B. LE POINT SUR LE PLAN DE RELANCE ET LA RGPP EN MATIÈRE CULTURELLE
En cette fin d'année 2009, l'examen des crédits de la mission « Culture » a pour toile de fond la poursuite du Plan de relance en matière culturelle , ainsi que la mise en oeuvre des réformes « RGPP », qui devraient notamment se matérialiser par une profonde réorganisation de l'administration centrale .
1. 100 millions d'euros dans le cadre de la relance
Le volet culturel du plan de relance s'établit à 100 millions d'euros en AE et CP ( cf . tableau de synthèse ci-après). Une convention relative à l'utilisation et à la gestion des crédits a été signée, le 17 février 2009, par le ministre chargé de la mise en oeuvre du plan de relance et le ministre de la culture et de la communication.
Les crédits ont été mis à disposition du ministère de la culture et de la communication à hauteur de 93,55 millions d'euros en AE et de 74,84 millions d'euros en CP, par les décrets de transfert des 19 février et 31 juillet 2009. 6,45 millions d'euros en AE et 5,16 millions d'euros en CP ont, par ailleurs, été versés à l'établissement public Bibliothèque nationale de France, à l'établissement public du musée et du domaine national de Versailles et à l'établissement public du musée du Louvre.
En 2010 , le ministère de la culture et de la communication et les trois établissements publics précités recevront les 20 % de crédits de paiement restants, soit 20 millions d'euros. Selon les réponses au questionnaire budgétaire, les crédits issus du plan de relance doivent être considérés comme venant à l'appui des politiques existantes , en ce qu'ils permettent soit d'accélérer des opérations déjà commencées, soit d'engager des opérations reportées faute de disponibilités budgétaires.
S'agissant des mesures en faveur du patrimoine, votre rapporteur spécial se félicite, en outre, de ce que les opérations conduites fassent l'objet d'une répartition équitable sur l'ensemble du territoire 8 ( * ) et soient, pour plus des deux tiers, consacrées à des monuments n'appartenant pas à l'Etat.
L'un des impératifs présidant à la mise en oeuvre du plan de relance résidait, en outre, dans une consommation rapide des crédits.
A cet égard, le ministère de la culture et de la communication fait valoir que « le calendrier de mise en oeuvre des mesures du plan de relance intéressant le secteur de la culture a été particulièrement bien respecté grâce à un travail fin d'identification et de prévision réalisé en amont des délégations de crédits et en concertation avec tous les services concernés du ministère. Les taux d'exécution des crédits du plan de relance sont très bons, reflétant l'implication de tous les services » ( cf . tableau).
En cas d'importants retards constatés pour certaines opérations, des redéploiements de crédits ont été réalisés, de préférence au profit de chantiers situés dans la même région.
Synthèse des mesures de relance dans le domaine culturel
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Programme et dotation |
Projets |
Etat de consommation des crédits |
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175 - Patrimoine
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Monuments historiques 49 cathédrales, 71 opérations sur monuments de l'Etat, 109 opérations sur monuments des communes (édifices religieux) et grands projets culturels (Versailles, Quadrilatère Richelieu, Fort Sain-Jean). Musées Travaux du MUCEM et du musée de la céramique, du musée de l'automobile à Mulhouse. Archives Travaux du site de Pierrefitte-sur-Seine et projets en Lorraine et Bourgogne. |
La consommation constatée au 14 septembre 2009 était de 65,73 millions d'euros en AE et 40,1 millions d'euros en CP, soit un taux de réalisation de la prévision de 80 % en AE et de 81 % en CP. |
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131 - Création
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Spectacle vivant Accélération des travaux de mise en sécurité de sites parisiens de spectacle vivant (Cité de la musique, Grande Halle, théâtres de la Colline, de l'Odéon, de Chaillot, du Rond-Point, Opéra comique). Arts plastiques Aménagement des espaces inférieurs du site du Palais de Tokyo, travaux de mise en sécurité sur le Mobilier national et travaux d'urgence sur le site de la Fondation nationale des arts graphiques et plastiques de Nogent-sur-Marne. Opérations en DRAC Scène de musiques actuelles (SMAC) de Rouen, Théâtre de la Commune et Zingaro à Aubervilliers, Centre national chorégraphique de Montpellier, SMAC « La Fabrique » à Nantes et Opéra Angers-Nantes. |
Sur les 16 opérations, 13 opérations avaient démarré au 14 septembre 2009, soit 82 %. La consommation constatée au 14 septembre s'élevait à 6,6 millions d'euros d'AE et 1,3 millions d'euros de CP, soit un taux de réalisation de la prévision de 81 % en AE et 50 % en CP. L'écart en CP n'est dû, en grande partie, qu'à un décalage du versement de certaines subventions, rattrapé fin septembre. |
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224 - Transmission des savoirs et démocratisation de
la culture
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Etablissements d'enseignement supérieur Travaux de rénovation ou d'aménagement, dont le Conservatoire national de musique et de danse de Lyon, l'école d'art d'Arles ou la Villa Arson à Nice. Autres Rénovation du palais des festivals de Cannes et Banque numérique du patrimoine martiniquais. |
Sur les 7 opérations du programme, 6 opérations ont démarré, soit 85 % des opérations. La consommation constatée au 14 septembre 2009 était de 6,2 millions d'euros en AE et 2,5 millions d'euros en CP, soit un taux de réalisation de la prévision de 100 % en AE et de 75 % en CP. |
Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire budgétaire.
2. La RGPP débouche (enfin) sur la reconfiguration de l'administration centrale
Parmi les mesures « RGPP » intéressant le ministère de la culture et de la communication, figurait la réorganisation de son administration centrale , dans le but de réduire le nombre de directions, de supprimer certains doublons entre la direction de l'administration générale, les directions opérationnelles et les opérateurs, et de centraliser et de rationaliser les fonctions « support ».
Au terme d'une longue phrase préparatoire , cette réorganisation devrait être effective au 1 er janvier 2010. Elle prévoit le passage à trois grandes directions générales chargées des patrimoines, de la création artistique, ainsi que des médias et des industries culturelles 9 ( * ) , appuyées par un secrétariat général « rénové », chargé des politiques transversales et des fonctions support.
Selon les réponses au questionnaire budgétaire, la « forte mutualisation des fonctions au sein des directions générales et du secrétariat général permet de sécuriser les diminutions d'emploi prévues (249 ETP sur trois ans), en faisant porter l'effort sur les structures transversales et support, les services métiers étant préservés au maximum des réductions d'effectifs ». Un certain nombre de surcoûts transitoires accompagneront toutefois cette réorganisation, résultant de prestations « d'accompagnement méthodologique du changement » (1,5 million d'euros), et de la nécessité de former les cadres à la nouvelle répartition des compétences et aux nouvelles procédures (800.000 euros).
Enfin, selon les réponses au questionnaire, la réorganisation de l'administration centrale permettra une « densification immobilière vertueuse à court terme » . Le ministère s'est notamment engagé à intégrer les 110 agents de la direction du développement des médias, sans augmentation des surfaces immobilières mais par densification de l'immeuble des Bons-Enfants et par rationalisation globale des surfaces disponibles .
Votre rapporteur spécial rappelle que cette densification immobilière est appelée de ses voeux par votre commission des finances 10 ( * ) , qui sera de surcroît vigilante à la maîtrise des « coûts d'aménagement et de transfert actuellement », d'ores et déjà annoncés par le ministère.
L'organisation actuelle et future de l'administration
centrale
du ministère de la culture et de la
communication
ORGANISATION ACTUELLE
ORGANISATION FUTURE
DGLFLF : délégation générale à la langue française et aux langues de France, DAG : direction de l'administration générale, DDAI : délégation au développement et à l'action internationale, DAPA : direction de l'architecture et du patrimoine, DAF : direction des archives de France, DMF : direction des musées de France, DMDTS : direction de la musique, de la danse, du théâtre et des spectacles, DAP : délégation aux arts plastiques, DLL : direction du livre et de la lecture ; DDM : direction du développement des médias ; CNC : Centre national du cinéma et de l'image animée
Source : ministère de la culture et de la communication
Les autres mesures à caractère transversal prévues par la RGPP sont la généralisation des contrats de performance des opérateurs, le développement des ressources propres des établissements publics et la réorganisation territoriale, passant notamment par la fusion des directions régionales de l'action culturelle (DRAC) et des services départementaux de l'architecture et du patrimoine (SDAP).
Sur le premier de ces points, votre rapporteur spécial considère que le nombre significatif d'opérateurs mettant en oeuvre les politiques culturelles rend indispensable la conclusion rapide de contrats de performance clairement articulés avec les objectifs et indicateurs retenus pour le suivi des crédits budgétaires. Cette orientation avait, au demeurant, fait l'objet des recommandations qu'il avait formulées dans son rapport d'information consacré à quatre établissements publics sous tutelle du ministère 11 ( * ) .
Outre qu'ils conditionnent un exercice efficace de la tutelle, ces instruments sont en effet de nature à faciliter une approche consolidée des moyens mis en oeuvre dans le cadre de chaque programme de politique publique, moyens dont les seuls crédits inscrits à la mission ne sauraient donner une image complète et fidèle. A cet égard, le responsable du programme 175 « Patrimoines » fait valoir que 7 établissements publics sous tutelle, oeuvrant dans le périmètre du programme, sont d'ores et déjà dotés de tels contrats 12 ( * ) et que 2 ont un contrat en cours de finalisation. 4 contrats sont en cours d'élaboration et devraient aboutir en 2010 et 6 établissements en sont encore dépourvus.
Les contrats de performance des opérateurs du programme 175
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Stade s'élaboration |
Opérateurs concernés |
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7 contrats signés ou validés en conseil d'administration |
Musée du Louvre (renouvellement prévu en 2009 et effectif début 2010), Musée d'Orsay*, Réunion des musées nationaux*, Quai Branly*, Versailles*, Institut national d'histoire de l'art*, Bibliothèque nationale de France. |
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2 contrats en cours de finalisation (signature prévue en 2009) |
Cité de l'architecture et du patrimoine, Arts décoratifs. |
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4 contrats en cours d'élaboration ou à relancer (signature prévue en 2010) |
INRAP, Centre des monuments nationaux, Cinémathèque française, Centre Pompidou. |
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2 contrats faisant l'objet d'une « démarche débutée en interne » |
Musée Guimet, Musée Rodin. |
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Absence de contrat de performance pour 4 opérateurs |
Domaine national de Chambord, Etablissement public du Grand palais (dans l'attente de sa « montée en puissance »), Musée Henner (dans l'attente de sa réouverture), Musée Moreau (en attente de la formalisation du projet scientifique et culturel). |
* Contrat à renouveler en 2010.
Source : réponses au questionnaire budgétaire.
Sur les 16 opérateurs rattachés au programme 131 « Création » , 4 disposent d'un contrat de performance en cours de validité (Théâtre national de Strasbourg, Centre national des variétés, Centre national de la danse et Ensemble intercontemporain) et 2 devraient en disposer avant fin 2009 (Cité de la musique et Centre national des arts plastiques). L'ensemble des opérateurs devraient néanmoins disposer d'un tel contrat avant fin 2010, soit au cours du premier semestre (Comédie Française, Théâtre national de l'Odéon et Etablissement public du parc et de la grande halle de la Villette), soit au cours du second (Bibliothèque publique d'information, Opéra national de Paris, Opéra Comique, Théâtre national de la Colline, Théâtre national de Chaillot, Orchestre de Paris).
Dans le périmètre du programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » , la généralisation des contrats de performance est présentée comme « en attente » pour les écoles nationales supérieures d'architecture. Deux contrats ont été signés en 2009 (Ecole nationale supérieure des arts de Dijon et Conservatoire national d'art dramatique) et six renouvellements de contrats sont envisagés pour 2010 (Ecole nationale supérieure de création industrielle, Ecole nationale supérieure des arts décoratifs, Ecole nationale supérieure de la photographie d'Arles, et Conservatoires supérieurs de Paris et Lyon et Ecole du Louvre).
S'agissant enfin du rapprochement des DRAC et des SDAP , préconisé de longue date par votre rapporteur spécial 13 ( * ) , les réponses au questionnaire budgétaire indiquent qu'il interviendra à compter du 1 er janvier 2010. Si les SDAP deviendront ainsi les unités territoriales des DRAC, les compétences des deux niveaux de services déconcentrés ne seront pas affectées, en pratique , par ce regroupement 14 ( * ) . Les effets attendus de cette réorganisation sont une meilleure coordination régionale des actions départementales en matière de conservation et de mise en valeur du patrimoine, ainsi que de qualité architecturale et paysagère.
La réforme aura également pour conséquence une « optimisation des moyens » des services déconcentrés : les DRAC prendront en charge les dépenses de fonctionnement de leurs nouvelles unités territoriales et, dans le domaine de l'immobilier, la fusion DRAC-SDAP devra s'appuyer, dans les chefs-lieux de région, sur des rapprochements géographiques et des mutualisations de services support . Votre rapporteur spécial s'attachera à obtenir du ministre, en séance publique, une évaluation des économies attendues de l'ensemble des ces mesures, tant en termes de crédits budgétaires que d'effectifs, dont la diminution sur trois ans est estimée à 68 ETP.
Etat d'avancement des mesures RGPP à caractère transversal
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Mesure |
Etat de mise en oeuvre, économie et/ou surcoûts induits |
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32. - Généralisation des contrats pluriannuels de performance des opérateurs et des lettres de mission à leurs dirigeants. |
Près d'un tiers des opérateurs du ministère disposent d'un contrat de performance. Ces contrats de performance intègrent les diminutions d'emploi prévues sur la période 2009-2011, notamment la réduction d'effectifs de 255 ETP prévue sur le périmètre des établissements publics. La démarche consistant à adresser à tout responsable nouvellement nommé une lettre de mission est en cours de généralisation pour les opérateurs. Par ailleurs, une part variable de la rémunération des dirigeants est désormais liée à l'atteinte d'objectifs. Cette démarche est d'ores et déjà systématique pour les directeurs d'administration centrale. |
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301. - Développement des ressources propres des établissements publics. Promouvoir l'augmentation des ressources propres (analyse de fonds de dotation, mécénat, valorisation des marques). Maîtriser les coûts (fonctionnement et investissement, comité financier et de suivi des grands projets). Mettre en place des mécanismes d'incitation (mesure 32). Renforcer le dispositif de pilotage-reporting -contrôle de gestion. |
Les baisses de subvention pourraient dégager 13,2 millions d'euros d'économies sur deux ans. Compte tenu de la conjoncture, l'orientation privilégiée est la maîtrise des coûts , à travers des dispositifs de suivi (tableaux de bord et indicateurs) pilotés par la mission du contrôle de gestion ministériel et l'animation du réseau des opérateurs sur ces thématiques. La mise en place de comités d'instruction et de suivi permet également un meilleur pilotage du ministère (comité financier, comité de suivi des grands projets immobiliers). Est d'ores et déjà observé un accroissement des ressources propres des établissements du programme « Création » entre 2007 et 2008 : il est principalement attribuable à une forte augmentation des recettes de l'Opéra de Paris (+ 2 millions d'euros pour l'atelier lyrique, + 1,5 million d'euros pour les spectacles et + 900.000 euros sur la boutique), de l'Opéra-comique (+ 2,6 millions d'euros, principalement sur les productions, coproductions et le mécénat), de l'Etablissement public du parc et de la Grande Halle de la Villette (+ 1,6 million d'euros sur la billetterie et les concessions) ainsi qu'à une hausse des produits financiers pour la plupart des établissements. |
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306. - Amélioration du fonctionnement des DRAC Priorités mieux définies. Crédits moins fléchés par le niveau national. Procédures allégées et polyvalence des conseillers renforcée. Gestion de leurs crédits mieux évaluée. |
La fusion des DRAC avec les SDAP permettra de sécuriser les diminutions d'effectifs ( 68 ETP sur 3 ans ) prévues sur ce périmètre. Nouvelles priorités des DRAC définies par la directive nationale d'orientation du 20 octobre 2009. Fléchage des crédits amoindri, les dotations 2009 ayant été réalisées au niveau des programmes (par BOP) et non des actions. Les réunions de dialogue de gestion, en début d'année 2010, ont permis une analyse approfondie de la performance et de l'exécution, avant la prise en compte des propositions de programmation à 3 ans. Le dialogue de gestion et l'évaluation remplacent donc le fléchage a priori . Développement des formations à la gestion et au contrôle des organismes subventionnés pour les conseillers sectoriels. Procédure budgétaire simplifiée, la programmation en investissement étant mieux articulée avec les outils informatiques. Mise en place de tableaux de bord par DRAC, avec indicateurs de performance. |
Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire budgétaire.
* 8 Pour les monuments historiques, toutes les régions sont concernées par le plan de relance, à l'exception de la Corse, compétente en matière de financement de la restauration des monuments historiques n'appartenant pas à l'Etat.
* 9 Cette direction intègre l'actuelle direction du développement des médias, jusqu'alors service du Premier Ministre, ce qui pourrait se traduire, au moins à l'issue de la programmation triennale 2009-2011, par une nouvelle articulation des missions « Culture » et « Médias » au sein de la maquette budgétaire.
* 10 Au cours d'une réunion du 9 avril 2008, votre commission des finances avait regretté que le ministère de la culture ait, contre l'avis du Conseil de l'immobilier de l'Etat et de France Domaine, fait le choix de localiser la direction de la musique, de la danse et des spectacles et la Fondation du patrimoine dans un immeuble pris à bail dans le 3 ème arrondissement, au lieu de les implanter au sein de l'immeuble des Bons Enfants.
* 11 Rapport d'information n° 384 (2006-2007).
* 12 Ces contrats sont néanmoins souvent soumis à renouvellement en 2010.
* 13 Voir le rapport d'information « 51 mesures pour le patrimoine monumental » (n° 378, 2001-2002).
* 14 Les ex-SDAP continueront d'assurer les missions actuellement exercées au niveau départemental pour le compte du ministère de la culture et de la communication et pour le compte du ministère de l'écologie.