Projet de loi de finances pour 2011 : Le budget de 2011 et son contexte économique et financier

2. L'application de la nouvelle norme en 2011

Pour 2011, l'application combinée du zéro valeur et du zéro volume conduit à faire mieux que la seule stabilisation en volume , puisque la dépense diminuera de 0,2 %. Ce résultat implique toutefois de prendre « au pied de la lettre » les retraitements opérés par le Gouvernement dans la charte de budgétisation, dont certains apparaissent contestables.

a) Une diminution en volume de 0,2 % entre 2010 et 2011

En application de la nouvelle norme, le projet de loi de finances pour 2011 fait ressortir les dépenses hors dette et pensions à 274,8 milliards d'euros par an, soit une stabilisation en valeur, à périmètre constant, par rapport à 2010. Les dépenses totales s'établissent à 356,9 milliards d'euros en 2011, soit une progression de 1,3 % en valeur, et -0,2 % en volume sur la base d'une prévision d'inflation de 1,5 % ( cf . tableau).

Evolution des dépenses en valeur et en volume au sens de la norme élargie

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après les annexes budgétaires

Cette évolution vertueuse résulte néanmoins de la neutralisation d'un nombre très significatif de mouvements considérés comme des mesures de périmètre ( cf . tableau), et qui appellent plusieurs commentaires.

Les mesures non comptabilisées dans la norme de dépense

Mesure	Motif de non-prise en compte dans la norme de dépense	Impact (millions d'euros)
Dépenses du budget général
Rebasage des crédits d'aide juridictionnelle dû à la suppression du taux réduit de TVA de 5,5 % appliqué à la profession d'avocats effectuant des missions d'aide juridictionnelle indemnisées par l'État.	Existence d'une contrepartie en recettes.	+36
Diminution de la subvention de l'État à l'agence « Atout France » consécutive à son désassujettissement à la TVA.	Existence d'une contrepartie en recettes.	-0,8
Compensation de l'assujettissement à la TVA de l'extension d'une prestation externalisée de l'armée de terre.	Existence d'une contrepartie en recettes.	+0,02
Compensation de l'assujettissement du MEEDDM à la redevance de mise à disposition du spectre hertzien pour l'utilisation de la bande de fréquence 40 MHz pour son réseau de communication lié aux besoins de l'entretien et de l'exploitation du réseau routier national non concédé.	Existence d'une contrepartie en recettes.	+5,5
Compensation de l'assujettissement à la taxe sur les salaires des rémunérations versées par divers opérateurs ou organismes ^36 ( * ) .	Existence d'une contrepartie en recettes (modification du panier de recettes finançant les allègements généraux de cotisations sociales).	+51
Rebasage de la dotation versée à la Banque de France en compensation du coût des missions d'intérêt général (changement de méthodologie ^37 ( * ) ).	Existence d'une contrepartie en recettes.	+164,3
Budgétisation des compensations d'exonérations spécifiques accordées aux travailleurs occasionnels du secteur agricole.	Existence d'une contrepartie en recettes (réaffectation au budget général d'impôts et taxes qui étaient affectés aux organismes sociaux).	+291
Compensation budgétaire du transfert de 219 ETPT au BACEA (réseau d'ingénierie aéroportuaire).	Existence d'une contrepartie en recettes (modification à due concurrence de la répartition entre l'État et le BACEA de la taxe d'aviation civile).	+11,4
Hausse de la subvention à OSEO Innovation consécutive à la fusion avec l'Agence de l'innovation industrielle.	Substitution à un financement par dotation en capital.	+140
Augmentation de la subvention de l'État accordée au CEA.	Compensation de la perte des dividendes AREVA affectés aux fonds dédiés et aux programmes scientifiques (désormais budgétisés).	+189
Diminution des crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » (transfert de l'allocation de parent isolé).	Compensation par l'affectation aux départements concernés d'une nouvelle fraction de TIPP.	-135,3
Prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales
Dotations de compensation de la réforme de la taxe professionnelle	Compensation d'une baisse de prélèvements obligatoires affectés aux collectivités territoriales.	+2 928
Suppression du prélèvement sur les recettes de l'Etat relatif au produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation et des radars automatiques et affectation de la recette au nouveau compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers », qui assure le reversement aux collectivités locales.	Neutralité sur le solde du budget général.	-640
Affectations de recettes sans contrepartie en dépenses
Affectation du produit de la vente des unités carbone définies par le protocole de Kyoto au nouveau CAS « Engagements en faveur de la forêt dans le cadre de la lutte contre le changement climatique ».	Logique « pollueur-payeur » et neutralité sur le solde du budget général.	+105
Affectation de la nouvelle contribution de solidarité territoriale et de l'affectation d'une fraction de la taxe d'aménagement du territoire au nouveau CAS « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs ».	Logique de service rendu et neutralité sur le solde du budget général.	+175 +35
Affectation à l'Agence nationale des titres sécurisés de droits de timbre additionnels destinés au financement de la fabrication des titres de séjour et de voyage biométriques.	Logique de service rendu et neutralité sur le solde du budget général.	+12
Réévaluation des taxes affectées à l'Office français de l'immigration et de l'intégration.	Logique de service rendu et neutralité sur le solde du budget général.	+11
Réévaluation des recettes affectées à l'Autorité des marchés financiers.	Logique de service rendu et neutralité sur le solde du budget général.	+20
Affectation à l'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués d'une partie du produit de la vente des biens confisqués.	Logique de service rendu et neutralité sur le solde du budget général.	+1,3
Affectation à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie, à compter de 2012, d'une fraction additionnelle de la taxe générale sur les activités polluantes.	Logique « pollueur-payeur » et neutralité sur le solde du budget général.	+44
Affectation à la caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés de la TVA brute collectée par plusieurs secteurs d'activité de nature médicale	Neutralité sur le solde du budget général (contrepartie des mesures de rehaussement du taux marginal du barème de l'impôt sur le revenu, de suppression du crédit d'impôt sur les dividendes, de l'imposition des plus-values de cession immobilières au 1 ^er euro, et de la suppression du plafonnement de la quote-part pour frais et charges).	+1 340
Affectation à la CADES du produit de diverses mesures destinées au financement de la reprise de la dette sociale.	Neutralité sur le solde du budget général et contribution au redressement des comptes sociaux.	+3 550
Mobilisation d'un dividende exceptionnel de la Caisse centrale de réassurance au profit du fonds de prévention des risques naturels majeurs pour le financement des dépenses rendues nécessaires à la suite de la tempête Xynthia.	Neutralité sur le solde du budget général et existence d'une contrepartie (financement de mesures de prévention par le FPRNM).	+100
Affectation à un fonds géré par la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) de la part de la contribution sur les revenus locatifs (CRL) liée à la suppression de l'exonération dont bénéficiaient des organismes HLM et les sociétés d'économie mixte (logique de péréquation interne à un secteur économique).	Neutralité sur le solde du budget général et logique de péréquation interne à un secteur économique.	+340

Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire

b) Une charte de budgétisation... ou de débudgétisation ?

L'importance des « mesures de périmètre » neutralisées pour le calcul de la norme de dépense impose de s'appesantir quelques instants sur les principes posés par la charte de budgétisation. On rappelle que, pour apprécier correctement la dynamique de la dépense, le calcul de la norme implique de comparer des périmètres identiques . Cette comparabilité s'obtient en procédant, chaque année, à des retraitements dont les règles sont fixées dans cette charte.

La charte de budgétisation distingue les mesures de transfert et les mesures de périmètre . Les premières consistent en des réimputations de dépenses au sein de la norme élargie, par exemple entre le budget général et les prélèvements sur recettes. Par construction, ces mesures sont neutres sur l'évolution de la norme. Les mesures de périmètre consistent, quant à elles, en des mouvements équilibrés de recettes et de dépenses qui interviennent entre le champ de la norme élargie et d'autres entités. C'est leur neutralisation qui permet de définir une évolution à champ constant. Il en va ainsi des cas où l'Etat transfère à une autre entité une dépense qu'il assumait auparavant, en lui transférant les ressources correspondantes (débudgétisation équilibrée ou décentralisation de compétences), et où l'Etat assume une dépense auparavant prise en charge par un tiers, en encaissant les recettes qui la finançaient (rebudgétisation équilibrée).

Certaines opérations intervenant entre le champ de la norme et d'autres entités présentent, en revanche, un caractère déséquilibré. Il convient, dès lors, et en principe, de les prendre en compte dans l'évolution de la norme de dépense . Il en va ainsi d'une affectation de recette sans transfert de dépense équivalente ou d'une rebudgétisation d'une dépense sans réintégration des recettes qui la finançaient auparavant.

La charte de budgétisation prévoit néanmoins un certain nombre de dérogations - parfois subtiles - à ce principe, qui permettent de neutraliser certains mouvements en dépit de leur caractère déséquilibré . C'est d'abord le cas lorsque l'Etat prend en charge une dépense auparavant financée par une dotation en capital ou par une entité supprimée, au motif que le solde des administrations publiques n'est pas modifié (puisque la dépense existait déjà et était financée par une recette non maastrichtienne).

Par ailleurs, lorsque l'Etat affecte une recette du budget général à une entité tierce et que cette affectation dégrade le solde, elle est prise en compte dans la norme de dépense, sauf si cette affectation améliore l'équilibre financier des administrations de sécurité sociale . Enfin, lorsque l'Etat accroît une recette déjà affectée ou affecte une nouvelle taxe (ce qui n'a pas d'impact sur son solde), ces mouvements déséquilibrés sont pris en compte dans la norme sauf :

1) lorsque ladite affectation compense une baisse d'autres prélèvements obligatoires . Il n'y a, en effet, pas d'augmentation de la dépense publique au sens « maastrichtien » ;

2) lorsque la recette affectée n'est pas un prélèvement obligatoire, notamment si elle constitue une redevance ;

3) lorsque la recette affectée obéit à une logique de service rendu ou répond au principe pollueur-payeur ;

4) lorsque la recette affectée résulte de la mise en oeuvre d'une péréquation interne à un secteur économique et permet ainsi d'éviter le financement d'une dépense publique par l'ensemble des contribuables. Cette dérogation constitue une innovation de la charte de budgétisation associée au projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014... qui trouve fort commodément à s'appliquer en 2011 ( cf. infra ).

En 2011, les 140 millions d'euros de dotations budgétaires inscrites en faveur d'OSEO Innovation sont exclus de la norme de dépense au motif qu'ils se substituent au financement initial par dotation en capital de l'Agence de l'innovation industrielle (AII). Si cette exception est explicitement prévue par la charte de budgétisation, elle n'en constitue pas moins un traitement abusif, dans la mesure où cette dépense est clairement dépourvue de contrepartie et aggrave le solde. Cette conclusion s'impose d'autant plus qu'en 2006, c'est le mouvement inverse qui avait été observé, puisque l'AII avait été financée par dotation en capital plutôt que par une subvention budgétaire, et que ce mouvement n'avait pas davantage été comptabilisé dans la norme. A tous les coups l'on gagne...

Par ailleurs, certaines mesures de périmètre intervenant en 2011 traduisent un recours privilégié au financement extrabudgétaire de dépenses auparavant assumées par l'Etat, et qui trouveraient davantage leur place dans une « charte de débudgétisation »... Ainsi, les 340 millions d'euros de contribution sur les revenus locatifs affectés à la Caisse de garantie du logement locatif social ne sont pas pris en compte dans la norme de dépense, au motif qu'ils obéissent à une « logique de péréquation interne à un secteur économique » . Or il s'agit bien ici, comme votre rapporteur général l'a déjà souligné dans son rapport sur le projet de loi de programmation des finances publiques, de substituer une ressource nouvelle à des crédits budgétaires préalablement imputés sur la mission « Ville et logement ». Dans le même esprit, les affectations de taxes à des opérateurs ^{38 ( * )} augmentent de plus de 88 millions d'euros en 2011, au bénéfice de l'Agence nationale des titres sécurisés (+12 millions d'euros), de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (+11 millions d'euros), de l'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (+1,3 million d'euros) et de l'ADEME (+44 millions d'euros).

Cette impossibilité qu'éprouve l'exécutif à se doter de règles de nature à préserver le solde des finances publiques sème le doute sur sa bonne foi lorsqu'il s'agit de tenir nos engagements en matière d'assainissement budgétaire.

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* ³⁶ Météo France, les agences régionales de santé, l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre, la Caisse nationale militaire de sécurité sociale, l'Ecole nationale des sports de montagne, l'Ecole nationale de voile et des sports nautiques, Audiovisuel extérieur de la France et France Télévisions.

* ³⁷ Ce changement de méthodologie se traduira par une majoration de recettes du budget général via le versement du dividende.

* ³⁸ Hors CADES et CNAMTS.