II. ANALYSE DES CRÉDITS PAR PROGRAMME
L'analyse par programme des crédits de la mission « Culture » n'en constitue pas la reprise exhaustive, qui figure au projet annuel de performances. Elle se concentre sur les dotations budgétaires connaissant des évolutions significatives en 2010, ainsi que sur les principales réformes, nécessaires, envisagées ou en cours, dans le périmètre de chaque programme.
A. L'AUGMENTATION SUBSTANTIELLE DES CRÉDITS DU PROGRAMME 175 « PATRIMOINES »
Placé sous la responsabilité du directeur de l'architecture et du patrimoine, ce programme rassemble les crédits dédiés à l'ensemble des patrimoines, soit, au premier chef, les monuments historiques, les espaces protégés, l'archéologie, les musées et les archives, mais également l'architecture et les patrimoines livresque, cinématographique et linguistique.
1,19 milliard d'euros en AE et 1,25 milliard d'euros en CP sont demandés, pour 2010, au titre du programme 175 « Patrimoines ». Les CP s'inscrivent en augmentation de 11 % par rapport aux crédits votés en 2009 et dépassent de 10 % les plafonds indicatifs de programmation pluriannuelle figurant au projet annuel de performances pour 2009.
Cette évolution traduit l'annonce faite par le Président de la République lors de ses voeux au monde de la culture, le 13 janvier 2009, consistant à consolider définitivement les 100 millions d'euros exceptionnellement dégagés en faveur du patrimoine dans le cadre du Plan de relance.
Cette consolidation permettra, selon la nouvelle directive nationale d'orientation du ministre, de « poursuivre une politique patrimoniale ambitieuse selon deux axes :
« - une priorité faite aux crédits d'entretien afin d'enrayer la dégradation de l'état général des monuments par une vraie politique préventive ;
« - un effort de restauration équilibré entre les monuments historiques appartenant aux collectivités territoriales et aux propriétaires privés et ceux appartenant à l'Etat, l'objectif étant également de soutenir l'activité de ce secteur économique sur l'ensemble du territoire national ».
Les crédits de paiement du programme « Patrimoines » en 2010
(en millions d'euros)
Source : commission des finances
1. Un effort significatif en faveur du patrimoine monumental
La principale action bénéficiaire des augmentations de crédits est l'action 1 « Patrimoine monumental et archéologique », dont la dotation en CP s'accroît de 28 % (419,4 millions d'euros). Hors grands projets, les crédits centraux et déconcentrés d'entretien des monuments historiques et la subvention pour charges de service public du Centre des monuments nationaux au titre des opérations de restauration sont respectivement accrus de 16 millions d'euros et 14,5 millions d'euros 15 ( * ) .
Augmentent également dans des proportions significatives :
1) les crédits d'investissement dédiés à la restauration des monuments historiques de l'Etat (+ 50 % pour les crédits centraux qui passent de 29,6 à 44,5 millions d'euros et + 44 % pour les crédits déconcentrés qui passent de 41 à 59 millions d'euros) ;
2) les crédits d'intervention subventionnant l'entretien du patrimoine par les collectivités territoriales et les particuliers, qui passent de 137 à 167 millions d'euros (+ 22 %).
Au titre des grands projets , la seule enveloppe connaissant une augmentation significative de ses crédits est celle du MUCEM , portée de 4,4 millions d'euros en 2009 à 7,7 millions d'euros en 2010 afin de financer les travaux de restauration du Fort Saint-Jean , monument classé.
S'agissant des autres rubriques de l'action 1, votre rapporteur spécial relève deux augmentations de plus de 10 % des subventions de fonctionnement :
1) du Centre des monuments nationaux (8,6 millions d'euros), due à l'entrée du château de Rambouillet dans le périmètre de gestion de l'établissement (+ 300.000 euros pour compenser les frais de fonctionnement supplémentaires) et la sortie de l'abbaye de Fontevraud (+ 542.000 euros pour compenser la baisse de recettes nettes induite pour l'établissement) ;
2) du domaine de Chambord (+ 70.000 euros), afin d'accompagner l'établissement dans le recrutement d'un chargé de mécénat destiné au développement de ses ressources propres.
Les crédits de l'action 2 « Architecture » sont quasiment stables et s'établissent à 25,1 millions d'euros, dont 15,1 millions d'euros vont à la subvention pour charges de service public de la Cité de l'architecture et du patrimoine .
Il en va de même pour l'action 3 « Patrimoine des musées de France », dotée de 441,3 millions d'euros. Votre rapporteur spécial rappelle que la plupart des crédits de cette action prennent la forme de subventions pour charges de services publics des musées , dont 116,4 millions d'euros pour le Louvre, 82,7 millions d'euros pour le Centre Pompidou, 26,7 millions d'euros pour la Réunion des musées nationaux et 26 millions d'euros pour le Quai Branly. Au titre des dépenses d'investissement, la dotation du MUCEM est doublée, passant de 2 à 4 millions d'euros en CP, tandis que 17 millions d'euros sont ouverts en AE. Comme indiqué en introduction au présent rapport, il s'agit ici de financer la construction du bâtiment de Rudy Ricciotti 16 ( * ) .
S'agissant des musées, votre rapporteur spécial observe que l'expérimentation de la gratuité représentera un coût consolidé estimé à 22,7 millions d'euros en 2009 17 ( * ) et à 30 millions d'euros en 2010 18 ( * ) . Selon les réponses au questionnaire budgétaire, « là où des comparaisons fiables peuvent être effectuées, l'impact des mesures de gratuité pour les jeunes et les enseignants est relativement significatif pour les mois d'avril, mai et juin 2009, et cependant bien inférieur à l'impact de la gratuité totale expérimentée l'an passé. On estime à environ 15 % en moyenne l'augmentation (de la fréquentation) des jeunes sur l'ensemble des établissements concernés ».
Les effets de la mesure semblent toutefois contrastés . Si, sur un échantillon de 50 monuments non concernés par l'expérimentation de 2008, le CMN relève une progression de 120 % des moins de 26 ans et de 105 % des enseignants, les Arts décoratifs relèvent une fréquentation des 18-25 ans en hausse de 40 %, et de 12 % pour les enseignants. Au musée de Cluny, les 18-25 ans, qui représentaient environ 3 % de la fréquentation, en constituent pour le mois d'avril près de 9% mais la tendance s'inscrit en baisse au mois de mai. Au Quai Branly, le nombre de visiteurs jeunes et enseignants s'est respectivement accru de 17 % et 6,4 %. Dans d'autres établissements, l'impact des mesures est, en outre, qualifié de « peu perceptible » par les réponses au questionnaire.
Les crédits de paiement demandés pour l'action 4 « Patrimoine archivistique et célébrations nationales » s'établissent à 100,9 millions d'euros, soit une augmentation de 27 % par rapport à 2009. Cette évolution résulte de la mobilisation de 53,3 millions d'euros de crédits d'investissement au bénéfice du nouveau centre des archives nationales de Pierrefitte-sur-Seine . Ce site accueillera les archives centrales de l'Etat postérieures à 1790. Il disposera d'une capacité de réserve pour les trente années à venir (320 kilomètres de linéaire de rayonnage) et fonctionnera en réseau avec les sites parisien et bellifontain au sein du service à compétence nationale « Archives nationales ». Le permis de construire a été délivré en juin 2008 et le marché de travaux a été notifié en mai 2009. La durée des travaux est de 31 mois, pour une livraison du bâtiment à la fin 2011 et une ouverture début 2013 après le déménagement des archives prévu pour durer 14 mois. Le coût global du bâtiment à la valeur estimée de fin de chantier en 2012 est fixé à 194,23 millions d'euros.
La dotation de l'action 5 « Patrimoine écrit et documentaire » augmente légèrement (+ 4 %, avec 216,5 millions d'euros) sous l'effet de la progression de la subvention pour charges de service public de la Bibliothèque nationale de France (208,8 millions d'euros, + 1,35 %) et de l'ouverture de 5 millions d'euros de crédits d'investissement (CP) dédiés à l'aménagement du Quadrilatère Richelieu (pour lequel 40,04 millions d'euros sont également ouverts en AE). Ce site, dont les espaces seront partagés entre la Bibliothèque nationale de France, l'Institut national d'histoire de l'art et l'Ecole des Chartes, nécessite une rénovation totale, son état actuel ne garantissant plus de façon satisfaisante la sécurité des personnes et des collections patrimoniales qui y sont conservées.
Le programme des travaux, dont la maîtrise d'ouvrage a été confiée à l'établissement public de maîtrise d'ouvrage des travaux culturels (EMOC), permettra le renforcement de la sécurité ainsi que la restructuration interne du bâtiment. Le projet, dont le coût total est estimé à 177,6 millions d'euros en euros courants, valeur actualisée fin de chantier , fait l'objet d'un financement interministériel : la participation du ministère de la culture et de la communication (MCC) s'élève à 137,44 millions d'euros et celle du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche à 40,16 millions d'euros, soit 22,78 %, au titre de la tutelle qu'il exerce sur l'École nationale des chartes et de celle qu'il partage avec le MCC sur l'INHA.
Les trois dernières actions du programme bénéficient de dotations limitées et globalement stables :
1) l'action 6 « Patrimoine cinématographique » finance essentiellement la Cinémathèque française et les cinémathèques en région (21 millions d'euros) ;
2) l'action 7 « Patrimoine linguistique » comprend, pour 4,3 millions d'euros, les moyens de la délégation générale à la langue française et aux langues de France (DGLFLF) ;
3) l'action 8 « Acquisition et enrichissement des collections publiques » voit ses crédits parfaitement stabilisés, à hauteur de 20 millions d'euros.
2. L'INRAP fait toujours face à des problèmes structurels de financement
Au sein du programme 175, les crédits du volet « Archéologie » de l'action 1 diminuent de 9 millions d'euros en raison de la suppression de la subvention budgétaire à l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP) . La disparition de cet appoint, voire de ce « secours » budgétaire pourrait laisser penser que l'établissement s'autofinance désormais dans des conditions satisfaisantes. Entendus par votre rapporteur spécial, les représentants de l'institut n'ont guère confirmé cette intuition .
Selon les réponses au questionnaire budgétaire, le budget 2009 de l'INRAP s'élevait initialement à 144,4 millions d'euros , dont 93,8 millions d'euros de chiffre d'affaires issu de l'activité de fouilles, 40,5 millions d'euros de redevance d'archéologie préventive (RAP) et 9 millions d'euros de subvention pour charge de service public versée par le ministère de la culture et de la communication. Dans le cadre du plan de relance 19 ( * ) , ont toutefois été prévus une augmentation des taux de la RAP , permettant d'en porter le produit prévisionnel destiné à l'INRAP à 46 millions d'euros, ainsi qu'une dotation exceptionnelle de 10 millions d'euros 20 ( * ) destinée à accompagner les besoins de l'établissement en matière de diagnostics consécutifs à la mise en oeuvre des chantiers du plan de relance.
Nonobstant ces mesures exceptionnelles, la situation financière de l'établissement demeure fragile , en raison :
1) de la nécessité de rembourser une avance de trésorerie de 23 millions d'euros , consentie par l'Etat à l'INRAP lors de sa création en 2002. Cette avance devait permettre à l'institut de fonctionner dans l'attente de la montée en puissance de la redevance d'archéologie préventive. Un premier remboursement de 7,5 millions d'euros est intervenu en 2006, grâce au versement par le ministère de la culture d'une subvention spécifique. Une seconde tranche de 7,5 millions d'euros a été remboursée en 2007, à son arrivée à échéance, contre le versement d'une nouvelle avance du même montant. Le reste à rembourser pour l'INRAP est à ce stade constitué de la troisième tranche de la première avance ainsi que de la seconde avance, assorties des intérêts 21 ( * ) correspondant, soit 17,7 millions d'euros (15,5 millions d'euros au titre du capital restant dû et 2,2 millions d'euros d'intérêts) ;
2) du rendement structurellement insuffisant de la RAP depuis sa création, que ne compensent pas totalement les subventions budgétaires . Ainsi, sur l'ensemble des activités « non marchandes » 22 ( * ) auxquelles se livre l'INRAP depuis 2002, le déficit cumulé résultant de l'écart entre le rendement de la RAP et les coûts engendrés par ces activités s'établit à près de 91 millions d'euros, compensé à hauteur de 79 millions d'euros par des crédits budgétaires, soit un déficit pendant de 12 millions d'euros ( cf . graphique).
Votre rapporteur spécial observe, en outre, que les recettes attendues de la RAP en 2010 ne couvriront ni les besoins de l'INRAP, ni ceux du Fonds national d'archéologique préventive (FNAP). Le besoin de financement de l'INRAP devrait s'établir à 64,7 millions d'euros en 2010, dont 57 millions d'euros au titre des diagnostics et 7,7 millions d'euros au titre des activités de recherche, contre un produit de RAP anticipé à 54,4 millions d'euros, soit une insuffisance attendue de 10,3 millions d'euros. Pour le FNAP, cette insuffisance devrait s'établir, au minimum, au même montant, résultant de la différence entre le produit de la RAP (23,8 millions d'euros) et les coûts de prise en charge des dossiers 2009 retardés (21,3 millions d'euros) et des dossiers 2010 (12,8 millions d'euros pour les dossiers prioritaires, intéressant les personnes physiques et les logements sociaux) 23 ( * ) .
Déficit net cumulé de l'INRAP au titre de ses activités non marchandes
(en millions d'euros)
Source : commission
des finances, d'après les données fournies par l'INRAP.
Ces constats étant formulés, l'alternative apparaît claire. Une première solution consisterait à procéder à un énième « replâtrage budgétaire » de l'INRAP et du FNAP, au moyen d'une nouvelle subvention exceptionnelle en 2010. Cette mesure, quoique préférable à l'aggravation de la situation financière de l'opérateur, constituerait cependant un expédient de plus, trahissant une sorte de refus d'assumer le coût réel de la politique de l'archéologie préventive .
Une seconde solution, sur l'opportunité de laquelle il conviendra d'interroger le ministre, en séance publique, consisterait à « remettre à plat » le financement de l'archéologique préventive, en substituant à la RAP un nouveau prélèvement dont les caractéristiques devraient être de procurer des ressources suffisantes à l'établissement 24 ( * ) , de limiter les coûts de gestion et de recouvrement et d'être équitablement réparti entre les contribuables. Selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial, la redevance d'archéologie préventive pourrait être amenée à évoluer, en 2011, dans le cadre de la réforme de la fiscalité de l'urbanisme . Le ministère de la culture a ainsi proposé qu'une mission conduite par l'inspection générale des finances « étudie le sujet et fasse des propositions de ressources pérennes et stables pouvant se substituer au dispositif actuel » , avec pour objectif l'insertion d'un nouveau dispositif dans le cadre du projet de loi de finances pour 2011.
L'une et l'autre de ces solutions pourraient, enfin, être assorties de la consolidation définitive de la situation financière de l'INRAP, en le recapitalisant 25 ( * ) et en lui permettant de rembourser au Trésor le solde de l'avance qu'il lui a consentie à sa création.
3. Le point sur le transfert de la maîtrise d'ouvrage au Centre des monuments nationaux et sur son financement
En application de l'article 48 de la loi de finances pour 2007, le Centre des monuments nationaux (CMN) s'est vu confier la responsabilité de la conservation des monuments dont il assurait jusqu'alors la mise en valeur et l'ouverture au public, et qui lui sont désormais remis en dotation. Le CMN est également devenu maître d'ouvrage des travaux conduits sur ces monuments , ainsi que des travaux de restauration sur d'autres monuments de l'Etat affectés au ministère de la culture et de la communication 26 ( * ) .
Ces nouvelles attributions de compétences ont été assorties d'une affectation au CMN d'une fraction égale à 25 % du produit des droits de mutation à titre onéreux d'immeubles et titres immobiliers, plafonnée à 70 millions d'euros par an (soit un total de 140 millions d'euros au titre de 2006 et 2007).
En 2007, selon les réponses au questionnaire budgétaire, 125 des 140 millions d'euros ont été consacrés à la couverture, en crédits de paiement 27 ( * ) , d'opérations déjà prévues sur monuments historiques de l'Etat, qu'ils relèvent du ministère ou du CMN. Ces crédits ont fait l'objet de deux conventions précisant les monuments concernés et prévoyant leur reversement par le CMN au ministère de la culture et de la communication. Ils ont été totalement consommés sur les exercices 2007 et 2008. Le reliquat de 15 millions d'euros a été consacré à des opérations nouvelles , programmées en 2007 28 ( * ) .
Néanmoins, « le CMN ne disposant pas encore des moyens lui permettant d'exercer cette maîtrise d'ouvrage, des conventions de mandat ont été passées entre le CMN et l'Etat afin de permettre aux services du ministère de la culture et de la communication (DRAC et service national des travaux) de mettre en oeuvre les nouvelles opérations avec le financement issu du produit de la taxe apportée par le CMN ». Ce système pour le moins sophistiqué 29 ( * ) , résultant du transfert prématuré de ressources fiscales à un opérateur qui n'était techniquement pas en mesure d'assumer son nouveau rôle de maître d'ouvrage, a entraîné des retards dans la consommation des crédits : 5,4 millions d'euros de CP ont donc été reportés de 2007 vers 2008.
L'article 50 de la loi de finances pour 2008 ayant supprimé l'affectation de droits de mutation au CMN, 70 millions d'euros de crédits budgétaires ont été inscrits à la mission « Culture », le ministère assumant directement la maîtrise d'ouvrage. Le CMN est, toutefois, demeuré maître d'ouvrage des travaux sur les monuments nationaux , pour lesquels il a perçu une subvention budgétaire de 29,72 millions d'euros en AE et 26,72 millions d'euros en CP. Faute de solution plus satisfaisante, le système des « conventions de mandat » a été reconduit pour les travaux sur monuments nationaux, et a produit les mêmes difficultés de consommation des crédits qu'en 2007. Ainsi, au 31 décembre 2008, sur les 59,55 millions d'euros d'AE déléguées depuis 2007 au titre des conventions de mandat pour les travaux d'investissement, seuls 31 millions d'euros d'AE ont été engagées et 11 millions d'euros de CP mandatés.
En 2009 , année du transfert effectif de la maîtrise d'ouvrage au CMN, la dotation attribuée à l'établissement s'est élevée à 26,5 millions d'euros d'AE et à 25 millions d'euros de CP. Le CMN assure désormais en maîtrise d'ouvrage directe les opérations nouvelles et seuls 9,68 millions d'euros de crédits correspondent à des opérations en convention de mandat. En outre, un transfert vers le CMN de 33 emplois issus des DRAC, des services départementaux de l'architecture et du patrimoine, du service national des travaux et de l'EMOC devrait aboutir à la constitution, au sein de cet opérateur, d'une direction de la maîtrise d'ouvrage, dont les réponses au questionnaire indiquent pourtant qu'elle « tarde à se mettre en place ».
Votre commission des finances a exprimé, à plusieurs reprises, des réserves sur le mécanisme adopté en 2007, jugeant qu'il aboutissait à compliquer un peu plus le « paysage » de la maîtrise d'ouvrage culturelle et qu'il occasionnerait des circuits financiers inutilement complexes et préjudiciables à une exécution rapide des travaux . Alors qu'un effort considérable est consenti en faveur du patrimoine, dans le cadre de la dotation 2010 de la mission « Culture », votre rapporteur spécial s'attachera à obtenir du ministre des précisions sur la mise en oeuvre effective de la maîtrise d'ouvrage au CMN et sur la résorption des retards constatés dans la consommation des crédits.
Les éclaircissements attendus du Gouvernement seront complétés, en 2010, par la réalisation d'une enquête sur la situation du CMN , que votre commission des finances a sollicitée de la Cour des comptes en application du 2° de l'article 58 de la LOLF.
* 15 Pour l'ensemble du présent rapport, les évolutions de crédits au sein de chaque action résultent des comparaisons des crédits demandés pour 2009 et des crédits demandés pour 2010. Ces rapprochements sont donc fournis à titre indicatif, les montants votés en 2009 pouvant différer des montants demandés et des évolutions de périmètre ayant pu survenir.
* 16 Cette opération bénéficie également des crédits du Plan de relance.
* 17 Dont 16,9 millions d'euros versés aux établissements participant, depuis le 4 avril 2009, à la mise en oeuvre de la mesure de gratuité concernant les jeunes de 18 à 25 ans (financés par prélèvement sur les crédits mis en réserve en début d'exercice sur les subventions aux établissements), et 5,8 millions d'euros pour la mise en oeuvre de la gratuité au profit des enseignants du primaire et du secondaire (devant être financés par décret de virement de crédits du ministère de l'éducation nationale au ministère de la culture, non encore intervenu à ce jour).
* 18 Ce montant correspond au chiffrage en année pleine de la compensation de la perte de recettes subie en raison des mesures de gratuité en faveur des jeunes de 18 à 25 ans et des enseignants du primaire et du secondaire. Il concerne non seulement les établissements relevant du ministère de la culture, mais également ceux relevant du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche et du ministère de la défense.
* 19 Article 8 de la loi pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés (n° 2009-179 du 17 février 2009).
* 20 Ces dotations exceptionnelles sont monnaie courante pour l'INRAP, et symptomatiques de l'insuffisance de ses ressources. Les dotations exceptionnelles versées en 2004 (11,5 millions d'euros) et 2005 (20 millions d'euros) par le ministère de la culture étaient destinées à pallier le rendement insuffisant de la redevance d'archéologie préventive. Celle versée en 2006 (7,5 millions d'euros) a permis le remboursement de la première tranche de l'avance du Trésor.
* 21 Ces derniers sont provisionnés par l'INRAP dans ses comptes.
* 22 Diagnostics, fouilles programmées et loi 2001, recherche et valorisation.
* 23 Selon le ministère, un financement d'appoint en 2010 par redéploiement de crédits est prévu à partir du budget du ministère de la culture et du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche.
* 24 Estimées à 110 millions d'euros par an par sa directrice générale.
* 25 L'INRAP n'a jamais été doté en fonds propres depuis sa création.
* 26 Le ministère a donc confié en 2007, au CMN, la maîtrise d'ouvrage pour des opérations nouvelles sur des monuments historiques appartenant à l'Etat et affectés à la direction de l'architecture et du patrimoine (DAPA).
* 27 Correspondant à des AE antérieures à 2007.
* 28 Et pour lesquelles le ministère a obtenu l'ouverture de 67,213 millions d'euros d'AE, gagées sur le produit de la taxe affectée au CMN au titre des exercices 2007 et suivants.
* 29 Les conventions de mandat impliquent en effet des délais de signature des conventions, des délais de rattachement sur le budget du ministère des fonds de concours du CMN, des délais des délégations de crédits, ainsi que les lourdeurs du suivi administratif inhérent à ce type d'instrument juridique.