TITRE VI - OFFRE ET ORGANISMES DE FORMATION
Article 16 A - Evaluation des actions de formation professionnelle
Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, a pour objet de confier au Conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie (CNFPTLV) la mission d'évaluation des actions de formation professionnelle conduites dans chaque bassin d'emploi.
I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté en séance publique le présent article, sous-amendé par le Gouvernement. La version initiale de cet article prévoyait de confier aux services de l'Etat la tâche de procéder à l'évaluation, par bassin d'emploi, des actions de formation professionnelle réalisées par l'ensemble des organismes dispensant de telles actions. Considérant l'importance d'associer les régions dans l'appréciation des actions de formation menées sur leurs territoires, dans lesquels s'inscrivent les bassins d'emploi, l'Assemblée nationale, à la demande du Gouvernement, a finalement prévu que le pilotage de l'évaluation serait assuré par le CNFPTLV dans lequel l'Etat et les régions sont représentés.
Le besoin de clarification ainsi exprimé s'avère d'autant plus justifié que le nombre des établissements dispensateurs de formation s'élevait en 2006 à 56 829, dont 94 % d'organismes relevant du secteur privé 51 ( * ) .
II - Le texte adopté par la commission
Si le principe de l'évaluation par bassin d'emploi des actions de formation professionnelle conduites par l'ensemble des organismes de formation relève d'une excellente initiative, il convient de noter que le CNFPTLV, à qui cette lourde tâche est confiée, ne dispose à l'évidence pas des moyens pour la réaliser, alors même que les outils techniques et statistiques en place ne semblent pas être en mesure de fournir de telles informations nécessaires selon un rythme annuel.
C'est pourquoi, votre commission a adopté, à l'initiative de son rapporteur, un amendement destiné, d'une part, à inscrire ce bilan sur une période plus longue, trois ans au lieu d'un an, d'autre part, à faire reposer l'évaluation proprement dite sur les comités de coordination régionaux de l'emploi et de la formation professionnelle (CCREFP), dans lesquels l'Etat, la région et les partenaires sociaux sont représentés. Les CCREFP constituent le lieu le plus pertinent pour réaliser cette évaluation compte tenu de leur proximité avec les bassins d'emploi. Le CNFPTLV pourrait alors se charger de synthétiser les évaluations établies par les CCREFP.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 16 - (art. 6351-1 A [nouveau], L. 6531-1, L. 6531-3 à L. 6531-6, L. 6531-7-1 [nouveau], L. 6532-1, L. 6533-2 et L. 6533-3 du code du travail) - Régime de déclaration d'activité des dispensateurs de formation professionnelle - Publicité de la liste des organismes déclarés
Objet : Cet article précise les modalités de déclaration d'activité par les prestataires de formation et les conditions d'enregistrement, de refus ou d'annulation de la déclaration.
I - Les dispositions initiales du projet de loi
Le présent article a pour objet de modifier le régime juridique de la déclaration d'activité des organismes dispensateurs de formation professionnelle afin de renforcer le contrôle de l'administration sur l'activité effective de ceux-ci et la transparence de l'offre de formation.
Il s'inscrit dans le souci de clarifier l'offre de services des organismes de formation. En effet, selon les dernières statistiques disponibles, le nombre d'établissements dispensateurs de formation s'élevait en 2006 à 56 829, parmi lesquels 48 593 ont effectivement réalisé des actions de formation professionnelle. En outre, il s'avère que seuls 13 773 organismes exercent cette activité à titre principal 52 ( * ) , pour un chiffre d'affaires de 5,9 milliards d'euros.
Par ailleurs, ce secteur s'avère particulièrement dynamique : sur la seule année 2006, 8 500 organismes dispensateurs de formation ont été régulièrement déclarés. Il se caractérise également par une forte hétérogénéité des acteurs privés, qui se partagent entre établissements à but lucratif, associations ou coopératives sans but lucratif et formateurs individuels. Ces derniers, malgré leur nombre 53 ( * ) , ne forment que 10 % des stagiaires, pour une part modeste du chiffre d'affaires global du secteur, soit 4 %.
Par comparaison, le secteur public et parapublic ne représente que 6 % du nombre des organismes dont la formation professionnelle constitue l'une des activités principales, mais forme un stagiaire sur cinq et représente le tiers du marché en chiffre d'affaires et en heures de formation.
Dans ce contexte de foisonnement des acteurs, l'amélioration de la qualité d'ensemble de l'offre constitue un enjeu majeur et un objectif exprimé dans les conclusions rendues le 10 juillet 2008 par le groupe de travail multipartite sur la formation professionnelle, présidé par M. Pierre Ferracci. De fait, selon le groupe multipartite, « il n'existe aucun outil universel d'évaluation et de contrôle de l'offre de formation ».
La mission commune d'information du Sénat sur le fonctionnement de la formation professionnelle avait à cet égard souligné, dans ses recommandations, la nécessité « d'optimiser l'appareil de formation par l'innovation et l'évaluation », notamment en instituant une exigence de solvabilité minimale et un agrément régional au moment de la déclaration d'existence de l'organisme. Il s'agissait de prescrire à l'administration de mieux évaluer les bonnes et mauvaises pratiques des dispensateurs de formation « sans se limiter à un contrôle essentiellement juridique du fonctionnement des organismes » 54 ( * ) .
En ce sens, le présent article, dans ses dispositions initiales, propose deux mesures principales :
- d'une part, le remplacement de l'actuelle formalité de déclaration d'activité par une déclaration donnant lieu à décision ou non d'enregistrement par l'administration ;
- d'autre part, la publicité de la liste des organismes régulièrement déclarés.
a) Le nouveau régime de déclaration d'activité des organismes de formation professionnelle
Les articles L. 6353-1 et suivants du code du travail, qui régissent actuellement le régime de la déclaration d'activité, sont modifiés afin que l'autorité administrative puisse refuser l'enregistrement si :
- les prestations prévues au premier contrat ou convention de formation ne correspondent pas à la liste des actions mentionnées à l'article L. 6313-1 du code précité qui définit les actions entrant dans le champ d'application de la formation professionnelle 55 ( * ) ;
- les obligations relatives à l'information des stagiaires et à la régularité des contrats et conventions de formation, dont le régime est réformé par l'article 17 du présent projet de loi, ne sont pas respectées.
Cette nouvelle procédure doit permettre à l'administration d'apprécier a priori la concordance des activités de l'organisme avec les actions relevant de la formation professionnelle avant de procéder à l'enregistrement. Jusqu'à présent, l'enregistrement de la déclaration relève d'une compétence liée, le pouvoir d'annulation n'intervenant qu' a posteriori sur décision administrative lorsqu'il apparaît que les prestations ne correspondent pas aux actions prévues par l'article L. 6313-1.
A la condition que les moyens de contrôle de l'autorité administrative puissent effectivement assurer cet examen de recevabilité de la déclaration d'activité, la nouvelle procédure devrait permettre d'écarter les demandes d'enregistrement sans lien avec la formation professionnelle. A ce stade, sans qu'il s'agisse d'une véritable labellisation qualitative, cet article met en place un filtrage « sur pièces » des nouvelles déclarations.
En outre, le pouvoir d'annulation de l'enregistrement de l'administration, en vertu de l'article L. 6351-4, aujourd'hui prévu en cas de discordance des prestations réalisées avec les actions relevant de la formation professionnelle et de non-respect des règles relatives aux contrats et conventions de formation, pourra s'exercer après contrôle administratif et financier de l'Etat. L'administration peut accorder à l'organisme un délai de mise en conformité dont la durée sera fixée par décret.
b) La publicité de la liste des organismes
Le second axe de clarification de l'offre de formation proposé par cet article repose sur le caractère public de la liste des organismes de formation dûment enregistrés. Jusqu'à présent, les éléments de déclaration d'activité sont adressés aux seuls conseils régionaux en application de l'article L. 6351-7. Le projet de loi insère dans le code du travail un article L. 6351-7-1 qui prévoit la publication de la liste des organismes déclarés à jour de leur obligation de transmission du bilan pédagogique et financier qu'ils sont tenus de communiquer une fois par an à l'autorité administrative.
II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a apporté plusieurs modifications ou compléments à cet article. Elle a ainsi décidé :
- d'inscrire dans un nouvel article L. 6351-1 A du code du travail le principe de la liberté du choix de l'organisme de formation par l'employeur ;
- que la publicité de la liste des organismes déclarés s'effectue « notamment au moyen de services de communication électronique » ;
- d'inscrire dans l'article L. 6353-2 du code du travail le principe de la conclusion d'une convention de formation entre l'acheteur de formation, le dispensateur de formation et la personne physique qui entreprend une formation ;
- de compléter le texte de l'article L. 6351-4 du code du travail, relatif à l'annulation de l'enregistrement de la déclaration d'activité, pour permettre à l'intéressé de faire part de ses observations ;
- de prévoir la caducité de la déclaration d'activité lorsque le bilan pédagogique et financier ne fait apparaître aucune activité de formation ou lorsque ce bilan n'a pas été adressé à l'autorité administrative.
III - Le texte adopté par la commission
Tout en approuvant le principe général d'un resserrement et d'un encadrement plus strict des conditions d'enregistrement des déclarations d'activité des organismes de formation, votre commission constate que ce dispositif ne suffira pas à lui seul à constituer une labellisation fondée sur des critères de qualité. Néanmoins, il s'agit d'un premier pas vers la constitution d'une base d'information expurgée des établissements qui ne rempliraient plus leurs obligations de transmission de leur bilan pédagogique et financier ou qui n'exerceraient plus d'activité de formation professionnelle. Il est donc à espérer qu'une réduction « mécanique » du nombre d'organismes enregistrés offrira aux entreprises et, plus largement, aux acheteurs ou commanditaires de formation une meilleure lisibilité de l'offre de services. A cet égard, le caractère public de la liste des organismes régulièrement déclarés constitue une novation de nature à améliorer la mise en relation de l'offre et de la demande de formation.
Votre commission est ensuite revenue sur trois dispositions introduites à l'Assemblée nationale afin d'en préciser la portée par des amendements adoptés à l'initiative de son rapporteur.
L'article L. 6351-1 A nouveau du code du travail, issu des travaux de l'Assemblée nationale, pose le principe de libre choix par l'entreprise de l'organisme de formation sous réserve que celui-ci soit déclaré. Or, le système de déclaration d'activité repose sur la conclusion d'une première convention. Le principe retenu tend donc à exclure tout nouvel organisme car les entreprises auront tendance à ne plus confier à de nouveaux organismes la formation de leur personnel. En conséquence, il apparaît justifié d'étendre le principe de libre choix aux nouveaux organismes qui auront débuté les démarches de déclaration auprès des services de contrôle et dont l'enregistrement effectif sera subordonné dans des délais courts à la production de la première convention et aux résultats de l'instruction du dossier de déclaration complet.
A l'article L. 6371-7-1 nouveau, votre commission a considéré que la disposition tendant à préciser que la publication de la liste des organismes de formation agréés est faite « notamment au moyen de services de communication électronique » pouvait apparaître superflue, tant les outils informatiques, tels que les bases de données, et Internet sont devenus aujourd'hui des supports de publication naturels. En revanche, l'intérêt principal d'une telle publication réside dans les informations qui seront contenues dans la liste. C'est pourquoi, des précisions telles que la raison sociale, les éléments descriptifs de l'activité, le nombre de formateurs et de stagiaires paraissent devoir figurer dans les données rendues publiques.
Enfin, à l'article L. 6353-2, il est apparu, au terme des auditions de l'ensemble des parties prenantes de la formation, que l'instauration d'une convention tripartite de formation entre le commanditaire de la formation, le formateur et la personne formée serait difficilement applicable dans certaines situations, notamment lorsqu'une entreprise organise une action de formation brève à destination d'un très grand nombre de salariés. Outre une inflation des coûts de gestion, une grande entreprise ne peut pas engager des négociations et une contractualisation de la formation avec chaque salarié sur une formation d'adaptation à un poste de travail, de même que Pôle emploi ne peut contractualiser l'achat de formation avec chaque demandeur d'emploi et chaque prestataire de formation et, dans le même temps, passer des marchés de formation pour ce public.
Toutefois, le principe de la contractualisation avec le stagiaire doit être approuvé, dans la mesure où il est un élément de responsabilisation important de chacun des acteurs, notamment de la personne qui suit la formation. En effet, votre rapporteur considère que toute action de formation, pour se révéler efficace, doit partir d'un programme élaboré en concertation et relever d'une démarche volontaire de chaque stagiaire.
C'est pourquoi, tout en conservant le principe de l'établissement d'une convention, il convient de ne réserver la procédure de signature tripartite qu'à un certain nombre de formations, à vocation qualifiante et longue, suivant des modalités pratiques qui seraient fixées par voie réglementaire.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 16 bis - (art. 215-1, 215-3, 222-36, 223-13, 225-13, 223-15-3, 313-7 et 433-17 du code pénal, L. 4161-5 et L. 4223-1 du code de la santé publique) - Interdiction de l'exercice de l'activité de prestataire de formation aux personnes condamnées pour abus frauduleux d'une personne en état de sujétion psychologique ou physique
Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, vise à interdire l'exercice d'une fonction de prestataire de formation professionnelle continue aux personnes physiques ou morales reconnues coupables de certains délits.
I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale
Le présent article a été introduit par l'Assemblée nationale, afin d'interdire l'exercice de l'activité de prestataire de formation aux personnes condamnées pour abus frauduleux d'une personne en état de sujétion psychologique ou physique. Il s'agissait, dans un but de protection des publics jeunes ou en situation de fragilité, de lutter contre le prosélytisme de mouvements sectaires exerçant leur influence sous couvert d'organismes de formation.
Le texte issu des travaux de l'Assemblée nationale énumère une série de crimes et délits justifiant l'interdiction, tant pour les personnes morales que physiques, d'exercer une fonction de prestataire de formation professionnelle continue au sens de l'article L. 6313-1 du code du travail pour une durée de cinq ans :
- les crimes contre l'espèce humaine d'eugénisme et de clonage reproductif (articles 215-1 et 215-3 du code pénal) ;
- l'importation ou l'exportation illicites de stupéfiants, le fait de provoquer le suicide d'autrui, le fait d'obtenir d'une personne, dont la vulnérabilité ou l'état de dépendance sont apparents ou connus de l'auteur, la fourniture de services non rétribués ou en échange d'une rétribution manifestement sans rapport avec l'importance du travail accompli, l'escroquerie et l'usurpation de titres (articles 222-36, 223-13, 225-13, 313-7 et 433-17 du code pénal) ;
- l'abus frauduleux de l'état d'ignorance ou de la situation de faiblesse (article 223-15-3 du code pénal) ;
- l'exercice illégal de la médecine et de la pharmacie (articles L. 4161-5 et L. 4223-1 du code de la santé publique).
II - Le texte adopté par la commission
Tout en rappelant qu'en matière d'atteinte aux biens (vol, escroquerie, extorsion et détournement) comme en matière d'atteinte à l'intégrité physique ou psychique de la personne, les dispositions relatives aux peines complémentaires prévues par le code pénal prévoient déjà l'interdiction d'exercer l'activité professionnelle ou sociale dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de laquelle l'infraction a été commise, votre commission souscrit au principe d'un renforcement de la protection des bénéficiaires de formation les plus fragiles.
Elle a adopté cet article sans modification.
Article 16 ter - Établissement par le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels d'une charte qualité de la commande de formation pour les entreprises et les organismes collecteurs
Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, confie au fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels l'établissement d'une charte qualité de la commande de formation.
I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale
Cet article prévoit l'établissement, avant le 31 décembre 2010, par le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP) d'une charte qualité de la commande de formation pour les entreprises et pour les organismes collecteurs paritaires agréés.
II - Le texte adopté par la commission
Cet article complète le volet administratif portant réforme et publicité des déclarations d'activité des organismes de formation, prévu à l'article 16 du présent projet de loi, par une disposition destinée aux acheteurs de formation en confiant au FPSPP la tâche d'établir une charte de qualité de la commande de formation. Comme il a été indiqué précédemment, si la modification du régime d'enregistrement des établissements de formation confère à l'administration un pouvoir de contrôle a priori et d'annulation en cas de non-respect par les formateurs du champ d'action de la formation professionnelle, il ne s'agit en aucun cas d'un label de qualité. La présente disposition ne prétend pas davantage instaurer une labellisation de l'offre de formation mais propose la création d'un outil de clarification et d'harmonisation de l'achat de formation, commun aux entreprises et aux organismes collecteurs paritaires agréés (Opca).
A cet égard, il apparaît en effet justifié de confier cette tâche au FPSPP conformément au rôle d'animation et de conseil du réseau des Opca que les partenaires de l'Ani lui ont reconnu. La bonne information des acheteurs de formation constitue ainsi l'autre versant de l'oeuvre d'amélioration de la qualité de l'offre de formation. A ce titre, sans remettre en cause le principe de liberté du choix de l'organisme de formation par chaque entreprise, la précision selon laquelle cette charte serait également destinée aux Opca est en parfaite adéquation avec l'élargissement de leurs missions vers le conseil et l'accompagnement des entreprises.
Votre commission approuve dans leur principe les dispositions du présent article mais considère qu'elles sont dorénavant satisfaites par la mise en place, aux articles 14 et 15 du présent projet de loi, d'une charte des bonnes pratiques des Opca également élaborée par le FPSPP.
Par coordination avec les articles 14 et 15 du présent projet de loi, elle a supprimé cet article.
Article 17 - (art. L. 6331-21, L. 6353-1, L. 6353-3, L. 6353-8 et L. 6355-22 du code du travail) - Information des stagiaires de la formation professionnelle
Objet : Cet article vise à améliorer l'information fournie par les organismes dispensateurs avant le début de la formation et à assurer la remise au stagiaire d'une attestation à l'issue de la formation.
I - Les dispositions initiales du projet de loi
En complément de l'encadrement administratif des organismes de formation, le présent article prévoit le renforcement des garanties offertes aux stagiaires tant par l'employeur, lorsque les actions de formation sont organisées par l'entreprise elle-même, que par les prestataires de formation.
Ainsi, l'article L. 6331-21 du code du travail qui organise les formations réalisées directement par les entreprises et l'article L. 6353-1 sont complétés par l'obligation reposant soit sur l'employeur dans le premier cas, soit sur le prestataire dans le second, de délivrer au stagiaire une attestation dont les mentions seraient fixées par décret.
De même, la rédaction de l'article L. 6353-8, qui prévoit le contenu du programme de formation 56 ( * ) qui doit être adressé au stagiaire avant son inscription définitive et avant tout règlement de frais, est remplacée par le renvoi à un décret de la fixation des informations fournies à la personne formée, au plus tard le premier jour de sa formation.
Enfin, dans le cas où le stagiaire contracte à titre individuel et à ses frais avec un organisme de formation, il est précisé que le « contrat est conclu avant l'inscription définitive du stagiaire et tout règlement de frais ».
II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté deux amendements tendant à améliorer les garanties données aux stagiaires avant et après la formation :
- elle a précisé à l'article L. 6353-1 du code du travail qu'à l'issue de la formation, le prestataire doit remettre à la personne formée une attestation de stage « mentionnant les objectifs, la nature et la durée de l'action et, le cas échéant, les résultats de l'évaluation de la formation » ;
- elle a renforcé l'obligation de communication préalable aux stagiaires d'un programme de stage, en ajoutant de nouveaux éléments à ceux déjà prévus à l'article L. 6353-8 : les objectifs de la formation, les modalités d'évaluation de la formation et les « références de la personne commanditaires auprès de laquelle le stagiaire peut exposer ses griefs ».
III - Le texte adopté par la commission
Votre commission approuve les précisions apportées par la rédaction adoptée à l'Assemblée nationale dans la mesure où elles instaurent l'obligation que l'attestation de stage inclue une évaluation de la formation. Il apparaît en effet indispensable que la personne formée comme l'employeur puissent apprécier l'apport du processus de formation.
A l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté des amendements afin de :
- préciser que l'évaluation mentionnée dans l'attestation délivrée à la fin de la formation porte bien sur les acquis du stagiaire et non sur la formation elle-même, tout en supprimant la mention « le cas échéant » qui laissait entendre que l'évaluation revêtirait un caractère facultatif ;
- rétablir l'obligation de communication du programme de la formation au stagiaire avant son inscription définitive, qui lui est plus favorable qu'une communication au plus tard le premier jour de l'action de formation.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 18 - (art. L. 214-12 du code de l'éducation) - Modalités d'accès à une formation au niveau régional
Objet : Cet article vise à favoriser l'accueil des stagiaires originaires d'une autre région que celle où est dispensée la formation, en supprimant la condition selon laquelle l'accès à une formation au niveau régional présuppose que celle-ci n'est pas accessible dans la région d'origine.
L'article L. 214-12 du code de l'éducation, actuellement en vigueur, prévoit que « la région définit et met en oeuvre la politique régionale d'apprentissage et de formation professionnelle des jeunes et des adultes à la recherche d'un emploi ou d'une nouvelle orientation professionnelle ». Dans ce cadre elle organise sur son territoire les actions destinées à répondre aux besoins d'apprentissage et de formation. En outre, « elle assure l'accueil en formation de la population résidant sur son territoire, ou dans une autre région si la formation désirée n'y est pas accessible ».
L'introduction de cette précision dans le code de l'éducation avait pour objet de permettre aux habitants d'une région dans laquelle une formation n'est pas délivrée de s'inscrire dans une autre région. La dernière phrase de l'article L. 214-12 prévoit dans ce cas « une convention fixe les conditions de prise en charge de la formation par les régions concernées » .
Or, il est apparu que si ce droit avait pour objet de décloisonner l'offre territoriale de formation et de faciliter la mobilité géographique des personnes intéressées par des formations « pointues » dont l'offre est par nature limitée, son application s'est révélée restrictive.
Ainsi, cette disposition contraint les personnes frontalières d'une région où l'offre de formation est plus accessible depuis leur lieu de résidence à s'inscrire dans l'établissement de formation de leur région dès lors que la formation qu'ils recherchent y est dispensée.
Afin d'améliorer la prise en charge des stagiaires, quel que soit leur lieu de résidence et sans remettre en cause le conventionnement financier interrégional, le présent article prévoit la suppression des mots : « si la formation désirée n'y est pas accessible ».
Ce faisant, il vise à favoriser l'accueil des stagiaires originaires d'une autre région que celle où est dispensée la formation, en supprimant la condition selon laquelle l'accès à une formation au niveau régional présuppose que celle-ci n'est pas accessible dans la région d'origine.
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article 19 - Transferts de salariés de l'association nationale pour la formation professionnelle des adultes qui participent aux missions d'orientation des demandeurs d'emploi à Pôle emploi
Objet : Cet article prévoit le transfert avant le 1 er avril 2010 de 919 salariés de l'association nationale pour la formation professionnelle des adultes (Afpa) en charge de l'orientation professionnelle des demandeurs d'emploi vers Pôle emploi.
I - Les dispositions initiales du projet de loi
Sur les quelque 1 200 salariés de l'Afpa chargés de l'orientation professionnelle, les trois quarts d'entre eux exercent cette compétence au service des demandeurs d'emploi. Or, le conseil de la concurrence a considéré dans son avis du 18 juin 2008 que cette activité pouvait porter plus « facilement » à orienter les demandeurs d'emploi vers des centres de formation de l'Afpa que vers d'autres prestataires de formation, constituant ainsi le risque que la concurrence soit faussée. L'avis à précisé que « lesdits psychologues ne devraient donc pas être employés par l'un des organismes chargés d'assurer les prestations de formation » et qu'ils devraient « être rattachés aux services de l'Etat ». Le transfert avant le 1 er avril 2010 proposé par le présent article a pour objet de préserver la sécurité juridique de l'association au regard du droit de la concurrence.
Au titre des mesures d'accompagnement, l'alinéa unique de cet article prévoit le maintien à titre transitoire de l'accord du 4 juillet 1996 régissant le personnel de l'Afpa jusqu'à l'entrée en vigueur de la future convention des personnels de Pôle emploi. Il est en outre précisé que celle-ci devra comporter les adaptations nécessaires à la prise en compte des spécificités des personnels issus de l'Afpa et s'appliquer, au plus tard, quinze mois après le transfert, conformément au délai prévu pour la renégociation des accords collectifs.
II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a ajouté à cet article une mention tendant à préciser que les personnels transférés continueraient à exercer les mêmes missions au sein de leur nouvelle affectation à Pôle emploi.
III - Le texte adopté par la commission
Il convient de préciser que si le transfert de personnels de l'Afpa vers Pôle emploi est fondé sur un motif juridique, il s'appuie également sur un projet de redéploiement de l'offre de services de Pôle emploi en direction des demandeurs d'emploi. Rappelons qu'en application de la loi n° 2008-126 du 13 février 2008 relative à la réforme de l'organisation du service public de l'emploi, Pôle emploi remplit depuis le 1 er janvier 2009 les missions d'accompagnement, de placement et d'indemnisation jusqu'alors gérées par l'agence nationale pour l'emploi (ANPE) et les Assedic.
Lors de l'assemblée générale de l'Afpa, le 14 janvier 2009, le secrétaire d'Etat chargé de l'emploi avait précisé que si « l'objectif pour les prochaines années est de consolider l'Afpa en tant qu'opérateur national de référence dans le champ de la formation professionnelle », il convenait de faire « face aux évolutions rendues nécessaires (décentralisation, soumission aux règles de concurrence, réforme de la formation professionnelle) ». Il avait indiqué que les activités d'orientation des demandeurs d'emploi seraient assurées à l'avenir par Pôle emploi afin de renforcer la cohérence de l'offre de service vis-à-vis des demandeurs d'emploi 57 ( * ) .
Le regroupement des fonctions d'orientation des demandeurs d'emploi au sein de Pôle emploi obéit donc également à une logique opérationnelle que la mission commune d'information du Sénat sur le fonctionnement des dispositifs de formation professionnelle avait mise en évidence avant même la fusion ANPE-Assedic 58 ( * ) .
a) Les garanties apportées quant aux statuts et aux missions des personnels transférés
Les auditions des deux directeurs généraux de l'Afpa et de Pôle emploi ont permis de préciser le contour opérationnel de l'opération de transfert. Celle-ci concernerait 919 salariés dont 905 psychologues du travail.
Pour Pôle emploi, il s'agit d'intégrer à ses structures, déjà fortement mobilisées par la fusion ANPE-Assedic mais aussi par le contexte de montée du chômage, des personnels dont les compétences et le statut sont très spécifiques. A cet égard, votre rapporteur a été informé par les dirigeants de ces deux organismes que le transfert s'effectuerait dans le respect des fonctions de ces salariés, puisque ceux-ci n'auraient pas vocation à être affectés dans des agences de Pôle emploi, mais continueraient à exercer leur expertise sur des plates-formes d'orientation départementales. Sur le plan statutaire, ils se sont également engagés à ce que le transfert soit « exemplaire ».
Néanmoins, il convient de ne pas sous-estimer l'ampleur et les effets de l'opération sur l'activité de l'Afpa puisque le départ des personnels d'orientation des demandeurs d'emploi met en quelque sorte fin au « système d'alimentation » de l'association. Celle-ci dispose pourtant d'atouts importants : la qualité de ses personnels et de ses plateaux techniques qui n'ont pas d'équivalent pour les formations qualifiantes.
Mais il convient de souligner que si l'Afpa doit se soumettre aux règles de la concurrence, il serait légitime qu'en contrepartie du tarissement des subventions des régions et de l'Etat, elle puisse disposer de ses moyens propres. Or, les locaux dans lesquels elle exerce appartiennent à l'Etat depuis 1949, date de création de l'association. Cette question ne peut être traitée à l'initiative des parlementaires car une éventuelle dévolution à l'Afpa du patrimoine dans lequel elle exerce ses missions représenterait un coût pour l'Etat, donc une charge irrecevable au titre de l'article 40 de la Constitution. Néanmoins, votre commission considère qu'il s'agit d'un enjeu majeur sur lequel l'Etat devra se prononcer. L'Afpa utilise actuellement quelque 9 millions de m 2 de terrains dont 2 millions de m 2 de bâtiments administratifs, de formation et d'hébergement, pour une valeur de marché estimée à 300 millions d'euros 59 ( * ) .
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L'Afpa en chiffres - 11 000 salariés dont 1 200 dédiés à l'orientation ; - 186 sites de formation et de certification ; - 300 métiers dans le BTP, l'industrie, le tertiaire administratif et le tertiaire service ; - 257 560 personnes conseillées et aidées dans l'élaboration de leur projet de formation, dont 65 % des demandeurs d'emploi se sont orientés vers une formation Afpa et hors Afpa ; - 180 650 entrées en formation pour 70 millions d'heures de formation réalisées ; - 70 % des demandeurs/demandeuses d'emploi ont trouvé un emploi au cours des six premiers mois suivant leur formation ; - 5 millions de personnes formées depuis 1949. Source : rapport d'activité de l'Afpa pour 2008 |
b) L'ouverture d'un débat plus large sur les missions de service public remplies par l'Afpa
Par ailleurs, cet assujettissement aux règles de la concurrence de l'Afpa n'exclut pas la poursuite de missions dévolues soit par l'Etat, soit par les régions. Il convient de rappeler que si l'Etat s'est engagé à accompagner les évolutions de l'Afpa dans le cadre d'un contrat d'objectifs, de moyens et de performance pendant les cinq prochaines années, c'est en raison de la gouvernance particulière de l'association. Celle-ci demeure une structure dans laquelle l'Etat intervient régulièrement depuis soixante ans : à l'origine, l'association nationale interprofessionnelle pour la formation rationnelle de la main-d'oeuvre (ANIFRMO), créée par décret et dotée d'une gouvernance tripartite (patronat, syndicat, Etat) constituait l'unique gestionnaire des centres de formation pour adultes. Aujourd'hui encore, ce statut atypique est consacré sur le plan législatif puisque l'article L. 5311-2 du travail précise que le service public de l'emploi est assuré non seulement par les services de l'Etat, Pôle emploi et l'organisme en charge de l'assurance chômage, mais aussi par l'Afpa.
L'application des règles de concurrence pose donc plus largement la question du financement public des missions de service public que l'Etat comme les régions continueraient de confier à l'Afpa.
Au final, sans remettre en question cette opération de transfert, sans non plus en sous-estimer la complexité juridique et technique dans le contexte de la fusion ANPE-Assedic et de l'augmentation du nombre de demandeurs d'emploi, il ressort de ces considérations la nécessité d'apporter une clarification sur la vision stratégique de l'Afpa, dans laquelle l'Etat a, de droit et de fait, une responsabilité historique et d'identifier les missions de service public remplies par l'Afpa financées tant par l'Etat que par les régions.
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article 19 bis - (art. L. 718-2-1 du code rural) - Elargissement du public contributeur et bénéficiaire du fonds de formation des non-salariés agricoles Vivea
Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, permet aux chefs d'entreprise agricole ayant le statut de cotisant de solidarité de contribuer au fonds de formation des non-salariés agricoles Vivea et de bénéficier du financement de leur formation.
L'Assemblée nationale a adopté en séance publique une disposition modifiant l'article L. 718-2-1 du code rural, qui ouvre le droit à la formation professionnelle continue aux chefs d'exploitation et d'entreprise agricoles, afin d'y ajouter les chefs d'entreprise agricole ayant le statut de cotisant de solidarité, c'est-à-dire les personnes qui dirigent une très petite exploitation 60 ( * ) . Ceux-ci pourront ainsi cotiser au fonds de formation des non-salariés agricoles Vivea et demander le financement de leur formation. Une partie du public visé étant constitué de jeunes agriculteurs, en phase de pré-installation, le bénéfice de la mesure est limité aux exploitants de moins de soixante-cinq ans.
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article 19 ter - (art. L. 6313-1 du code du travail et L. 718-2-3 du code rural) - Ouverture du fond de formation des non-salariés agricoles Vivea aux futurs exploitants pendant la phase de préparation à la reprise ou création d'entreprise
Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, vise à ouvrir le champ d'action de la formation professionnelle aux entreprises agricoles afin de permettre aux futurs créateurs ou repreneurs d'entreprise agricole de bénéficier du fonds de formation des non-salariés agricoles Vivea.
L'Assemblée nationale a adopté en séance publique le présent article qui vise :
- à introduire, à l'article L. 6313-1 du code du travail, la possibilité pour les entreprises agricoles de bénéficier des actions d'accompagnement, d'information et de conseil dispensés aux créateurs ou repreneurs d'entreprises artisanales, commerciales ou libérales ;
- à prévoir, à l'article L. 718-2-3 du code rural, qu'« à défaut d'être déjà financées par un organisme de financement de la formation professionnelle continue ou de demandeurs d'emploi, les dépenses de formation engagées par le candidat à la création ou la reprise d'une exploitation agricole sont éligibles au financement du fonds de formation des non-salariés agricoles Vivea » .
Votre commission a adopté cet article sans modification.
* 51 Source : annexe au projet de loi de finances pour 2009 « Formation professionnelle ».
* 52 L'annexe au projet de loi de finances pour 2009 « Formation professionnelle », dont sont issues ces informations, précise que ces formations ont concerné 10,1 millions de stagiaires pour 718 millions d'heures de formation, soit 71 heures par stagiaire en moyenne.
* 53 Les formateurs individuels représentent 82 % des organismes déclarés.
* 54 Rapport n° 365 (2006-2007) « Formation professionnelle : le droit de savoir », p. 318.
* 55 Art. L. 6313-1. - Les actions de formation qui entrent dans le champ d'application des dispositions relatives à la formation professionnelle continue sont :
1° Les actions de préformation et de préparation à la vie professionnelle ;
2° Les actions d'adaptation et de développement des compétences des salariés ;
3° Les actions de promotion professionnelle ;
4° Les actions de prévention ;
5° Les actions de conversion ;
6° Les actions d'acquisition, d'entretien ou de perfectionnement des connaissances ;
7° Les actions de formation continue relative à la radioprotection des personnes prévues à l'article L. 1333-11 du code de la santé publique ;
8° Les actions de formation relatives à l'économie et à la gestion de l'entreprise ;
9° Les actions de formation relatives à l'intéressement, à la participation et aux dispositifs d'épargne salariale et d'actionnariat salarié ;
10° Les actions permettant de réaliser un bilan de compétences ;
11° Les actions permettant aux travailleurs de faire valider les acquis de leur expérience ;
12° Les actions d'accompagnement, d'information et de conseil dispensées aux créateurs ou repreneurs d'entreprises artisanales, commerciales ou libérales, exerçant ou non une activité ;
13° Les actions de lutte contre l'illettrisme et l'apprentissage de la langue française.
* 56 L'article L. 6353-8 prévoit déjà la communication de la liste des formateurs, des horaires, des procédures de validation des acquis et des tarifs.
* 57 Source : communiqué de presse du 14 janvier 2009 du ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi.
* 58 Parmi les recommandations formulées par la mission commune figurait l'intégration des services d'orientation de l'Afpa à l'organisme issu de la fusion de l'ANPE et de l'Unedic - Rapport n° 365 (2006-2007), p. 318.
* 59 Source : Afpa « Etude Sovafim ».
* 60 Il s'agit d'exploitations dont la taille est inférieure à la moitié de la surface minimale d'installation définie par chaque département.