, le Défenseur devrait au préalable informer le responsable des locaux de son droit d'opposition. Si le responsable des locaux exerce ce droit, la visite ou la vérification ne peut se dérouler qu'avec l'autorisation du juge des libertés et de la détention.

Cependant, l'Assemblée nationale a préservé un dispositif permettant au Défenseur, lorsque l'urgence, la gravité des faits ou le risque de destruction ou de dissimulation de documents le justifient, d'effectuer une visite sans information préalable du responsable des locaux, mais sur autorisation du juge des libertés et de la détention.

- Le texte adopté par votre commission

Votre commission a adopté un amendement de son rapporteur supprimant, par coordination, les dispositions qu'avait insérées l'Assemblée nationale lorsqu'elle avait prévu l'intégration, à compter de 2014, du Contrôleur général des lieux de privation de liberté au Défenseur des droits.

Cet amendement rétablit par ailleurs la possibilité, pour les autorités compétentes, de s'opposer à une vérification sur place dans des locaux administratifs lorsque le Défenseur des droits intervient en matière de lutte contre les discriminations.

Le texte adopté par votre commission donne cependant au Défenseur des droits des prérogatives plus étendues que celles de la HALDE.

En effet, aux termes de l'article 8 de la loi portant création de la HALDE, celle-ci peut procéder à des vérifications sur place « après avis adressé aux personnes intéressées et avec leur accord », tandis que, s'agissant de l'intervention du Défenseur des droits, l'autorité compétente ne pourra s'opposer à une vérification que pour des motifs graves et impérieux liés à la défense nationale ou à la sécurité publique.

De plus, l'autorité compétente devra alors fournir au Défenseur les justifications de son opposition. Le Défenseur des droits garderait en outre la possibilité de saisir le juge des référés afin qu'il autorise les vérifications.

Votre commission a adopté l'article 18 ainsi modifié .

Article 19 - Conciliation des pouvoirs d'enquête du Défenseur des droits avec les procédures judiciaires en cours

Cet article encadre l'usage par le Défenseur des droits de ses pouvoirs d'investigation lorsque l'affaire qui lui est soumise, ou dont il se saisit d'office, fait l'objet d'une enquête judiciaire, d'une information judiciaire ou de poursuites judiciaires.

Le Défenseur serait alors tenu de recueillir l'accord des juridictions saisies (information judiciaire, enquête judiciaire) ou du procureur de la République (poursuites judiciaires), avant de mettre en oeuvre :

- les pouvoirs d'enquête définis à l'article 15 ;

- les possibilités d'instruction définies à l'article 17 ;

- les vérifications sur place, visées à l'article 18.

Votre commission et le Sénat avaient adopté, en première lecture, un amendement de votre rapporteur prévoyant que le Défenseur des droits devrait également, lorsqu'il est saisi, ou se saisit, au titre de ses compétences de lutte contre les discriminations, de faits pour lesquels une enquête judiciaire, une information judiciaire ou des poursuites judiciaires sont en cours, recueillir l'accord des juridictions saisies ou du procureur de la République, pour mettre en oeuvre ses pouvoirs de médiation et de transaction.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté à cet article trois amendements de précision et de cohérence de son rapporteur. Elle a ainsi substitué à la référence à une « enquête judiciaire », la mention d'une « enquête préliminaire ou de flagrance ».

Elle a précisé que, s'il était saisi ou se saisissait d'office de faits faisant l'objet d'une telle enquête, d'une information judiciaire ou de poursuites judiciaires, le Défenseur des droits n'aurait pas à recueillir l'accord préalable des juridictions saisies ou du procureur de la République pour demander à un ministre de faire réaliser des vérifications par les corps de contrôle.

L'Assemblée nationale a confirmé ces modifications en séance plénière.

Votre commission a adopté l'article 19 sans modification .

Article 20 -Appréciation du Défenseur des droits sur le traitement des réclamations

Cet article permet au Défenseur des droits d'apprécier l'opportunité d'une intervention de sa part en réponse aux réclamations qui lui sont adressées.

En effet, le Défenseur, aux termes du texte initial du projet de loi organique, apprécierait « souverainement » si les faits qui lui sont signalés, ou qui font l'objet d'une réclamation, « méritent une intervention de sa part ». Son appréciation souveraine devrait prendre en compte la nature ou l'ancienneté des faits.

Votre commission et le Sénat avaient adopté, en première lecture, un amendement de votre rapporteur prévoyant que le Défenseur des droits doit indiquer les motifs pour lesquels il décide de ne pas donner suite à une saisine.

Il paraît en effet indispensable que la nouvelle autorité constitutionnelle de protection des droits et libertés, réponde à des exigences de transparence et informe systématiquement les personnes qui la saisissent sur le sort réservé à leurs demandes.

Les réponses que pourra adresser le Défenseur des droits aux personnes qui le saisiront n'auront pas davantage que les réponses du Médiateur ou de la HALDE, le caractère de décisions faisant grief et ne seront donc pas susceptibles de recours pour excès de pouvoir.

- Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté à cet article des amendements de son rapporteur et de M. Jean-Jacques Urvoas.

Elle a en effet souhaité supprimer l'adverbe indiquant que le Défenseur apprécie « souverainement » si une réclamation mérite son intervention, ainsi que les critères d'appréciation faisant référence à la « nature » et à « l'ancienneté » des faits évoqués ou signalés.

Le Défenseur appréciera donc sans autre critère si les faits qui font l'objet d'une réclamation appellent son intervention.

Votre rapporteur juge appropriées ces simplifications rédactionnelles.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a en outre supprimé le second alinéa de l'article, introduit à l'initiative de votre rapporteur, précisant que le Défenseur des droits devrait indiquer les motifs pour lesquels il décide de ne pas donner suite à une saisine.

Les députés sont cependant revenus sur cette suppression en séance plénière. Ils ont en effet adopté un amendement de Mme Françoise Hostalier rétablissant un second alinéa, prévoyant que le défenseur des droits doit indiquer les motifs pour lesquels il décide de ne pas donner suite à une saisine et les démarches à entreprendre pour résoudre les problèmes soulevés.

- Le texte adopté par votre commission

Votre rapporteur se félicite du rétablissement de la disposition introduite par le Sénat à son initiative, afin de prévoir que le Défenseur des droits devra indiquer les motifs pour lesquels il ne donne pas suite à une réclamation.

En revanche, il ne paraît pas souhaitable de contraindre le Défenseur des droits à indiquer, à la personne dont la saisine n'appelle pas d'intervention, les démarches à entreprendre pour résoudre les problèmes soulevés, car une telle obligation risquerait de transformer le Défenseur des droits en un gigantesque bureau d'information administratif, ce qui n'est pas sa vocation constitutionnelle.

Aussi votre commission a-t-elle adopté un amendement de votre rapporteur supprimant cette disposition.

Votre commission a adopté l'article 20 ainsi modifié.

CHAPITRE III - DISPOSITIONS RELATIVES AUX POUVOIRS DU DÉFENSEUR DES DROITS

Article 21 - Pouvoirs de recommandation et d'injonction

Cet article définit les modes d'intervention du Défenseur des droits pour assurer le règlement des litiges qui lui sont soumis.

Le Défenseur des droits pourrait ainsi formuler des recommandations afin de garantir le respect des droits et libertés de la personne lésée et de régler ou prévenir le renouvellement des difficultés évoquées par l'auteur de la saisine.

Il devrait être informé des suites données à ses recommandations. S'il ne l'était pas dans le délai qu'il a fixé, ou s'il estimait que sa recommandation n'a pas été suivie d'effet, le Défenseur pourrait enjoindre à la personne mise en cause de prendre, dans un délai déterminé, les mesures nécessaires.

En première lecture, votre commission avait souhaité préciser les modalités d'exercice du pouvoir de recommandation du Défenseur des droits.

Elle avait donc adopté un amendement de son rapporteur prévoyant que le rapport spécial que peut publier le Défenseur, lorsqu'il n'a pas été donné suite à son injonction, est accompagné « le cas échéant », de la réponse de la personne mise en cause.

Le Sénat avait par ailleurs adopté un amendement de votre rapporteur reprenant une disposition de l'article 11 de la loi portant création de la HALDE, et précisant que le Défenseur des droits pourrait formuler des recommandations tendant à remédier à tout fait ou toute pratique qu'il estime discriminatoire, ou à en prévenir le renouvellement.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté à cet article sept amendements, dont trois de son rapporteur, deux identiques de M. Jean-Jacques Urvoas et deux identiques de M. Michel Vaxès.

Elle a précisé que le Défenseur des droits pourrait formuler des recommandations tendant à remédier à tout fait ou toute pratique contraire à l'intérêt de l'enfant.

Prétendant renforcer le pouvoir d'injonction du Défenseur, elle a souhaité rendre automatique l'établissement et la publication d'un rapport spécial lorsqu'il n'est pas donné suite à une injonction visant à ce que la personne mise en cause prenne les mesures nécessaires pour corriger la situation.

L'Assemblée nationale a par ailleurs adopté deux amendements de coordination identiques de M. Vaxès et de Mme Hostalier, faisant référence aux pratiques contraires à l'intérêt « supérieur » de l'enfant.

Votre commission estime que si, en première analyse, l'automaticité de la publication du rapport spécial paraît conforter le pouvoir d'injonction du Défenseur des droits, un tel principe risque en réalité de conduire cette autorité à utiliser moins facilement son pouvoir d'injonction. La liberté d'appréciation du Défenseur des droits paraît conditionner l'utilisation effective et pertinente de ses différents pouvoirs.

C'est pourquoi votre commission a adopté un amendement de son rapporteur permettant au Défenseur des droits, lorsqu'une de ses injonctions n'est pas suivie d'effet, d'apprécier s'il y a lieu d'établir et de publier un rapport spécial.

Votre commission a adopté l'article 21 ainsi modifié .

Article 21 bis A - Observations du Défenseur des droits sur les lieux de privation de liberté

Issu d'un amendement du rapporteur de l'Assemblée nationale, cet article additionnel attribue au Défenseur des droits des pouvoirs aujourd'hui exercés par le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, en application de l'article 9 de la loi du 30 octobre 2007.

Ainsi, à l'issue de chacune de ses visites sur place, le Défenseur des droits communiquerait aux ministres intéressés ses observations sur l'état, l'organisation ou le fonctionnement du lieu visité, ainsi que sur la condition des personnes privées de liberté. Il appartiendrait aux ministres de répondre à ces observations s'ils le jugent utile ou si le Défenseur le demande expressément. Ces observations en réponse seraient alors publiées en annexe au rapport de visite.

En outre, s'il constatait une violation grave des droits fondamentaux d'une personne privée de liberté, le Défenseur des droits communiquerait sans délai aux autorités compétentes ses observations, en définissant un délai de réponse, à l'issue duquel il constaterait s'il a été mis fin à la violation. Le Défenseur pourrait, s'il l'estime nécessaire, rendre public le contenu de ses observations et des réponses reçues.

Votre commission a adopté deux amendements de son rapporteur et de notre collègue Hugues Portelli supprimant cet article, par coordination avec les autres amendements retenus afin de maintenir l'existence d'un Contrôleur général des lieux de privation de liberté distinct du Défenseur des droits.

Votre commission a par conséquent supprimé l'article 21 bis A.

Article 21 bis - Pouvoir de médiation

Cet article additionnel, issu d'un amendement de votre rapporteur adopté par le Sénat en première lecture, vise à confier expressément au Défenseur des droits un pouvoir de médiation.

La rédaction retenue précise que les constatations et les déclarations recueillies au cours de la médiation ne peuvent être ni produites ni invoquées ultérieurement dans les instances civiles ou administratives, sans l'accord des personnes intéressées.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté à cet article deux amendements rédactionnels.

L'Assemblée nationale a confirmé ces modifications en séance plénière.

Votre commission a adopté l'article 21 bis sans modification .

Article 21 ter - Aide aux victimes de discrimination et aux enfants

Cet article additionnel, issu d'un amendement de votre rapporteur adopté par le Sénat en première lecture, confie au Défenseur des droits un rôle d'appui aux victimes de discrimination, identique à celui que détient la HALDE.

Cet article reprend en effet une disposition de l'article 7 de la loi du 30 décembre 2004 portant création de la HALDE. Le Défenseur serait donc chargé d'assister les personnes victimes de discrimination dans la constitution de leur dossier de les aider à identifier les procédures adaptées à leur cas.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté à cet article un amendement de son rapporteur étendant aux enfants dont les droits ne sont pas respectés la possibilité d'être assistés par le Défenseur des droits dans la constitution de leur dossier et pour l'identification des procédures adaptées à leur cas.

L'Assemblée nationale a confirmé ces modifications en séance plénière.

Votre commission a adopté un amendement rédactionnel de son rapporteur.

Votre commission a adopté l'article 21 ter ainsi modifié .

Article 22 - Pouvoir de transaction

Cet article donne au Défenseur des droits la possibilité de proposer une transaction à l'auteur de la réclamation et à la personne mise en cause.

Le texte initial du projet de loi organique laissait en ce domaine une grande liberté d'appréciation au Défenseur.

Votre commission avait adopté en première lecture un amendement de son rapporteur donnant au Défenseur des droits, en matière de discrimination, un pouvoir de transaction pénale identique à celui détenu par la HALDE et défini aux articles 11-1 à 11-3 de la loi du 30 décembre 2004.

Ainsi, le Défenseur pourrait, lorsqu'il constate des faits constitutifs d'une discrimination sanctionnée par les articles 225-2 et 432-7 du code pénal, et L. 122-45 ou L. 123-1 du code du travail, proposer à l'auteur des faits, si ceux-ci n'ont pas déjà donné lieu à la mise en mouvement de l'action publique, une transaction consistant dans le versement d'une amende dont le montant ne pourrait dépasser 3 000 euros pour une personne physique et 15 000 euros pour une personne morale. La transaction pourrait également prévoir l'indemnisation de la victime. Le montant de l'amende devrait être fixé en fonction de la gravité des faits, ainsi que des ressources et des charges de la personne mise en cause.

Le Sénat avait en outre adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteur.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté à cet article sept amendements rédactionnels et de précision de son rapporteur.

L'Assemblée nationale a confirmé ces modifications en séance plénière.

Votre commission a adopté l'article 22 sans modification .

Article 23 - Poursuites disciplinaires

Cet article prévoit que le Défenseur des droits peut saisir l'autorité disciplinaire compétente pour des faits constatés dans l'exercice de ses fonctions et lui paraissant justifier une sanction.

Ce pouvoir de saisine de l'autorité disciplinaire figure dans les textes régissant la HALDE et la CNDS.

Cet article prévoit deux dispositions visant à renforcer l'efficacité de cette faculté de transmission :

- l'autorité disciplinaire saisie doit informer le Défenseur des droits de la suite réservée aux transmissions effectuées et, si elle n'a pas engagé de procédure disciplinaire, des motifs de sa décision ;

- à défaut d'information dans le délai qu'il a fixé ou s'il estime, au vu des informations reçues, que sa saisine n'a pas été suivie des mesures nécessaires, le Défenseur des droits peut établir un rapport spécial qui est communiqué à l'autorité disciplinaire. Il peut, selon des modalités qu'il détermine, rendre public ce rapport avec la réponse de cette autorité, afin de respecter le principe du contradictoire.

A l'initiative de votre commission, le Sénat avait, en première lecture, adopté un amendement précisant que le rapport spécial évoqué plus haut pouvait être public même dans l'hypothèse où l'autorité disciplinaire n'aurait adressé aucune réponse au Défenseur.

L'Assemblée nationale n'ayant adopté à cet article qu'un amendement rédactionnel, votre commission a adopté l'article 23 sans modification.

Article 23 bis - Sanctions à l'encontre de personnes soumises à agrément ou autorisation publics

Introduit par le Sénat en première lecture, à l'initiative de votre commission, cet article donne au Défenseur des droits la possibilité de recommander à une autorité publique disposant d'un pouvoir d'agrément ou de sanction, à l'égard d'une personne physique ou morale, de faire usage de ses pouvoirs de suspension ou de sanction lorsque la personne intéressée a commis des actes discriminatoires.

Cette prérogative reprend celle qui figure à l'article 14, deuxième alinéa, de la loi précitée de 2004 portant création de la HALDE.

L'Assemblée nationale n'ayant apporté à cet article qu'une modification rédactionnelle, votre commission a adopté l'article 23 bis sans modification.

Article 24 - Saisine du Conseil d'Etat

Cet article prévoit que lorsque le Défenseur des droits est saisi d'une ou plusieurs réclamations soulevant une question relative à l'interprétation ou à la portée d'une disposition législative ou réglementaire, il peut saisir pour avis le Conseil d'État .

Cette faculté permettra de mettre fin à certaines difficultés juridiques récurrentes dans le domaine de la protection des libertés fondamentales et de conduire ainsi progressivement à limiter le nombre de demandes les plus répétitives tant auprès du Défenseur des droits qu'auprès des juridictions compétentes.

Considérant que ces objectifs ne pourront toutefois être atteints que par la possibilité donnée au Défenseur des droits de rendre publics , s'il le souhaite, ces avis, notre assemblée a, en première lecture, adopté un amendement en ce sens de votre commission.

Dans le cas contraire, l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978 ^{13 ( * )} eût fait échec à une telle publicité, comme l'a justement relevé le rapport de la commission des lois de l'Assemblée nationale, dans son commentaire du présent article.

L'Assemblée nationale n'ayant adopté à cet article qu'un amendement rédactionnel, votre commission a adopté l'article 24 sans modification.

Article 24 bis - Pouvoir de déposer une requête constituant une action collective devant le juge administratif

Cet article additionnel, issu d'un amendement du rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, donne au Défenseur des droits la possibilité de déposer devant le tribunal administratif une requête tendant à la reconnaissance de droits individuels en faveur d'un groupe de personnes ayant le même intérêt.

Ces personnes devraient avoir auparavant saisi le Défenseur des droits dans les conditions définies à l'article 5 et aux deux premiers alinéas de l'article 6.

Le Défenseur des droits aurait ainsi une fonction de représentation en matière d'action collective devant le juge administratif.

Cette attribution constitue une innovation importante pour le fonctionnement de la justice administrative.

- La réflexion sur la création d'une action collective en droit administratif

La question de l'action collective en droit administratif a fait l'objet d'un rapport remis le 5 mai 2009 à M. Jean-Marc sauvé, vice-président du Conseil d'État, par M. Philippe Belaval, chef de la mission permanente d'inspection des juridictions administratives.

La commission des lois porte une grande attention à cette problématique. Ainsi, nos collègues Laurent Béteille et Richard Yung ont consacré un rapport d'information recommandant la mise en place d'une procédure d'action de groupe pour les litiges contractuels de consommation ^{14 ( * )} . Ce rapport n'évoque pas l'idée d'une action collective devant le juge administratif, mais mentionne la réflexion conduite par le Conseil d'État.

L'objectif recherché est de renforcer l'arsenal juridique afin de permettre au juge administratif de traiter plus efficacement les contentieux de masse.

Le rapport dirigé par M. Philippe Belaval définit l'action collective comme « la procédure permettant à une personne d'exercer, au nom d'un groupe ayant les mêmes intérêts, une action en faveur des membres de ce groupe » ^{15 ( * )} .

Il précise que « s'agissant de l'action collective administrative, l'idée première est d'offrir un cadre procédural alternatif aux contentieux dits de série, qui assure tout à la fois une sécurité juridique accrue (mieux appréhender une question de principe sans risquer d'éluder des situations distinctes) et une économie matérielle (éviter la gestion concrète d'une multiplicité de requêtes identiques appelant une même réponse) ».

Le juge administratif peut en effet avoir à examiner des séries de requêtes, rédigées de façon assez similaire et mettant en cause, par des moyens identiques ou non, la légalité de mesures individuelles semblables, concernant des personnes qui se trouvent dans la même situation juridique, ou la responsabilité de certaines personnes publiques au titre des dommages subis par un nombre important de personnes.

A titre d'exemple, le rapport de M. Belaval cite le contentieux du cumul du supplément familial de traitement qui, ayant donné lieu en 1991-1992 à 27.000 requêtes, a fait apparaître la notion de contentieux sériel. Le juge administratif eut ensuite à examiner, par exemple, une série relative au droit des agents de la fonction publique hospitalière, domiciliés dans un département d'outre-mer et affectés en France métropolitaine, à bénéficier de l'indemnité d'éloignement.

Le groupe de travail du Conseil d'État a avancé plusieurs propositions procédurales, en retenant l'idée d'une représentation par une association déclarée ou un syndicat professionnel, justifiant d'une capacité à représenter un groupe de personnes ayant le même intérêt.

- Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

Le texte adopté par l'Assemblée nationale s'inspire des propositions de modifications législatives présentées par le rapport du Conseil d'État. Il fait du Défenseur des droits l'autorité qui pourrait exercer, au nom d'un groupe ayant les mêmes intérêts, une action en reconnaissance de droits individuels en faveur des membres de ce groupe.

Le Défenseur pourrait ainsi déposer devant le tribunal administratif compétent une requête tendant à la reconnaissance de droits individuels en faveur d'un groupe de personnes ayant le même intérêt et l'ayant préalablement saisi (alinéa 1).

La requête devrait donc porter sur une question relevant d'au moins un des champs de compétences du Défenseur des droits. Cette requête constituerait une action collective. Elle pourrait également avoir pour objet la reconnaissance de la responsabilité d'une personne morale de droit public ou d'un organisme investi d'une mission de service public, sauf si les personnes en faveur desquelles l'action est présentée ont subi un préjudice corporel.

L'alinéa 2 du texte adopté par les députés précise que le groupe d'intérêt en faveur duquel est présentée l'action collective devrait se caractériser par l'identité de la situation juridique de ses membres et « être délimité » à raison des personnes morales de droit public ou les organismes investis d'une mission de service public mis en cause. Cette rédaction semble viser le fait que les personnes ou organismes mis en cause devraient être identiques.

La présentation d'une requête constituant une action collective entraînerait l'interruption des délais de prescription et de forclusion pour les personnes susceptibles de se prévaloir des droits en cause, sous réserve que toute action ne soit pas déjà prescrite ou forclose à la date d'enregistrement de la requête (alinéa 3). Les délais de prescription et de forclusion recommenceraient à courir à compter de la publication de la décision statuant sur l'action collective passée en force de chose jugée (alinéa 4).

Il appartiendrait au juge, lorsqu'il fait droit à une action collective, de déterminer les conditions de droit et de fait auxquelles est subordonnée la reconnaissance des droits ou de la responsabilité (alinéa 5). Ces indications permettraient ensuite à toute personne remplissant ces conditions de droit et de fait de se prévaloir, devant toute autorité administrative ou juridictionnelle, des droits reconnus par la décision, sous réserve que sa demande ne soit pas prescrite ou son action forclose (alinéa 6).

Le texte adopté par l'Assemblée nationale prévoit en outre que :

- l'appel formé contre un jugement faisant droit à une action collective aurait, de plein droit, un effet suspensif ;

- en cas d'inexécution d'une décision faisant droit à une action collective, toute personne estimant être en droit de se prévaloir de cette décision pourrait demander au juge de l'exécution d'enjoindre à l'autorité compétente de prendre les mesures d'exécution qu'implique cette décision à son égard ;

- le juge pourrait fixer un délai d'exécution et prononcer une astreinte, ou infliger une amende à la personne morale de droit public ou à l'organisme investi d'une mission de service public intéressé ;

- les modalités d'application de ce nouveau dispositif seraient précisées par un décret en Conseil d'État.

- La position de votre commission

Votre commission considère que l'inscription dans notre droit d'une action collective devant le juge administratif constitue une idée intéressante. Proposée par les juges eux-mêmes, pour assurer un meilleur traitement des contentieux de série, cette procédure pourrait constituer un nouvel outil de protection des droits.

Votre commission estime cependant qu'une telle innovation doit faire l'objet, de la part du Parlement, d'une réflexion plus approfondie, en particulier au regard des questions que peut poser l'attribution au Défenseur des droits de cette nouvelle faculté.

En effet, il paraît difficile de faire du Défenseur des droits l'unique requérant possible en matière d'action collective devant le juge administratif.

Mme Laurence Helmlinger, secrétaire générale des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, a expliqué à votre rapporteur que l'unicité de l'action collective présenterait, pour le juge, l'avantage de la simplicité. Elle a cependant relevé qu'en pratique, l'action du Défenseur des droits ne pourrait exclure les actions individuelles. On peut même redouter qu'une telle unicité ne conduise, en réaction, à la multiplication des requêtes émanant d'associations et de syndicats, qui seraient eux-mêmes écartés de la mise en oeuvre de l'action collective.

A cet égard, le rapport de M. Belaval indique qu'« il n'a pas paru, au groupe de travail, ni opportun, ni utile d'organiser, de façon contrainte, l'unicité d'une action collective, plusieurs associations représentant les mêmes intérêts ou plusieurs syndicats devant pouvoir exercer concurremment une action de même objet » ^{16 ( * )} .

Se pose en outre la question des requêtes qui mettraient en cause plusieurs personnes morales, par exemple des collectivités territoriales ou des établissements publics hospitaliers, dans le cadre de contentieux de la fonction publique. Comment assurer, dans une telle hypothèse, la représentation de toutes les personnes morales mises en cause ? Comme le souligne le rapport du groupe de travail du Conseil d'État, « les principes du contradictoire et de l'autorité de la chose jugée imposent que toute personne morale défenderesse intéressée par la déclaration de droit ou de responsabilité, objet de l'action collective, soit effectivement mise en cause dans la procédure ».

Enfin, on peut s'interroger sur l'opportunité de confier au Défenseur des droits, autorité de rang constitutionnel qui devra agir en toute indépendance, une mission de requérant en matière d'action collective devant le juge administratif. Une telle attribution ne serait pas sans effet sur la perception de son positionnement institutionnel.

Au regard de l'ensemble de ces interrogations, votre commission considère que la création d'une procédure d'action collective en droit administratif doit encore faire l'objet de réflexions complémentaires avant d'être inscrite dans la loi.

Aussi a-t-elle adopté trois amendements de suppression présentés par votre rapporteur et par nos collègues Laurent Béteille et Christophe-André Frassa.

Votre commission a par conséquent supprimé l'article 24 bis .

Article 25 - Propositions de réformes

Cet article prévoit que le Défenseur des droits peut recommander de procéder aux modifications législatives ou réglementaires qui lui apparaissent utiles.

Cette possibilité existe actuellement pour de nombreuses autorités administratives indépendantes, telles que le Médiateur de la République, la CNDS, le Défenseur des enfants ou encore la HALDE.

- Le texte adopté par le Sénat en première lecture

S'inspirant des dispositions figurant à l'article 15 de la loi de 2004 précitée relative à la HALDE, le Sénat avait, en première lecture, adopté un amendement de votre commission, afin de compléter le présent article pour donner au Défenseur des droits des pouvoirs consultatifs étendus.

Le Défenseur serait ainsi :

- obligatoirement consulté par le Premier ministre sur tout projet de loi comportant des dispositions relatives à la lutte contre les discriminations et à la promotion de l'égalité. L'amendement prévoyait la publicité des avis rendus par le Défenseur des droits dans ce cadre ;

- consulté de manière facultative par le Premier ministre, le Président de l'Assemblée nationale ou le Président du Sénat sur toute question relative à ces domaines ; il appartiendra alors aux destinataires de l'avis de le rendre public ou non ;

- associé , si le Premier ministre le souhaite, à la préparation et à la définition de la position française dans les négociations internationales dans les domaines des relations des citoyens avec l'administration, de la défense et la promotion des droits de l'enfant, de la déontologie de la sécurité ou de la lutte contre les discriminations et de la promotion de l'égalité. Le Défenseur des droits pourrait également participer, à la demande du Premier ministre, à la représentation française dans les organisations internationales et communautaires compétentes dans ces domaines.

-  Le texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture

Sur proposition de leur commission des lois, les députés ont apporté certaines modifications au texte adopté par le Sénat.

Sur le premier point - la consultation obligatoire du Défenseur des droits sur tout projet de loi comportant des dispositions relatives à la lutte contre les discriminations et à la promotion de l'égalité ainsi que la publicité de l'avis rendu -, les députés ont considéré que cette consultation obligatoire encourait un risque d'inconstitutionnalité , car elle n'était pas explicitement prévue par l'article 71-1 de la Constitution. En outre, notre collègue député M. Pierre Morel-A-L'Huissier a fait valoir, dans son rapport, que cette obligation pouvait paraître inutile dans la mesure où le caractère général de son pouvoir de recommandation de modifications législatives lui permettait, en tout état de cause, de donner d'office son avis sur tout projet de loi dès lors qu'il le jugeait utile, sans qu'il ait été saisi à cette fin par le Premier ministre. La Défenseure des enfants, dont la loi du 6 mars 2000 ne prévoit pas qu'elle soit consultée sur les projets de loi, a par exemple plusieurs fois fait usage de cette possibilité.

En conséquence, suivant la proposition de sa commission des lois, l'Assemblée nationale a supprimé le caractère obligatoire de cette consultation.

En outre, elle a permis cette consultation pour l'ensemble des projets de loi entrant dans le champ de compétences du Défenseur des droits alors que, comme indiqué précédemment, le Sénat l'avait limitée aux questions de discrimination, conformément aux textes en vigueur.

Elle a également supprimé la mention de la publicité de l'avis du Défenseur des droits , la jugeant inutile au regard de l'article 27 du présent projet de loi organique, qui permet au Défenseur des droits de rendre ses avis publics.

Sur le second point - la consultation facultative du Défenseur des droits par le Premier ministre ou le président d'une assemblée parlementaire sur toute question relevant de sa compétence- l'Assemblée nationale n'a pas apporté de modification.

Enfin, sur le troisième et dernier point - les compétences diplomatiques du Défenseur des droits -, les députés ont relevé un problème de compatibilité avec l'indépendance du Défenseur des droits. En effet, alors que celui-ci ne reçoit, conformément à l'article 2 du présent projet de loi organique, aucune instruction, la position de la France dans les négociations et les organisations internationales ne saurait être autre que celle qui est définie par l'exécutif. En conséquence, l'Assemblée nationale a supprimé les compétences du Défenseur des droits en matière de relations internationales.

- La position de votre commission

Sur le premier point - la consultation du Défenseur des droits sur les projets de loi ainsi que la publicité de l'avis - votre rapporteur estime que la consultation obligatoire n'encoure aucun risque d'inconstitutionnalité, contrairement à ce que soutient l'Assemblée nationale : en effet, l'article 71-1 de la Constitution renvoie au législateur organique le soin de définir les attributions du Défenseur des droits, au nombre desquelles peuvent parfaitement figurer des compétences de consultation obligatoire. En outre, votre rapporteur rappelle que la consultation obligatoire du Défenseur des droits sur tout projet de loi relatif à la lutte contre les discriminations et à la promotion de l'égalité ne fait que reprendre les dispositions qui figurent à l'article 15 de la loi de 2004 précitée relative à la HALDE. Quant à la publicité des avis, votre rapporteur relève qu'elle s'inscrit dans un souci de transparence propre à garantir la bonne information du public et des parlementaires. En conséquence, à l'initiative de votre rapporteur, la commission a rétabli l'alinéa 2 du présent article dans la rédaction adoptée par le Sénat en première lecture, à savoir : « Il [le Défenseur des droits] est consulté par le Premier ministre sur tout projet de loi relatif à la lutte contre les discriminations et à la promotion de l'égalité. L'avis du Défenseur des droits est public. »

Sur le troisième et dernier point - les compétences diplomatiques du Défenseur des droits -, votre rapporteur juge nécessaire de distinguer entre l'association, si le Premier ministre le souhaite, à la préparation et à la définition de la position française dans les négociations internationales et la participation, à la demande du Premier ministre, à la représentation française dans les organisations internationales et communautaires. Dans le premier cas, le Défenseur des droits, comme aujourd'hui la CNIL et la HALDE, apportera son expertise en toute indépendance ; dans le second, votre rapporteur reconnait, à la suite de l'Assemblée nationale, qu'il peut y avoir une difficulté s'il est demandé au Défenseur des droits de porter, au nom de la France, un message qu'il désapprouve. Le Défenseur, autorité constitutionnelle indépendante, ne saurait agir avec un mandat impératif. En conséquence, sur proposition de votre rapporteur, l'amendement précité a également prévu de ne retenir que la première compétence susmentionnée, à savoir la possibilité, pour le Défenseur, d'être associé à la demande du Premier ministre à la préparation et à la définition de la position française dans les négociations internationales.

Votre commission a adopté l'article 25 ainsi modifié .

Article 26 - Compétences en matière juridictionnelle

Cet article prévoit diverses possibilités d'intervention du Défenseur des droits devant les juridictions.

A l'initiative de votre commission, le Sénat avait, en première lecture, complété ces possibilités d'intervention. En effet, selon le dispositif du projet de loi initial, le Défenseur ne pouvait pas d'office présenter des observations écrites alors qu'il pouvait le faire, s'il était saisi en ce sens, par une juridiction ou une partie. Or, il importe que le Défenseur puisse intervenir de sa propre initiative, par des observations écrites, lorsque la procédure est écrite. Notre assemblée a ainsi adopté un amendement prévoyant que, dans tous les cas, le Défenseur des droits pourrait présenter des observations écrites ou orales.

Au total, le Défenseur des droits pourrait présenter des observations écrites ou orales dans trois circonstances :

- de sa propre initiative ;

- à l'invitation d'une juridiction, sollicitant d'office ces observations ;

- à l'invitation d'une juridiction, saisie en ce sens par une partie, la juridiction étant libre de donner suite ou non à la demande qui lui est présentée par une partie.

Dans les deux dernières hypothèses, le Défenseur des droits n'est pas tenu de répondre à l'invitation de la juridiction ; dans la première, son intervention est de droit .

Cet article prévoit également que lorsqu'il apparaît au Défenseur des droits que les faits portés à sa connaissance sont constitutifs d'un crime ou d'un délit, il en informe le procureur de la République

Outre trois modifications rédactionnelles à l'initiative de sa commission des lois, l'Assemblée nationale a, sur proposition du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche, précisé que l'obligation d'informer le procureur devait être assortie du devoir pour ce dernier d'informer le Défenseur des suites données à ses transmissions, comme c'est aujourd'hui le cas pour la CNDS.

Sur ce point, votre rapporteur relève, comme il l'avait fait dans son rapport de première lecture, que cette précision n'était pas indispensable . En effet, le droit commun satisfait cette préoccupation dans la mesure où, depuis la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004, l'article 40-2 du code de procédure pénale prévoit que « le procureur de la République avise (...) les autorités mentionnées au deuxième alinéa de l'article 40, des poursuites ou des mesures alternatives aux poursuites qui ont été décidées à la suite de leur plainte ou de leur signalement. Lorsqu'il décide de classer sans suite la procédure, il les avise également de sa décision en indiquant les raisons juridiques ou d'opportunité qui la justifient. »

Toutefois, la précision apportée par les députés a le mérite d'insister sur l'importance pour le parquet de bien informer le Défenseur des droits des suites données à ses transmissions.

Votre commission a adopté l'article 26 sans modification.

Article 26 bis - Actions de communication et d'information du Défenseur des droits

Cet article, qui résulte d'un amendement de votre commission en première lecture, confie au Défenseur des droits des missions de communication et de promotion des droits de l'enfant et de l'égalité qui incombent aujourd'hui respectivement au Défenseur des enfants et à la HALDE.

A l'initiative de sa commission des lois, l'Assemblée nationale a opportunément étendu ces missions à l'ensemble du champ de compétence du Défenseur des droits, prévoyant que le « Défenseur des droits mène toute action de communication et d'information jugée opportune dans ses différents domaines de compétence. »

En outre, sur proposition de notre collègue député M. Etienne Pinte et plusieurs de ses collègues, l'Assemblée nationale a complété l'alinéa 2 de cet article pour préciser que le Défenseur des droits devait engager des actions de promotion des droits « et de l'égalité ». L'auteur de l'amendement a en effet rappelé que la HALDE a été investie par le législateur de deux types de missions indissociables : une mission de lutte contre les discriminations, de nature essentiellement juridique, orientée vers la sanction des discriminations et une mission de promotion de l'égalité , de nature essentiellement préventive, qui vise à assurer une égalité de droit et de traitement, ainsi qu'une égalité réelle des chances.

Votre commission a adopté l'article 26 bis sans modification.

Article 26 ter - Intervention du service en charge de l'aide sociale à l'enfance

Cet article, qui résulte d'un amendement de votre commission en première lecture, reprend la disposition, inscrite à l'article 4 de la loi de 2000 précitée sur le Défenseur des enfants, prévoyant que ce dernier informe « le président du conseil général compétent des affaires susceptibles de justifier une intervention du service de l'aide sociale à l'enfance ».

Cette disposition avait été reprise à deux nuances près :

- d'une part, notre assemblée avait souhaité faire référence aux « autorités locales compétentes » plutôt qu'au département. En effet, la compétence du département en matière d'aide sociale à l'enfance n'est pas consacrée par un texte de niveau organique mais ordinaire. En conséquence, viser expressément le département aurait impliqué une révision de la loi organique en cas de modification ultérieure des compétences du département, ce qui n'avait pas paru opportun ;

- d'autre part, le Sénat avait fait de cette saisine une faculté et non une obligation, afin d'accorder une certaine marge d'appréciation au Défenseur des enfants.

L'Assemblée nationale, à l'initiative de sa commission, a jugé préférable de rendre cette saisine obligatoire , conformément à ce que prévoit l'actuel article 4 de la loi de 2000 précitée sur le Défenseur des enfants.

Comprenant la logique de cette modification, votre commission a adopté l'article 26 ter sans modification .

Article 27 - Publicité des documents publiés sous l'autorité du Défenseur des droits

Cet article comporte deux alinéas.

Le premier prévoit la remise d'un rapport annuel au Président de la République et au Parlement. Ce rapport, qui est rendu public, fait l'objet d'une communication devant chacune des deux assemblées.

Le second alinéa du présent article est plus novateur . Il prévoit que le Défenseur peut, après en avoir informé la personne mise en cause, décider de rendre publics ses recommandations, avis ou décisions avec les observations faites par la personne mise en cause.

A l'initiative de votre commission, le Sénat avait, en première lecture, adopté un amendement de réécriture de l'article 27.

Cet amendement visait, tout d'abord, à clarifier la lecture de l'article. Tel qu'il était rédigé, il pouvait en effet laisser entendre que ses deux alinéas devaient être lus ensemble. Autrement dit, la publicité susmentionnée des recommandations, avis ou décisions n'aurait pu intervenir qu'à l'occasion du rapport annuel d'activité, ce qui aurait impliqué que le Défenseur doive parfois attendre onze mois pour rendre publiques ces positions. Le Sénat a donc déconnecté ces deux publicités.

L'amendement clarifiait, en outre, le fait que la publication du rapport annuel d'activité intervenait bien avant la communication du Défenseur des droits devant les assemblées parlementaires.

Enfin, l'amendement précisait que le Défenseur des droits pouvait également présenter tout autre rapport au Président de la République, au président de l'Assemblée nationale et au président du Sénat. Dans son rapport de première lecture, votre rapporteur indiquait, en effet, avoir été sensible au souhait, exprimé par la Défenseure des enfants et les représentants de l'UNICEF, que le Défenseur des droits rende public, le 20 novembre de chaque année, une étude sur les droits de l'enfant, à l'occasion de la journée internationale des droits de l'enfant ^{17 ( * )} .

- Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Outre certaines modifications rédactionnelles, l'Assemblée nationale a, sur proposition de sa commission des lois, apporté trois modifications essentielles à cet article.

En premier lieu, les députés ont considéré que la disposition selon laquelle le rapport d'activité du Défenseur « fait l'objet d'une communication du Défenseur des droits devant chacune des assemblées » encourait un risque d'inconstitutionnalité . Dans son rapport au nom de la commission des lois, notre collègue député M. Pierre Morel-A-L'Huissier a en effet rappelé que le Conseil constitutionnel avait censuré une disposition de la loi organique relative au Conseil économique, social et environnemental (CESE) qui prévoyait un débat devant chaque assemblée sur un rapport relatif à la composition du CESE. Le Conseil a estimé qu' « en exigeant un débat devant le Parlement sur ce rapport », cet article portait « atteinte aux modalités de fixation de l'ordre du jour des assemblées parlementaires telles que déterminées par l'article 48 de la Constitution » ^{18 ( * )} . Il avait déjà eu l'occasion par le passé de rappeler qu'« il n'appartient pas au législateur d'imposer l'organisation d'un débat en séance publique » ^{19 ( * )} . Les députés ont donc prévu que la présentation en séance publique, par le Défenseur des droits, de son rapport annuel d'activité serait facultative et non obligatoire.

En second lieu, les députés ont considéré que le rapport annuel du Défenseur des droits devrait être accompagné d'une annexe thématique relative à chacun de ses domaines de compétence , afin de mieux identifier son action et ses résultats dans chacun de ces domaines.

Enfin, les députés ont complété la rédaction adoptée par le Sénat concernant la possibilité pour le Défenseur des droits de publier « tout autre rapport » , c'est-à-dire des rapports thématiques venant compléter le rapport annuel obligatoire, et ce au moment jugé par lui le plus opportun. Ils ont souhaité consacrer dans le projet de loi organique la possibilité pour le Défenseur des droits, de présenter, le 20 novembre de chaque année, à l'occasion de la journée internationale des droits de l'enfant, un rapport sur la situation des droits de l'enfant.

- La position de votre commission

S'agissant de la disposition selon laquelle le rapport d'activité du Défenseur « fait l'objet d'une communication du Défenseur des droits devant chacune des assemblées », votre rapporteur avait indiqué, dans son rapport de première lecture, que cette rédaction lui paraissait suffisamment large pour permettre une présentation du rapport annuel soit en séance plénière soit en commission, dès lors que la réunion était ouverte à tous les membres de l'assemblée considérée. Autrement dit, d'après la lecture qu'en avait faite votre rapporteur, cette rédaction n'imposait pas une communication dans l'hémicycle. Toutefois, votre rapporteur comprend la nécessité de la modification opérée par les députés dès lors que la disposition précitée peut également être interprétée comme une obligation d'organisation d'un débat en séance publique.

Quant au rapport annuel spécifique sur les droits de l'enfant, votre rapporteur considère, à la réflexion, que ce rapport doit être obligatoire et non facultatif comme il l'avait proposé en première lecture, et ce compte tenu de l'importance de défendre et promouvoir les droits de l'enfant. Un amendement a été adopté en ce sens par votre commission sur proposition de votre rapporteur.

Votre commission a adopté l'article 27 ainsi modifié .

TITRE IV -DISPOSITIONS RELATIVES À L'ORGANISATION ET AU FONCTIONNEMENT DU DÉFENSEUR DES DROITS

Le titre IV du présent projet de loi organique comporte des dispositions relatives à l'organisation et au fonctionnement de l'institution.

Article 28 - Personnel du Défenseur des droits

Cet article prévoit que le Défenseur des droits dispose de services placés sous son autorité, au sein desquels il peut recruter des fonctionnaires, des magistrats et des agents non titulaires de droit public, c'est-à-dire des contractuels. Il précise également que le Défenseur des droits peut désigner des délégués compétents pour instruire, dans leur ressort géographique, des réclamations et participer au règlement des difficultés signalées

A l'initiative de votre commission, le Sénat avait, en première lecture, adopté un amendement visant à :

- permettre expressément au Défenseur des droits de faire appel à des fonctionnaires des assemblées parlementaires, mais lui interdire de recourir à des salariés du secteur privé, mis à disposition par des entreprises ;

- reprendre, au sein de la loi organique relative au Défenseur des droits, les compétences spécifiques des agents de la HALDE en matière de constatation des délits de discrimination . Il convient en effet, pour que l'action du Défenseur en ce domaine soit efficace, que certains de ses agents puissent être assermentés et habilités par le procureur de la République, afin de constater par procès-verbal les délits de discrimination, y compris lorsqu'ils sont commis lors d'opérations de « testing », comme le prévoit l'article 225-3-1 du code pénal (article 2 de la loi de 2004 précitée sur la HALDE).

A l'initiative de sa commission des lois, l'Assemblée nationale a apporté deux modifications en commission, confirmées en séance publique.

La première a consisté à étendre les compétences des délégués aux actions de communication et d'information mises en place par le Défenseur des droits.

La seconde visait à transférer la disposition portant sur les délégués pénitentiaires de l'article 8 bis du projet de loi ordinaire au présent article. Cet article 8 bis procède à une simple coordination à l'article 6 de la loi pénitentiaire, lequel prévoit que le Médiateur de la République désigne un ou plusieurs délégués pour chaque établissement pénitentiaire . Les députés ont opportunément estimé que cette disposition avait davantage sa place au présent article qui mentionne les délégués du Défenseur des droits. La rédaction adoptée par les députés a le mérite faire apparaître les deux types de délégués de cette autorité :

- les délégués pénitentiaires, obligatoirement désignés par le Défenseur ;

- les autres délégués, facultativement désignés.

En outre, le présent article 28 a été modifié en séance publique par les députés sur deux points ayant trait tous deux aux délégués du Défenseur des droits :

- la première modification, issue d'un amendement présenté par le groupe Socialiste, radical, citoyen et divers gauche, consiste à préciser que le Défenseur des droits peut désigner des délégués « sur l'ensemble du territoire » ;

- la seconde, adoptée contre l'avis de la commission, résulte d'un amendement de notre collègue député M. Emile Blessig précisant que les délégués « sont des acteurs de proximité qui tiennent des permanences dans les lieux habituels d'information du public. ». L'auteur de l'amendement a entendu rappeler « l'importance des futurs délégués du Défenseur des droits en matière de proximité » qui devront, comme les délégués actuels du Médiateur de la République, « accueillir les gens dans les sous-préfectures, dans les maisons du droit, dans les mairies de quartier... ».

Votre commission approuve l'ensemble des modifications apportées par l'Assemblée nationale, à l'exception de la disposition précitée concernant les permanences des délégués, disposition qui n'a pas sa place dans une loi organique.

En conséquence, sur proposition de votre rapporteur, la commission a adopté un amendement de suppression de cette disposition.

Elle a en outre adopté un amendement d'harmonisation rédactionnelle avec l'alinéa 6 de l'article 11 A.

Votre commission a adopté l'article 28 ainsi modifié .

Article 28 bis - Contrôleurs chargés d'assister le contrôleur général des lieux de privation de liberté

Cet article additionnel, introduit par l'Assemblée nationale, résulte d'un amendement du groupe Socialiste, radical, citoyen et divers gauche sous-amendé par la commission des lois. Reprenant les dispositions de l'article 4 de la loi précitée du 30 octobre 2007, cet article précise que :

- le Défenseur des droits, au titre de sa compétence en matière de contrôle des lieux de privation de liberté, est assisté de contrôleurs qu'il recrute en raison de leur compétence dans les domaines se rapportant à sa mission et qui sont placés sous sa seule autorité ;

- les fonctions de contrôleur sont incompatibles avec l'exercice d'activités en relation avec les lieux contrôlés.

Votre commission a supprimé l'article 28 bis par coordination avec sa décision de maintenir l'autonomie du Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

Article 29 - Secret professionnel

Cet article prévoit l'obligation pour le Défenseur des droits, les membres des collèges qui l'assistent, les délégués du Défenseur des droits et l'ensemble des personnes qui travaillent sous son autorité de respecter le secret professionnel pour les faits, actes ou renseignements dont ils ont pu avoir connaissance, en raison de leurs fonctions.

Le secret professionnel ne saurait toutefois être absolu : deux réserves sont prévues dans le présent article :

- le Défenseur des droits peut également, lorsqu'il a été saisi par un enfant mineur, informer son représentant légal ainsi que les autorités susceptibles d'intervenir dans l'intérêt de l'enfant ;

- par définition, il ne peut mettre à mal la mission du Défenseur des droits et sa faculté de rendre publics des avis, recommandations, injonctions et rapports mentionnés dans le projet de loi organique, dès lors que ces documents ne permettent pas l'identification des personnes dont le nom aurait été révélé au Défenseur des droits.

A cet égard, notre assemblée avait souhaité, par un amendement de votre commission, renforcer cette interdiction par la suppression de la formule peu normative « le Défenseur des droits veille à ce que... » et préciser que l'anonymat concernait les personnes physiques , et non les personnes morales, conformément aux pratiques actuelles des autorités administratives indépendantes. L'amendement avait également, par coordination, prévu la soumission des adjoints au secret professionnel et clarifié la rédaction proposée.

Outre certaines modifications rédactionnelles, l'Assemblée nationale a adopté, sur proposition de sa commission des lois, un amendement de coordination avec l'extension des missions du Défenseur des droits au contrôle des lieux de privation de liberté : en effet, l'article 21 bis A, inséré par l'Assemblée nationale, a prévu que le Défenseur des droits, comme l'acteur Contrôleur des lieux de privation de liberté, pourrait présenter aux ministres intéressés des « observations » sur les lieux de privation de liberté visités.

Votre commission a adopté à cet article un amendement procédant à une double coordination, d'une part, avec l'amendement, présenté à l'article 11 A prévoyant que les adjoints sont membres des collèges, d'autre part, avec l'amendement présenté à l'article 4 rétablissant l'autonomie du Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

Votre commission a adopté l'article 29 ainsi modifié .

Article 29 bis - Règlement intérieur et code de déontologie

A l'initiative de votre commission, notre assemblée avait, en première lecture, inséré cet article 29 bis prévoyant que le Défenseur des droits établit et rend public un règlement intérieur et un code de déontologie qui lui sont applicables ainsi qu'à l'ensemble des personnes placées sous son autorité.

Par « règlement intérieur », il faut entendre un document prévoyant certaines modalités de fonctionnement et d'intervention du Défenseur des droits.

Par « code de déontologie », il faut entendre un ensemble de règles destinées à éviter tout conflit d'intérêt entre les fonctions exercées au sein de l'institution et les fonctions antérieures ou postérieures. Rappelons que la création d'un tel code a été préconisé pour toutes les autorités administratives indépendantes par le rapport de l'Office parlementaire d'évaluation de la législation (recommandation n° 26) : « l'Office juge indispensable que chaque autorité apporte la plus grande attention aux garanties d'indépendance de ses services. Il estime que la définition des règles propres à assurer cette indépendance revient aux autorités elles-mêmes, qui doivent en rendre compte au Parlement. » La CNIL et le Médiateur se sont dotés d'un tel code de déontologie au cours de ses dernières années.

L'Assemblée nationale s'est rangée à l'avis de sa commission des lois dont le rapport indique qu' « au regard de l'article 71-1 de la Constitution, il peut ne pas paraître indispensable d'apporter cette précision dans la loi organique. On relèvera en outre que la Commission nationale de l'informatique et des libertés et le Médiateur de la République se sont dotés de codes de déontologie bien qu'ils ne soient prévus par aucun texte législatif ».

En conséquence, les députés ont supprimé cet article.

Votre rapporteur n'est guère convaincu par les arguments avancés par les députés : en effet, de nombreuses dispositions régissant des autorités administratives indépendantes prévoient que ces dernières établissent un code de déontologie et/ou un règlement intérieur : citons le Conseil supérieur de l'audiovisuel (article 4 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication), l'Autorité des marchés financiers (article  L. 621-5-I du code monétaire et financier) ainsi que la CNIL (article 13 de la loi « informatique et libertés » ^{20 ( * )} ).

En conséquence, votre commission a adopté un amendement de son rapporteur tendant à rétablir, à l'article 29 bis, la disposition prévoyant que le Défenseur des droits établit et rend public un règlement intérieur et un code de déontologie.

TITRE V - DISPOSITIONS FINALES

Le titre V du présent projet de loi organique réunit les dispositions transitoires et finales nécessaires à l'entrée en vigueur des dispositions relatives au Défenseur des droits.

Article 30 bis (art. 6 de la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994) - Coordination

Introduit par l'Assemblée nationale sur proposition de sa commission des lois, cet article mentionne à l'article 6 de la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature (CSM) l'incompatibilité entre les fonctions de membre du Conseil supérieur de la magistrature et de Défenseur des droits, prévue, en sens inverse, par l'article 3 du présent projet de loi organique.

Cette coordination mérite d'être approuvée . On rappellera que votre rapporteur, dans son rapport de première lecture ^{21 ( * )} , avait lui-même souligné la nécessité de modifier cet article 6 de la loi organique relative au CSM « afin de prévoir, comme pour le Conseil constitutionnel, l'incompatibilité des fonctions de membre du CSM avec celles de Défenseur des droits, incompatibilité qui est prévue, en sens inverse, à l'article 3 du projet de loi organique » .

Il avait souligné que cette coordination ne pourrait intervenir qu'ultérieurement, une fois la loi relative à l'article 65 de la Constitution promulguée ^{22 ( * )} . En effet, cette loi a modifié l'article 6 de la loi organique susmentionnée.

Votre commission a adopté l'article 30 bis sans modification.

Article 31 (art. L.O. 130-1, 194-2 [nouveau], 230-3 [nouveau], 340-1 [nouveau], 176, 319, 469, 461, 516 et 544 du code électoral) - Inéligibilité du Défenseur des droits

Cet article fixe les règles en matière d' inéligibilité du Défenseur des droits.

Pour garantir au Défenseur des droits une parfaite indépendance , le présent article fixe des règles d'inéligibilité particulièrement strictes qui n'existent à l'heure actuelle pour aucune des autorités administratives indépendantes que le Défenseur des droits remplace ou est susceptible, à terme, de remplacer. Il est ainsi interdit au Défenseur des droits de se porter candidat :

- aux élections législatives (art. L.O. 130-1) et, par voie de conséquence, aux élections sénatoriales ^{23 ( * )} et aux élections européennes ^{24 ( * )} ;

- aux élections régionales (art. L.O. 340-1 [nouveau] du code électoral) ;

- aux élections cantonales (art. L.O. 194 - 2 [nouveau] du même code) ;

- aux élections municipales (art. L.O. 230-3 [nouveau] du même code).

Les autres dispositions de cet article 31 :

- règlent les conditions du remplacement du député ou du sénateur qui accepterait les fonctions de Défenseur des droits ;

- fixent ces mêmes règles d'inéligibilité pour les collectivités de Mayotte, Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon.

Notre assemblée n'avait apporté aucune modification à cet article.

Sur proposition de sa commission des lois, l'Assemblée nationale a procédé à trois coordinations :

- en premier lieu, elle a supprimé les références aux articles L.O. 461 et L.O. 469 du code électoral, relatifs à Mayotte . Ces deux articles sont en effet abrogés à compter de la première réunion suivant le renouvellement du conseil général de Mayotte de mars 2011 (article 3 de la loi organique n° 2010-1486 du 7 décembre 2010 relative au Département de Mayotte). Le régime électoral applicable aux conseillers généraux de Mayotte sera alors aligné sur celui applicable aux conseillers généraux de droit commun ;

- en second lieu, les députés ont modifié l'article L.O. 130-1 du code électoral afin de prévoir que l'inéligibilité aux élections législatives concernerait non seulement le Défenseur des droits ( cf ci-dessus ) mais également ses adjoints (par coordination avec l'amendement adopté à l'article 3 du projet de loi organique) et le Contrôleur général des lieux de privation de liberté. Notons que l'inéligibilité du Contrôleur n'avait pas pu être prévue par la loi du 30 octobre 2007 puisqu'un tel régime relève de la compétence du législateur organique ;

- enfin, l'Assemblée nationale a prévu que dans l'hypothèse où un député serait élu président de la CNIL, il serait remplacé par son suppléant. Il s'agit d'une coordination anticipée avec l'article 1 ^er quater , introduit par les députés dans le projet de loi ordinaire à l'initiative du Gouvernement, qui rend les fonctions de président de la CNIL incompatibles avec tout mandat électif national (voir le commentaire de cet article).

Votre commission a adopté un amendement de coordination avec sa décision :

- de maintenir l'autonomie du Contrôleur général des lieux de privation de liberté ;

- de supprimer l'article 1 ^er quater du projet de loi ordinaire (voir commentaire de cet article).

Elle a adopté l'article 31 ainsi modifié .

Article 32 - Coordinations avec le projet de loi organique relatif à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution, la loi organique du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française et la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie

Cet article procède à des coordinations avec trois textes :

- le projet de loi organique relatif à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution ;

- la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française ;

- la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie.

Le I de cet article tire les conséquences de l'intégration du Défenseur des enfants et du Médiateur de la République au sein du Défenseur des droits et supprime ainsi les mentions de ces deux autorités qui figurent en annexe du projet de loi organique relatif à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution. A l'initiative de votre commission, le Sénat avait, en première lecture, adopté un amendement afin de supprimer la CNDS et la HALDE de la liste des autorités soumises à la procédure prévue à l'article 13 alinéa 5 de la Constitution, compte tenu de leur intégration au sein du Défenseur des droits.

Les II et III de cet article modifient la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française et la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie. Il s'agit, pour l'essentiel, de remplacer dans cette loi les mots : « Médiateur de la République » par les mots : « Défenseur des droits ».

Le Sénat, à l'initiative de sa commission des lois, avait, en première lecture, adopté un amendement réécrivant les alinéas 3 à 7 de cet article.

En effet, certaines substitutions opérées par le projet de loi initial n'étaient pas nécessaires . En effet, l'article 71-1 de la Constitution, comme la loi organique destinée à la mettre en oeuvre, sont des dispositions de souveraineté , qui s'imposent à l'ensemble du territoire de la République, sans qu'une mention expresse d'applicabilité ne soit nécessaire.

La loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française n'a donc pas besoin de prévoir l'applicabilité des dispositions relatives à la composition, l'organisation, le fonctionnement et les attributions du Défenseur des droits ni la compétence de l'Etat en matière d'attributions du Défenseur des droits dans les relations entre les citoyens, les collectivités publiques et les services publics.

Par ailleurs, pour les mêmes raisons, la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie n'a pas besoin de prévoir l'applicabilité des dispositions relatives à la composition, à l'organisation, au fonctionnement et aux attributions du Défenseur des droits.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de coordination avec sa décision de transférer - à terme - les missions du Contrôle général des lieux de privation de liberté au Défenseur des droits.

Votre commission a adopté deux amendements identiques, présentés par votre rapporteur et M. Hugues Portelli, procédant à une coordination avec sa décision de maintenir l'autonomie du Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

Elle a adopté l'article 32 ainsi modifié .

Article 33 - Entrée en vigueur et dispositions transitoires

- Le texte initial du projet de loi

Dans sa rédaction initiale, cet article prévoyait une entrée en vigueur des dispositions du présent projet de loi organique au premier jour du troisième mois suivant la publication de la loi organique, étant précisé que l'article 15 du projet de loi ordinaire précise que la loi ordinaire entre en vigueur à la même date que la loi organique.

- Le texte adopté par le Sénat en première lecture

Sur proposition de votre commission, le Sénat a souhaité assurer une mise en place du Défenseur des droits tenant compte des contraintes d'organisation qui pèseront sur cette nouvelle institution.

Ces contraintes sont de trois ordres.

Il faudra en effet que le Gouvernement publie les décrets nécessaires à l'application des lois organique et ordinaire, ce qui peut difficilement être réalisé en moins de deux mois.

Ensuite, les membres des collèges chargés d'assister le Défenseur, ainsi que ses adjoints , devront être nommés, en tenant copte des délais d'audition par les commissions parlementaires.

Enfin, un délai minimum de deux à trois mois paraît nécessaire pour que le Défenseur puisse s'organiser matériellement, en s'installant dans ses locaux et en accueillant les personnels des quatre autorités auxquelles il se substituera, soit près de 230 agents.

En conséquence, à l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement afin de prévoir une mise en place en deux temps :

- le Défenseur succèderait au Médiateur dès le premier jour du troisième mois suivant la promulgation de la loi organique ;

- il se substituerait ensuite, deux mois plus tard , aux trois autres autorités , à savoir le Défenseur des enfants, la HALDE et la CNDS, ce qui laisse un délai suffisant pour nommer les membres des collèges correspondants aux compétences transférées ainsi que les adjoints, et pour assurer l'organisation des moyens humains et matériels de la nouvelle autorité constitutionnelle.

- Le texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture

Outre une coordination, les députés ont apporté trois modifications principales à cet article :

- en premier lieu, ils ont prévu, sur proposition de la commission des lois, que les contrats des agents contractuels placés auprès des autorités fusionnées se poursuivraient auprès du Défenseur des droits ;

- en second lieu, ils ont décidé de revenir au principe d'une entrée en vigueur unique pour le Médiateur de la République, la CNDS, le Défenseur des enfants et la HALDE. Alors qu'en commission, sur proposition du rapporteur, cette entrée en vigueur avait été fixée au premier jour du quatrième mois après la promulgation de la loi organique, elle a finalement été avancée, en séance, sur proposition du Gouvernement, au premier jour du deuxième mois, soit un mois plus tôt que ce que prévoyait le texte initial du projet de loi organique ;

- enfin, les députés ont opté pour une entrée en vigueur différée s'agissant des dispositions relatives au contrôle des lieux de privation de liberté, qui entreraient en vigueur à l'expiration du mandat de M. Jean-Marie Delarue, c'est-à-dire le 12 juin 2014.

- La position de votre commission

Sur le premier point, votre commission relève que la question du transfert des contrats avait été examinée dans son rapport de première lecture. Ce dernier avait souligné que pareille précision n'était pas nécessaire. En effet, la loi n° 2009-792 du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels a créé, dans la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, un article 14 ter qui pose le principe de la reprise des contrats des agents non titulaires dont l'emploi est transféré dans le cadre d'un transfert d'activités entre personnes publiques. En conséquence, comme le reconnaît d'ailleurs notre collègue M. Pierre Morel A L'Huissier dans son rapport, il n'est pas juridiquement indispensable d'inscrire ce principe dans le présent projet de loi organique. Toutefois, votre rapporteur considère que cette précision peut être maintenue dans le présent article dans un souci d'intelligibilité de la loi organique et compte tenu des inquiétudes que certaines personnes entendues ont exprimées.

Sur le second point, votre commission estime que la mise en place du Défenseur des droits pourra difficilement être opérée dans un délai inférieur à deux mois , ne serait-ce qu'en raison du temps qui sera nécessaire à la publication des décrets en Conseil d'Etat permettant l'application des lois organique et ordinaire. En conséquence, elle a adopté un amendement prévoyant une entrée en vigueur de la loi organique, pour l'ensemble des AAI, au premier jour du troisième mois suivant sa publication.

Ce même amendement a également procédé à une coordination avec la décision de la commission de maintenir l'autonomie du Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

Votre commission a adopté l'article 33 ainsi modifié .

*

* *

Votre commission a adopté le projet de loi organique ainsi modifié.

EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI ORDINAIRE

Article premier (art. 13 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés et art. 23 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses) - Participation du Défenseur des droits aux travaux de la CNIL et de la CADA

Cet article, que le Sénat avait adopté sans modification en première lecture, reconnaissait au Défenseur des droits ou à son représentant la qualité de membre de droit, avec voix consultative, du collège de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL).

Sur proposition de sa commission des lois, l'Assemblée nationale a complété cet article afin de procéder à une coordination avec la disposition introduite au dernier alinéa de l'article 9 du projet de loi organique prévoyant une association du Défenseur des droits aux travaux de la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA). Les députés ont donc prévu que cette dernière comprendrait, avec voix consultative, le Défenseur des droits ou son représentant.

Votre commission a adopté l'article premier sans modification .

* * *

Après l'article premier, l'Assemblée nationale a inséré 7 articles additionnels (articles 1 ^er bis à 1 ^er octies ) résultant chacun d'amendements présentés par le Gouvernement, dont deux d'entre eux ont été sous-amendés par notre collègue député et membre de la CNIL, M. Sébastien Huygue.

L'ensemble de ces nouveaux articles apporte des modifications importantes à la loi « informatique et libertés » du 6 janvier 1978 avec un triple objectif affiché par le Gouvernement :

- sécuriser l'action de la CNIL en matière de visites des lieux servant à la mise en oeuvre de traitement de données à caractère personnel : il s'agit, d'une part, de consacrer le rôle joué en pratique par le secrétaire général de la CNIL pour ce type d'actions de contrôle (art. 1 ^er bis ), d'autre part -et surtout- de se conformer pleinement aux exigences de l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH) relatif au droit à la vie privée et à l'inviolabilité du domicile (article 1 ^er septies ) ;

- sécuriser l'action de la CNIL dans l'exercice de ses pouvoirs de sanction, en opérant une distinction claire entre les fonctions de poursuite, d'instruction et de sanction . Il s'agit d'assurer le respect de l'article 6-1 de la CEDH relatif au procès équitable. En effet, par un arrêt Dubus SA c/ France du 11 juin 2009, la Cour européenne des droits de l'homme a jugé que la procédure de sanction suivie par la commission bancaire ^{25 ( * )} méconnaissait les stipulations de cet article 6-1 en raison du défaut d' « impartialité objective » de la commission, relevant en particulier que la procédure suivie devait séparer les fonctions de poursuite, d'instruction et sanction, afin d'éviter tout « préjugement ». Les articles 1 ^er ter , 1 ^er quinquies , 1 ^er sexies et 1 ^er octies apportent des modifications à la loi « informatique et libertés » afin de répondre à cette exigence ;

- prévoir l'incompatibilité de la fonction du président de la CNIL avec tout mandat électif national , toute activité professionnelle, et toute détention d'intérêts dans une entreprise du secteur des communications électroniques ou de l'informatique, et ce « compte tenu de la charge de travail que représente cette fonction » (art. 1 ^er quater ).

Votre rapporteur note que l'ensemble de ces articles :

- présentent un lien ténu avec l'objet du projet de loi ordinaire relatif au Défenseur des droits, étant rappelé qu'en vertu de l'article 45 de la Constitution « tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis. ». Lors des débats, M. Michel Mercier, garde des sceaux, a défendu que les amendements présentés par le Gouvernement n'étaient pas « dénués de tout lien avec le texte en discussion, puisqu'il est expressément prévu que le Défenseur des droits participe aux délibérations de la CNIL » ;

- auraient davantage pu trouver leur place dans la proposition de loi n° 93 (2009-2010) visant à mieux garantir le droit à la vie privée à l'heure du numérique présentée par nos collègues Anne-Marie Escoffier et Yves Détraigne ^{26 ( * )} . En effet, ce texte comporte de nombreuses modifications de la loi « informatique et libertés » dont certaines, figurant aux articles 9 bis et 11, sont reprises par les articles additionnels adoptés par l'Assemblée nationale dans le cadre du présent projet de loi. A cet égard, votre commission ne peut que regretter que l'Assemblée n'ait pas, à ce jour, inscrit à son ordre du jour cette proposition de loi, adoptée par le Sénat le 23 mars 2010.

Néanmoins, votre rapporteur est conscient qu'en dehors de l'article 1 ^er quater portant sur l'incompatibilité de la fonction du président de la CNIL, ces articles répondent à une urgence : la sécurisation de l'action de cette commission. En particulier, comme l'a indiqué, lors de son audition, Alex Türk, président de la CNIL, certaines décisions de la formation restreinte, organe de sanction de la Commission, sont contestées devant le Conseil d'Etat et encourent la nullité. En conséquence, votre commission a approuvé l'ensemble des articles additionnels, sous réserve de certaines modifications et compléments à l'article 1 ^er octies .

En revanche, elle a supprimé l'article 1 ^er quater, considérant qu'il ne répondait à aucune urgence et soulevait, en outre, de nombreuses difficultés.

Article 1er bis (art. 11 de la loi « informatique et libertés ») - Compétence du secrétaire général de la CNIL en matière de vérifications portant sur des traitements à caractère personnel

Introduit à l'Assemblée nationale, à l'initiative du Gouvernement, cet article additionnel modifie l'article 11 de la loi « informatique et libertés » afin de consacrer le rôle joué en pratique par le secrétaire général de la CNIL en matière de visites des lieux servant à la mise en oeuvre de traitement de données à caractère personnel.

En effet, en application de cet article 11 dans sa rédaction actuelle, la CNIL peut charger un ou plusieurs des agents de ses services de procéder à ces visites.

Le présent article permet à la CNIL de faire de son secrétaire général le « chef de file » de ces actions de contrôle, à charge pour lui de les déléguer, s'il le souhaite, à tel ou tel agent de la commission.

Lors de son audition, M. Alex Türk, président de la CNIL, a approuvé cette évolution qui donne une base légale au rôle important que joue, en pratique, le secrétaire général dans la mise en oeuvre concrète de ce pouvoir.

Votre commission a adopté l'article 1 ^er bis sans modification .

Article 1er ter (art. 11 et 17 de la loi « informatique et libertés ») - Compétence exclusive de la formation restreinte pour prononcer des sanctions

Introduit à l'Assemblée nationale, à l'initiative du Gouvernement, cet article additionnel, comme les articles 1 ^er quinquies , 1 ^er sexies et 1 ^er octies, visent à sécuriser l'action de la CNIL dans l'exercice de ses pouvoirs de sanction, en opérant une distinction claire entre les fonctions de poursuite, d'instruction et de sanction . Il s'agit d'assurer le respect de l'article 6-1 de la CEDH relatif au procès équitable.

A cet effet, le présent article précise expressément que c'est une formation spécifique de la CNIL, dénommée la « formation restreinte », qui est titulaire du pouvoir de sanction et que cette formation ne peut détenir des attributions qui relèvent soit du pouvoir de poursuite soit du pouvoir d'instruction, attributions qui relèvent du collège de la CNIL en formation plénière.

Votre commission a adopté l'article 1 ^er ter sans modification .

Article 1er quater (art. 13 de la loi « informatique et libertés ») - Régime d'incompatibilité du président de la CNIL

Introduit à l'Assemblée nationale, à l'initiative du Gouvernement, cet article additionnel a pour objet de prévoir l'incompatibilité de la fonction du président de la CNIL avec tout mandat électif national ^{27 ( * )} , toute activité professionnelle, et toute détention d'intérêts dans une entreprise du secteur des communications électroniques ou de l'informatique, et ce « compte tenu de la charge de travail que représente cette fonction ».

Par ailleurs, à l'initiative de notre collègue député M. Sébastien Huygue, l'amendement du gouvernement a été sous-amendé, avec un avis de sagesse de celui-ci, afin de prévoir que :

- cette incompatibilité prendrait effet au 1 ^er septembre 2012 et qu'une nouvelle élection du président de la CNIL serait organisée au cours de la première quinzaine de septembre 2012. Il s'agit de permettre aux députés qui seraient désignés après les élections législatives de 2012 de briguer, s'ils le souhaitent, le poste de président de la CNIL, sachant qu'en cas d'élection, le parlementaire serait obligé de renoncer à son mandat. M. Sébastien Huygue a souligné que le calendrier actuel n'était guère favorable aux députés qui souhaiteraient accéder à la présidence de la CNIL. En effet, une nouvelle élection du président de la CNIL aura lieu en septembre 2011 à l'issue des élections sénatoriales puisque le mandat de l'un des deux représentants du Sénat à la CNIL, à savoir M. Alex Türk, son Président actuel, prendra fin en septembre 2011, ce qui entrainera la fin de son mandat de président de la CNIL. Or, les deux députés membres de la CNIL pourraient difficilement prétendre à cette présidence en septembre 2011 puisque leur mandat viendrait à échéance moins d'un an après. En conséquence, le fait de prévoir l'organisation d'une nouvelle élection en septembre 2012 , après celle organisée un an plus tôt, garantirait l' « égalité des chances » entre sénateurs et députés ;

- d'harmoniser à cinq ans la durée du mandat des différents membres de la CNIL (y compris de son président), avec la possibilité d'un seul renouvellement de ce mandat.

Cet article additionnel soulève de nombreuses difficultés .

En premier lieu, comme indiqué précédemment, cet article, comme tous les autres relatifs à la loi « informatique et libertés », présente un lien ténu avec le texte en discussion. Mais à la différence de tous les autres articles, il ne répond, lui, à aucune urgence. Il mériterait donc de figurer soit dans la proposition de loi susmentionnée sur la vie privée à l'heure des mémoires numériques, soit dans le cadre d'un texte global sur l'ensemble des autorités administratives indépendantes (AAI), sur la base de travaux transversaux conduits par les assemblées, en particulier celui de votre rapporteur en 2006 au nom de l'Office parlementaire d'évaluation de la législation ^{28 ( * )} ou celui, plus récent, de nos collègues députés MM. René Dosière et Christian Vanneste pour le compte du Comité d'évaluation et de contrôle ^{29 ( * )} . On peut en effet s'interroger sur la méthode du Gouvernement consistant à proposer des modifications autorité par autorité, alors qu'il aurait pu être plus opportun d'accomplir un travail d'harmonisation modulée, suivant des principes préalablement discutés s'appliquant à l'ensemble des AAI. Rappelons, pour terminer, que votre commission conduit actuellement une réflexion sur les conflits d'intérêts qui pourrait permettre de traiter de manière globale les questions d'incompatibilité entre le mandat de parlementaire et la fonction de président d'AAI ^{30 ( * )} .

En second lieu, sur le fond, il convient de rappeler que le président actuel de la CNIL est notre collègue sénateur Alex Türk. Depuis son élection au Palais du Luxembourg en 1992, il représente le Sénat au sein de cette commission ^{31 ( * )} . Il en a été élu Président par la commission en 2004 ; en effet, cette autorité administrative indépendante a la particularité d'élire en son sein son président, et non de le voir nommé par une autorité extérieure, étant précisé que tous les membres de la commission sont éligibles au poste de Président. L 'incompatibilité de la fonction du président de la CNIL avec tout mandat électif national aurait donc pour conséquence d'interdire à l'avenir à Alex Türk comme à tous les parlementaires de présider la CNIL.

Or, comme l'ont reconnu de nombreux députés lors des débats sur le présent article, le fait que la CNIL soit présidée depuis 2004 par un parlementaire n'est pas étranger au rayonnement qu'il a donné à cette institution, tant au plan national qu'international. Il a pu également faire bénéficier notre assemblée, et sa commission des lois en particulier, de son expertise , plus encore que s'il n'avait pas été parlementaire.

En troisième lieu, s'il est exact que le rôle grandissant de la CNIL implique une charge de travail très lourde pour son président, cet argument doit être tempéré par le fait que, dans le souci de séparer les fonctions d'instruction, de poursuite et de sanction, l'article 1 ^er quinquies (cf. infra ) prévoit que le Président de la CNIL ne pourra plus à l'avenir présider la formation restreinte , compétente pour prononcer les sanctions à l'égard des responsables de traitement qui méconnaissent la loi « informatique et libertés », ce qui pourrait alléger quelque peu sa fonction.

En quatrième lieu, il apparaît curieux de prévoir l'organisation de deux élections au poste de Président de la CNIL à un an d'intervalle , en septembre 2011 puis en septembre 2012.

En cinquième lieu, le texte adopté par les députés prévoit que les parlementaires membres de la CNIL seraient désignés pour cinq ans, même s'ils perdent leur qualité de parlementaire . Or, le texte actuel prévoit que les parlementaires siègent pour la durée du mandat à l'origine de leur désignation, ce qui paraît normal : les parlementaires membre es qualité de la CNIL doivent en effet cesser de siéger à la CNIL s'ils n'appartiennent plus à l'assemblée au titre de laquelle ils ont été désignés.

En sixième lieu, le texte issu de l'Assemblée ne prévoit pas le remplacement, à la CNIL, du parlementaire qui serait désigné président de la cette commission et qui choisirait de renoncer à son mandat de parlementaire. Autrement dit, dans cette hypothèse, le Sénat ou l'Assemblée nationale n'aurait plus qu' un seul représentant , alors même que le collège doit normalement comprendre deux députés et deux sénateurs en exercice.

Enfin, signalons que l'incompatibilité de la fonction de Président de la CNIL avec tout mandat électif national, dès lors qu'elle couvre le cas des parlementaires, doit relever de la loi organique et non de la loi ordinaire puisque l'article 25 de la Constitution renvoie au législateur organique le soin de définir le régime d'incompatibilité des parlementaires.

Pour l'ensemble de ces raisons, votre commission a supprimé l'article 1 ^er quater .

Article 1er quinquies (art. 13 de la loi « informatique et libertés ») - Modification de la composition de la formation restreinte de la CNIL

Le présent article additionnel résulte d'un amendement du Gouvernement sous-amendé par notre collègue député M. Sébastien Huyghe.

Comme les articles 1 ^er ter , 1 ^er sexies et 1 ^er octies, il vise à sécuriser l'action de la CNIL dans l'exercice de ses pouvoirs de sanction, en opérant une distinction claire entre les fonctions de poursuite, d'instruction et de sanction .

A cet effet, cet article modifie la composition de la « formation restreinte » qui, rappelons-le, est la formation spécifique de la CNIL compétente pour prononcer les sanctions à l'égard des responsables de traitement qui méconnaissent la loi « informatique et libertés ».

Aux termes de l'article 13 de cette loi, la formation restreinte est actuellement composée de six membres :

- le président de la CNIL ;

- les deux vice-présidents de la CNIL ;

- trois membres élus par la commission en son sein, quelle que soit leur qualité.

L'article modifie sensiblement cette composition en ce qu'il prévoit que ni le président ni les deux vice-présidents de la CNIL ne pourraient désormais appartenir à la formation restreinte de la CNIL ^{32 ( * )} .

La modification la plus importante au regard de l'exigence du procès équitable posée par l'article 6-1 de la CEDH est l'impossibilité pour le Président de la CNIL de présider la formation restreinte. En effet, le président de la CNIL intervient aujourd'hui à tous les stades de la procédure , qu'il s'agisse du contrôle, de l'instruction ou de la sanction : il préside la formation plénière qui instruit les réclamations et adopte le programme de contrôle ainsi que la formation restreinte qui prononce les sanctions. Cette situation peut faire naître des suspicions de « préjugement ».

Votre commission a adopté l'article 1 ^er quinquies sans modification .

Article 1er sexies (art. 16 de la loi « informatique et libertés ») - Pouvoir du bureau de la CNIL de prononcer un avertissement et d'adresser des mises en demeure

Le présent article additionnel, introduit à l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, est une conséquence de l'article 1 ^er quinquies qui vient d'être examiné.

Il vise en effet à supprimer la possibilité conférée à la CNIL d'attribuer au bureau, composé du Président et des deux vice-présidents de la commission, le pouvoir de prononcer des sanctions.

Pour les raisons indiquées précédemment, ces dernières doivent être infligées par la seule formation restreinte de la CNIL.

Votre commission a adopté l'article 1 ^er sexies sans modification .

Article 1er septies (art. 44 de la loi « informatique et libertés ») - Autorisation préalable d'effectuer une visite

Le présent article additionnel, introduit à l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, vise à donner à la CNIL la possibilité de demander au juge des libertés et de la détention l'autorisation préalable d'effectuer une visite « lorsque l'urgence, la gravité des faits justifiant le contrôle ou le risque de destruction ou de dissimulation de documents l'exigent ».

En effet, tel qu'il est actuellement rédigé, l'article 44 de la loi « informatique et libertés » dispose que le responsable des lieux peut s'opposer à une visite de la Commission . Dans ce cas, la visite ne peut se dérouler qu'avec l'autorisation d'un président du tribunal de grande instance territorialement compétent ou du juge délégué par lui. Ce magistrat est saisi à la requête du Président de la Commission.

Le Conseil d'Etat a d'ailleurs récemment conforté ce principe en estimant, sur le fondement de l'article 8 de la CEDH relatif à l'inviolabilité du domicile, que les responsables des locaux dans lesquels se déroule un contrôle de la CNIL doivent être « informés de leur droit à s'opposer à ces visites » (arrêt du 6 novembre 2009 du Conseil d'Etat, Société Inter Confort, req. n° 304300).

Or, ce droit d'opposition est de nature à restreindre considérablement la portée et l'efficacité des contrôles de la CNIL puisque l'organisme contrôlé pourra bénéficier du temps nécessaire à l'obtention d'une ordonnance judiciaire pour effacer - ou dissimuler - des données informatiques qui seraient contraires à la loi.

En permettant au juge des libertés et de la détention, gardien des libertés individuelles, d'autoriser la CNIL à effectuer un contrôle , l'amendement renforce l'efficacité de la CNIL dans sa mission de contrôle sans porter atteinte aux droits du responsable des lieux visités . En effet, conformément à l'article 44 précité, la visite s'effectue sous l'autorité et le contrôle du juge qui l'a autorisée et celui-ci peut décider l'arrêt ou la suspension de la visite à tout moment.

Votre commission approuve cet article additionnel , que notre assemblée a adopté dans des termes quasi-identiques à l'article 9 bis de la proposition de loi précitée sur la vie privée à l'heure des mémoires numériques, le 23 mars 2010. A cet égard, elle regrette que ce texte n'ait toujours pas été inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale.

Votre commission a adopté l'article 1 ^er septies sans modification .

Article 1er octies (art. 45 et 46 de la loi « informatique et libertés ») - Sanctions prononcées par la formation restreinte de la CNIL

Comme les articles 1 ^er ter , 1 ^er quinquies et 1 ^er sexies, le présent article additionnel, introduit à l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, vise à sécuriser l'action de la CNIL dans l'exercice de ses pouvoirs de sanction, en opérant une distinction claire entre les fonctions de poursuite, d'instruction et de sanction .

A cet effet, il précise, d'une part, que le pouvoir de sanction est détenu par la formation restreinte, d'autre part, que la mise en demeure est adressée par le président de la CNIL, et non plus par la formation restreinte.

Il vise en outre à renforcer l'effet des sanctions prononcées par la formation restreinte et, par conséquent, leur caractère dissuasif, en généralisant la possibilité de rendre publiques ces sanctions, y compris en l'absence de mauvaise foi du responsable de traitement.

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a substantiellement modifié cet article . L'amendement qu'elle a adopté vise à :

- rétablir une procédure d'urgence , supprimée malencontreusement par l'Assemblée nationale, permettant à la CNIL de prononcer des mises en demeure en fixant un délai de réponse très court ;

- restaurer également une procédure, également supprimée malencontreusement par l'Assemblée nationale, permettant à la formation restreinte de la CNIL, de prononcer des avertissements en urgence ;

- rétablir la possibilité, pour la formation restreinte de la CNIL, de prononcer un avertissement avant même toute mise en demeure .

Selon la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale, l'avertissement ne pourrait être prononcé qu'après une mise en demeure infructueuse. Cette évolution constituerait un recul par rapport au droit en vigueur.

En effet, dans sa rédaction actuelle, l'article 45 de la loi « informatique et liberté » permet à la formation restreinte de donner un avertissement à un responsable de traitement qui ne respecte pas les obligations découlant de la loi « informatique et libertés ». Cet avertissement, qui peut même être rendu public, ne nécessite pas de mise en demeure préalable. Or, selon la rédaction du présent article, l'avertissement ne pourrait être prononcé qu'après une mise en demeure infructueuse . Autrement dit, si le responsable d'un traitement se met en conformité avec la mise en demeure, il ne pourra plus encourir de sanction . « C'est un peu comme si l'on disait à un automobiliste, qui vient de franchir un feu rouge, qu'il est mis en demeure de ne plus jamais franchir de feu rouge ! Si cet automobiliste s'engage à ne plus franchir de feu rouge, il ne sera soumis à aucune sanction, alors qu'il a antérieurement commis une cinquantaine infractions de ce type ! » a vainement plaidé notre collègue député M. Sébastien Huyghe lors des débats à l'Assemblée nationale ;

- procéder à une coordination oubliée à l'article 49 de la loi « informatique et liberté », article qui traite le cas où la CNIL reçoit une plainte adressée par une autorité de protection des données située dans l'Union européenne ;

- permettre au bureau de la CNIL de rendre publiques les mises en demeures prononcées par son président. Dans un souci d'équité à l'égard du responsable de traitement, l'amendement adopté par votre commission prévoit que s'il s'est mis en conformité avec la mise en demeure et qu'en conséquence le Président de la CNIL a clôturé la procédure, la clôture fait l'objet de la même mesure de publicité que celle, le cas échéant, de la mise en demeure. Notons que cette possibilité de publicité existe déjà dans d'autres AAI comme le CSA ou l'ARCEP, qui en font un large usage pour faire connaître leurs positions dans le grand public et auprès des organismes agissant dans leurs secteurs d'activité respectifs ;

- permettre aux membres des services de la CNIL d'être désignés comme rapporteurs dans les dossiers de sanction . Dans sa rédaction actuelle, le I de l'article 46 de la loi « informatique et libertés » prévoit que seuls les membres de la CNIL n'appartenant pas à la formation restreinte peuvent être désignés en qualité de rapporteurs devant celle-ci. En pratique, lorsqu'un rapporteur a été désigné par le président, il bénéficie de l'appui des services de la CNIL, notamment des ingénieurs experts ou des juristes du service des sanctions, qui rédigent le rapport de sanction sous son autorité. En revanche, durant l'audience, les services ne peuvent assister le Commissaire rapporteur, ce qui peut, dans certains dossiers très techniques, présenter des difficultés. C'est pourquoi l'amendement adopté par votre commission propose que le président puisse également désigner le secrétaire général, ou tout agent des services désigné par lui, comme rapporteur devant la formation restreinte. Cette faculté existe dans d'autres AAI, comme l'AMF, l'ARCEP ou le CSA.

Votre commission a adopté l'article 1 ^er octies ainsi modifié .

Article 1er nonies - Statut des délégués du Défenseur des droits

Introduit à l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, cet article additionnel précise le statut des délégués du Défenseur des droits en s'inspirant des dispositions prévues par l'article 6-1 de la loi du 3 janvier 1973 pour les délégués du Médiateur de la République. Il prévoit ainsi que « les délégués du Défenseur des droits exercent leur activité à titre bénévole. Ils perçoivent une indemnité représentative de frais dont le montant et les modalités d'attribution sont fixés par arrêté conjoint du Premier ministre et du ministre chargé du budget sur proposition du Défenseur des droits. »

Votre rapporteur juge inutilement lourde la procédure proposée par cet article. Il estime qu'à l'instar des dispositions prévues à l'article 6-1 de la loi du 3 janvier 1973, l'indemnité versée aux délégués devrait être simplement fixée par le Défenseur des droits, sans qu'il soit nécessaire de formaliser cette décision par « un arrêté conjoint du Premier ministre et du ministre chargé du budget ». En conséquence, sur proposition de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement en ce sens.

Elle a adopté l'article 1 ^er nonies ainsi modifié .

Article 3 - Moyens budgétaires affectés au Défenseur des droits

Cet article traite des moyens budgétaires affectés au Défenseur des droits.

Reprenant les dispositions habituelles pour les autorités administratives indépendantes, il précise que :

- le Défenseur des droits est ordonnateur des crédits qui lui sont affectés : cette disposition conforte l'autonomie financière du Défenseur des droits, gage de son indépendance ;

- les comptes du Défenseur des droits échappent au contrôle a priori d'un contrôleur financier du ministère chargé des finances.

En première lecture, le Sénat a adopté, à l'initiative de votre rapporteur, un amendement afin de consacrer le principe d' autonomie budgétaire du Défenseur des droits.

A titre d'exemple, il s'agit d'éviter que les crédits du Défenseur des droits soient mêlés, au sein d'un même programme, à ceux d'un service ministériel : en effet, ils pourraient alors servir de « variable d'ajustement » pour abonder les crédits dudit service en cours d'année. A cet égard, votre rapporteur rappelle que dans son rapport de première lecture il avait suggéré la création d'une dotation spécifique accordée au Défenseur des droits dans le cadre de la mission « pouvoirs publics » qui regroupe d'autres autorités constitutionnelles, telles que le Conseil constitutionnel, la Haute cour ou la Cour de justice de la République.

L'Assemblée nationale a approuvé cet article, sous réserve d'un amendement rédactionnel .

Votre commission a adopté l'article 3 sans modification .

Article 4 - Usage irrégulier de la qualité de Défenseur des droits

Cet article crée le délit d'usurpation de la qualité de Défenseur des droits et en définit les éléments constitutifs : serait ainsi puni de six mois d'emprisonnement et de 3.750 € d'amende le fait d'avoir fait ou laissé figurer le nom du Défenseur des droits, suivi ou non de l'indication de sa qualité, dans tout document de propagande ou de publicité, quelle qu'en soit la nature.

Sur proposition du rapporteur de sa commission des lois, l'Assemblée nationale a modifié cet article afin :

- de porter de 3.750 euros à 7.500 euros l'amende prévue par le présent article, dans un souci d'harmonisation avec l'article 433-18 du code pénal qui punit de six mois d'emprisonnement et de 7.500 € d'amende l'usage irrégulier de certaines qualités actuelles ou passées par le fondateur ou le dirigeant de droit ou de fait d'une entreprise qui poursuit un but lucratif ;

- de prévoir que l'indication de la qualité passée de Défenseur des droits peut être incriminée au même titre que l'indication de la qualité actuelle.

Approuvant ces modifications d'harmonisation et de précision, votre commission a adopté l'article 4 sans modification .

Article 7 - Peines complémentaires applicables aux personnes morales

Cet article prévoit les peines complémentaires applicables aux personnes morales déclarées pénalement responsables du délit d'usurpation d'identité de la qualité de Défenseur des droits (article 4) ou du délit d'entrave à l'action de ce dernier (article 5).

Notre assemblée avait, en première lecture, adopté un amendement de précision.

A l'initiative du groupe Socialiste, radical, citoyen et divers gauche, les députés ont modifié cet article afin d'ajouter une peine complémentaire : l'exclusion des marchés publics. Il s'agit de reprendre les dispositions qui figurent à l'article 15 de la loi du 6 juin 2000 portant création de la CNDS.

Votre commission a adopté l'article 7 sans modification.

Articles 8 bis - Coordination législative

Cet article, inséré par le Sénat en première lecture à l'initiative de votre rapporteur, procède à une coordination avec l'article 6 de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009, promulguée après l'adoption en Conseil des ministres des présents projets de loi.

Dans sa rédaction actuelle, cet article 6 prévoit que le Médiateur de la République désigne un ou plusieurs délégués pour chaque établissement pénitentiaire. La coordination opérée par notre assemblée consistait à remplacer les mots : « le Médiateur de la République » par les mots : « le Défenseur des droits ».

A l'initiative de sa commission des lois, l'Assemblée nationale a modifié cet article afin de :

- procéder à une coordination avec l'intégration, au sein du Défenseur des droits, du Contrôleur général des lieux de privation de liberté à l'expiration du mandat de son titulaire ;

- supprimer le premier alinéa de l'article 4 de la loi pénitentiaire en vertu duquel « le Contrôleur général des lieux de privation de liberté contrôle les conditions de prise en charge et de transfèrement des personnes privées de liberté confiées à l'administration pénitentiaire, afin de s'assurer du respect de leurs droits fondamentaux ». Ces dispositions ont en effet été reprises à l'article 4 du projet de loi organique portant sur les compétences du Défenseur des droits ;

- transférer la disposition portant sur les délégués pénitentiaires à l'article 28 du projet de loi organique. Les députés ont en effet considéré que cette disposition devait figurer à l'article 28 du projet de loi organique qui prévoit que le Défenseur des droits peut désigner des délégués (voir commentaire de cet article).

Votre commission a adopté un amendement de coordination avec l'amendement, présenté à l'article 4 du projet de loi organique, rétablissant l'autonomie du Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

Elle a adopté l'article 8 bis ainsi modifié .

Article 9 - Coordination législative

L'article 9 remplace les mots : « Médiateur de la République » par les mots : « Défenseur des droits » dans plusieurs textes :

- à l'article L. 115 du livre des procédures fiscales ;

- à l'article L. 5312-12-1 du code du travail,

- à l'article L. 146-13 du code de l'action sociale et des familles ;

- à l'article 6 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal ;

- à l'article 1 ^er de la loi n° 2007-292 du 5 mars 2007 relative à la Commission nationale consultative des droits de l'homme.

En première lecture, notre assemblée avait, à l'initiative de votre rapporteur, adopté un amendement de coordination.

Sur proposition de sa commission des lois, l'Assemblée nationale a modifié l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978 précitée afin que les documents d'instruction des réclamations adressées au Défenseur des droits soient communicables, alors que le texte initial, non modifié par le Sénat sur ce point, prévoyait un régime d' incommunicabilité, par alignement avec celui du Médiateur de la République.

Considérant que ce régime ne concernait ni le Défenseur des enfants, ni la HALDE, ni la CNDS, ni le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, les députés ont instauré un régime de communicabilité pour les documents d'instruction des réclamations adressées au Défenseur des droits.

Votre rapporteur relève que ce régime de communicabilité ne devrait pas entrainer une charge de travail importante pour les services du Défenseur des droits. A titre d'exemple, la HALDE est actuellement saisie de dix à vingt demandes de communication par an . En application de la « jurisprudence » constante de la CADA, elle ne communique les documents d'instruction qu'à deux conditions cumulatives :

- que la Haute autorité ait pris position sur l'affaire ; ce n'est en effet qu'à ce stade que les documents présentent le caractère de documents préparatoires à une « décision » administrative ^{33 ( * )} ;

- que la divulgation de ces documents ne fasse pas apparaître le comportement de personnes physiques nommément désignées, comportement susceptible de leur porter préjudice ^{34 ( * )} . Dans cette hypothèse, la communication n'intervient qu'après occultation des noms ou informations permettant de reconnaître ces personnes.

La HALDE procède donc à une appréciation au cas par cas des documents sollicités. Elle s'interroge à la fois sur le stade de la procédure (la HALDE a-t-elle pris position ou non ?) et sur la nature des documents (portent-ils préjudice à une personne physique ou non ?).

Votre commission a adopté l'article 9 sans modification.

Article 10 - Coordination législative

L'article 10 modifie l'article 1-1 de la loi n° 55-1052 du 6 août 1955 portant statut des Terres australes et antarctiques françaises et de l'île de Clipperton afin de substituer aux mots : « du Médiateur de la République, du Défenseur des enfants » les mots : « du Défenseur des droits ».

L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel.

Votre commission a adopté l'article 10 sans modification.

Article 11 - Coordination législative

Cet article de coordination, que le Sénat n'avait pas modifié en première lecture, remplace, à l'article 6 de la loi n° 2007-1545 du 30 octobre 2007 instituant un Contrôleur général des lieux de privation de liberté, les mots : « le Médiateur de la République, le Défenseur des enfants, le président de la Commission nationale de déontologie de la sécurité » par les mots : « le Défenseur des droits ».

L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel.

Votre commission a adopté l'article 11 sans modification.

Article 12 - Procédure prévue au dernier alinéa de l'article 13 de la Constitution

Cet article supprime le Médiateur de la République et le Défenseur des enfants de la liste des emplois et fonctions qui relèveront de la procédure organisée par le dernier alinéa de l'article 13 de la Constitution. Il précise que la commission compétente dans chaque assemblée pour rendre un avis sur la nomination du Défenseur des droits est celle chargée des libertés publiques, c'est-à-dire, en l'état actuel de la répartition des compétences, la commission des lois.

En première lecture, le Sénat avait, à l'initiative de votre commission, adopté un amendement tendant à supprimer la CNDS et la HALDE de la liste des autorités soumises à la procédure prévue à l'article 13 de la Constitution, compte tenu de la disparition, en tant que telles, de ces deux autorités.

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements de coordination avec, d'une part, l'intégration - à terme- du Contrôleur général des lieux de privation de liberté au sein du Défenseur des droits, d'autre part, l'article 4 de la loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution.

Sur proposition de votre rapporteur et de M. Hugues Portelli, votre commission a adopté deux amendements identiques, procédant à une coordination avec l'amendement, présenté à l'article 4 du projet de loi organique, rétablissant l'autonomie du Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

Votre commission a adopté l'article 12 ainsi modifié .

Article 14 - Abrogations

Cet article abroge les lois régissant les autorités dont les missions seront transférées au Défenseur des droits, c'est-à-dire :

- la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 instituant un médiateur ;

- la loi n° 2000-196 du 6 mars 2000 instituant un Défenseur des enfants ;

- la loi n° 2000-494 du 6 juin 2000 portant création d'une Commission nationale de déontologie de la sécurité ;

Est également abrogé l'article L. 221-5 du code de l'action sociale et des familles qui reproduit les règles relatives aux missions d'information du Défenseur des enfants à l'égard du Président du conseil général, règles figurant à l'article 4 de la loi de 2000 précitée instituant un Défenseur des enfants.

Le Sénat, à l'initiative de votre commission, a abrogé également la loi n° 2004-1486 du 30 décembre 2004 portant création de la HALDE, compte tenu de l'intégration de cette autorité au sein du Défenseur des droits.

Sur proposition de sa commission des lois, l'Assemblée nationale a complété cette liste d'abrogation par la loi n° 2007-1545 du 30 octobre 2007 instituant un Contrôleur général des lieux de privation de liberté, compte tenu de sa décision de confier le contrôle des lieux de privation de liberté au Défenseur des droits à l'expiration du mandat de M. Jean-Marie Delarue, titulaire actuel du poste.

Sur proposition de votre rapporteur et de M. Hugues Portelli, votre commission a adopté deux amendements identiques afin de revenir sur l'abrogation de la loi précitée, par coordination avec l'amendement, présenté à l'article 4 du projet de loi organique, rétablissant l'autonomie du Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

Votre commission a adopté l'article 14 ainsi modifié.

Article 14 bis (nouveau) - Prorogation du mandat du Médiateur de la République

Inséré sur proposition de votre rapporteur, cet article additionnel prévoit que par dérogation à l'article 2 de la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 instituant un médiateur, la durée du mandat du Médiateur de la République en fonction depuis le 13 avril 2004 est prorogée jusqu'à la date d'entrée en vigueur de la présente loi organique et, au plus tard, jusqu'au 30 juin 2011.

Rappelons que le mandat du Médiateur de la République, qui devait s'achever le 12 avril 2010, a déjà été prolongé jusqu'au 31 mars 2011 par la loi n° 2010-372 du 12 avril 2010 visant à proroger le mandat du Médiateur de la République.

Compte tenu de l'inscription tardive des deux projets de loi à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale, le mandat du Médiateur de la République nécessite d'être prolongé une seconde fois , étant précisé que la commission a adopté un amendement à l'article 33 du projet de loi organique et 15 du projet de loi ordinaire prévoyant une entrée en vigueur de la réforme au premier jour du troisième mois suivant la promulgation de la loi organique.

Cet article permet de préserver de façon transitoire le fonctionnement et l'activité du Médiateur de la République jusqu'à l'installation du Défenseur des droits.

Votre commission a inséré l'article 14 bis ainsi rédigé .

Article 15 - Entrée en vigueur

Cet article prévoit l'entrée en vigueur de la présente loi à la même date que la loi organique, c'est-à-dire, dans la version initiale du projet de loi, au premier jour du troisième mois suivant la publication de la loi organique.

Comme indiqué précédemment ( voir commentaire de l'article 33 du projet de loi organique) , le Sénat avait, sur proposition de votre commission, proposé une entrée en vigueur progressive de la loi organique, et donc de la loi ordinaire.

Les députés ont apporté trois modifications principales à cet article :

- en premier lieu, par coordination avec la position prise sur l'article 33 du projet de loi organique, ils ont décidé de revenir au principe d'une entrée en vigueur unique pour le Médiateur de la République, la CNDS, le Défenseur des enfants et la HALDE. Alors qu'en commission, sur proposition du rapporteur, cette entrée en vigueur avait été fixée au premier jour du quatrième mois après la promulgation de la loi, elle a finalement été avancée, en séance, sur proposition du Gouvernement, au premier jour du deuxième mois, soit un mois plus tôt que ce que prévoyait le texte initial du projet de loi ;

- en deuxième lieu, l'Assemblée nationale a, sur proposition de sa commission des lois, opté pour une entrée en vigueur différée s'agissant des dispositions relatives au contrôle des lieux de privation de liberté, qui entreraient en vigueur à l'expiration du mandat de M. Jean-Marie Delarue, c'est-à-dire le 12 juin 2014 ;

- enfin, à l'initiative du Gouvernement, les députés ont précisé le présent article afin de prévoir l'entrée en vigueur sans délai, dans les conditions du droit commun, des dispositions relatives à la CNIL.

Votre commission a adopté un amendement réparant un oubli de référence et procédant à une double coordination, d'une part, avec l'amendement, présenté à l'article 33 du projet de loi organique, repoussant d'un mois l'entrée en vigueur de la présente loi ordinaire, d'autre part, avec celui présenté à l'article 4 du projet de loi organique maintenant l'autonomie du Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

Votre commission a adopté l'article 15 ainsi modifié.

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* *

Votre commission a adopté le projet de loi ainsi modifié.

EXAMEN EN COMMISSION

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MERCREDI 26 JANVIER 2011

M. Patrice Gélard , rapporteur . - Si vous le voulez bien, je présenterai simultanément le rapport sur les projets de loi organique et de loi ordinaire. L'Assemblée nationale a adopté le 18 janvier dernier le texte sur le Défenseur des droits que nous avions adopté le 3 juin 2010, soit sept mois auparavant.

M. Jean-Jacques Hyest , président . - Un texte qui résulte d'une révision constitutionnelle votée il y a quelques temps déjà ...

M. Hugues Portelli . - Comme l'article 68.

M. Patrice Gélard , rapporteur . - Quoique trois articles seulement du projet de loi organique aient été votés conformes, nous nous retrouvons sur de nombreux points de convergence, ainsi des incompatibilités, de la saisine ou du pouvoir du Défenseur des droits. Quelques améliorations rédactionnelles ou précisions sont bienvenues. De même, l'intégration de la Halde est confirmée.

Il reste néanmoins des points de divergence. Sur le champ de compétences, d'abord, l'Assemblée nationale a ajouté, avec le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, une cinquième institution que nous n'avions pas souhaité intégrer au Défenseur des droits - j'y reviendrai.

Il y a des divergences non négligeables sur l'organisation interne, le rôle des adjoints et des collèges. Avec la rédaction de l'Assemblée nationale, le Défenseur des droits risquerait de devenir un dictateur des droits ayant tous les pouvoirs. Or l'institution demande un minimum de collégialité : associer les collèges aux décisions empêchera qu'elles soient contestées.

L'accord est assez vaste sur l'équilibre général, sur le statut du défenseur, ses moyens d'information, l'audition des personnes et les vérifications sur place. Nous sommes en phase sur la place des délégués au niveau local. En revanche, l'extension au Contrôleur des lieux de privation de liberté est matériellement impossible. Cette institution est jeune : M. Delarue, qui exerce son mandat depuis un peu plus de deux ans, l'achèvera en 2014. L'Assemblée nationale a prévu à cette date une intégration au Défenseur des droits, mais quelle portée aurait son action pour les trois années qui restent ? Comment, d'ailleurs, intégrer une institution qui n'intervient pas à titre principal sur saisine des personnes lésées dans leurs droits et dont la mission n'est pas seulement de défense des libertés individuelles, mais de contrôle et de prévention, une mission organisationnelle ? Le Médiateur, qui assure déjà un contrôle interne, n'intervient pas dans l'organisation pénale. Après avoir entendu M. Delarue, je pense qu'il est souhaitable qu'il termine son mandat et que l'on ne grève pas l'avenir. La question se posera en 2014. Je proposerai donc des amendements supprimant l'intégration du Contrôleur.

Nous préférons le texte du Sénat sur les rapports avec les autorités indépendantes chargées de la protection des droits et libertés, telles que la CNIL et la CADA. Ne compliquons pas les choses et évitons que le Défenseur des droits intervienne dans les différends entre les collectivités et les établissements publics : ce serait un dérapage.

Nous avons été amenés à repenser la composition des collèges. La méfiance de l'Assemblée nationale à l'égard des parlementaires n'est pas justifiée, comme on l'a vu avec la CNDS. Le Conseil économique social et environnemental représente la société ; les députés ont supprimé la désignation de membres des collèges par son président, alors que nous venons de réformer cette institution où siègent les syndicats et associations. Nous avons donc revu et allégé la composition des collèges, mais il n'y a pas là-dessus de désaccord fondamental.

L'Assemblée nationale a supprimé le rôle des adjoints dans les collèges. Or le Défenseur des droits ne peut être simultanément présent dans tous les collèges. Puisque l'adjoint est appelé à le suppléer, nous proposons qu'il ait en ce cas voix délibérative, et que le reste du temps, il siège avec voix consultative.

Il faudra interroger le ministre sur un problème qui ne relève pas directement du texte. Les quatre institutions ont chacune leurs locaux, loués à des prix extravagants en vertu de baux aux clauses léonines. Même si une telle situation est plaidable, elle pose le problème du courrier : à qui l'adresser ? Le Médiateur, lui, a prévu des locaux qui pourraient accueillir tout le monde.

L'Assemblée nationale a supprimé l'audition des adjoints par les commissions compétentes des deux chambres. Bien que nous n'ayons pas prévu de vote à une majorité qualifiée, une telle procédure est susceptible de conférer une autorité au Défenseur des droits et à ses adjoints. L'Assemblée ayant retenu une nomination par le Premier ministre sur proposition du Défenseur des droits sans avis des commissions, je vous proposerai de rétablir le mécanisme que nous avions retenu.

L'Assemblée nationale a décidé que le texte entrerait en vigueur le premier jour du deuxième mois suivant sa promulgation, ce qui est trop bref pour tout faire. Non seulement je proposerai un délai de trois mois, mais au cas où le Défenseur des droits ne serait pas nommé dans les délais, il convient de proroger de quelques jours la mission de l'actuel Médiateur.

L'Assemblée nationale a mis en place une procédure d'action collective dans le domaine du droit administratif. Depuis l'arrêt sur l'égalité des droits entre hommes et femmes dans le calcul de leur retraite, plusieurs centaines de recours ont été déposées au Conseil d'Etat. Celui-ci a donc souhaité un regroupement des actions pour ce type de contentieux, et un amendement a été soufflé au rapporteur de l'Assemblée nationale. Cependant, ce n'est pas au Défenseur des droits qu'il revient d'assumer une mission qui constitue un transfert de charges. La requête collective appartient beaucoup plus aux syndicats ou aux associations.

M. Jean-Jacques Hyest , président . - Parlez-vous de l'action de groupe ?

M. Patrice Gélard , rapporteur . - Exactement ! Le Défenseur des droits n'est pas la personne qu'il faut pour cela. On doit modifier la loi.

M. Jean-Jacques Hyest , président . - Pas maintenant...

M. Patrice Gélard , rapporteur . - Il n'y a pas grand-chose à dire de la loi ordinaire. Nous sommes sur la même longueur d'onde. Un mot toutefois de sept ou huit articles additionnels insérés par les députés et qui pourraient constituer des cavaliers. Concernant la CNIL, ils ont essentiellement pour but de mettre fin à un déni de justice. A la suite d'une décision du Conseil d'Etat, celles de la CNIL sont fragilisées, les poursuites sont interrompues et les errements se poursuivent. Parce qu'il faut combler ce vide juridique le plus vite possible, je vous propose d'adopter ces articles, sauf un. L'Assemblée a en effet prévu que la fonction de président de la CNIL serait incompatible avec un mandat parlementaire. L'on peut interdire le cumul des deux fonctions, mais non créer deux catégories parmi les 17 membres du conseil de la CNIL, ceux qui peuvent être élus à la présidence, et les parlementaires qui ne le pourraient pas. J'ai donc préparé un amendement de suppression de cet article.

Voilà ce qu'il convient de dire de ces textes attendus et qui s'appliqueraient trois ans après la révision constitutionnelle.

M. Jean-Pierre Sueur . - Nous gardons un fort mauvais souvenir de la première lecture. Notre assemblée avait voté des dispositions importantes mais, vingt-quatre heures après, à l'issue de quelques réunions dans quelque palais, la majorité avait changé. Des amendements agréables au gouvernement avaient fleuri tellement vite que j'avais loué la prestesse du rapporteur. Il en est résulté un climat pénible. Je forme le voeu que les choses soient différentes.

Notre position est très claire. Les autorités indépendantes existantes ont une grande force. Les riches rapports de la CNDS montrent une grande indépendance. Celui du Défenseur des enfants sur les centres de rétention n'a pas eu l'heur de plaire, et la Halde s'est intéressée à des tests fort débattus. Alors que notre pays avait ainsi acquis une certaine crédibilité en matière d'autorités indépendantes, on a eu le sentiment d'une volonté de reprise en main en créant une nouvelle autorité qui viendrait coiffer les autres.

Notre souci est que les adjoints, ces représentants de la Halde, de la CNDS et du Défenseur des enfants, restent véritablement indépendants, ce qui met en question leur mode de nomination. Nous étions favorables à la proposition de MM. Dosière et Vanneste d'un vote positif des commissions parlementaires compétentes, à la majorité des trois cinquièmes. L'idée a été balayée à l'Assemblée nationale...

M. Patrice Gélard , rapporteur . - C'est la Constitution !

M. Jean-Pierre Sueur . - L'on pouvait innover sur la nomination des personnalités. Le mode de nomination retenu affaiblit des institutions respectables, d'où notre opposition.

M. Jean-René Lecerf . - Si les rapports de la CNDS sont bien faits, son autorité est dérisoire. L'on peut espérer qu'il en sera autrement pour le Défenseur des droits. L'on ne doit pas fixer de date pour l'intégration du Contrôleur général des lieux de privation de liberté. L'on pourrait s'interroger si la situation des prisons et autres lieux de privation de liberté était satisfaisante, mais on en est loin.

Je suis plus nuancé sur la présence des parlementaires au sein des collèges : leur absentéisme serait considérable dans les organismes existants. Si elle reste théorique, quel est l'intérêt de cette représentation ?

M. Türk a donné un grand rayonnement à la CNIL. Je suis pourtant hostile au cumul de la présidence de cette autorité et d'un mandat parlementaire car si M. Tûrk est par chance non-inscrit, à quelles pressions un député de la majorité ne serait-il pas exposé ? L'incompatibilité me paraît nécessaire.

M. Patrice Gélard , rapporteur . - Comme au CSA ou au CSM.

M. Christian Cointat . - Jean-René Lecerf a presque tout dit. Toutefois, ce n'est pas parce que certains parlementaires ne remplissent pas leur mission dans certains organismes qu'il faut supprimer cette représentation : on doit au contraire les démettre.

L'article 28 du projet de loi organique n'est pas subalterne pour les Français de l'étranger. Je déposerai un amendement pour que l'on garde un délégué du Défenseur pour nos compatriotes établis hors de France qui rencontrent des difficultés dans leurs relations avec les services publics.

M. Hugues Portelli . - On a créé le Défenseur des droits en 2008 en fonction d'un profil de poste qui ne répond plus à la réalité. Nous sommes tous d'accord pour constitutionnaliser le Médiateur de la République, mais nous ne sommes pas là pour faire du sur-mesure.

J'ai été très content que M. Gélard ait proposé de retirer le Contrôleur des lieux de privation de liberté. C'est une affaire de principe, puisque ce Contrôleur remplit une mission très différente de celle du Médiateur. Je reste opposé à la suppression du Défenseur des enfants, institution d'autant plus nécessaire qu'il est très difficile de trouver des avocats pour défendre des enfants, beaucoup d'enfants et leurs familles devant avoir recours à l'aide judiciaire. Il est donc important qu'une telle institution soit chargée de ces questions.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat . - Sans refaire le débat constitutionnel ni celui de première lecture, je rappellerai notre opposition à la création d'un Défenseur des droits à la française, car je ne crois pas à une transposition de ce qui existe dans des pays différents, avec des pouvoirs différents. De plus, on a sonné le glas de quelque chose d'important : au lieu d'une nomination aux trois cinquièmes par les parlementaires, le Défenseur des droits reste désigné par le président de la République. On a beau essayer de limiter les dégâts, cette perte d'indépendance est grandement regrettable.

L'on peut s'interroger sur toutes les institutions indépendantes et sur chacune. Nous ne les avons pas inventées, mais elles ont une spécificité. Ont-elles suffisamment de poids ? Elles comblent en tout cas un vide du paysage institutionnel. Vous dites que la CNDS n'a pas de pouvoir, pourtant, la hiérarchie policière se bat pour sa suppression parce que, si elle ne peut sanctionner la police, son rapport déplaît fortement à l'Intérieur. Tout cela explique la mobilisation d'une part, et de l'autre les cafouillages, que l'on tente de masquer en arguant des coûts de fonctionnement, comme s'il ne fallait pas s'interroger sur la façon dont l'Etat gère ses locations dans le VIII ^e arrondissement.

Le vrai problème est le degré de dépendance : vous auriez pu vous interroger là-dessus lorsque vous avez voté la révision constitutionnelle. On met le Défenseur des droits dans les mains de l'exécutif.

M. Patrice Gélard , rapporteur . - C'est une invention !

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat . - Je ne l'espère pas parce qu'il y avait eu des tentatives de garanties au Sénat en première lecture ; cependant je crains que vous ne reculiez afin de parvenir à un accord avec l'Assemblée nationale.

M. Jean-Jacques Hyest , président . - Je rappelle que l'on a déjà eu le débat général.

Mme Alima Boumediene-Thiery . - Aussi ne le referai-je pas. Je me bornerai à souligner que la mutualisation des moyens ne doit ni servir de prétexte à la suppression de certains pouvoirs, ni provoquer une confusion préjudiciable à nos concitoyens. Au-delà du risque de manque de lisibilité, la question est celle de l'indépendance de l'institution. Je précise qu'il n'est pas scandaleux que ceux qui y siègent au titre d'autres institutions aient des pouvoirs différents, car ils n'ont pas le même rôle. En revanche, je m'interroge sur le cas de la Halde dont la création résultait d'une directive européenne : qu'en est-il du respect de celle-ci ?

M. Jacques Mézard . - Je partage l'avis du rapporteur sur le Contrôleur général des lieux de privation de liberté. Il n'est pas bon de l'annexer ainsi et il en est de même de la CNDS dont nous devrions au contraire renforcer le rôle : il va, en matière de liberté et de sécurité, au-delà de celui du Défenseur des droits. L'on me dira que si l'on enlève tout, il ne restera plus qu'une simple évolution du Médiateur. La Halde et le Défenseur des enfants, eux, doivent rejoindre le Défenseur des droits. C'est en définissant des critères que l'on évitera la confusion, que l'on assurera la transparence et la compréhension par nos concitoyens.

Si l'on prolonge la mission du Médiateur, nous aurons deux institutions qui feront la même chose.

M. Patrice Gélard , rapporteur . - Cela se fait déjà.

M. Jacques Mézard . - Ce n'est pas une bonne chose.

Mme Catherine Troendle - J'éprouve une réticence sur l'audition des adjoints par les commissions. En auditionnant le Défenseur des droits et en émettant un vote, nous le confortons...

M. Bernard Frimat . - Mais non !

Mme Catherine Troendle . - ... Au contraire, nous le mettrions en difficulté en émettant un avis négatif sur les adjoints qu'il aura proposés.

M. Jean-Jacques Hyest , président . - Il n'y a pas d'avis sans vote.

Mme Catherine Troendle . - Ne mettons pas à mal la légitimité du Défenseur. Faisons-lui confiance pour choisir ses adjoints.

Mme Jacqueline Gourault . - Je veux dire ma satisfaction de l'amendement du rapporteur sur le Contrôleur général des lieux de privation de liberté. Je suis d'accord avec M. Portelli sur le Défenseur des enfants et je conseille la lecture du témoignage de Pierre Joxe sur le tour de France des tribunaux pour enfants : on y voit l'extrême carence des avocats, notamment dans les gardes à vue.

M. Jean-Pierre Sueur . - Le livre s'appelle Cas de conscience et l'auteur dit lui-même que la partie sur les enfants est la plus importante .

M. Alex Türk . - Comment cela se passe-t-il dans d'autres organismes ? En tout cas, les parlementaires qui siègent à la CNIL sont, comme les hauts magistrats qui y siègent, d'ailleurs, systématiquement présents. Les mauvaises langues prétendent que ce serait parce qu'ils sont payés à la présence.

M. Jean-Jacques Hyest , président . - Est-ce le cas ?

M. Alex Türk . - En effet. Ils accomplissent d'ailleurs un travail extraordinaire, d'une journée et demie par semaine et contribuent à la richesse de la réflexion. De fait, le travail du président est devenu un travail à plein temps - je m'en suis ouvert au président Larcher. Je suis absolument contre l'interdiction faite à un parlementaire de poser sa candidature à la présidence. Cependant, je comprends l'incompatibilité. J'observe que si le parlementaire doit démissionner, il perd son mandat alors que le haut magistrat, lui, détaché, retrouve ses fonctions à l'issue. Il y a enfin un problème technique à régler car si le parlementaire élu président doit démissionner du Parlement, alors il faut prévoir la présence d'un dix-huitième membre de la CNIL, ou admettre qu'il manque un membre représentant l'une des deux assemblées jusqu'à la fin de son mandat. L'on devra y travailler.

M. Jean-Pierre Michel . - La CNIL a été critiquée en tout temps. Elle est née après le dossier d'un journal du soir jugeant la création d'un système informatique attentatoire aux libertés et après le rapport Tricot. J'en ai été membre pendant dix ans. Oui, les parlementaires ont des indemnités qui sont fonction de la présence et des rapports qu'ils assument. Certains secteurs sont plus chargés que d'autres : quand j'ai été affecté à celui de la santé, je passais un jour et demi par semaine à la CNIL. Quand je siégeais à la CADA, les frais de transport n'étaient même pas remboursés. D'autres fonctions sont rétribuées généreusement, par exemple au conseil d'administration des sociétés de télévision, mais personne ne le sait - j'avais essayé de me renseigner auprès de collègues. Alors je veux bien qu'on dise qu'il n'y aura plus d'indemnités à la CNIL si on les supprime aussi ailleurs.

Le poste de président a été occupé lors de la création de la CNIL par notre ancien collègue Jacques Thyraud, puis par le premier président de la cour des comptes, par des personnalités indépendantes comme l'ancien directeur d'un organe de presse, et enfin par notre collègue Alex Türk. Il peut y avoir une incompatibilité, mais il faut éviter qu'un parlementaire soit empêché de se présenter à la présidence, sinon sur les 17 membres actuels du conseil de la CNIL, seuls 12 pourraient le faire, ce qui serait aberrant.

M. Jean-Jacques Hyest , président . - Je vous rappelle que cette discussion sur la CNIL résulte d'un cavalier et que nous devons discuter du Défenseur des droits. Monsieur Michel, nous avons un groupe de travail sur les conflits d'intérêts, dans le cadre duquel nous pouvons tenter d'éclaircir ces questions. Il n'y a pas qu'à la CNIL où il est difficile de connaître les avantages attribués.

M. Jean-Pierre Vial . - Le regroupement de la Halde et des autres entités au sein de l'instance unique du Défenseur des droits se justifiait par l'argument fort de l'identité d'autorité. Or, ici, on nous propose d'en dissocier le Contrôleur général des lieux de privation de liberté. En cas de divergence entre le Défenseur et le Contrôleur, qui l'emportera ?

M. Patrice Gélard , rapporteur . - Les droits et libertés ne se saucissonnent pas ; cela constitue un tout. Le Défenseur des droits aura davantage de pouvoirs que tous les autres défenseurs existant actuellement.

Monsieur Vial, il ne peut y avoir conflit. L'énorme avantage du Contrôleur, c'est qu'il n'est pas nécessairement saisi par un détenu, lequel aura toujours peur des représailles de la hiérarchie pénitentiaire ou des autres détenus. Le Contrôleur s'autosaisit et effectue des visites sur place. N'oublions pas que le Médiateur intervient actuellement dans les prisons et il est courant que le Contrôleur ou le Défenseur des enfants lui demandent de prendre le relais.

Rassurez-vous, le Défenseur des droits sera totalement indépendant. Il suffit pour s'en convaincre de voir le comportement de l'actuel Défenseur des enfants ou du précédent président de la Halde qui se sont permis de s'offrir des sondages ou des pages de communication dans les journaux -pratiques au demeurant inadmissibles. Or, ils avaient été nommés par le seul président de la République. Cela prouve bien que le mode de désignation ne pèse pas sur l'indépendance de l'Institution.

EXAMEN DES AMENDEMENTS AU PROJET DE LOI ORGANIQUE

Article 4

M. Patrice Gélard , rapporteur . - Mon amendement n° 38 supprime l'intégration, à partir de 2014, du Contrôleur général des lieux de privation de liberté au Défenseur des droits. Avis défavorable à l'amendement de suppression n°2 de M. Portelli car les compétences du Défenseur des enfants doivent être transférées au Défenseur des droits.

L'amendement n° COM-38 est adopté.

L'amendement n° COM-2 est rejeté, de même que les amendements n° COM-22, 33, 23 et 24.

L'amendement n° COM-14 est satisfait.

L'article 4 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 5

M. Patrice Gélard , rapporteur. - Mon amendement n° 39 simplifie la rédaction de l'article et effectue des coordinations avec l'amendement supprimant l'intégration du Contrôleur général des lieux de privation de liberté. Il prévoit que le Défenseur des droits examine les réclamations adressées à ses adjoints comme si elles lui avaient été directement adressées.

L'amendement n° COM-39 est adopté.

L'amendement n° COM-3 est devenu sans objet, de même que le n° COM-15.

L'article 5 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 5 bis (nouveau)

M. Patrice Gélard , rapporteur. - Mon amendement n° 40 supprime la possibilité d'une saisine directe du Défenseur des enfants, adjoint du Défenseur des droits, qui ne serait pas conforme à la Constitution.

L'amendement n° COM-40 est adopté.

L'article 5 bis (nouveau) est supprimé.

L'amendement n° COM-4 devient sans objet.

Article 6

M. Patrice Gélard , rapporteur . - Mon amendement n° 41 supprime la référence à la saisine des adjoints du Défenseur des droits.

M. Jean-Pierre Sueur - Cela signifie-t-il que les gens devront envoyer tout leur courrier au Défenseur des droits ? Ne serait-il pas plus simple d'écrire directement à un adjoint ?

M. Patrice Gélard , rapporteur . - Si une réclamation est adressée à un adjoint, celui-ci devra la transmettre au Défenseur qui, seul, sera l'autorité constitutionnelle qui pourra être saisie.

M. Jean-Pierre Sueur - C'est un peu absurde !

L'amendement n° COM-41 est adopté.

L'amendement n° COM-5 rectifié devient sans objet.

L'article 6 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 8

M. Patrice Gélard , rapporteur . - Mon amendement n° COM-42 supprime une précision inutile.

L'amendement n° COM-42 est adopté.

L'amendement n° COM-6 est devenu sans objet.

L'article 8 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 9

M. Patrice Gélard , rapporteur . - Mon amendement n° 43 rétablit des dispositions supprimées par les députés, concernant les relations entre le Défenseur des droits et les autres autorités indépendantes chargées de protéger les droits et libertés. Mais il propose une rédaction plus générale afin de laisser le Défenseur et ces autorités préciser les règles de ces transmissions par conventions.

L'amendement n° COM-43 est adopté.

L'amendement n° COM-34 est satisfait.

L'artice 9 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 10

M. Patrice Gélard , rapporteur . - Les différends entre personnes publiques ou entre organismes chargés d'une mission de service public ne relèvent pas du Défenseur des droits. Mon amendement n°44 supprime donc la seconde phrase de l'alinéa 1. Avis favorable à l'amendement n°68 du Gouvernement parce qu'il n'appartient pas au Défenseur de s'ériger en arbitre des litiges entre personnes chargées d'une mission de service public, lesquelles ne sont pas titulaires de droits et libertés au sens de l'article 71-1.

M. Jean-Jacques Hyest , président . - Ce serait invraisemblable !

L'amendement n° COM- 44 est adopté.

L'amendement n° COM-68 est adopté.

L'article 10 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 11 A

M. Patrice Gélard , rapporteur . - Mon amendement n° 45 prévoit que le Premier ministre nomme les adjoints, sur proposition du Défenseur des droits et après avis de la commission compétente de chaque assemblée. Il ne peut leur déléguer la décision d'établir un rapport spécial lorsque ses injonctions ne sont pas suivies d'effet, ni la faculté de recommander des modifications législatives ou règlementaires. Ces adjoints peuvent le suppléer à la présidence des réunions du collège dont ils sont les vice-présidents.

M. Jean-René Lecerf . - Le Défenseur peut-il révoquer un de ses adjoints s'il le souhaite ?

M. Patrice Gélard , rapporteur . - Pour l'instant, rien n'est prévu mais un Règlement et un code de déontologie seront adoptés.

M. Christian Cointat . - Que se passera-t-il si l'avis des commissions n'est pas favorable à la nomination proposée par le Défenseur ?

M. Patrice Gélard , rapporteur . - On peut penser que l'adjoint ne sera pas nommé. Il faut éviter tout favoritisme.

M. Christian Cointat . - Ce serait mieux d'écrire clairement tout cela dans le texte.

M. Jean-Pierre Sueur . - Je suis sidéré de voir notre commission adopter benoîtement un système qui ne garantit pas l'indépendance de ces défenseurs. D'abord, le Défenseur des droits est nommé par le président de la République. Ensuite ses adjoints sont nommés par le Premier ministre sur proposition de ce Défenseur et après un avis - tout platonique - des commissions. Ce système est totalement aux mains de l'Exécutif. Et on va jusqu'à écrire dans la loi que le malheureux adjoint ne peut décider de faire un rapport, ni recommander des modifications législatives ou règlementaires. Au total, tout est très verrouillé par l'Exécutif et je regrette qu'on n'ait pas fait le choix d'une autorité indépendante.

M. Jean-Jacques Hyest , président . - Je vous rappelle qu'auparavant, pour nommer les belles autorités que vous défendez avec tant d'ardeur, on ne demandait pas l'avis des commissions. Pour le Contrôleur des lieux de privation de liberté, le seul fait de demander l'avis de ces commissions a dissuadé de nous proposer des personnes non compétentes et le postulant a fait l'unanimité. Lorsqu'on nous proposera un Défenseur des droits, il sera impératif que cette personne ait le profil voulu. Et on ne nous présentera pas n'importe qui.

M. Jean-Pierre Sueur . - Il ne viendrait à l'idée de personne d'utiliser de telles nominations pour libérer des circonscriptions...

M. Patrice Gélard , rapporteur . - Pour les adjoints aussi, l'avis des commissions est utile ; cela évite qu'ils soient choisis pour de mauvaises raisons et n'aient pas les qualités requises.

M. Jean-Jacques Hyest , président . - Il faut cependant que cela forme une équipe. Alors, cela me gêne tout de même un peu. Il faut un climat de confiance entre le Défenseur des droits et ses adjoints. Sinon...

L'amendement n° COM-45 est adopté et devient l'article 11A.

Les amendements n°s COM-26, 31et 7 rectifié deviennent sans objet.

M. Patrice Gélard , rapporteur . - Le n° 27 propose un avis conforme sur la nomination des adjoints. Un avis simple paraît suffisant ...

M. Jean-Pierre Sueur . - C'était une proposition du rapport Vanneste-Dosière !

L'amendement n° COM-27 est devenu sans objet, de même que le n° COM-67.

Article 11 B (nouveau)

M. Patrice Gélard , rapporteur . - Mon amendement n° 46 permet au Défenseur de convoquer en réunion conjointe deux ou trois collèges et non, seulement, la réunion conjointe des trois collèges.

L'amendement n° COM-46 est adopté et devient l'article 11B.

Article 11

M. Patrice Gélard , rapporteur . - Mon amendement n° 47 réécrit l'article 11 afin de rétablir une consultation systématique du collège compétent lorsque le Défenseur des droits intervient en matière de déontologie de la sécurité et de modifier la composition du collège. Et quand il préside une réunion, son adjoint ne prend pas part au vote, pour éviter les positions divergentes.

M. Jean-Jacques Hyest , président - N'est-ce pas curieux que l'adjoint ne puisse pas prendre part au vote lorsque le Défenseur des droits préside la réunion ?

M. Patrice Gélard , rapporteur . - C'est pour éviter toute divergence. Lorsque le Défenseur des droits préside, l'adjoint a la même voix que le Défenseur.

M. Jean-Jacques Hyest , président -Est-il indispensable de le préciser ?

M. Patrice Gélard , rapporteur . - Cela conforte l'organisation interne du Défenseur.

M. Jean-Pierre Michel - Il faut écrire dans le texte que le magistrat du collège peut être un magistrat en retraite. Même chose pour les gens du Conseil d'Etat et de la Cour des comptes.

M. Patrice Gélard , rapporteur . - On rectifie la rédaction en écrivant « membre ou ancien membre ».

L'amendement n° COM-47 rectifié est adopté et devient l'article 11.

Les amendements n° COM 28 et 35 deviennent sans objet.

Article 12

M. Patrice Gélard , rapporteur . Mon amendement n°48 rétablit le principe d'une consultation systématique du collège par le Défenseur des droits, en matière de droits de l'enfant. Et il maintient à sept le nombre de membres du collège qui siègeraient avec une voix délibérative. Par coordination, dans cet amendement, on écrit « membre ou ancien membre » de la Cour de cassation.

L'amendement n° COM-48 rectifié est adopté et devient l'article 12.

Les amendements n° COM-8, 29 et 36 deviennent sans objet.

Article 12 bis

L'amendement n° COM-49 est adopté et devient l'article 12 bis.

L'amendement n° COM-30 devient sans objet.

Article 13

M. Patrice Gélard , rapporteur . - Mon amendement n° 50 apporte des précisions rédactionnelles et complète le dispositif relatif à la démission d'office des membres des collèges qui seraient absents à trois réunions consécutives.

L'amendement n° COM-50 est adopté.

L'amendement n° COM-9 devient sans objet.

Article 18

M. Patrice Gélard , rapporteur . - L'amendement n° 51 supprime, par coordination, les dispositions qu'avaient adoptées les députés pour tenir compte de l'intégration du Contrôleur général des lieux de privation de liberté au Défenseur des droits. Le n°16 est satisfait par mon amendement n°51.

L'amendement n° COM-51 est adopté.

Les amendements n° COM-32 et 10 deviennent sans objet ainsi que l'amendement n° COM-16, satisfait.

L'article 18 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 20

M. Patrice Gélard , rapporteur . - Mon amendement n° 52 supprime une disposition qui conduirait le Défenseur à se consacrer à un travail de renseignement administratif qui n'est pas dans son rôle. Avis défavorable au n°66 du Gouvernement car il vaut mieux maintenir l'obligation d'indiquer les motifs pour lesquels ce Défenseur décide de ne pas donner suite à une saisine.

M. Jean-Pierre Sueur . - Et le gouvernement voulait supprimer la motivation ! Je suivrai le rapporteur.

L'amendement n° COM-52 est adopté.

L'amendement n° 66 est rejeté.

L'article 20 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 21

M. Patrice Gélard , rapporteur . - Mon amendement n° 53 rétablit la liberté d'appréciation du Défenseur des droits dans la mise en oeuvre de son pouvoir d'injonction.

L'amendement n° COM-53 est adopté.

L'article 21 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 21 bis A (nouveau)

M. Patrice Gélard , rapporteur . - Le n° 54 est un amendement de coordination qui satisfait le n° 17.

L'amendement n° COM-54 est adopté.

L'article 21 bis A (nouveau) est supprimé.

L'amendement n° COM-17 devient sans objet.

Article 21 ter

L'amendement rédactionnel n° COM-55 est adopté.

L'amendement n° COM-18 est rejeté.

L'article 21 ter est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 24 bis (nouveau)

M. Patrice Gélard , rapporteur . - Mon amendement n° 56 supprime l'article additionnel introduit par l'Assemblée nationale afin de créer une procédure d'action collective en droit administratif. Ce genre d'action collective relève plutôt d'une compétence syndicale ou associative.

M. Jean-Pierre Michel . - Qui a proposé une procédure aussi farfelue ?

M. Patrice Gélard , rapporteur . - Un groupe de travail constitué à la demande du vice-président du Conseil d'Etat...

Les amendements de suppression n° COM-56,1 et 37 sont adoptés.

L'article 24 bis (nouveau) est supprimé.

Article 25

L'amendement n° COM-57 est adopté.

L'article 25 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 27

L'amendement n° COM-58 est adopté.

L'article 27 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 28

Les amendements n°s COM-59 et 69 sont adoptés.

M. Patrice Gélard , rapporteur . - Retrait du n° 19 car, même si on maintient l'autonomie du Contrôleur général des lieux de privation de liberté, les délégués dans les prisons mis en place par le Médiateur de la République à partir de 2005 doivent être maintenus.

L'amendement n° COM-19 est retiré.

L'article 28 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 28 bis (nouveau)

L'amendement de coordination n° COM-60 est adopté.

L'article 28 bis (nouveau) est supprimé.

Article 29

L'amendement de coordination n° COM-61 est adopté.

L'amendement n° COM-11 rectifié est rejeté.

L'article 29 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 29 bis

L'amendement n°COM-62 est adopté et devient l'article 29 bis.

Article 31

L'amendement de coordination n° COM-63 est adopté.

L'article 31 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 32

Les amendements de coordination identiques n° COM-64 et n° COM-20 sont adoptés.

L'amendement n° COM-12 est rejeté.

L'article 32 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 33

M. Patrice Gélard , rapporteur . - Mon amendement n° 65 retarde l'entrée en vigueur de la loi organique afin de laisser le temps nécessaire à la publication des décrets en Conseil d'État. Il procède aussi à une coordination avec le maintien de l'autonomie du Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

L'amendement n° COM-65 est adopté.

Les amendements n°s COM-21 et 13 deviennent sans objet.

M. Jean-Pierre Sueur . - Nous en sommes au dernier amendement présenté par le rapporteur. Or, comme j'avais apprécié son amendement n° 58 qui oblige le Défenseur à présenter un rapport annuel consacré aux droits de l'enfant, j'attendais de lui deux autres amendements demandant des rapports sur la déontologie de la sécurité et sur les discriminations. Seriez-vous favorable à ce que nous les proposions ?

M. Patrice Gélard , rapporteur . - C'est inutile : le Défenseur des droits peut présenter toute sorte de rapports.

M. Jean-Pierre Sueur . - Nous attendons chaque année avec impatience le rapport de la CNDS. Nous nous inspirerons de cette excellente initiative pour prévoir ces deux autres rapports. Peut-être pourrez-vous y être favorable ?

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat . - Je déposerai un amendement en ce sens. En n'obligeant pas à faire un rapport spécifique en matière de déontologie de la sécurité, les rapports de la CNDS indisposent beaucoup la hiérarchie policière - on enlève beaucoup de son pouvoir au Défenseur des droits.

M. Patrice Gélard , rapporteur . - L'alinéa 2 de l'article 27 précise que le rapport annuel du Défenseur comprend une annexe thématique relative à chacun de ses domaines de compétence.

Mon amendement n° 58 supprimait cette obligation de présentation d'annexes mais à la réflexion, je propose de rectifier l'amendement afin de rétablir cette obligation.

M. Jean-Jacques Hyest , président . - Les droits ne peuvent se partager : je l'ai dit en tant que rapporteur de la révision constitutionnelle. Le Défenseur des droits aura des pouvoirs bien plus importants que les actuels défenseurs thématiques, ce que certains n'ont pas encore enregistré.

L'article 33 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'ensemble du projet de loi organique est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

EXAMEN DES AMENDEMENTS À LA LOI ORDINAIRE

M. Patrice Gélard , rapporteur . - Nous n'entendons pas modifier beaucoup le texte de l'Assemblée nationale sur le projet de loi ordinaire mais mon amendement n° 9 supprime l'article 1 ^er quater , lequel rend incompatible la fonction de Président de la CNIL avec le mandat de parlementaire et mon amendement n° 10 modifie profondément l'article 1 ^er octies.

M. Jean-Jacques Hyest , président . - Quel rapport avec le Défenseur des droits ? La CNIL mériterait qu'on lui consacre un débat de fond.

M. Patrice Gélard , rapporteur . - Si nous n'adoptons pas ces amendements, les décisions de la CNIL encourent la nullité devant le Conseil d'Etat.

M. Jean-Pierre Michel . - N'est-il pas dangereux de traiter de la CNIL à l'occasion de ce texte. Cela ne favorisera-t-il pas sa future absorption par le Défenseur ?

M. Alex Türk . - Aujourd'hui à la CNIL tous nos contrôles sont suspendus pour une raison de procédure, nous avons perdu un an de travail de nos contrôleurs...

M. Jean-Jacques Hyest , président . - En cas de recours au Conseil constitutionnel, cela pourrait être considéré comme des cavaliers. Et le problème ne sera toujours pas résolu.

Article 1 ^er quater (nouveau)

L'amendement n° COM-9 est adopté.

L'article 1 ^er quater (nouveau) est supprimé.

Article 1 ^er octies (nouveau)

M. Patrice Gélard , rapporteur . - L'amendement n° 17 du Gouvernement est satisfait.

L'amendement n° COM-10 est adopté.

L'amendement n° COM-17 est rejeté.

L'article 1 ^er octies (nouveau) est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 1 ^er nonies

L'amendement n° COM-11 est adopté.

L'article 1 ^er nonies (nouveau) est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 8 bis

L'amendement de coordination n° COM-12 est adopté.

M. Patrice Gélard , rapporteur . - Retrait du n° 4 car, sur le fond, il est satisfait et, en outre, il pose un problème technique.

L'amendement n° COM-4 est rejeté.

L'article 8 bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'article 10 est adopté sans modification.

Article 11

L'amendement n° COM-2 est rejeté.

L'article 11 est adopté sans modification.

Article 12

Les amendements identiques n°s COM-13 et 5 sont adoptés.

L'article 12 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 14

Les amendements identiques n°s COM-14 et COM-6 sont adoptés.

Les amendements n°s COM-8 et COM-3 sont rejetés.

L'article 14 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article additionnel après l'article 14

L'amendement n° COM-15 est adopté et devient l'article additionnel 14 bis.

Article 15

L'amendement n° COM-16 est adopté et devient l'article 15.

L'amendement n° COM-7 est devenu sans objet.

L'article 15 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'ensemble du projet de loi ordinaire est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort de l'ensemble des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Projet de loi organique
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Article 4 Compétences et règles de saisine
M. GÉLARD, rapporteur	38	Suppression de l'intégration du Contrôleur général des lieux de privation de liberté au sein du Défenseur des droits	Adopté
M. PORTELLI	2	Suppression de l'intégration du Défenseur des enfants au Défenseur des droits	Rejeté
M. SUEUR	22	Maintien de la CNDS, de la HALDE, du Défenseur des enfants et du Contrôleur général des lieux de privation de liberté hors du Défenseur des droits	Rejeté
Mme BORVO COHEN-SEAT	33	Maintien de la CNDS, de la HALDE, du Défenseur des enfants et du Contrôleur général des lieux de privation de liberté hors du Défenseur des droits	Rejeté
M. SUEUR	23	Maintien du Défenseur des enfants hors du Défenseur des droits	Rejeté
M. SUEUR	24	Maintien de la HALDE hors du Défenseur des droits	Rejeté
M. SUEUR	25	Maintien de la CNDS hors du Défenseur des droits	Rejeté
M. PORTELLI	14	Maintien du Contrôleur général des lieux de privation de liberté hors du Défenseur des droits	Satisfait ou sans objet
Article 5 Saisine du Défenseur des droits par les ayants-droit
M. GÉLARD, rapporteur	39	Traitement par le Défenseur des droits des réclamations adressées à ses adjoints	Adopté
M. PORTELLI	3	Coordination avec le maintien du Défenseur des enfants hors du Défenseur des droits	Rejeté
M. PORTELLI	15	Coordination avec les amendements proposant le maintien de l'institution spécialisée de Contrôleur général des lieux de privation de liberté	Satisfait ou sans objet
Article 5 bis (nouveau) Saisine directe du Défenseur des enfants, adjoint au Défenseur des droits
M. GÉLARD, rapporteur	40	Suppression de l'article	Adopté
M. PORTELLI	4	Suppression de l'article	Adopté
Article 6 Démarches préalables à la saisine et absence d'effet de la saisine du Défenseur des droits sur les délais de prescription
M. GÉLARD, rapporteur	41	Suppression de la référence à la saisine des adjoints du Défenseur des droits	Adopté
M. PORTELLI	5	Coordination avec les amendements proposant le maintien du Défenseur des enfants et du Contrôleur général des lieux de privation de liberté hors du Défenseur des droits	Rejeté
Article 8 Conditions relatives à la saisine d'office et à la saisine par d'autres personnes que la personne lésée
M. GÉLARD, rapporteur	42	Suppression de la référence à l'intérêt supérieur d'un majeur protégé	Adopté
M. PORTELLI	6	Coordination avec les amendements proposant le maintien du Défenseur des enfants hors du Défenseur des droits	Rejeté
Article 9 Relations entre le Défenseur des droits et les autres autorités chargées de la protection des droits et libertés
M. GÉLARD, rapporteur	43	Relations entre le Défenseur des droits et les autres autorités chargées de la protection des droits et libertés	Adopté
Mme BORVO COHEN-SEAT	34	Rétablissement du texte adopté par le Sénat en première lecture	Satisfait ou sans objet
Article 10 Incompétence du Défenseur des droits à l'égard des différends entre les personnes publiques et les organismes investis d'une mission de service public
M. GÉLARD, rapporteur	44	Suppression de la possibilité par le Défenseur des droits e connaître des différends opposant des collectivités territoriales et des établissements publics	Adopté
Le Gouvernement	68	Suppression de la possibilité, pour le Défenseur des droits de connaître des différends opposant des personnes publiques et des personnes morales de droit privé chargées d'une mission de service public	Adopté
Article 11 A Relations entre le Défenseur des droits, ses adjoints et les collèges
M. GÉLARD, rapporteur	45	Organisation et rôle des adjoints du Défenseur des droits	Adopté
M. SUEUR	26	Suppression des adjoints chargés d'assister le Défenseur des droits	Satisfait ou sans objet
Mme BORVO COHEN-SEAT	31	Rétablissement du texte adopté par le Sénat en première lecture	Satisfait ou sans objet
M. PORTELLI	7 rect	Coordination avec les amendements proposant le maintien du Défenseur des enfants hors du Défenseur des droits	Satisfait ou sans objet
M. SUEUR	27	Avis conforme à la majorité des trois cinquièmes des commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat sur la nomination des adjoints du Défenseur des droits	Satisfait ou sans objet
Le Gouvernement	67	Modification du champ des délégations que le Défenseur des droits peut accorder à ses adjoints	Satisfait ou sans objet
Article 11 B (nouveau) Réunion conjointe des collèges et des adjoints du Défenseur des droits
M. GÉLARD, rapporteur	46	Possibilité de réunir deux ou trois collèges	Adopté
Article 11 Collège adjoint au Défenseur pour l'exercice de ses compétences en matière de déontologie de la sécurité
M. GÉLARD, rapporteur	47	Composition du collège et règles de vote	Adopté après rectification
M. SUEUR	28	Suppression du collège chargé d'assister le Défenseur des droits  lorsqu'il intervient en matière de déontologie de la sécurité	Satisfait ou sans objet
Mme BORVO COHEN-SEAT	35	Rétablissement du texte adopté en première lecture	Satisfait ou sans objet
Article 12 Collège adjoint au Défenseur des droits pour l'exercice de ses compétences en matière de droits des enfants
M. GÉLARD, rapporteur	48	Composition et règles de vote du collège	Adopté après rectification
M. PORTELLI	8	Coordination avec les amendements proposant le maintien du Défenseur des enfants hors du Défenseur des droits	Satisfait ou sans objet
M. SUEUR	29	Suppression du collège chargé d'assister le Défenseur des droits  lorsqu'il intervient en matière de droits de l'enfant	Satisfait ou sans objet
Mme BORVO COHEN-SEAT	36	Suppression du collège chargé d'assister le Défenseur des droits en matière de défense des droits de l'enfant	Satisfait ou sans objet
Article 12 bis Collège adjoint au Défenseur des droits pour l'exercice de ses compétences en matière de lutte contre les discriminations
M. GÉLARD, rapporteur	49	Composition et règles de vote du collège	Adopté
M. SUEUR	30	Suppression du collège chargé d'assister le Défenseur des droits  lorsqu'il intervient en matière de lutte contre les discriminations	Satisfait ou sans objet
Article 13 Règles relatives au mandat de membre d'un collège auprès du Défenseur des droits
M. GÉLARD, rapporteur	50	Précisions rédactionnelles	Adopté
M. PORTELLI	9 rect	Coordination avec les amendements proposant le maintien du Défenseur des enfants hors du Défenseur des droits	Satisfait ou sans objet
Article 18 Pouvoirs de vérification sur place
M. GÉLARD, rapporteur	51	Coordination et droit d'opposition aux vérifications	Adopté
Mme BORVO COHEN-SEAT	32	Rétablissement du texte adopté par le Sénat en première lecture	Satisfait ou sans objet
M. PORTELLI	10	Coordination avec les amendements proposant le maintien du Défenseur des enfants hors du Défenseur des droits	Satisfait ou sans objet
M. PORTELLI	16	Coordination avec les amendements proposant le maintien de l'institution spécialisée de Contrôleur général des lieux de privation de liberté	Satisfait ou sans objet
Article 20 Appréciation du Défenseur des droits sur le traitement des réclamations
M. GÉLARD, rapporteur	52	Suppression de l'obligation d'indiquer les démarches à suivre	Adopté
Le Gouvernement	66	Suppression de l'obligation pour le Défenseur des droits d'indiquer les motifs pour lesquels il ne donne pas suite à une saisine et d'indiquer les démarches à suivre	Rejeté
Article 21 Pouvoirs de recommandation et d'injonction
M. GÉLARD, rapporteur	53	Liberté d'appréciation du Défenseur des droits dans l'usage de son pouvoir d'injonction	Adopté
Article 21 bis A (nouveau) Observations du Défenseur des droits sur les lieux de privation de liberté
M. GÉLARD, rapporteur	54	Coordination	Adopté
M. PORTELLI	17	Coordination avec les amendements proposant le maintien de l'institution spécialisée de Contrôleur général des lieux de privation de liberté	Adopté
Article 21 ter Aide aux victimes de discrimination et aux enfants
M. GÉLARD, rapporteur	55	Rédactionnel	Adopté
M. PORTELLI	18	Coordination avec les amendements proposant le maintien de l'institution spécialisée de Défenseur des enfants	Rejeté
Article 24 bis (nouveau) Pouvoir de déposer une requête constituant une action collective devant le juge administratif
M. GÉLARD, rapporteur	56	Suppression de l'article	Adopté
M. BÉTEILLE	1	Suppression de la procédure d'action collective en droit administratif dont le seul requérant serait le Défenseur des droits	Adopté
M. FRASSA	37	Suppression de la procédure d'action collective en droit administratif dont le seul requérant serait le Défenseur des droits	Adopté
Article 25 Propositions de réformes
M. GÉLARD, rapporteur	57	Rétablissement des compétences consultatives du Défenseur des droits	Adopté
Article 27 Publicité des documents publiés sous l'autorité du Défenseur des droits
M. GÉLARD, rapporteur	58	Obligation pour le Défenseur des droits de présenter, chaque année, un rapport spécifique consacré aux droits de l'enfant	Adopté sous réserve de modifications
Article 28 Personnel du Défenseur des droits
M. GÉLARD, rapporteur	59	Suppression de dispositions ne relevant pas d'une loi organique	Adopté
M. GÉLARD, rapporteur	69	Harmonisation rédactionnelle	Adopté
M. PORTELLI	19	Délégués du Défenseur des droits dans les établissements pénitentiaires	Retiré
Article 28 bis (nouveau) Contrôleurs chargés d'assister le contrôleur général des lieux de privation de liberté
M. GÉLARD, rapporteur	60	Double coordination	Adopté
Article 29 Secret professionnel
M. GÉLARD, rapporteur	61	Double coordination	Adopté
M. PORTELLI	11 rect	Coordination	Satisfait ou sans objet
Article 29 bis Règlement intérieur et code de déontologie
M. GÉLARD, rapporteur	62	Rétablissement de l'article	Adopté
Article 31 Inéligibilité du Défenseur des droits
M. GÉLARD, rapporteur	63	Coordination	Adopté
Article 32 Coordinations avec le projet de loi organique relatif à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution, la loi organique du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française et la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie
M. GÉLARD, rapporteur	64	Coordination	Adopté
M. PORTELLI	12	Coordination	Satisfait ou sans objet
M. PORTELLI	20	Coordination	Adopté
Article 33 Entrée en vigueur et dispositions transitoires
M. GÉLARD, rapporteur	65	Prolongement d'un mois de l'entrée en vigueur de la loi organique	Adopté
M. PORTELLI	21	Maintien de l'autonomie du Contrôleur général des lieux de privation de liberté	Satisfait ou sans objet
M. PORTELLI	13	Coordination	Satisfait ou sans objet

Projet de loi
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Article 1er quater (nouveau) Régime d'incompatibilité du président de la CNIL
M. GÉLARD, rapporteur	9	Suppression de l'article	Adopté
Article 1er octies (nouveau) Sanctions prononcées par la formation restreinte de la CNIL
M. GÉLARD, rapporteur	10	Rétablissements de procédures supprimées par l'Assemblée nationale et renforcement de l'efficacité de la CNIL en matière de sanction	Adopté
Le Gouvernement	17	Rétablissement d'une procédure supprimée par l'Assemblée nationale	Satisfait ou sans objet
Article 1er nonies (nouveau) Statut des délégués du Défenseur des droits
M. GÉLARD, rapporteur	11	Allègement procédural	Adopté
Article 8 bis Coordination législative
M. GÉLARD, rapporteur	12	Coordination	Adopté
M. PORTELLI	4	Coordination	Satisfait ou sans objet
Article 10 Coordination législative
M. PORTELLI	1	Coordination	Satisfait ou sans objet
Article 11 Coordination législative
M. PORTELLI	2	Coordination	Satisfait ou sans objet
Article 12 Procédure prévue au dernier alinéa de l'article 13 de la Constitution
M. GÉLARD, rapporteur	13	Coordination	Adopté
M. PORTELLI	5	Coordination	Adopté
Article 14 Abrogations
M. GÉLARD, rapporteur	14	Coordination	Adopté
Mme BORVO COHEN-SEAT	8	Coordination	Satisfait ou sans objet
M. PORTELLI	3	Coordination	Satisfait ou sans objet
M. PORTELLI	6	Coordination	Adopté
Article(s) additionnel(s) après Article 14
M. GÉLARD, rapporteur	15	Prorogation du mandat du Médiateur de la République	Adopté
Article 15 Entrée en vigueur
M. GÉLARD, rapporteur	16	Réparation d'un oubli de référence et double coordination	Adopté
M. PORTELLI	7	Suppression de l'article	Rejeté

ANNEXE - LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

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Ministère de la Justice

- M. Emmanuel Meyer , conseiller au cabinet du garde des sceaux

- M. Vincent Droullet , direction des affaires civiles et du sceau

Conseil d'Etat

- Mme Laurence Helmlinger , secrétaire générale des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel

Médiateur de la République

- M. Bernard Dreyfus , directeur général

Contrôleur général des lieux de privation de liberté

- M. Jean-Marie Delarue, contrôleur général

- M. Philippe Lavergne , contrôleur auprès du contrôleur général

HALDE

- M. Eric Molinié, président

- M. Marc Dubourdieu , directeur général

- Mme Marylène Courivaud , directrice de la communication

- Mme Valérie Fontaine , directrice de cabinet

- M. Marc Loiselle , juriste

CNIL

- M. Alex Türk , président

- M. Yann Padova , secrétaire général

- M. Geoffroy Sigrist , attaché parlementaire

UNICEF

- M. Jacques Hintzy, président

- Mme Fabienne Quiriau, présidente de la commission enfance en France à l'UNICEF France

Défenseur des enfants

- Mme Dominique Versini, Défenseure des enfants

- M. Hugues Feltesse , délégué général

Syndicat CFDT des agents de la HALDE et de la CNDS

- Mme Sandra Bouchon , M. Benoît Rey et M. Martin Clément de la HALDE

- Mme Stéphanie Dekens de la CNDS

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* ¹ Voir le II, A.

* ² Contre 14 et 11 pour le premier et le troisième dans le texte adopté par le Sénat en première lecture.

* ³ Rapport fait au nom de la commission des lois par M. Pierre Morel-A-L'Huissier, Assemblée nationale, n° 2991, p. 72.

* ⁴ Arrêt n° 290 du 17 mars 2010 (08-14.619), Cour de cassation, Première chambre civile.

* ⁵ Prisons : une humiliation pour la République, Jean-Jacques Hyest, président, Guy-Pierre Cabanel, rapporteur, commission d'enquête sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires en France, rapport n° 449, 1999-2000.

* ⁶ Proposition de loi n° 40 adoptée par le Sénat relative aux conditions de détention dans les établissements pénitentiaires et au contrôle général des prisons, Assemblée nationale, treizième législature.

* ⁷ Voir l'article 5.

* ⁸ Voir le rapport de la commission des lois de l'Assemblée nationale, p. 68.

* ⁹ Le I de l'article 1 ^er du projet de loi permet au Défenseur des droits, ou à son représentant, de participer, avec voix consultative, aux réunions de la CNIL.

* ¹⁰ L'Assemblée nationale a inséré l'article 21 bis A par coordination avec sa décision d'intégrer le Contrôleur général des lieux de privation de liberté au sein du Défenseur des droits.

* ¹¹ La commission des lois de l'Assemblée nationale n'avait adopté une telle disposition que pour le collège chargé de la défense des droits des enfants.

* ¹² L'article 226 13 du code pénal punit d'un an d'emprisonnement et de 15.000 euros d'amende la révélation d'une information à caractère secret par une personne qui en est dépositaire en raison de sa profession.

* ¹³ Aux termes de l'article 6 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal, les avis du Conseil d'État « ne sont pas communicables » dans le cadre de la liberté d'accès aux documents administratifs.

* ¹⁴ L'action de groupe à la française : parachever la protection des consommateurs , rapport d'information n° 499 (2009-2010) de MM. Laurent Béteille et Richard Yung, fait au nom de la commission des lois, déposé le 26 mai 2010.

* ¹⁵ L'action collective en droit administratif, rapport au vice-président du Conseil d'État, 5 mai 2009, p. 4-5.

* ¹⁶ Rapport précité, p. 25.

* ¹⁷ La Convention internationale des droits de l'enfant (CIDE), dite aussi « Convention de New York » a été adoptée par l'Organisation des Nations Unies le 20 novembre 1989. Elle est entrée en vigueur, en France, le 2 septembre 1990.

* ¹⁸ Conseil constitutionnel, décision n° 2010-608 DC du 24 juin 2010, Loi organique relative au Conseil économique, social et environnemental, considérant 10.

* ¹⁹ Conseil constitutionnel, décision n° 2003-484 DC du 20 novembre 2003, Loi relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité, considérant 100.

* ²⁰ Certes, comme l'indique le rapport de première lecture de l'Assemblée nationale, cet article ne prévoit pas que la CNIL établit un code de déontologie mais uniquement un règlement intérieur.

* ²¹ Voir le commentaire de l'article 30 du projet de loi organique.

* ²² Cette loi a été promulguée le 22 juillet 2010 : il s'agit de la loi n° 2010-830.

* ²³ L'article L.O. 296 du code électoral prévoit que les inéligibilités pour les élections sénatoriales sont les mêmes que pour l'élection à l'Assemblée nationale.

* ²⁴ L'article 5 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen dispose que l'article L.O. 130-1 du code électoral est applicable à l'élection des représentants au Parlement européen.

* ²⁵ La commission bancaire est considérée comme une autorité administrative indépendante, au même titre que la CNIL.

* ²⁶ Le dossier législatif est disponible sur Internet http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl09-093.html .

* ²⁷ ce qui implique l'incompatibilité avec le mandat de député ; c'est pourquoi, comme indiqué précédemment, l'Assemblée nationale a modifié, à l'article 31 du projet de loi organique, les articles LO 171 et LO 319 du code électoral.

* ²⁸ Rapport n° 404 (2005-2006) déposé le 15 juin 2006, disponible sur Internet : http://www.senat.fr/rap/r05-404-1/r05-404-1.html

* ²⁹ Rapport n° 2925 déposé le 28 octobre 2010, disponible sur Internet : http://www.assemblee-nationale.fr/13/rap-info/i2925-tI.asp

* ³⁰ Le groupe de travail été créé le 9 novembre 2010 ; il comprend, outre son président, M. Jean-Jacques Hyest, sept membres : M. Alain Anziani, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, M. Pierre-Yves Collombat, M. Yves Détraigne, Mme Anne-Marie Escoffier et M. Jean-Pierre Vial.

* ³¹ Le Sénat l'a désigné comme représentant à deux reprises : en 1992 et en 2001.

* ³² L'amendement du Gouvernement prévoyait que le président de la formation restreinte serait élu parmi les membres de la CNIL ayant la qualité de membre ou d'ancien membre du Conseil d'Etat, de la Cour des comptes et de la Cour de cassation. Les députés ont adopté un sous-amendement de M. Sébastien Huyghe afin de supprimer cette obligation, considérant que la désignation du président de la formation restreinte ne devait pas être limitée à une partie du collège.

* ³³ Avis de la CADA n°s 20074639-PN du 6 décembre 2007 et 20080320-XD du 21 février 2008

* ³⁴ Avis de la CADA n°s 20074496-VA du 22 novembre 2007 et n° 20092394-AB du 16 juillet 2009