B. L'ALLOCATION PERSONNALISÉE D'AUTONOMIE (APA)
1. Le fonctionnement de l'allocation personnalisée d'autonomie
L'APA est une prestation destinée aux personnes âgées en perte d'autonomie et nécessitant un soutien financier. Créée par la loi du 21 juillet 2001 9 ( * ) , elle est attribuée dans les mêmes conditions sur tout le territoire. Un tarif national fixe le montant maximum du plan d'aide à domicile en fonction du degré de perte d'autonomie du bénéficiaire. Elle s'est substituée à la prestation spécifique de dépendance (PSD), créée en 1997. Les personnes qui perçoivent aujourd'hui la PSD ne sont plus que celles bénéficiant déjà, au 31 décembre 2001, de cette allocation et qui ont souhaité la conserver. A compter du 1 er janvier 2002, la PSD n'a plus été attribuée.
Un barème national permet également de déterminer, en fonction des ressources de l'usager, la participation restant à sa charge.
L'APA est une prestation en nature personnalisée : elle est donc affectée à des dépenses précisément adaptées aux besoins particuliers de chaque allocataire. Elle peut être mobilisée pour financer divers services : aide ménagère, accueil de jour, accueil temporaire, adaptation du logement, etc.
Il y a deux types d'APA : l'APA à domicile, pour les bénéficiaires qui demeurent dans leur propre logement, et l'APA en établissement, pour les allocataires hébergés en maison de retraite.
2. Le financement de l'allocation personnalisée d'autonomie
A la différence du RMI et à l'instar du RSA, l'APA n'a pas constitué un transfert de compétences auparavant exercées par l'Etat mais une création de compétences à la charge des départements . Par conséquent, aucune obligation constitutionnelle de financement ne s'applique à cette prestation, outre celle de ne pas remettre en cause la libre administration des collectivités territoriales.
La contribution nationale au financement de l'APA est opérée via la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA). Créée par la loi du 30 juin 2004 relative à la solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées 10 ( * ) , la CNSA a pour mission de contribuer au financement de l'accompagnement de la perte d'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées dans le respect de leur égalité de traitement sur l'ensemble du territoire.
Comme l'indique le rapport d'étape de la mission commune d'information sur la dépendance 11 ( * ) , cette loi a créé, dans le même temps, deux ressources fiscales nouvelles destinées spécifiquement à la prise en charge des personnes âgées dépendantes et des personnes handicapées, et directement affectées à la CNSA : « d'une part, la contribution solidarité autonomie (CSA), corollaire de la « journée de solidarité », d'autre part, la contribution additionnelle de 0,3 % au prélèvement social de 2 % assis sur les revenus du patrimoine et les produits de placement. A ces deux ressources nouvelles, s'ajoutent le versement, à la CNSA, d'une fraction de 0,1 % de la contribution sociale généralisée (CSG) perçue sur les revenus d'activité, ainsi que la participation des régimes obligatoires de base de l'assurance vieillesse ».
Le budget de la CNSA se décompose en six sections distinctes selon des règles strictes de répartition et d'affectation de ressources et de charges, afin de présenter l'origine des produits et la destination des charges de la caisse par catégories de prestations fournies et de destinataires. Le concours de la CNSA au financement de l'APA est retracé dans la section II de ses comptes.
Ainsi, le montant annuel du concours de la CNSA aux départements est établi par différence entre, d'une part, la somme des recettes encaissées à la section II de son budget au cours de l'année et, d'autre part, les autres dépenses à la charge de cette section . Il est donc, à la différence de la compensation du RMI et du RSA, décorrélé de la charge réelle de l'APA pour les départements. Le taux de couverture ne peut donc être déterminé, chaque année, qu'une fois le budget de la CNSA exécuté.
Les comptes prévisionnels de la CNSA pour 2011
Section II : Allocation personnalisée d'autonomie
(en millions d'euros)
|
Nature des dépenses |
Montant |
Nature des recettes |
Montant |
|
Concours versés aux départements au titre de l'APA |
1 607,0 |
Contribution solidarité autonomie |
463,7 |
|
Congé de soutien familial |
0,5 |
Contribution sociale généralisée |
1 087,6 |
|
Opérations diverses |
16,4 |
Contribution des régimes d'assurance vieillesse |
67,6 |
|
Produits financiers |
5,0 |
||
|
Total |
1 623,9 |
Total |
1 623,9 |
Source : CNSA
Le concours versé aux départements est réparti annuellement aux départements en fonction de six critères.
Trois critères dits de base, qui prennent en compte :
- le besoin de financement des départements, c'est-à-dire l'importance relative des dépenses réalisées par chacun d'entre eux au titre de l'APA ;
- la capacité contributive des départements, appréciée au regard de leur potentiel fiscal ;
- les charges qui pèsent sur ceux-ci en matière sociale, évaluées par le nombre de bénéficiaires du revenu minimum d'insertion.
Trois critères dits correctifs, destinés à :
- limiter la contribution à hauteur de 50 % des dépenses d'APA de chaque département ;
- introduire, au bénéfice des départements, une clause de sauvegarde qui prévoit que les montants répartis sont majorés pour les départements dont les dépenses d'APA, rapportées au nombre de personnes âgées de plus de 75 ans, excèdent d'au moins 30 % la moyenne nationale ;
- introduire une règle de plafonnement de la charge des départements.
Coût et compensation de l'allocation personnalisée d'autonomie en 2009
(en euros)
|
Concours de la CNSA |
Dépenses APA 2009 |
Taux de couverture |
|
|
01 AIN |
9 586 083 |
33 458 346 |
28,65 % |
|
02 AISNE |
15 165 206 |
45 130 173 |
33,60 % |
|
03 ALLIER |
14 339 238 |
37 700 123 |
38,03 % |
|
04 ALPES-DE-HAUTE-PROVENCE |
4 777 676 |
14 776 199 |
32,33 % |
|
05 HAUTES-ALPES |
3 733 391 |
12 111 656 |
30,82 % |
|
06 ALPES-MARITIMES |
32 805 083 |
116 875 766 |
28,07 % |
|
07 ARDÈCHE |
11 654 364 |
38 556 744 |
30,23 % |
|
08 ARDENNES |
8 679 695 |
29 345 296 |
29,58 % |
|
09 ARIÈGE |
6 441 115 |
18 977 513 |
33,94 % |
|
10 AUBE |
8 629 993 |
25 597 559 |
33,71 % |
|
11 AUDE |
13 877 594 |
35 164 368 |
39,46 % |
|
12 AVEYRON |
12 601 345 |
39 262 135 |
32,10 % |
|
13 BOUCHES-DU-RHÔNE |
50 264 630 |
144 421 827 |
34,80 % |
|
14 CALVADOS |
17 817 661 |
60 419 890 |
29,49 % |
|
15 CANTAL |
7 779 492 |
21 723 439 |
35,81 % |
|
16 CHARENTE |
13 174 508 |
39 019 055 |
33,76 % |
|
17 CHARENTE MARITIME |
21 802 707 |
57 055 945 |
38,21 % |
|
18 CHER |
10 897 297 |
28 759 658 |
37,89 % |
|
19 CORRÈZE |
11 348 896 |
34 677 639 |
32,73 % |
|
20a CORSE-DU-SUD |
5 488 337 |
23 450 503 |
23,40 % |
|
20b HAUTE-CORSE |
5 738 121 |
18 376 162 |
31,23 % |
|
21 CÔTE-D'OR |
12 587 144 |
40 041 373 |
31,44 % |
|
22 CÔTES-D'ARMOR |
21 063 905 |
55 266 789 |
38,11 % |
|
23 CREUSE |
12 455 177 |
22 960 467 |
54,25 % |
|
24 DORDOGNE |
17 512 408 |
44 989 065 |
38,93 % |
|
25 DOUBS |
11 604 846 |
45 268 457 |
25,64 % |
|
26 DRÔME |
12 528 593 |
41 923 041 |
29,88 % |
|
27 EURE |
11 433 932 |
34 134 429 |
33,50 % |
|
28 EURE-ET-LOIR |
10 164 415 |
27 663 402 |
36,74 % |
|
29 FINISTÈRE |
30 409 314 |
96 785 654 |
31,42 % |
|
30 GARD |
22 642 938 |
72 563 787 |
31,20 % |
|
31 HAUTE-GARONNE |
24 741 306 |
90 164 210 |
27,44 % |
|
32 GERS |
11 740 466 |
27 892 023 |
42,09 % |
|
33 GIRONDE |
36 358 022 |
114 849 244 |
31,66 % |
|
34 HÉRAULT |
35 016 152 |
129 613 040 |
27,02 % |
|
35 ILLE-ET-VILAINE |
21 527 773 |
74 349 567 |
28,95 % |
|
36 INDRE |
9 854 853 |
26 163 399 |
37,67 % |
|
37 INDRE ET LOIRE |
15 369 674 |
38 555 318 |
39,86 % |
|
38 ISÈRE |
20 180 904 |
84 958 725 |
23,75 % |
|
39 JURA |
7 400 870 |
19 792 619 |
37,39 % |
|
40 LANDES |
12 631 464 |
37 255 288 |
33,91 % |
|
41 LOIR-ET-CHER |
11 557 198 |
31 087 663 |
37,18 % |
|
42 LOIRE |
22 975 058 |
67 141 449 |
34,22 % |
|
43 HAUTE-LOIRE |
8 043 963 |
26 223 103 |
30,68 % |
|
44 LOIRE-ATLANTIQUE |
24 893 189 |
75 501 640 |
32,97 % |
|
45 LOIRET |
14 990 658 |
46 267 148 |
32,40 % |
|
46 LOT |
7 961 826 |
23 544 176 |
33,82 % |
|
47 LOT-ET-GARONNE |
13 395 738 |
36 500 153 |
36,70 % |
|
48 LOZÈRE |
3 000 325 |
8 562 523 |
35,04 % |
|
49 MAINE-ET-LOIRE |
19 507 262 |
48 181 873 |
40,49 % |
|
50 MANCHE |
15 967 880 |
47 273 543 |
33,78 % |
|
51 MARNE |
11 533 321 |
30 788 848 |
37,46 % |
|
52 HAUTE-MARNE |
6 267 609 |
16 669 373 |
37,60 % |
|
53 MAYENNE |
9 484 103 |
28 171 121 |
33,67 % |
|
54 MEURTHE-ET-MOSELLE |
19 193 069 |
64 459 638 |
29,78 % |
|
55 MEUSE |
5 666 719 |
13 958 369 |
40,60 % |
|
56 MORBIHAN |
20 678 663 |
60 975 292 |
33,91 % |
|
57 MOSELLE |
20 956 450 |
65 752 653 |
31,87 % |
|
58 NIÈVRE |
9 847 845 |
27 659 248 |
35,60 % |
|
59 NORD |
59 396 584 |
188 249 385 |
31,55 % |
|
60 OISE |
11 052 262 |
32 727 024 |
33,77 % |
|
61 ORNE |
10 806 956 |
30 582 132 |
35,34 % |
|
62 PAS-DE-CALAIS |
44 661 584 |
161 326 243 |
27,68 % |
|
63 PUY-DE-DÔME |
17 796 207 |
55 471 862 |
32,08 % |
|
64 PYRÉNÉES-ATLANTIQUES |
19 911 843 |
52 214 507 |
38,13 % |
|
65 HAUTES-PYRÉNÉES |
9 936 284 |
32 381 497 |
30,69 % |
|
66 PYRÉNÉES-ORIENTALES |
16 482 723 |
43 335 885 |
38,03 % |
|
67 BAS-RHIN |
20 332 326 |
74 648 061 |
27,24 % |
|
68 HAUT-RHIN |
13 637 302 |
45 422 730 |
30,02 % |
|
69 RHÔNE |
28 968 178 |
97 678 192 |
29,66 % |
|
70 HAUTE-SAÔNE |
6 672 082 |
18 303 637 |
36,45 % |
|
71 SAÔNE-ET-LOIRE |
20 312 682 |
58 184 060 |
34,91 % |
|
72 SARTHE |
16 091 730 |
44 353 167 |
36,28 % |
|
73 SAVOIE |
7 125 890 |
31 104 503 |
22,91 % |
|
74 HAUTE-SAVOIE |
8 144 702 |
42 011 904 |
19,39 % |
|
75 PARIS |
11 322 197 |
121 508 747 |
9,32 % |
|
76 SEINE-MARITIME |
30 708 110 |
119 343 447 |
25,73 % |
|
77 SEINE-ET-MARNE |
11 508 094 |
44 804 893 |
25,68 % |
|
78 YVELINES |
8 708 020 |
54 095 053 |
16,10 % |
|
79 DEUX-SÈVRES |
12 535 663 |
34 059 280 |
36,81 % |
|
80 SOMME |
15 814 786 |
52 825 583 |
29,94 % |
|
81 TARN |
15 995 132 |
45 400 346 |
35,23 % |
|
82 TARN-ET-GARONNE |
8 923 253 |
29 650 611 |
30,09 % |
|
83 VAR |
30 245 209 |
92 857 912 |
32,57 % |
|
84 VAUCLUSE |
14 155 289 |
41 117 857 |
34,43 % |
|
85 VENDÉE |
16 199 262 |
41 567 551 |
38,97 % |
|
86 VIENNE |
12 647 305 |
31 176 586 |
40,57 % |
|
87 HAUTE-VIENNE |
14 218 793 |
40 286 554 |
35,29 % |
|
88 VOSGES |
10 775 135 |
29 635 632 |
36,36 % |
|
89 YONNE |
11 436 493 |
29 512 683 |
38,75 % |
|
90 TERRITOIRE DE BELFORT |
3 423 936 |
11 867 710 |
28,85 % |
|
91 ESSONNE |
9 625 250 |
43 796 273 |
21,98 % |
|
92 HAUTS-DE-SEINE |
3 912 295 |
67 867 838 |
5,76 % |
|
93 SEINE-SAINT-DENIS |
18 877 373 |
85 395 266 |
22,11 % |
|
94 VAL-DE-MARNE |
17 084 794 |
60 355 604 |
28,31 % |
|
95 VAL-D'OISE |
12 217 252 |
53 132 440 |
22,99 % |
|
971 GUADELOUPE |
16 333 450 |
48 202 494 |
33,89 % |
|
972 MARTINIQUE |
13 368 809 |
38 892 013 |
34,37 % |
|
973 GUYANE |
1 904 881 |
3 842 984 |
49,57 % |
|
974 RÉUNION |
24 665 452 |
80 450 889 |
30,66 % |
|
975 St-Pierre-et-Miquelon |
122 445 |
146 528 |
83,56 % |
|
978 SAINT-MARTIN |
365 694 |
600 969 |
60,85 % |
|
TOTAL |
1 548 171 170 |
5 029 156 238 |
30,78 % |
Source : CNSA
Ainsi, comme l'indique le tableau ci-dessus, au total, la CNSA a contribué en 2009 à hauteur de 1,55 milliard d'euros au financement de l'APA, pour un coût global de 5,03 milliards d'euros pour les départements, soit un reste à charge de 3,48 milliards d'euros correspondant à un taux de couverture de 30,8 % .
Evolution de la répartition de la prise en charge de l'APA
Source : rapport n° 90 (2009-2010), Tome III : médico-social, projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2010, Sylvie Desmarescaux, au nom de la commission des affaires sociales.
3. Un nombre de bénéficiaires et un coût croissants à moyen et long terme
A la différence du RSA, l'APA est une allocation dont le coût devrait, à moyen et à long terme, augmenter de manière sensible, proportionnellement à la hausse de la part de la population âgée dans la population française . Si le nombre de bénéficiaires du RSA peut diminuer en valeur absolue et rester stable, à long terme, en pourcentage de la population française, tel n'est pas le cas de la part de la population dépendante au sein de la population totale.
En 2009, plus de 1,1 million de personnes bénéficiaient de l'APA.
Le tableau ci-dessous présente les prévisions d'évolution de la population française des personnes âgées dépendantes.
Projection, sur une base de 100 en 2005, du nombre de personnes âgées dépendantes
Source : Rapport d'information n° 447 (2007-2008), « Construire le cinquième risque : le rapport d'étape », Alain Vasselle, rapporteur, au nom de la mission commune d'information sur la dépendance.
L'augmentation de plus de 50 % de la population dépendante d'ici à 2040 conduira nécessairement à une augmentation de la charge que représente l'APA pour les départements. La hausse constatée depuis la création de l'allocation, en 2002, et présentée dans le graphique ci-dessous, devrait donc se poursuivre .
On constate toutefois une nette décélération du nombre de bénéficiaires de l'APA . Celui-ci n'a augmenté que de 2,1 % entre les mois de juin 2008 et de juin 2009, contre + 4,4 % l'année précédente. Le coût de l'APA, multiplié par 2,5 entre 2005 et 2008 ne devrait pas connaître, à l'avenir, une évolution dans des proportions comparables.
Evolution du coût de l'allocation personnalisée d'autonomie
(en millions d'euros)
Source : CNSA
* 9 Loi n° 2001-647 du 20 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie.
* 10 Loi n° 2004-626.
* 11 Rapport d'information n° 447 (2007-2008), « Construire le cinquième risque : le rapport d'étape », Alain Vasselle, rapporteur, au nom de la mission commune d'information sur la dépendance.