Projet de loi de finances pour 2010 : Immigration, asile et intégration

II. UN BUDGET 2010 EN FORTE HAUSSE : + 9,8 %

Les crédits de la mission « Immigration, asile et intégration » progressent fortement dans le projet de loi de finances pour 2010 : + 12 % en autorisations d'engagement (AE) et + 9,8 % en crédits de paiement (CP) , comme l'indique le tableau ci-dessous. Si l'on retire les 6,8 millions d'euros de crédits transférés, entre 2009 et le présent projet de loi de finances, d'autres missions vers la mission « Immigration, asile et intégration », la hausse effective des CP est toutefois réduite à + 8,4 %.

Evolution des crédits de la mission

(en millions d'euros)

	Autorisations d'engagement			Crédits de paiement
	Crédits ouverts en 2009	Projet de loi de finances pour 2010	Evolution	Crédits ouverts en 2009	Projet de loi de finances pour 2010	Evolution
Programme n° 303 « Immigration et asile »	434,7	489,0	+ 12,5 %	437,5	480,6	+ 9,8 %
Programme n° 104 « Intégration et accès à la nationalité française »	73,1	79,8	+ 9,2 %	73,1	79,8	+ 9,2 %
Mission « Immigration, asile et intégration »	507,8	568,8	+ 12 %	510,6	560,4	+ 9,8 %

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2010

La hausse est répartie de manière relativement équilibrée entre les deux programmes de la mission.

Votre rapporteur spécial relève que cette hausse porte les crédits de la mission à un niveau supérieur aux plafonds pluriannuels prévus par l'article 6 de la loi de programmation des finances publiques ^{5 ( * )} . Les plafonds sont dépassés à hauteur de 53 millions d'euros en AE et de 34 millions d'euros en CP, ce qui représente respectivement 10,6 % et 6,7 % de taux de dépassement.

Les crédits de la mission par rapport aux plafonds de la loi de programmation des finances publiques

(en millions d'euros)

	Plafonds de la loi de programmation des finances publiques pour l'année 2010 (hors CAS Pensions)	Projet de loi de finances pour 2010 (hors CAS Pensions et au format de la loi de programmation des finances publiques)	Taux de dépassement
Autorisations d'engagement	500	553	+ 10,6 %
Crédits de paiement	510	544	+ 6,7 %

Source : projet annuel de performance annexé au projet de loi de finances pour 2010

Ces fonds supplémentaires alloués à la mission proviennent, d'une part, de la réserve de budgétisation prévue par la loi précitée de programmation des finances publiques et, d'autre part, de redéploiements d'économies réalisées par l'Etat, notamment sur les charges de la dette et le compte d'affectation spéciale « Pensions ».

A. LES BESOINS BUDGÉTAIRES DIFFICILEMENT PRÉVISIBLES DU PROGRAMME N°303 « IMMIGRATION ET ASILE »

Le présent programme rassemble quatre actions qui retracent respectivement les crédits destinés :

- au fonctionnement de l'administration des visas ;

- au soutien apporté aux demandeurs d'asile et à l'organisation de la demande d'asile ;

- à la lutte contre l'immigration irrégulière ;

- aux fonctions « soutien » des services du ministère en charge de l'immigration.

Comme l'indique le tableau ci-dessous, la hausse des crédits du programme n° 303 est ciblée sur deux actions : l'action n° 2 « Garantie de l'exercice du droit d'asile » et l'action n° 3 « Lutte contre l'immigration irrégulière » .

Evolution des crédits du programme n° 303

(en millions d'euros)

	Autorisations d'engagement			Crédits de paiement
	Votées en 2009	Prévues en 2010	Evolution	Votés en 2009	Prévus en 2010	Evolution
Action n° 1 « Circulation des étrangers et politique des visas »	2,6	2,6	-	2,6	2,6	-
Action n° 2 « Garantie de l'exercice du droit d'asile »	289,1	318,1	+ 10 %	289,1	318,1	+ 10 %
Action n° 3 « Lutte contre l'immigration irrégulière »	80,8	104,4	+ 29,2 %	80,8	94,4	+ 16,8 %
Action n° 4 « Soutien »	62,2	63,9	+ 2,7 %	65,0	65,5	+ 0,8 %
Total	434,7	489,0	+ 12,5 %	437,5	480,6	+ 9,8 %

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2010

Par ailleurs, le montant total des fonds de concours attendus pour l'année 2010 est de 17,1 millions d'euros. Ils correspondent essentiellement aux fonds européens « retour » et « frontières extérieures ».

1. Le mauvais « calibrage » du budget au regard du nombre de demandes d'asile

a) Une base d'élaboration du budget qui paraît peu réaliste

L'action n° 2 regroupe les crédits destinés à la prise en charge sociale des demandeurs d'asile ainsi qu'à l'instruction et la décision sur les demandes d'asile, qui font intervenir à la fois l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (Ofpra) et la Cour nationale du droit d'asile (CNDA). Sur le plan budgétaire, les crédits d'accompagnement social sont très majoritaires au sein de l'action puisqu'ils représentent 286 millions d'euros soit 90 % des crédits de l'action n° 2.

Les dépenses regroupées au sein de cette action sont naturellement imprévisibles . Elles dépendent de facteurs imprévisibles que sont essentiellement le nombre de demandeurs d'asile et les délais de traitement des demandes d'asile devant les juridictions compétentes. En effet, tant que les personnes sont en attente de la décision sur leur demande d'asile, elles n'ont pas l'autorisation de travailler pour subvenir à leurs besoins et bénéficient donc de l'allocation temporaire d'attente (ATA).

Malgré cette imprévisibilité naturelle, votre rapporteur spécial soulignait, dans son rapport budgétaire ^{6 ( * )} sur le projet de loi de finances pour 2009, le fait que la prévision budgétaire de la prise en charge des demandeurs d'asile ne serait certainement pas soutenable en 2009. Il indiquait ainsi que si le nombre des demandes d'asile se stabilisait, le coût de la prise en charge des demandeurs dépasserait de 75 % la dotation budgétaire initiale et que si le nombre des demandeurs s'accroissait de 10 % en 2009, la dotation budgétaire serait dépassée de 93 %.

Or, d'après les informations transmises par le ministère en charge de l'immigration, le nombre de demandeurs d'asile a progressé de 19,7 % au cours de l'année 2008 et, au 30 juin 2009, la croissance se poursuivait sur un rythme annuel de + 16,5 %.

Evolution des demandes d'asile formulées en France

Année	Premières demandes	Réexamens	Total demandes hors mineurs accompagnants	Demandes mineurs accompagnants	Total général
2005	42.578	9.488	52.066	7.155	59.221
2006	26.269	8.584	34.853	4.479	39.332
2007	23.804	6.133	29.937	5.583	35.520
2008	27.063	7.195	34.258	8.341	42.599
2009 (données provisoires sur 6 mois)	15.844	2.923	18.767	3.572	22.339
2010 (données prévisionnelles)	28.500	Non précisé	Non précisé	Non précisé	45 500

Source : ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire

Or, le projet de loi de finances pour 2010 a été élaboré sur la base d'un nombre de demandes d'asile en très faible progression par rapport à l'année 2008, et évalué à 45.500, comme l'indique le tableau ci-dessus.

Malgré l'imprévisibilité intrinsèque de l'évolution des demandes d'asile, votre rapporteur spécial regrette la persistance du Gouvernement à élaborer le budget correspondant aux actions de traitement des dossiers et à la prise en charge des demandeurs d'asile sur la base d'une évolution du nombre de demandes qui paraît peu réaliste . Des explications devront être fournies à ce sujet.

b) Une hausse significative mais insuffisante des crédits

Les crédits dédiés à l'accueil des demandeurs d'asile augmentent de 10 % (AE = CP) dans le présent projet de loi de finances. Toutefois, cette hausse sera probablement insuffisante pour faire face aux dépenses réelles suscitées par les demandeurs d'asile au cours de l'année 2010 , puisque le rythme d'augmentation des demandeurs d'asile est supérieur à 10 % et que les crédits disponibles en 2009 seront vraisemblablement insuffisants pour satisfaire les besoins.

L'essentiel des crédits du programme est affecté aux centres d'accueil des demandeurs d'asile (CADA) , qui sont au nombre de 271, pour une capacité d'accueil de 20.689 places. 202,63 millions d'euros seront consacrés aux CADA en 2010, soit une progression de 3,6 % par rapport à l'année 2009. Au cours de l'année 2010, il est par ailleurs prévu de créer 1.000 nouvelles places de CADA . Le coût moyen de l'hébergement de référence est de 26,20 euros par jour.

Les autres crédits d'hébergement, à hauteur de 30 millions d'euros en 2010, seront dédiés aux dispositifs d'hébergement d'urgence , d'une capacité estimée à 5.478 places, qui servent à accueillir à titre transitoire les demandeurs d'asile dans l'attente de leur admission en CADA ou ceux qui n'ont pas droit à l'hébergement dans ces centres. Ces crédits sont stables par rapport à l'année 2009 .

Enfin, cette action regroupe aussi, à hauteur de 53 millions d'euros, les crédits de financement de l'allocation temporaire d'attente (ATA) , créée par la loi de finances initiale pour 2006 ^{7 ( * )} et versée aux demandeurs d'asile pendant toute la durée de la procédure d'instruction de leur demande. Le montant de l'allocation est de 10,57 euros par jour. En raison de l'augmentation du nombre de demandes d'asile et de la non diminution des délais d'instruction de ces demandes, les crédits consacrés à l'ATA augmentent de 76,7 % par rapport à l'année 2009 , ce qui devrait permettre de faire face aux besoins budgétaires de l'année 2010. A posteriori , cette hausse révèle également la sous-budgétisation manifeste des crédits destinés à l'ATA dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2009.

c) Le transfert à l'OFII de l'accompagnement social des demandeurs d'asile

Traditionnellement, l'Etat prenait en charge l'accueil, l'information et le conseil des demandeurs d'asile dans les départements qui en reçoivent un flux significatif.

Depuis 2008, dans la perspective de la régionalisation de l'admission au séjour des demandeurs d'asile, intervenue au 1 ^er mai 2009, le ministère de l'immigration met en oeuvre une rationalisation de l'organisation du premier accueil. Elle se traduit notamment par le transfert, le 1 ^er janvier 2010, à l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) ^{8 ( * )} , de la coordination du pilotage, du premier accueil et de l'accompagnement des demandeurs d'asile ainsi que du financement de cette mission .

2. La gestion, par le ministère, des centres de rétention administrative (CRA)

a) Le transfert au ministère en charge de l'immigration des crédits d'investissement des CRA

L'action n° 3 du présent programme regroupe des crédits destinés à la lutte contre l'immigration irrégulière. En raison du partage de compétences entre le ministère en charge de l'immigration et les autres ministères, cette action ne regroupait en 2009 que les crédits de fonctionnement des centres de rétention administrative (CRA) et de soutien aux retenus dans les CRA ainsi que les crédits consacrés à l'éloignement des retenus.

Le rapport précité de votre commission des finances relatif à la gestion des CRA concluait notamment que « la gestion administrative et budgétaire des centres doit [...] être clarifiée afin d'assurer un pilotage plus satisfaisant du dispositif de rétention administrative et de mettre en place un suivi budgétaire des crédits aujourd'hui défaillant ».

Au regard de ces travaux, votre rapporteur spécial est satisfait de constater que le périmètre de la mission « Immigration, asile et intégration » a été, dans le cadre du présent projet de loi de finances, étendu aux crédits d'investissement des CRA, c'est-à-dire aux dépenses de construction et d'entretien de ces centres . Cette configuration paraît en effet plus cohérente qu'un partage entre les crédits de fonctionnement et d'investissement des CRA entre deux ministères et deux missions ministérielles. Ce changement de périmètre se traduit par une augmentation sensible des crédits de l'action n° 3, à hauteur de 24 millions d'euros en AE et de 14 millions d'euros en CP. Au sein des CP, le ministère en charge de l'immigration indique que 6,8 millions proviennent de crédits transférés à partir d'autres missions budgétaires vers la mission « Immigration, asile et intégration ». L'effort supplémentaire mis en oeuvre peut donc être évalué à 7,2 millions d'euros .

D'après le projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances, ces fonds concernent, en 2010, les CRA de Vincennes, du Mesnil-Amelot II, Mesnil-Amelot III et de Mayotte ainsi que la construction des deux salles d'audience du Mesnil-Amelot, à parité par le ministère de l'intérieur et le ministère en charge de l'immigration. Par ailleurs, la reconstruction du CRA de Bordeaux, dont les modalités de financement ne sont pas définitivement arrêtées, est également prévue. Enfin, le programme vise à participer au financement de la zone d'attente d'Orly.

Malgré cette clarification des compétences du ministère en charge de l'immigration quant à la gestion des CRA, d'autres améliorations doivent encore être mises en oeuvre. En effet, l'ensemble des crédits de fonctionnement des CRA n'est pas regroupé au sein de la mission « Immigration, asile et intégration » puisque les dépenses de personnels et de soutien de la police et de la gendarmerie (carburants, véhicules, frais de mission, salaires) restent supportées par les crédits des programmes n° 176 « Police nationale » et n° 152 « Gendarmerie nationale » de la mission « Sécurité ». Par ailleurs, le suivi de la dépense ne permet pas d'estimer convenablement le coût global de la rétention, notamment dans les lieux de rétention administrative (LRA) destinés à héberger les retenus en l'absence de centres de rétention.

b) Des interrogations sur le nombre des retenus effectivement reconduits à la frontière

L'objectif de doublement du nombre d'étrangers reconduits, fixé en 2003, a été atteint dès 2006 , comme l'indique le tableau ci-dessous.

Objectifs chiffrés et reconduites effectuées (chiffres pour la métropole)

	Objectif fixé	Mesures d'éloignement exécutées	Dont retours forcés	Dont retours aidés (Anaem)	Taux de réalisation global	Taux de réalisation hors retours aidés
2003	Nd	12 482	12 482
2004	16 843	15 659	15 659		70,3%	70,3%
2005	23 000	19 849	19 849		86,3%	86,3%
2006	25 000	23 843	22 415	1 428	95,4%	89,7%
2007	25 000	23 196	19 885	3 311	92,8%	79,5%
2008	25 000	29 796	19 724	10 072	119,2%	78,9%

Source : Ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire

Comme l'indiquait votre rapporteur spécial dans son rapport précité sur la gestion des CRA, « les chiffres globaux des mesures d'éloignement exécutées, en apparence satisfaisants, masquent toutefois une diminution du nombre de retours forcés depuis 2006 ainsi qu'un effondrement du taux d'exécution des mesures d'éloignement forcé prononcées, passé de 62,1 % en 2002 (10.067 éloignements forcés effectifs pour 16.406 prononcés) à 19,4 % en 2008 (19.724 éloignements réalisés pour 101.539 prononcés) : moins d'une mesure d'éloignement forcé sur cinq est aujourd'hui effectuée ».

La diminution de ce taux résulte toutefois directement de l'augmentation du nombre d'interpellations.

Votre rapporteur spécial relève également l'évolution à la baisse du nombre de retenus dans les CRA effectivement reconduits , hors retours volontaires. Ce nombre est passé de 16.909 en 2006 à 15.170 en 2007 et 14.411 en 2008. On constate donc que, si le nombre de retenus augmente, leur reconduite effective à la frontière est de moins en moins fréquente , nombre d'entre eux étant remis en liberté.

Les causes de ces remises en liberté sont multiples :

- erreurs de procédure des services interpellateurs ;

- refus du pays d'accueil de délivrer des laissez-passer consulaires ;

- situation où les retenus sont de facto non reconductibles, pour cause notamment d'absence de document justifiant leur identité.

Des solutions doivent être apportées à ces problèmes : les services interpellateurs doivent être mieux formés sur la qualité des procédures, la présence d'un représentant de l'Etat devant les juridictions doit être systématisée, enfin, les relations avec les pays étrangers doivent être renforcées afin d'obtenir plus systématiquement les laissez-passer consulaires nécessaires pour reconduire un étranger dans son pays.

Il reviendra au Gouvernement d'éclairer la représentation nationale sur les actions menées afin de répondre à ce problème.

c) Les autres composantes de l'action n° 3 « Lutte contre l'immigration irrégulière »

Deux éléments peuvent être dégagés de l'analyse des autres composantes de l'action n° 3 « Lutte contre l'immigration irrégulière » :

- les frais d'éloignement des migrants diminuent de 42 à 37,5 millions d'euros sous l'effet combiné d'une hausse modérée de l'objectif des reconduites, qui passe de 26.000 en 2009 à 27.000 en 2010, et d'une diminution du coût moyen de la billetterie, de 1.500 à 1.390 euros. Cette diminution résulte de la passation d'un nouveau marché, plus économique, en matière de titres de transport (avion, train, etc.) pour la mise en oeuvre des reconduites ;

- l'accompagnement social des retenus se voit doté de 6 millions d'euros en 2010 contre 5 millions d'euros en 2009 . Il comprend des actions d'information et d'aide à l'exercice des droits dans les zones d'attente. Ces actions s'inscrivent dans le cadre du nouveau marché d'aide aux droits des étrangers retenus, alloti entre plusieurs titulaires, qui devrait prendre son plein effet en 2010, en se substituant au marché actuel attribué à la CIMADE. L'augmentation des crédits consacrés à ces actions correspond, d'une part, à l'augmentation du nombre de places dans les CRA et, d'autre part, à la demande de nouvelles prestations par l'administration en termes de qualification des personnels intervenants dans les CRA.

3. La consolidation administrative du ministère

Les fonctions de soutien inscrites au programme n° 303 se répartissent entre, d'une part, les dépenses de personnel du ministère en charge de l'immigration et, d'autre part, l'action n° 4 du programme, qui regroupe les autres crédits destinés à la mutualisation et au pilotage des fonctions transversales du ministère. Les crédits de l'action n° 4, en légère augmentation par rapport à l'année dernière (+ 2,7 % en AE et + 0,8 % en CP) n'appellent pas de remarque particulière.

a) Une augmentation justifiée des dépenses de personnel

En termes de dépenses de personnel, votre rapporteur spécial relève que le programme n° 303 regroupe l'ensemble des effectifs du ministère. A ce titre, il comprend 615 ETPT. Ce plafond d'emploi augmente par rapport à l'année 2009, où il était fixé à 613 ETPT .

En effet, malgré la suppression de 8 ETPT, plusieurs mesures de transfert conduisent à une hausse de 10 emplois des effectifs du ministère. Le projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances précise que, « au vu de la situation spécifique des effectifs du ministère, notamment la taille de son plafond d'emploi par rapport à celui d'un ministère classique, les ratios usuels de gestion des ressources humaines ne peuvent s'appliquer qu'avec réserve ». Ainsi, la règle de non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux ne trouve notamment pas à s'appliquer au sein du ministère.

Votre rapporteur spécial estime cette dérogation justifiée au regard de deux éléments : d'une part, l'administration du ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire est une administration d'état-major, dont le format est relativement réduit, et, d'autre part, sa constitution est récente ce qui explique qu'elle soit moins soumise aux impératifs de rationalisation fixés pour l'ensemble de l'administration d'Etat.

Par conséquent, les dépenses de personnel (dépenses de titre 2) du programme augmentent de 6,9 % entre 2009 et 2010, passant de 36 à 38,5 millions d'euros .

b) Le regroupement des services sur un nombre limité de sites

Votre rapporteur spécial relevait, dans son rapport précité sur la mission « Immigration, asile et intégration » dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour l'année 2009, que les services du ministère en charge de l'immigration étaient répartis sur six sites parisiens, ce qui ne favorisait pas la création d'une culture de travail commune à des agents qui proviennent à l'origine de ministères très différents.

Au regard des préconisations qu'il avait formulées, il est satisfaisant de constater que, depuis fin mai 2009, les services parisiens sont regroupés sur un nombre plus limité de sites . Deux sites accueillent aujourd'hui l'intégralité des services : un immeuble partagé avec les services du Premier ministre au 68, rue de Bellechasse et les anciens locaux occupés auparavant par une direction des finances au 3-5, rue Barbet de Jouy. Ces deux sites se situent par ailleurs à proximité de l'hôtel du ministre, au 101, rue de Grenelle.

D'après les informations transmises par le ministère en charge de l'immigration à votre rapporteur spécial, ces regroupements ont permis de réduire de 1,8 millions d'euros les dépenses de fonctionnement du ministère , correspondant à la fin d'un contrat de location pour des bureaux rue de Rennes.

4. Des délais d'instruction des demandes d'asile toujours insatisfaisants

a) L'Ofpra

La subvention pour charges de service public de l'Ofpra augmente de 10,3 % , passant de 29 à 32 millions d'euros entre 2009 et 2010.

Cette hausse devra servir à améliorer la qualité du traitement des dossiers par l'Ofpra et à poursuivre les efforts déjà fournis pour réduire leur délai d'examen et matérialisés dans le cadre du contrat d'objectifs et de moyens du 9 décembre 2008. Ce délai est ainsi passé de 105 jours en 2007 à 95 jours en 2009 et devra atteindre 90 jours en 2010.

b) La CNDA

Les décisions de l'Ofpra peuvent ensuite être portées devant la Cour nationale du droit d'asile (CNDA). Votre rapporteur spécial relevait l'année passée que « les délais d'instruction devant la Cour nationale du droit d'asile repartent à la hausse, [...] les délais moyens d'examen des recours étant passés entre 2007 et 2008 de 357 jours à 415 jours » ^{9 ( * )} .

La CNDA a été rattachée, à partir du 1 ^er janvier 2009, au Conseil d'Etat. Cette évolution devrait permettre une amélioration des délais de traitement par la Cour . Toutefois, à court terme, votre rapporteur spécial regrette qu'elle rende difficile la lecture de l'évolution des délais d'instruction. En effet, le document de politique transversale ne présente ni délai effectif pour l'année 2008 ni délai actualisé pour l'année 2009, ni prévision pour l'année 2010. Ces lacunes semblent résulter du changement des outils de collecte des données provoquée par l'évolution institutionnelle de la Cour. Le DPT précise ainsi que « les données statistiques jusqu'en 2008 sont établies par le service des études et de la communication de l'Ofpra et consolidées par le Secrétariat général de la CNDA. A partir de 2009, elles devraient être extraites de l'infocentre des juridictions administratives ».

Au regard de la nécessité d'accélérer fortement les délais de traitement des dossiers par la CNDA, votre rapporteur spécial regrette ces lacunes . Les délais de traitement des demandes d'asile sont d'ailleurs l'un des principaux facteurs de coût pour la mission.

* ⁵ Loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009-2012.

* ⁶ Rapport spécial n° 99 - Tome III - Annexe 15, loi de finances pour 2009, mission « Immigration, asile et intégration », par M. Pierre Bernard-Reymond, au nom de la commission des finances.

* ⁷ Loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.

* ⁸ L'OFII a succédé à l'Agence nationale d'accueil des étrangers et des migrations (ANAEM) en avril 2009.

* ⁹ Rapport n° 99 - Tome III - Annexe 15 (2008-2009), loi de finances pour 2009, mission « Immigration, asile et intégration », par M. Pierre Bernard-Reymond, fait au nom de la commission des finances.