Rapport n° 618 (2008-2009) de M. Jean-Claude CARLE , fait au nom de la commission spéciale, déposé le 16 septembre 2009
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AVANT-PROPOS
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I. UNE RÉFORME NÉCESSAIRE ET
LONGUEMENT PRÉPARÉE
-
II. LE PROJET DE LOI ADOPTÉ PAR
L'ASSEMBLÉE NATIONALE : SÉCURISER LES PARCOURS
PROFESSIONNELS ET AMÉLIORER L'EFFICACITÉ DU SYSTÈME
-
III. LE TEXTE ADOPTÉ PAR VOTRE COMMISSION
SPÉCIALE : CONFORTER LA RÉFORME EN METTANT EN AVANT LA
PERSONNE, LA PROXIMITÉ ET LES PARTENARIATS
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A. ARTICULER FORMATION INITIALE ET FORMATION
CONTINUE POUR METTRE EN oeUVRE UNE VÉRITABLE FORMATION TOUT AU LONG DE
LA VIE
-
B. PRÉCISER LES DISPOSITIFS MIS EN oeUVRE
PAR LE PROJET DE LOI POUR EN ACCROÎTRE L'EFFICACITÉ
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C. AGIR AVEC FORCE POUR LA FORMATION DE LA
JEUNESSE
-
D. RENFORCER LES DISPOSITIONS RELATIVES AU
FINANCEMENT DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE
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E. FACILITER LE REMPLACEMENT DES SALARIÉS EN
FORMATION
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F. METTRE EN PLACE UN VÉRITABLE PARTENARIAT
POUR LA CONSTRUCTION DU PLAN RÉGIONAL DE DÉVELOPPPEMENT DES
FORMATIONS PROFESSIONNELLES (PRDF)
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A. ARTICULER FORMATION INITIALE ET FORMATION
CONTINUE POUR METTRE EN oeUVRE UNE VÉRITABLE FORMATION TOUT AU LONG DE
LA VIE
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I. UNE RÉFORME NÉCESSAIRE ET
LONGUEMENT PRÉPARÉE
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EXAMEN DES ARTICLES
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Article 1er - (art. L. 6111-1, L. 6311-1
et L. 6123-1 du code du travail) Objectifs de la formation professionnelle
et missions du conseil national de la formation professionnelle tout au long de
la vie (CNFPTLV)
-
Article 2 - (art. L. 6111-2 du code du
travail) - Articulation de la formation professionnelle et du socle commun
garanti par le code de l'éducation
-
Article 2 bis - (art. L. 6314-1 du code
du travail) - Droit à l'information et à l'orientation
professionnelles
-
Article 3 - (art. L. 6314-3, L. 6314-4
et L. 6314-5 [nouveaux] du code du travail) - Définition et
exercice du droit à l'orientation professionnelle - Labellisation des
organismes d'information et d'orientation
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Article 3 bis - (art. L. 313-1 du code de
l'éducation) - Recrutement et obligation de formation des personnels
d'orientation de l'éducation nationale
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Article 1er - (art. L. 6111-1, L. 6311-1
et L. 6123-1 du code du travail) Objectifs de la formation professionnelle
et missions du conseil national de la formation professionnelle tout au long de
la vie (CNFPTLV)
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TITRE II - SIMPLIFICATION ET DÉVELOPPEMENT
DE LA FORMATION TOUT AU LONG DE LA VIE
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Article 4 - (art. L. 6323-12,
L. 6323-21 à L. 6323-23 du code du travail) -
Portabilité du droit individuel à la formation
-
Article 4 bis (nouveau) - Rapport au Parlement sur
le financement du droit individuel à la formation
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Article 5 - (art. L. 2323-26, L. 6321-2
et L. 6321-9 du code du travail) - Simplification des catégories du
plan de formation
-
Article 5 bis (nouveau) - (art. L. 1226-10 du
code du travail) - Formation des salariés après un congé
pour maladie professionnelle ou accident du travail
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Article 6 - (Art. L. 6321-2 et L. 2323-36 du code
du travail) - Prise en charge par les organismes collecteurs des congés
individuels de formation intégralement réalisés hors temps
de travail
-
Article 7 A - Livret de
compétences
-
Article 7 - (art. L. 6315-1 [nouveau],
L. 6315-2 [nouveau] du code du travail) - Bilan d'étape
professionnel et passeport formation
-
Article 7 bis - (art. L. 6321-1 du code du
travail) - Entretien professionnel pour les salariés de quarante-cinq
ans
-
Article 8 - (art. L. 2241-6 du code du travail) -
Contenu de la négociation triennale de branche - sur la formation
professionnelle
-
Article 8 bis A - Accès des jeunes de
seize ans aux écoles de la deuxième chance
-
Article 8 bis - Rapport sur la formation
professionnelle dans les zones transfrontalières
-
Article 8 ter - (art. L. 1253-1 du code du
travail) - Remplacement des salariés en formation dans les petites et
moyennes entreprises
-
Article 4 - (art. L. 6323-12,
L. 6323-21 à L. 6323-23 du code du travail) -
Portabilité du droit individuel à la formation
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TITRE III - SÉCURISATION DES PARCOURS
PROFESSIONNELS
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Article 9 - (art. L. 6326-1 [nouveau],
L. 6326-2 [nouveau], L. 6232-18 à L. 6232-22,
L. 6232-22-1 [nouveau] du code du travail) - Création d'un fonds
paritaire de sécurisation des parcours professionnels et d'un dispositif
de préparation opérationnelle à l'emploi
-
Article 9 bis - Prolongation de
l'expérimentation des contrats de transition professionnels
-
Article 10 - (art. L. 3142-3,
L. 3142-3-1 (nouveau), L. 3142-4, L. 3142-5, L. 3142-6,
L. 6313-1 et L. 6313-12 (nouveau) du code du travail) - Prise en
charge financière de la participation à des jurys d'examen ou de
validation des acquis de l'expérience
-
Article 10 bis (nouveau) - Accords de branche
relatifs à la validation des acquis de l'expérience
-
Article 11 - (art. L. 6314-1, L. 6314-2
(nouveau) du code du travail et art. L. 335-6 du code de
l'éducation) - Définition et modalités de
détermination des certificats de qualification professionnelle -
Missions de la commission nationale de la certification professionnelle
-
Article 9 - (art. L. 6326-1 [nouveau],
L. 6326-2 [nouveau], L. 6232-18 à L. 6232-22,
L. 6232-22-1 [nouveau] du code du travail) - Création d'un fonds
paritaire de sécurisation des parcours professionnels et d'un dispositif
de préparation opérationnelle à l'emploi
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TITRE IV - CONTRATS EN ALTERNANCE
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Article 12 - (art. L. 6325-1, L.
6325-1-1[nouveau], L. 6325-12, L. 6332-14 et L. 6332-15 du code du travail) -
Modalités d'accès au contrat de professionnalisation
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Article 13 A - (article 20 de la loi
n° 92-675 du 17 juillet 1992) - Développement de
l'apprentissage dans le secteur public
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Article 13 - (art. L. 6222-18 et
L. 6241-4 du code du travail) - Modalités de détermination
du concours financier apporté par les personnes ou entreprises employant
un apprenti au centre de formation d'apprentis où est inscrit l'apprenti
- Période d'essai après rupture d'un premier contrat
d'apprentissage
-
Article 13 bis A - (art. L. 6241-3 du code du
travail et 225 du code général des impôts) - Affectation au
Fonds national de modernisation et de développement de l'apprentissage
du produit de la contribution supplémentaire de la taxe
d'apprentissage
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Article 13 bis BA (nouveau) - Clauses
d'exécution des marchés publics au bénéfice des
formations en alternance
-
Article 13 bis BB (nouveau) - (art. L.
337-3-1[nouveau] du code de l'éducation) - Transition entre la
scolarité et l'apprentissage - « Formation
sas »
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Article 12 - (art. L. 6325-1, L.
6325-1-1[nouveau], L. 6325-12, L. 6332-14 et L. 6332-15 du code du travail) -
Modalités d'accès au contrat de professionnalisation
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TITRE IV BIS - EMPLOI DES JEUNES
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Article 13 bis B - (art. 9 de la loi
n°2006-396 du 31 mars 2006) Gratification des stagiaires en
entreprise
-
Article 13 bis - Conventions d'objectifs entre
l'Etat et les entreprises ou les branches sur le développement de la
formation des jeunes par l'alternance
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Article 13 ter - Généralisation des
clauses d'insertion des jeunes dans les marchés publics
-
Article 13 quater - Conventions entre le
préfet et les opérateurs privés de placement relatives aux
offres d'emploi non pourvues
-
Article 13 quinquies - Imputation sur
l'obligation légale de financement de la formation professionnelle des
dépenses de tutorat au profit des jeunes
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Article 13 sexies - Prise en compte des acquis
des apprentis n'ayant pas obtenu leur diplôme
-
Article 13 septies - Autorisation de travail pour
les étrangers concluant un contrat d'apprentissage ou de
professionnalisation à durée déterminée
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Article 13 septies - Calcul du seuil de
déclenchement de la majoration de la taxe d'apprentissage
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Article 13 nonies A - Repérage et suivi
des jeunes en situation de décrochage
-
Article 13 nonies - Évaluation des
résultats des missions locales en matière d'insertion
professionnelle des jeunes
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Article 13 decies - Extension du réseau
des écoles de la deuxième chance
-
Article 13 bis B - (art. 9 de la loi
n°2006-396 du 31 mars 2006) Gratification des stagiaires en
entreprise
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TITRE V - GESTION DES FONDS DE LA FORMATION
PROFESSIONNELLE
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Article 14 - (art. L. 6332-1-1 [nouveau],
L. 6332-3, L. 6332-6, L. 6332-7 et L. 6332-13 du code du
travail) - Missions des organismes paritaires collecteurs
agréés
-
Article 15 - (art. L. 6332-1 du code du
travail) - Régime de l'agrément des organismes collecteurs
paritaires
-
Article 15 bis A (nouveau) - Remplacement des
salariés en formation des très petites entreprises
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Article 15 bis - (art. L. 6331-20 du code du
travail) - Financement de la formation des bénévoles non
cadres
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Article 15 ter - (art. L. 6523-1 du
code du travail) - Régime de collecte outre-mer des fonds versés
au titre des contrats et périodes de professionnalisation et du droit
individuel à la formation par les entreprises relevant du secteur
agricole
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Article 14 - (art. L. 6332-1-1 [nouveau],
L. 6332-3, L. 6332-6, L. 6332-7 et L. 6332-13 du code du
travail) - Missions des organismes paritaires collecteurs
agréés
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TITRE VI - OFFRE ET ORGANISMES DE
FORMATION
-
Article 16 A - Evaluation des actions de
formation professionnelle
-
Article 16 - (art. 6351-1 A [nouveau],
L. 6531-1, L. 6531-3 à L. 6531-6, L. 6531-7-1
[nouveau], L. 6532-1, L. 6533-2 et L. 6533-3 du code du travail)
- Régime de déclaration d'activité des dispensateurs de
formation professionnelle - Publicité de la liste des organismes
déclarés
-
Article 16 bis - (art. 215-1, 215-3, 222-36,
223-13, 225-13, 223-15-3, 313-7 et 433-17 du code pénal, L. 4161-5
et L. 4223-1 du code de la santé publique) - Interdiction de
l'exercice de l'activité de prestataire de formation aux personnes
condamnées pour abus frauduleux d'une personne en état de
sujétion psychologique ou physique
-
Article 16 ter - Établissement par le
fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels d'une charte
qualité de la commande de formation pour les entreprises et les
organismes collecteurs
-
Article 17 - (art. L. 6331-21,
L. 6353-1, L. 6353-3, L. 6353-8 et L. 6355-22 du code du
travail) - Information des stagiaires de la formation professionnelle
-
Article 18 - (art. L. 214-12 du code de
l'éducation) - Modalités d'accès à une formation au
niveau régional
-
Article 19 - Transferts de salariés de
l'association nationale pour la formation professionnelle des adultes qui
participent aux missions d'orientation des demandeurs d'emploi à
Pôle emploi
-
Article 19 bis - (art. L. 718-2-1 du code rural)
- Elargissement du public contributeur et bénéficiaire du fonds
de formation des non-salariés agricoles Vivea
-
Article 19 ter - (art. L. 6313-1 du code du
travail et L. 718-2-3 du code rural) - Ouverture du fond de formation des
non-salariés agricoles Vivea aux futurs exploitants pendant la phase de
préparation à la reprise ou création d'entreprise
-
Article 16 A - Evaluation des actions de
formation professionnelle
-
TITRE VII - COORDINATION DES POLITIQUES DE
FORMATION PROFESSIONNELLE ET CONTRÔLE DE LA FORMATION
PROFESSIONNELLE
-
Article 20 - (art. L. 214-13 du code de
l'éducation et L. 4424-34 du code général des
collectivités territoriales) - Régime du plan régional de
développement des formations professionnelles
-
Article 21 - (art. L. 6361-1, L. 6363-2
et L. 6361-5 du code du travail) - Compétence des agents de
catégorie A en matière de contrôle de la formation
professionnelle
-
Article 22 - (art. L. 6361-1 et
L. 6362-4 du code du travail) - Contrôle administratif et financier
de l'Etat sur les actions financées par le fonds paritaire de
sécurisation des parcours professionnels et Pôle emploi
-
Article 23 - (art. L. 6362-1 et
L. 6362-11 du code du travail) - Dispositif de communication des
renseignements nécessaires à l'accomplissement des
opérations de contrôle
-
Article 24 - (art. L. 6354-2,
L. 6362-6, L. 6362-7 et L. 6362-7-1 à L. 6362-7-3
[nouveaux]) - Sanctions financières en cas d'inexécution des
actions de formation, de manoeuvres frauduleuses ou de refus de se soumettre
aux contrôles
-
Article 25 (nouveau) - Développement de la
coopération entre les établissements de formation professionnelle
et les universités
-
Article 20 - (art. L. 214-13 du code de
l'éducation et L. 4424-34 du code général des
collectivités territoriales) - Régime du plan régional de
développement des formations professionnelles
N° 618
SÉNAT
SECONDE SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2008-2009
|
Enregistré à la Présidence du Sénat le 16 septembre 2009 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission spéciale (1) sur le projet de loi , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE , relatif à l' orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie ,
Par M. Jean-Claude CARLE,
Sénateur
(1) Cette commission est composée de : Mme Catherine Procaccia, présidente ; MM. Jacques Legendre, Claude Jeannerot, Daniel Dubois, Mme Annie David, M. Jean-Pierre Plancade, vice-président s ; M. Alain Gournac, Mmes Maryvonne Blondin, Gisèle Printz, Sylvie Desmarescaux, secrétaires ; M. Jean-Claude Carle, rapporteur ; MM. Gilbert Barbier, Yannick Bodin, Mme Bernadette Bourzai, MM. Gérard César, Serge Dassault, Mmes Isabelle Debré, Christiane Demontès, Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Jean Desessard, Jean-Léonce Dupont, Jean-Luc Fichet, Mmes Gisèle Gautier, Colette Giudicelli, M. Jean-Pierre Godefroy, Mmes Brigitte Gonthier-Maurin, Sylvie Goy-Chavent, M. Jean-François Humbert, Mmes Raymonde Le Texier, Colette Mélot, Isabelle Pasquet, M. François Patriat, Mme Patricia Schillinger, MM. André Trillard, Jean-Marie Vanlerenberghe, René Vestri et Jean-Paul Virapoullé.
Voir le(s) numéro(s) :
|
Assemblée nationale ( 13 ème législ.) : |
1628 , 1700 , 1793 , et T.A. 324 |
|
|
Sénat : |
578 et 619 (2008-2009) |
|
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
En mars dernier, le Président de la République, à l'occasion d'un déplacement thématique sur la formation professionnelle, s'exprimait en ces termes :
« La formation professionnelle, c'est la liberté pour une femme ou pour un homme, quel que soit son statut social, quel que soit son âge, quel que soit le métier qui était le sien ou celui qu'il veut épouser dans l'avenir, d'apprendre pour exercer un nouveau métier. C'est une question clé pour préparer l'avenir de notre pays ».
Le Sénat a toutes raisons de se féliciter de la présentation par le Gouvernement d'un projet de loi sur la formation professionnelle, ayant appelé de ses voeux une telle réforme il y a deux ans dans le rapport de sa mission commune d'information sur le fonctionnement des dispositifs de formation professionnelle 1 ( * ) .
Afin de marquer le caractère transversal de cette question, il a choisi de mettre en place une commission spéciale pour examiner ce projet de loi, rassemblant des sénateurs de toutes les commissions, spécialistes de l'éducation, du droit social, ou des entreprises. Cette transversalité est précisément ce qui fait défaut au système de formation français, marqué par un cloisonnement très fort entre formation initiale et formation continue.
Malgré les délais particulièrement contraints qui ont été donnés au Sénat pour examiner le projet de loi, votre rapporteur a procédé à une soixantaine d'auditions des acteurs de la formation professionnelle et la commission spéciale a pu notamment entendre en réunion plénière trois ministres, les partenaires sociaux signataire de l'Accord national interprofessionnel qui a servi de base à l'élaboration du présent projet de loi et l'Association des régions de France.
La réforme soumise au Sénat est sans doute en retrait par rapport aux propositions qu'avait pu formuler la mission commune d'information de notre assemblée en 2007. Elle n'en constitue pas moins un véritable progrès et mérite d'être saluée, dans la mesure où elle permettra à la fois de sécuriser davantage les parcours professionnels et de renforcer l'efficacité du système de formation.
Votre commission spéciale, en élaborant le texte qui sera soumis au Sénat, a eu à coeur de conforter cette réforme en la complétant pour qu'elle puisse être pleinement opérationnelle.
I. UNE RÉFORME NÉCESSAIRE ET LONGUEMENT PRÉPARÉE
La réforme de la formation professionnelle était devenue particulièrement nécessaire face aux nombreuses critiques qui lui sont adressées. Plusieurs études et rapports ont contribué à faire émerger les propositions inscrites dans l'accord national interprofessionnel signé par les partenaires sociaux le 7 janvier 2009, puis dans le présent projet de loi.
A. UN SYSTÈME INJUSTE ET INEFFICACE
La formation professionnelle a mobilisé en 2006 plus de 27 milliards d'euros.
Avec 11,2 milliards d'euros dépensés, les entreprises engagent 41 % de la dépense totale. L'Etat a pour sa part dépensé en 2006 4,4 milliards d'euros pour la formation professionnelle continue des jeunes, des demandeurs d'emploi et des salariés du privé. Enfin, les régions ont dépensé 3,9 milliards d'euros pour la formation professionnelle continue et l'apprentissage.
|
Dépense des financeurs finaux par public bénéficiaire, en 2006 |
|||||||
|
(en milliards d'euros) |
|||||||
|
Apprentissage |
Jeunes en insertion professionnelle |
Actifs occupés
|
Demandeurs d'emploi |
Agents publics |
Total |
En % |
|
|
Entreprises |
1,01 |
0,98 |
9,19 |
- |
- |
11,18 |
41,2 |
|
Etat |
1,27 |
0,50 |
1,21 |
1,43 |
2,97 |
7,38 |
27,2 |
|
Régions |
1,84 |
0,86 |
0,33 |
0,73 |
0,13 |
3,89 |
14,4 |
|
Autres collectivités territoriales |
0,03 |
- |
0,02 |
- |
1,74 |
1,79 |
6,6 |
|
Autres administrations publiques et Unedic |
0,10 |
- |
0,03 |
1,06 |
0,65 |
1,84 |
6,8 |
|
Ménages |
0,22 |
- |
0,62 |
0,19 |
- |
1,03 |
3,8 |
|
Total |
4,47 |
2,34 |
11,40 |
3,41 |
5,49 |
27,11 |
100,00 |
|
En % |
16,50 |
8,60 |
42,00 |
20,30 |
12,60 |
100,00 |
|
|
Source : Dares |
|||||||
Malgré les sommes considérables engagées, le système de formation professionnelle demeure caractérisé par son injustice. Le niveau de diplôme, la taille de l'entreprise, l'âge sont autant de facteurs qui entretiennent les inégalités d'accès à la formation continue.
|
Taux d'accès à la formation selon la catégorie sociale par taille d'entreprise |
|||||||
|
(en %) |
|||||||
|
De 10
|
De 20
|
De 50
|
De 250
|
De 500
|
De 1000 salariés et plus |
Ensemble |
|
|
Ouvriers |
15 |
25 |
31 |
42 |
45 |
55 |
37 |
|
Employés |
22 |
30 |
37 |
41 |
58 |
47 |
39 |
|
Techniciens et agents de maîtrise |
38 |
45 |
55 |
59 |
68 |
73 |
62 |
|
Ingérieurs et cadres supérieurs |
32 |
34 |
52 |
56 |
67 |
73 |
57 |
|
Ensemble |
23 |
31 |
39 |
47 |
57 |
60 |
46 |
|
Champ : entreprises de 10 salariés et plus |
|||||||
|
Source : Céreq |
|||||||
|
Taux d'accès à la formation continue selon le diplôme |
|
|
(en %) |
|
|
Bac + 3 et plus |
64 |
|
Bac + 2 |
61 |
|
Bac, BT |
51 |
|
CAP, BEP |
36 |
|
Non diplômés |
24 |
|
Ensemble |
44 |
|
Champ : salariés des secteurs publics et privés |
|
|
Source : Céreq |
|
Par ailleurs, la mission commune d'information du Sénat a montré en 2007 que notre système est dominé par une logique de fonctionnement qui se caractérise par trois mots : cloisonnement, complexité et corporatisme.
Le cloisonnement entre formation initiale et formation continue, le cloisonnement entre les nombreuses structures d'orientation que compte notre pays, le cloisonnement des corps de financement, le cloisonnement des différentes branches du monde professionnel à une époque où la mobilité devient beaucoup plus importante que par le passé, empêchent la mise en oeuvre de logiques transversales et de partenariats qui permettraient d'appréhender globalement la formation tout au long de la vie.
La complexité caractérise les différents dispositifs permettant de bénéficier de la formation continue, qui sont associés à des conditions d'accès et de fonctionnement différentes : plan de formation, congé individuel de formation (Cif), droit individuel à la formation (Dif), professionnalisation...
Comme le soulignait un intervenant lors des travaux de la mission commune d'information du Sénat, « la France possède presque tous les dispositifs nécessaires, mais personne ne les connaît bien » .
Enfin, les corporatismes résultent souvent de la volonté de chacun des acteurs de rester maître chez lui, protégeant trop souvent des intérêts particuliers au détriment de l'intérêt général.
Il était donc devenu nécessaire d'entreprendre une réforme du système de formation professionnelle ambitieuse et animée par la volonté de réduire les inégalités d'accès à la formation.
B. LA PRÉPARATION DE LA RÉFORME
Le texte soumis au Parlement a été précédé non seulement de la mission commune d'information du Sénat, évoquée plus haut, mais également d'autres travaux préparatoires qui ont mis en évidence la nécessité de faire évoluer le système de formation professionnelle. Le 7 janvier 2009, les partenaires sociaux ont signé un accord national interprofessionnel qui a constitué la base du présent projet de loi.
1. Plusieurs rapports ont mis en évidence l'utilité d'une réforme
Plusieurs rapports ont mis en évidence au cours des derniers mois la nécessité de faire évoluer l'organisation de la formation professionnelle dans notre pays :
- dans un rapport sur l'évaluation du service rendu par les organismes collecteurs agréés (Opca) et publié en mars 2008, l'inspection générale des affaires sociales (Igas) a proposé d'importantes évolutions de l'organisation et du fonctionnement des Opca.
Elle a souhaité le renforcement de la transparence de ces organismes et des exigences de service de proximité qui leur sont imposées. Elle a également envisagé la libéralisation de l'adhésion des entreprises aux Opca pour le plan de formation et a recommandé l'encadrement de la mission d'intérêt général des Opca par des contrats d'objectifs et de moyens ;
- quelques mois plus tard, la Cour des comptes a établi un rapport public thématique sur la formation professionnelle tout au long de la vie , dans lequel elle a formulé un diagnostic sévère sur le financement de la formation professionnelle : « Le financement de la formation professionnelle est caractéristique des maux du système français de formation professionnelle : l'éclatement des structures se traduit par une mutualisation extrêmement faible et des coûts de gestion élevés » .
La Cour a notamment envisagé la suppression de l'obligation de financement de la formation professionnelle, au moins pour la part de 0,9 % de la masse salariale concernant le plan de formation, et a proposé l'élévation du seuil de collecte des Opca et la création d'un fonds régional pour la formation tout au long de la vie ;
- en décembre 2008, Françoise Guégot a présenté un rapport d'information au nom de la commission des affaires culturelles, familiales et sociale de l'Assemblée nationale, soulignant les blocages du système de formation. Le rapport préconisait notamment la mise en oeuvre d'un véritable service public en matière d'information et d'orientation, une simplification des financements des entreprises et la création d'un fonds national de la formation tout au long de la vie.
2. L'accord national interprofessionnel du 7 janvier 2009
Afin de préparer la réforme, le Gouvernement a chargé un groupe de travail multipartite, présidé par Pierre Ferracci, de « formuler des préconisations opérationnelles sur les voies et moyens des réformes à conduire (calendrier, articulation entre négociation et réforme législative, prise en compte de la dimension territoriale et du rôle des régions) » .
Ce groupe de travail a identifié huit axes principaux de réforme :
- la clarification des compétences entre acteurs ;
- les conditions de réalisation d'un « droit à la formation différée » ;
- la sécurisation des processus professionnels ;
- un vecteur de la sécurisation : l'évolution du Cif et du Dif ;
- les modalités de financement de la formation professionnelle ;
- l'évolution du métier des Opca et de leur gouvernance ;
- l'accroissement des capacités d'anticipation, de transparence et d'évaluation du système ;
- l'amélioration de la qualité de l'offre de formation.
Après la remise du rapport du groupe de travail, le Gouvernement a officiellement saisi les partenaires sociaux le 25 juillet 2008 par un document d'orientation établi en vue d'une négociation interprofessionnelle sur la formation professionnelle.
Le 7 janvier 2009, les partenaires sociaux ont conclu un accord national interprofessionnel signé par les huit organisations représentatives d'employeurs et de salariés.
Dans le préambule de cet accord, les partenaires sociaux ont posé le principe selon lequel « chaque salarié doit pouvoir être acteur de son évolution professionnelle et chaque entreprise doit pouvoir mettre en oeuvre les moyens adaptés à ses besoins en matière de développement ou d'adaptation à son environnement économique et à sa politique de ressources humaines .
« La formation professionnelle doit notamment concourir à l'objectif pour chaque salarié de disposer et d'actualiser un socle de connaissances et de compétences favorisant son évolution professionnelle et de progresser d'au moins un niveau de qualification au cours de sa vie professionnelle » .
Parmi les très nombreuses stipulations de cet accord figurent notamment d'importantes innovations :
- la réduction de trois à deux des catégories d'actions de formation du plan de formation ;
- la « portabilité » du Dif destiné à permettre à un salarié de mobiliser le solde de ses droits à Dif pour contribuer au financement de formations réalisées pendant la période de prise en charge par l'assurance chômage ou dans les deux ans suivant son embauche par un nouvel employeur ;
- la préparation opérationnelle à l'emploi qui doit permettre de faire bénéficier le demandeur d'emploi susceptible d'être recruté par une entreprise sur un emploi correspondant à une offre déposée à Pôle emploi, de la formation nécessaire ;
- la création d'un fonds de sécurisation des parcours professionnels (PPSPP) , se substituant au fonds unique de péréquation (Fup), notamment pour abonder le financement d'actions de qualification et de requalification au profit de salariés en déficit de formation et de demandeurs d'emploi ;
- la redéfinition des rôles et missions des Opca , passant par un élargissement de leurs critères d'agrément.
Le projet de loi présenté par le Gouvernement en avril dernier et adopté par l'Assemblée nationale le 21 juillet a donc été précédé d'un intense travail préparatoire.
II. LE PROJET DE LOI ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : SÉCURISER LES PARCOURS PROFESSIONNELS ET AMÉLIORER L'EFFICACITÉ DU SYSTÈME
Le projet de loi adopté par l'Assemblée nationale et désormais soumis au Sénat vise à rénover le système de formation professionnelle en s'appuyant sur l'accord national interprofessionnel sur le développement de la formation tout au long de la vie professionnelle, la professionnalisation et la sécurisation des parcours professionnels, conclu par les partenaires sociaux le 7 janvier 2009.
Comme l'indique l'exposé des motifs du projet de loi, celui-ci poursuit cinq objectifs :
- mieux orienter les fonds de la formation professionnelle vers ceux qui en ont le plus besoin, c'est-à-dire les demandeurs d'emploi et les salariés peu qualifiés ;
- développer la formation dans les petites et moyennes entreprises ;
- insérer les jeunes sur le marché du travail, en s'appuyant notamment sur les contrats en alternance ;
- améliorer la transparence et les circuits de financement et mieux évaluer les politiques de formation professionnelle ;
- simplifier, mieux informer, mieux orienter et accompagner les salariés et les demandeurs d'emploi.
Deux ambitions majeures traversent les huit titres que comporte le projet de loi après son examen par l'Assemblée nationale : réduire les inégalités d'accès à la formation professionnelle et améliorer l'efficacité et la lisibilité du système de formation .
A. RÉDUIRE LES INÉGALITÉS D'ACCÈS À LA FORMATION PROFESSIONNELLE
La sécurisation des parcours professionnels a été l'un des enjeux majeurs de la négociation qui a conduit à la signature de l'accord national interprofessionnel (Ani) du 7 janvier 2009. Un grand nombre des dispositions du projet de loi visent en conséquence à favoriser l'accès à la formation professionnelle de ceux qui en ont le plus besoin.
1. La création d'un fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels
La création du fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP) est la reprise de l'un des éléments essentiels de l'Ani du 7 janvier 2009. Ce fonds paritaire sera alimenté par un prélèvement sur l'ensemble des sommes dues au titre de l'obligation légale de formation des entreprises, dont le taux sera fixé chaque année entre 5 % et 13 %, ainsi que par les disponibilités excédentaires des organismes collecteurs agréés au titre de la professionnalisation et du congé individuel de formation. Les fonds ainsi collectés seront affectés pour l'essentiel au financement d'actions de formation par la qualification et la requalification de publics prioritaires, dont la liste a été substantiellement étendue par l'Assemblée nationale et parmi lesquels figurent :
- les demandeurs d'emploi ;
- les salariés les plus exposés au risque de rupture de leur parcours professionnel ;
- les salariés peu ou pas qualifiés ;
- les salariés des petites et moyennes entreprises.
L'affectation des ressources du fonds sera déterminée par un accord entre organisations représentatives d'employeurs et de salariés au niveau national et interprofessionnel, la déclinaison de cet accord devant donner lieu à une convention-cadre entre l'Etat et le FPSPP.
2. De nombreux outils au service des personnes les plus éloignées de l'emploi
Des actions de préparation opérationnelle à l'emploi (POE) prévues par l' article 9 du projet de loi pourront être mises en oeuvre au bénéfice de demandeurs d'emploi susceptibles d'occuper un emploi correspondant à une offre déposée par une entreprise auprès de Pôle emploi, afin de leur permettre d'acquérir les compétences professionnelles nécessaires pour occuper l'emploi proposé.
Cette préparation, d'une durée de quatre cents heures au maximum, sera prise en charge par Pôle emploi, mais pourra être cofinancée par le FPSPP.
Par ailleurs, l'article 12 du projet de loi vise à étendre la possibilité de conclure des contrats de professionnalisation aux bénéficiaires de minimas sociaux ou d'un contrat unique d'insertion, en prévoyant des conditions d'exécution tenant compte des spécificités de ces publics éloignés de l'emploi.
3. La poursuite de l'individualisation de l'accès à la formation
Plusieurs articles du projet de loi tendent à renforcer les dispositifs destinés à permettre à toute personne, quel que soit son statut, d'accéder à la formation professionnelle :
- l'article 4 renforce le droit individuel à la formation (Dif) en prévoyant sa « portabilité » en cas de rupture du contrat de travail. Le reliquat de droit non utilisé dans une entreprise pourra désormais être utilisé non seulement pendant une éventuelle période de chômage, mais également au cours des deux premières années suivant une nouvelle embauche ;
- l'article 6 vise à étendre la possibilité d'accès des salariés à des formations dont ils prennent l'initiative, en instaurant une prise en charge par les organismes paritaires agréés gérant le congé individuel de formation (Opacif) des frais pédagogiques de formations réalisées hors du temps de travail ;
- enfin, l'article 7 vise à inscrire dans la loi des dispositifs qui se sont jusqu'ici développés en dehors d'elle :
• le
bilan d'étape
professionnel
, que tout salarié ayant au moins deux ans
d'ancienneté peut demander et qui peut être renouvelé tous
les cinq ans ;
• le passeport formation, que l'Assemblée
nationale a dénommé
passeport orientation et
formation
, destiné à permettre au salarié de
recenser les informations sur ses formations, qualifications et
expériences professionnelles.
4. Des mesures spécifiquement consacrées aux jeunes
L'Assemblée nationale a complété le projet de loi par un nouveau titre IV bis entièrement consacré à l'emploi des jeunes. Parmi les mesures prévues figurent :
- la réduction de trois à deux mois du délai à partir duquel les stagiaires en entreprise doivent recevoir une gratification ( article 13 bis B ) ;
- la possibilité pour l'Etat de conclure avec les entreprises et les branches professionnelles des conventions d'objectifs sur le développement de la formation des jeunes par l'alternance, en fixant comme horizon un objectif de 5 % de jeunes en alternance dans les effectifs au 1 er janvier 2015 ( article 13 bis ) ;
- l'insertion à titre expérimental, dans les marchés publics, de clauses d'exécution prévoyant qu'une fraction de la prestation devra être réalisée par des jeunes pas ou peu qualifiés ( article 13 ter ) ;
- la possibilité pour les entreprises, à titre expérimental, d'imputer sur leur obligation légale de financement de la formation professionnelle une part des dépenses de tutorat internes à destination de leurs jeunes salariés ( article 13 quinquies ) ;
- la possibilité de prendre en compte, à titre expérimental, les acquis des apprentis n'ayant pas obtenu de diplôme ou de titre professionnel à l'issue de leur formation ( article 13 sexies ) ;
- l'obligation pour les établissements du secondaire et les centres de formation des apprentis de transmettre aux organismes désignés par le préfet, ainsi qu'aux missions locales ou à Pôle emploi, les coordonnées des élèves « décrocheurs » qui n'ont pas de qualification et ne sont plus inscrits dans une formation ( article 13 nonies A ).
B. AMÉLIORER LA LISIBILITÉ ET L'EFFICACITÉ DU SYSTÈME DE FORMATION
Pour lutter contre la complexité et le cloisonnement, le projet de loi contient un nombre important de mesures visant à rendre plus lisible et plus efficace le système de formation professionnelle.
1. La simplification du plan de formation
Le code du travail distingue aujourd'hui trois catégories d'actions de formation :
- les actions d'adaptation au poste de travail ;
- les actions liées à l'évolution des emplois ou participant au maintien dans l'emploi ;
- les actions de développement des compétences.
Aux termes de l' article 5 du projet de loi, les actions de formation seront divisées en deux catégories seulement :
- les actions d'adaptation au poste de travail ou liées à l'évolution ou au maintien dans l'emploi, qui constitueront toujours un temps de travail effectif et donneront lieu au maintien par l'entreprise de la rémunération ;
- les actions ayant pour objet le développement des compétences.
2. Quelques mesures relatives à l'orientation
Afin de tenter de mettre de la cohérence dans le système d'orientation, éclaté entre de très nombreuses structures, le projet de loi prévoit dans son article 3 la labellisation d'organismes d'information et d'orientation, sans que les conditions et modalités de cette labellisation soient mentionnées.
L'Assemblée nationale a complété ce dispositif pour inscrire dans la loi la mise en place d'un service dématérialisé (portail internet et plate-forme téléphonique) permettant à une personne de bénéficier d'un premier conseil et d'être orientée vers les structures susceptibles de lui fournir les informations nécessaires à son orientation. A l'origine, ce dispositif était simplement mentionné dans l'exposé des motifs du projet de loi.
Par ailleurs, l'article 19 du projet de loi prévoit le transfert, avant le 1 er avril 2010, de personnels chargés de missions d'orientation professionnelle de l'association nationale pour la formation professionnelle des adultes (Afpa) à Pôle emploi, en sécurisant le transfert en ce qui concerne le statut des personnels concernés.
3. La réforme des organismes collecteurs paritaires agréés (Opca)
Aux termes de l'exposé des motifs du projet de loi, la gestion des fonds de la formation professionnelle doit reposer sur des principes de transparence et d'optimisation.
Dans ces conditions, le texte soumis au Sénat prévoit dans ses articles 14 et 15 la refonte du réseau de collecte des Opca en encadrant leurs règles de fonctionnement et en élargissant leurs missions.
Aux termes de l'article 15 , les agréments délivrés aux Opca expireront dans un délai de deux ans après la promulgation de la loi. Pour l'avenir, l'agrément sera accordé aux Opca au regard de plusieurs critères :
- l'importance de la capacité financière ;
- le mode de gestion paritaire ;
- l'application d'engagements relatifs à la transparence des comptes ;
- l'organisation professionnelle ou interprofessionnelle ;
- l'aptitude à remplir leurs missions et à assurer des services de proximité, notamment auprès des petites et moyennes entreprises, au niveau des territoires.
Il convient de noter que le Gouvernement a prévu de relever, par la voie réglementaire, le seuil de collecte des Opca de 15 à 100 millions d'euros, ce qui pourrait faire passer le nombre d'Opca d'une centaine à une quinzaine .
Par ailleurs, l' article 14 prévoit l'extension des missions des Opca, qui concourront désormais en particulier à l'information, la sensibilisation et l'accompagnement des entreprises pour l'analyse et la définition de leurs besoins en matière de formation professionnelle. Les Opca devront être en capacité d'assurer un service de proximité au bénéfice des petites entreprises.
Enfin, le texte issu des travaux de l'Assemblée nationale prévoit la création d'une nouvelle section au sein des Opca destinée à mutualiser les fonds reçus de la part des employeurs de dix à moins de cinquante salariés afin d'empêcher que ces fonds ne servent à financer les formations des plus grandes entreprises. Jusqu'à présent, il n'existe qu'une section de mutualisation des fonds versés par les employeurs de moins de dix salariés. Le Gouvernement souhaitait que cette section soit étendue à tous les employeurs de moins de cinquante salariés, mais l'Assemblée nationale a préféré créer une nouvelle section afin de maintenir le principe de fongibilité asymétrique vers les plus petites entreprises. Cette évolution, nullement prévue par l'Ani du 7 janvier 2009, ne contribuera pas à simplifier le système de financement de la formation professionnelle.
4. L'évolution de la gouvernance du système
Deux dispositions du projet de loi ont pour objectif d'améliorer la gouvernance du système de formation professionnelle :
- l'article premier pose le principe de la mise en oeuvre par l'Etat, les régions et les partenaires sociaux, d'une stratégie nationale coordonnée et étend les compétences du conseil national pour la formation professionnelle tout au long de la vie (CNFPTLV) qui rassemble en son sein tous les acteurs de la formation, afin de lui donner une mission d'évaluation des politiques de formation ;
- l'article 20 modifie les conditions d'élaboration du plan régional de développement des formations professionnelles (PRDF) pour prévoir une signature de document par le président de la région, le représentant de l'Etat dans la région et, en ce qui concerne la formation initiale, l'autorité académique. Ce plan déterminera à l'avenir les objectifs communs aux différents acteurs sur le territoire régional.
III. LE TEXTE ADOPTÉ PAR VOTRE COMMISSION SPÉCIALE : CONFORTER LA RÉFORME EN METTANT EN AVANT LA PERSONNE, LA PROXIMITÉ ET LES PARTENARIATS
Votre commission spéciale salue l'importance de la réforme contenue dans ce projet de loi, dont l'essentiel est issu d'un accord national interprofessionnel.
La portabilité du droit individuel à la formation (Dif), la création du fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP), qui permettra de diriger une partie des fonds de la formation professionnelle vers ceux qui en ont le plus besoin, l'amélioration des règles relatives au financement de la formation et le renforcement des contrôles exercés sur l'offre de formation constituent autant d'évolutions importantes et attendues qui doivent permettre de progresser vers un système de formation professionnelle moins complexe, moins cloisonné, moins corporatiste.
Pour conforter la réforme et en accroître l'efficacité, votre commission spéciale a apporté plusieurs modifications significatives au projet de loi adopté par l'Assemblée nationale.
A. ARTICULER FORMATION INITIALE ET FORMATION CONTINUE POUR METTRE EN oeUVRE UNE VÉRITABLE FORMATION TOUT AU LONG DE LA VIE
La réforme de la formation professionnelle est condamnée à l'échec si elle ne revêt pas un caractère global prenant en compte la formation initiale . Il n'est que temps de mettre fin au cloisonnement entre formation initiale et formation professionnelle. Pour atteindre cet objectif, votre commission a apporté plusieurs modifications au projet de loi à l'initiative de son rapporteur.
Elle a renforcé le rôle du conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie (CNFPTLV) , qui constitue l'instance la plus à même de définir des orientations générales en matière de formation tout au long de la vie et d'évaluer les politiques conduites.
Le champ d'action du CNFPTLV sera étendu à l' enseignement professionnel pour gommer la séparation préjudiciable entre formation professionnelle initiale et formation professionnelle continue. Désormais rattaché au Premier ministre et doté d'un président nommé en conseil des ministres, le CNFPTLV verra sa mission de définition d'orientation des politiques de formation inscrite dans un cadre pluriannuel et pourra obtenir de tous les acteurs de la formation les informations nécessaires à sa réflexion sur les orientations et l'évaluation des politiques de formation professionnelle.
Votre commission spéciale a par ailleurs renforcé les dispositions du projet de loi relatives à l' orientation (article 3) en mettant en place les outils nécessaires à la création d'un service de l'orientation territorialisé, dont la mise en oeuvre a été proposée tant par la mission commune d'information du Sénat sur les jeunes que par la commission sur la politique de la jeunesse placée sous la responsabilité de Martin Hirsch.
Le texte adopté par la commission donne de nouvelles missions et un nouveau statut au délégué interministériel à l'orientation qui sera chargé d'une mission stratégique d'évaluation et de définition des priorités des politiques d'orientation et qui aura également pour tâche d'établir des normes de qualité pour le secteur de l'information et de l'orientation.
Placé auprès du Premier ministre, afin de renforcer son caractère transversal, le délégué présentera, avant le 1 er juillet 2010, un plan de coordination au niveau national et régional de l'action des opérateurs nationaux sous tutelle de l'Etat en matière d'information et d'orientation . Il examinera les conditions de rapprochement, sous la tutelle du Premier ministre, de l'Onisep, de Centre Inffo et du CIDJ.
Votre commission spéciale a également prévu un élargissement des conditions de recrutement des conseillers d'orientation-psychologues (COP) pour mieux prendre en compte la connaissance des métiers, des qualifications et des formations.
Enfin, votre commission a décidé de prévoir à titre expérimental la mise en oeuvre d'un livret de compétences (article 7 A) pour les élèves du premier et du second degré, conformément aux propositions de la commission sur l'avenir de la jeunesse placée sous la responsabilité de Martin Hirsch. Ce livret doit permettre de valoriser l'ensemble des compétences et engagements des élèves, et non seulement leurs résultats scolaires. Tout enfant porte en lui des aptitudes à valoriser, même si elles ne s'épanouissent pas dans le champ des disciplines enseignées à l'école, au collège ou au lycée.
B. PRÉCISER LES DISPOSITIFS MIS EN oeUVRE PAR LE PROJET DE LOI POUR EN ACCROÎTRE L'EFFICACITÉ
Votre commission spéciale a approuvé l'essentiel des dispositifs mis en place par le projet de loi et issus de l'accord national interprofessionnel du 7 janvier 2009. Elle a cependant apporté des précisions importantes à deux d'entre eux pour en renforcer l'efficacité.
La commission a tout d'abord simplifié le dispositif relatif au droit individuel à la formation (Dif) en inscrivant au sein d'une même section du code du travail les règles relatives à la transférabilité et à la portabilité. Elle a également prévu que, dans le cadre de la portabilité du Dif, un salarié pourra utiliser ses heures dans les deux ans de son embauche sans l'accord de l'employeur, si ces heures sont mobilisées hors temps de travail .
Votre commission spéciale a également apporté plusieurs modifications au dispositif prévu pour le fonctionnement du fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP) .
Elle a substantiellement réduit la liste des publics prioritaires appelés à bénéficier du fonds afin d'éviter la dilution des actions et le saupoudrage des crédits. Ainsi, les actions du FPSPP seront réservées au financement d'actions concourant à la qualification et à la requalification :
- des salariés licenciés pour motif économique ;
- des salariés occupant un type d'emplois dont le volume diminue en raison des mutations économiques ;
- des salariés pas ou peu qualifiés ;
- des demandeurs d'emploi ayant besoin d'une formation pour retrouver un emploi.
Votre commission spéciale a également souhaité réserver l'action de péréquation du fonds paritaire au financement des contrats et des périodes de professionnalisation.
Elle a en outre précisé explicitement que les sommes dont dispose le FPSPP au 31 décembre de chaque année constituent des ressources de ce fonds l'année suivante. Le FPSPP n'a pas vocation à subir des prélèvements destinés à d'autres actions que celles pour lesquelles il a été créé .
Enfin, votre commission spéciale a eu un débat approfondi sur les conditions dans lesquelles seront réparties entre le plan de formation et la professionnalisation les sommes versées au FPSPP. Il existe en effet un risque que le renvoi à la négociation de branche de cette répartition n'aboutisse dans de nombreux cas à un prélèvement très important sur les fonds de la professionnalisation, alors même que le développement des contrats de professionnalisation est considéré comme une priorité. Cette question a été réservée, afin que des solutions puissent être proposées lors du débat en séance publique.
C. AGIR AVEC FORCE POUR LA FORMATION DE LA JEUNESSE
Votre commission spéciale a apporté plusieurs compléments au projet de loi destinés spécifiquement à améliorer les dispositifs existants pour la formation des jeunes :
- elle a souhaité, à l'initiative de son rapporteur et de M. Christian Demuynck, rapporteur de la mission commune d'information du Sénat sur les jeunes, interdire les stages dits « hors cursus pédagogique » , qui constituent parfois un moyen d'employer des jeunes qui exercent de véritables fonctions opérationnelles dans l'entreprise sans leur proposer un véritable contrat de travail ;
- elle a supprimé l' agrément préfectoral nécessaire au recrutement d'apprentis dans le secteur public , afin de favoriser le développement de l'apprentissage dans un secteur où il est presque inexistant ;
- elle a mis en place un dispositif permettant à des CFA de faire découvrir à des jeunes de plus de quinze ans pendant quelques mois un environnement professionnel dans lequel ils envisagent d'entrer en apprentissage.
D. RENFORCER LES DISPOSITIONS RELATIVES AU FINANCEMENT DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE
Le projet de loi contient plusieurs mesures destinées à améliorer le fonctionnement des organismes paritaires collecteurs agréés (Opca), qui gèrent une part considérable des fonds de la formation professionnelle. Votre commission a décidé de renforcer ce dispositif :
- elle a précisé les critères d'agrément des Opca pour mentionner notamment la cohérence du champ d'intervention géographique et professionnel ou interprofessionnel ;
- elle a prévu la signature de conventions d'objectifs et de moyens entre l'Etat et les Opca qui serviront de support à l'évaluation triennale du fonctionnement de chacune de ces structures prévue par le projet de loi. Une part des frais de gestion des Opca sera désormais fixée par cette convention et réactualisée tous les trois ans en fonction des résultats obtenus ;
- la commission a aussi prévu la participation à titre consultatif de personnalités extérieures au sein du conseil d'administration des Opca .
E. FACILITER LE REMPLACEMENT DES SALARIÉS EN FORMATION
Le législateur peut bien créer les dispositifs de formation les plus avantageux et mettre en place des systèmes de mutualisation pour favoriser la formation dans les plus petites entreprises, si rien n'est fait pour faciliter le remplacement des salariés de ces entreprises, la formation continue n'y progressera pas.
La réponse à cette difficulté relève d'abord des différentes professions, qui doivent être capables de s'organiser comme ont su le faire les agriculteurs.
Votre commission a cependant adopté deux mesures visant à faciliter ces remplacements :
- elle a prévu explicitement que les groupements d'employeurs puissent mettre à disposition de leurs membres des salariés pour remplacer les salariés partis en formation ;
- elle a mis en place, à titre expérimental, une mesure de financement du remplacement des salariés des très petites entreprises par les Opca au titre du plan de formation dans la limite d'une durée et d'un plafond fixés par décret.
F. METTRE EN PLACE UN VÉRITABLE PARTENARIAT POUR LA CONSTRUCTION DU PLAN RÉGIONAL DE DÉVELOPPPEMENT DES FORMATIONS PROFESSIONNELLES (PRDF)
La région est le lieu le plus pertinent pour assurer la cohérence des actions conduites en matière de formation professionnelle. Nul ne le conteste plus aujourd'hui et le rôle de la région dans ce domaine a été progressivement conforté au cours des dernières années.
Le PRDF constitue l'instrument d'orientation et de programmation sur la base duquel les principaux acteurs du système doivent travailler ensemble dans chaque région. Or, tous les travaux préparatoires au présent projet de loi ont montré que certains acteurs ne se sentent nullement engagés par ce plan après son adoption et refusent d'entrer dans la logique des compétences partagées pour rester dans celle des compétences séparées.
Le projet de loi tend à faire évoluer cette situation par la contractualisation, ce dont votre rapporteur se félicite tout particulièrement. Seuls les partenariats permettront de mettre en place un système de formation efficace.
Votre commission spéciale, afin de renforcer encore cette démarche partenariale sans porter atteinte aux lois de décentralisation, a modifié le dispositif proposé par le Gouvernement pour prévoir l'élaboration du PRDF au sein du comité de coordination régional de l'emploi et de la formation professionnelle (CCREFP) , qui rassemble à la fois l'Etat, les régions et les partenaires économiques et sociaux, c'est-à-dire les acteurs essentiels de la formation professionnelle. Ainsi, le PRDF sera bel et bien co-construit par ceux qui seront chargés de la mettre en oeuvre, avant d'être approuvé par le conseil régional puis signé par le président du conseil régional, le représentant de l'Etat dans la région et, en ce qui concerne la formation initiale, l'autorité académique.
Par la suite, comme le prévoit déjà la loi, des conventions annuelles entre l'Etat et la région notamment viendront préciser les actions engagées dans le cadre du plan régional.
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A l'issue de ses réunions du mardi 15 septembre et du mercredi 16 septembre 2009, la commission a adopté l'ensemble du projet de loi dans la rédaction résultant de ses travaux .
EXAMEN DES ARTICLES
TITRE PREMIER - DROIT À L'INFORMATION,
À L'ORIENTATION ET À LA QUALIFICATION PROFESSIONNELLE
L'intitulé original du titre premier du projet de loi déposé par le Gouvernement « Dispositions initiales » a été modifié à l'initiative de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale par cohérence avec les dispositions de l'article 2 bis inscrivant dans le code du travail un droit à l'information et à l'orientation professionnelle.
Article 1er - (art. L. 6111-1, L. 6311-1 et L. 6123-1 du code du travail) Objectifs de la formation professionnelle et missions du conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie (CNFPTLV)
Objet : Cet article complète la définition des objectifs de la formation professionnelle selon les termes de l'accord national interprofessionnel du 7 janvier 2009 et confie au CNFPTLV une mission globale d'évaluation des politiques d'apprentissage et de formation professionnelle.
I - Les dispositions initiales du projet de loi
La sixième partie du code du travail, consacrée à la formation professionnelle tout au long de la vie, s'ouvre dans sa version actuelle par un article L. 6111-1 qui fait de la formation professionnelle une obligation nationale, distingue les formations professionnelles initiales et continue et pose le droit à la validation des acquis de l'expérience. Il n'est cependant pas fait mention à cet article, ni dans aucun autre du code du travail, des objectifs généraux assignés à la formation professionnelle tout au long de la vie. Les articles L. 6211-1 et L. 6311-1 décrivent bien les raisons d'être spécifiques de l'apprentissage et de la formation professionnelle continue, mais elles ne sont pas rapportées à des objectifs généraux cohérents qui pourraient être ensuite modulés pour mieux répondre aux besoins de publics particuliers.
Sur ce point, le 1° de l'article 1 er du projet de loi comble une lacune en faisant de l'acquisition de connaissances et de compétences favorisant l'évolution professionnelle le but général de la formation professionnelle tout au long de la vie. Cette formulation s'inspire, sans le reprendre intégralement, du préambule de l'accord national interprofessionnel du 7 janvier 2009 qui fait de la formation professionnelle un moyen de « disposer et d'actualiser un socle de connaissances et de compétences favorisant son évolution professionnelle et de progresser d'au moins un niveau de qualification au cours de sa vie professionnelle » .
Pour la réalisation de cet objectif, le projet de loi précise qu'est mise en oeuvre une stratégie nationale coordonnée par les trois acteurs du système de formation professionnelle : l'Etat, les régions et les partenaires sociaux . Il s'agit ainsi de consacrer en tête des dispositions du code du travail régissant la formation professionnelle, juste après la définition de ses objectifs, les responsabilités spécifiques et partagées des trois principaux acteurs du système. Cette stratégie nationale devrait permettre d'accroître la cohérence de politiques marquées aujourd'hui par l'éparpillement et le cloisonnement des actions sans ligne directrice, ni évaluation en fonction d'objectifs assumés conjointement.
Prenant en compte les positions exprimées par les partenaires sociaux le 7 janvier dernier, le 2° de l'article 1 er du projet de loi rajoute la sécurisation des parcours professionnels à la liste déjà fournie des objectifs spécialement fixés à la formation professionnelle continue par l'article L. 6311-1 du code du travail. Cette nouvelle mission vient ainsi compléter l'insertion ou la réinsertion des travailleurs, leur maintien dans l'emploi, le développement de leurs compétences et l'accès aux différents niveaux de la qualification professionnelle, le développement économique et culturel, la promotion sociale des salariés, ainsi que le retour à l'emploi des personnes qui ont interrompu leur activité pour s'occuper de leurs enfants ou de proches en situation de dépendance.
Les 3° et 4° de l'article 1 er viennent enfin compléter les missions confiées par l'article L. 6123-1 du code du travail au CNFPTLV. Créé par la loi n°2004-391 du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue sociale, le CNFPTLV comprend des représentants élus des conseils régionaux, des représentants de l'Etat et du Parlement, des représentants des organisations professionnelles et syndicales intéressées et des personnes qualifiées en matière de formation professionnelle. Tout en conservant inchangé son pouvoir d'avis sur les textes législatifs et réglementaires portant sur la formation professionnelle tout au long de la vie, le projet de loi prévoit qu'il devra désormais :
- d'une part, favoriser au plan national la concertation entre l'Etat, les régions et les partenaires sociaux , non seulement pour la conception des politiques et le suivi de leur mise en oeuvre comme c'est le cas actuellement, mais aussi pour la définition annuelle de leurs orientations ;
- d'autre part, évaluer l'ensemble des politiques d'apprentissage et de formation professionnelle tout au long de la vie aux niveaux national et régional, sectoriel et interprofessionnel, sa compétence étant aujourd'hui cantonnée au seul plan régional.
II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale
A l'initiative de sa commission des affaires sociales, l'Assemblée nationale a détaillé la définition des objectifs de la formation professionnelle, en décalquant le préambule de l'accord national interprofessionnel du 7 janvier 2009. Ainsi, la formation professionnelle doit permettre non seulement d'acquérir, mais aussi d' actualiser des connaissances et des compétences favorisant l'évolution professionnelle et de progresser d'au moins un niveau de qualification au cours de sa vie professionnelle . Elle a précisé également que ces objectifs valaient pour toute personne quel que soit son statut , précision qui figure déjà dans la description du droit à la qualification professionnelle mentionnée à l'article L. 6314-1 du code du travail. En outre, la stratégie nationale ne devra plus être simplement mise en oeuvre, mais aussi préalablement définie par l'Etat, les régions et les partenaires sociaux.
Par ailleurs, l'Assemblée nationale a ajouté deux missions spécifiques d'évaluation à la mission globale du CNFPTLV : l' évaluation des politiques de formation professionnelle menées en faveur des travailleurs handicapés et en faveur des personnes ayant bénéficié d'une formation initiale courte .
III - Le texte adopté par la commission
Votre commission approuve l'insertion dans le code du travail d'un objectif général d'acquisition de connaissances et de compétences favorisant l'évolution professionnelle. Elle approuve également les précisions utiles qui ont été apportées à sa définition par l'Assemblée nationale, dans le respect scrupuleux de l'engagement des partenaires sociaux transcrit dans le préambule de l'Ani du 7 janvier 2009.
En outre, l'extension des missions du CNFPTLV proposées par le Gouvernement paraît bienvenue afin de renforcer la concertation tripartite au niveau national entre l'Etat, les régions et les partenaires sociaux et de préfigurer une instance de pilotage et d'évaluation des politiques de formation professionnelle.
Cependant, il convient de noter une certaine ambiguïté dans la définition du champ d'action du CNFPTLV. Le projet de loi, comme la version actuelle de l'article L. 6123-1 du code du travail, semble distinguer l'apprentissage et la formation professionnelle tout au long de la vie, alors que de toute évidence et conformément aux définitions proposées par l'article L. 6111-1 du même code, l'apprentissage fait partie de la formation professionnelle initiale qui elle-même compose avec la formation professionnelle continue, destinée aux personnes engagées dans la vie active, la formation professionnelle tout au long de la vie. Soit il s'agit d'une imprécision et c'est bien l'évaluation des politiques d'apprentissage et de formation professionnelle continue que doit prendre en charge le CNFPTLV. Soit il s'agit simplement de mettre en valeur le rôle de l'apprentissage et la vocation d'évaluation du CNFPTLV doit être comprise comme s'étendant à toutes les modalités de la formation professionnelle tout au long de la vie, c'est-à-dire en particulier à tous les types de formation professionnelle initiale, donc également à l'enseignement professionnel du second degré placé sous la responsabilité de l'éducation nationale.
L'article D. 6123-1 du code du travail et la pratique du CNFPTLV retiennent la première interprétation en cantonnant explicitement le travail d'évaluation à l'apprentissage et à la formation continue. L'ambiguïté persiste toutefois dans la loi et l'interprétation retenue par le règlement tend à mettre à part l'enseignement professionnel dont l'éducation nationale a la charge et ainsi à renforcer la dichotomie entre la formation initiale et la formation continue.
Seule « institution de la formation professionnelle » définie par le code du travail, le CNFPTLV voit son rôle dans la gouvernance du système de formation professionnelle renforcé par le projet de loi : sans perdre sa vocation de forum, il doit contribuer à un meilleur pilotage des politiques en accroissant la coopération tripartite entre l'Etat, les régions et les partenaires sociaux pour mettre en place un cadre d'action et un référentiel d'évaluation partagés. Cependant, le projet de loi n'envisage aucune modification de la composition du CNFPTLV, ni aucun accroissement de ses moyens ou de ses pouvoirs parallèlement à l'accroissement de ses responsabilités, alors que la Cour des comptes a relevé que « la faiblesse institutionnelle du CNFPTLV et la modestie des se moyens contrastent très fortement avec l'étendue des prérogatives et le fonctionnement de son homologue allemand » 2 ( * ) , le Bundesinstitut für Berufsbildung (Office fédéral pour la formation professionnelle).
Soucieuse de renforcer encore le rôle du CNFPTLV, qui lui apparaît comme le lieu idéal de définition d'une stratégie nationale coordonnée, votre commission a adopté, à l'initiative de son rapporteur, un amendement tendant à :
- inclure l'enseignement professionnel dans le champ d'action du CNFPTLV pour gommer la séparation préjudiciable entre la formation professionnelle initiale et la formation professionnelle continue ;
- inscrire dans un cadre pluriannuel la mission stratégique de définition d'orientations prioritaires des politiques de formation professionnelle ;
- confier au conseil national une mission générale d'animation du débat public sur le système de la formation professionnelle pour sortir les débats d'un cercle d'initiés ;
- donner au conseil national les moyens juridiques d'obtenir auprès des parties prenantes l'information nécessaire à sa réflexion sur les orientations et l'évaluation des politiques de formation professionnelle ;
- rehausser le statut du CNFPTLV sur le modèle du Conseil d'orientation des retraites en le plaçant auprès du Premier ministre et en prévoyant que son président soit nommé en conseil des ministres ;
- supprimer les deux missions spécifiques d'évaluation rajoutées par l'Assemblée nationale qui ciblent arbitrairement deux catégories de personnes (les travailleurs handicapées et les personnes ayant bénéficié d'une formation initiale courte) au détriment d'autres publics tout aussi importants, comme les demandeurs d'emploi par exemple. Il reviendra au CNFPTLV de définir dans la concertation les objectifs prioritaires et les orientations qu'il entend privilégier dans l'organisation de ses travaux.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 2 - (art. L. 6111-2 du code du travail) - Articulation de la formation professionnelle et du socle commun garanti par le code de l'éducation
Objet : Cet article lie la formation professionnelle tout au long de la vie et le socle commun de connaissances et de compétences que chaque élève doit acquérir au cours de sa scolarité.
I - Les dispositions initiales du projet de loi
Dans sa version actuelle, l'article L. 6111-2 intègre la lutte contre l'illettrisme et l'apprentissage de la langue française aux actions de formation professionnelle. Le 2° de l'article 2 du projet de loi conserve cette disposition moyennant une coordination rédactionnelle, tandis que son 1° propose plus généralement d'articuler les objectifs de la scolarité obligatoire et ceux la formation professionnelle. Ainsi, il est prévu que les connaissances et les compétences favorisant son évolution professionnelle qu'une personne acquiert grâce à la formation professionnelle viennent compléter le socle commun que tout élève doit acquérir depuis la loi n° 2005-380 du 23 avril 2005 d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école. Parmi ces connaissances et compétences favorables à l'évolution professionnelle, l'aptitude à les actualiser et l'aptitude à travailler en équipe sont spécifiquement visées.
Il est ainsi proposé d'établir une relation de complémentarité entre la scolarité sous l'égide de l'éducation nationale et la formation professionnelle, tout en maintenant leur autonomie et leurs spécificités. L'article L. 122-1-1 du code de l'éducation définit un socle commun de connaissances et de compétences que doit avoir acquis tout élève au cours de sa scolarité obligatoire et qui comprend :
- la maîtrise de la langue française ;
- les mathématiques élémentaires ;
- les bases d'une culture humaniste et scientifique ;
- la pratique d'une langue étrangère ;
- la maîtrise des technologies les plus courantes de l'information et de la communication.
Le contenu du socle commun, défini par le code de l'éducation, n'est pas modifié par le projet de loi, mais le texte présenté par le Gouvernement prend acte que le socle commun n'est pas suffisant à lui seul pour favoriser l'évolution professionnelle des individus et qu'il doit plutôt être conçu comme la base nécessaire d'actions ultérieures de formation professionnelle qui viendraient le développer.
Le projet de loi s'inspire ici du point 3.4 de l'accord national interprofessionnel du 7 janvier 2009 qui propose d'établir, « au-delà du socle commun [...] qui doit être acquis à l'occasion de la formation initiale et qui relève de la responsabilité de l'éducation nationale » , un autre socle de compétences professionnelles qui serait « de nature à favoriser l'évolution et les transitions professionnelles tout au long de la vie professionnelle » . L'article 40 de l'Ani précise que ce socle professionnel comprendra notamment l'aptitude à travailler en équipe, la maîtrise des outils informatiques et bureautiques et la pratique de l'anglais ou d'une autre langue étrangère.
II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
III - Le texte adopté par la commission
Votre commission approuve l'idée de relier les objectifs de la formation professionnelle et le socle commun de connaissances et de compétences. Cette démarche va dans le sens de la constitution d'un système plus fluide de formation tout au long de la vie qui, tout en respectant la distinction entre ce qui relève de l'éducation nationale et ce qui relève de la formation professionnelle, prend soin de les articuler l'une à l'autre et de les inscrire dans un même mouvement.
L'articulation entre la scolarité obligatoire et la formation professionnelle que le projet de loi propose d'insérer à l'article L. 6111-2 du code du travail reprend et prolonge d'ailleurs des dispositions figurant dans le code de l'éducation nationale. Ainsi, l'alinéa 2 de l'article L. 111-2 du code de l'éducation dispose que la formation scolaire « constitue la base de l'éducation permanente » , qui doit elle-même aux termes de l'article L. 122-5 du même code offrir à chacun « la possibilité d'élever son niveau de formation, de s'adapter aux changements économiques et sociaux et de valider les connaissances acquises » .
En outre, votre commission tient à rappeler que le socle commun ne se réduit pas aujourd'hui à de simples connaissances scolaires, dénuées de tout lien avec la vie professionnelle. Ainsi, l'aptitude à actualiser ses connaissances et l'aptitude à travailler en équipe que met en avant le projet de loi en tant que compétences favorisant l'évolution professionnelle sont d'ores-et-déjà intégrées, sous une formulation légèrement différente, au socle commun tel qu'il est complété et détaillé par les paragraphes 6 et 7 de l'annexe à l'article D. 122-1 du code de l'éducation issu du décret n° 2006-830 du 11 juillet 2006.
La rédaction du projet de loi ne semble toutefois pas assez précise et laisse subsister une séparation trop marquée des domaines scolaire et professionnel. Les connaissances et les compétences favorisant leur évolution professionnelle que les individus acquièrent grâce à la formation professionnelle ne viennent pas seulement compléter le socle commun, dont la maîtrise relève de la responsabilité de l'éducation nationale. Il faut souligner, d'une part, que la maîtrise préalable du socle est une condition nécessaire du succès de toute formation professionnelle et, d'autre part, que beaucoup de compétences acquises par la formation professionnelle ne sont pas radicalement différentes de celles qui font partie du socle commun mais qu'elles viennent plutôt les perfectionner. C'est pourquoi votre commission a adopté, à l'initiative de son rapporteur, un amendement pour préciser que les connaissances et les compétences acquises par la formation professionnelle prennent appui sur le socle commun, le développent et le complètent .
Cet amendement supprime, par ailleurs, la mention spéciale de « l'aptitude à actualiser ses connaissances et ses compétences et l'aptitude à travailler en équipe » pour trois raisons :
- les énumérations ouvertes par un « notamment » ne revêtent aucun caractère normatif ;
- il n'y a pas de raison impérieuse d'isoler ces deux seules aptitudes parmi toutes les connaissances et les compétences favorisant l'évolution professionnelle, l'Ani insistant aussi sur la maîtrise de l'informatique, de la bureautique et de l'anglais ;
- le texte proposé donne à penser que les compétences mentionnées ne figurent pas dans le socle commun, ce qui est inexact, ou que leur développement ne ferait pas partie des missions de l'éducation nationale, ce qui serait préjudiciable.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 2 bis - (art. L. 6314-1 du code du travail) - Droit à l'information et à l'orientation professionnelles
Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, inscrit dans le code du travail le droit à l'information et à l'orientation professionnelle, qui vient compléter le droit à la qualification professionnelle déjà reconnu.
I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a inséré dans le projet de loi un article additionnel reconnaissant, à l'article L. 6314-1 du code du travail, un droit à l'information et à l'orientation professionnelle, qui vient compléter le droit à la qualification professionnelle déjà reconnu dans cet article. Il s'agit, dans la perspective d'une démarche suivant l'individu tout au long de sa vie, de prolonger et de transposer à la formation professionnelle continue les dispositions applicables aux élèves en formation initiale. L'article L. 313-1 du code de l'éducation accorde déjà en effet, dans le cadre de l'enseignement scolaire, un « droit au conseil en orientation et à l'information » sur les enseignements, sur les qualifications professionnelles, sur les professions et les débouchés professionnels en tant que partie intégrante du droit à l'éducation garanti par le treizième alinéa du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 et l'article L. 111-1 du code de l'éducation.
En outre, l'Assemblée nationale a précisé que le droit à la qualification professionnelle se manifesterait notamment dans la possibilité pour tout salarié de suivre une formation lui permettant de progresser au cours de sa vie professionnelle d'au moins un niveau de qualification , ce qui reprend l'objectif de la formation professionnelle que l'Assemblée nationale a rajouté à l'article premier du projet de loi en suivant l'Ani du 7 janvier 2009.
II - Le texte adopté par la commission
Votre commission approuve l'inscription dans le code du travail d'un droit à l'information et à l'orientation professionnelle. Elle veillera, à l'article 3 du projet de loi, à son articulation avec le droit à l'orientation déjà reconnu dans le domaine scolaire.
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article 3 - (art. L. 6314-3, L. 6314-4 et L. 6314-5 [nouveaux] du code du travail) - Définition et exercice du droit à l'orientation professionnelle - Labellisation des organismes d'information et d'orientation
Objet : cet article affirme le droit à l'orientation professionnelle et prévoit la création d'un service dématérialisé et gratuit de première orientation, ainsi que la mise en place d'un label de qualité pour les organismes d'information et d'orientation.
I - Les dispositions initiales du projet de loi
Dans sa version initiale, l'article 3 du projet de loi insère un nouvel article L. 6111-3 dans le code du travail tendant à mettre en place un dispositif de labellisation des organismes « participant à la mission d'intérêt général d'information et d'orientation professionnelle ».
L'emploi de la notion de mission d'intérêt général appelle tout d'abord quelques brèves remarques quant à ses rapports avec les notions connexes de service d'intérêt général et de service public :
- l'intérêt général est une notion fondatrice du droit administratif français employée dans de très nombreuses constructions prétoriennes du Conseil d'Etat ; elle est étroitement liée à la théorie du service public, si bien que la notion de mission d'intérêt général n'est pas particulièrement obscure ou atypique bien qu'elle soit moins précise que celle de mission de service public ;
- l'expression de mission d'intérêt général retenue par l'article 3 du projet de loi initial pour qualifier l'information et l'orientation professionnelle renvoie à la notion de service d'intérêt général en droit communautaire formalisée par la Commission européenne dans son livre vert de 2003. Selon ce document, les services d'intérêt général couvrent les services marchands et non marchands que les autorités publiques considèrent comme étant d'intérêt général et soumettent à des obligations spécifiques de service public. Seuls les services d'intérêt économique général, fournis en contrepartie d'une rémunération, sont mentionnés dans le traité instituant la communauté européenne (article 16 et 86, alinéa 2) ;
- la résolution 2008/C319/02 du Conseil européen du 21 novembre 2008 caractérise explicitement les services d'orientation tout au long de la vie comme des services d'intérêt général 3 ( * ) . La même résolution rappelle, en outre, les conclusions du Conseil du 22 mai 2008 sur l'éducation et la formation des adultes qui « insistent sur le fait qu'il revient aux pouvoirs publics de mettre en place des systèmes d'information et d'orientation de qualité » 4 ( * ) .
Pour bénéficier du label d'intérêt général, les organismes d'information et d'orientation devront, d'après l'article 3, proposer quatre types de prestations : informer les usagers sur les métiers ainsi que sur les compétences et les qualifications nécessaires pour les exercer ; leur donner des conseils personnalisés ; leur présenter les différents dispositifs de formation et de certification ; les renseigner sur la qualité des formations et des organismes qui les dispensent. En outre, il s'agit d'un label généraliste. Les prestations de l'organisme devront être proposées non pas à un public ciblé mais en général « aux adultes et aux jeunes engagés dans la vie active ou qui s'y engagent » , c'est-à-dire l'ensemble du public auquel s'adresse la formation professionnelle telle qu'elle est définie à l'article L. 6111-1 du code du travail.
Le texte du Gouvernement ne pose cependant pas d'exigence de qualité de service et ne précise ni les modalités de la procédure d'attribution du label, ni l'organisme qui en aura la responsabilité.
L'exposé des motifs de l'article prévoit, parallèlement au dispositif législatif détaillé ci-dessus, la création d'un centre d'appel téléphonique et d'un portail Internet dédiés à la formation professionnelle permettant d'informer les usagers et de les orienter vers les interlocuteurs les plus adéquats.
Une appréciation correcte de l'article 3 nécessite de le replacer dans le contexte plus global des réflexions engagées par de multiples acteurs sur les questions d'orientation. En effet, plusieurs rapports, notamment celui de la mission commune d'information du Sénat sur la politique en faveur des jeunes en mai 2009 5 ( * ) , sont venus très récemment confirmer le constat déjà ancien de l'illisibilité et de la complexité du système d'information et d'orientation professionnelle, éclaté en une multitude d'acteurs cloisonnés devant lesquels les usagers, jeunes et demandeurs d'emploi notamment, se sentent perdus.
a) Le conseil d'orientation pour l'emploi a présenté le 20 janvier 2009 ses propositions pour rénover l'orientation scolaire et professionnelle des jeunes. Son diagnostic s'appuie sur une définition large de l'orientation qui recouvre « le décryptage de l'information sur les filières de formation et les métiers » , « l'aide à l'élaboration d'un projet personnel » et le choix proprement dit d'une filière ou d'une formation 6 ( * ) . Trois propositions concernent plus particulièrement la structuration du réseau d'accueil, d'information et d'orientation :
- la mise en oeuvre, suivant un schéma national, de plateformes de coordination, à l'échelle régionale, des différents acteurs de l'orientation (proposition 22) ;
- la mise en place de lieux d'accueil physique, identifiés par un label national et regroupant les différents acteurs de l'orientation et de l'insertion (proposition 23) ;
- l'expérimentation d'une plateforme téléphonique d'information et d'orientation, publique et gratuite (proposition 24) 7 ( * ) .
Ces deux dernières propositions rejoignent le projet du Gouvernement.
b) Dans son rapport annuel d'activité pour 2008, le délégué interministériel à l'orientation 8 ( * ) propose une clarification des missions et des moyens des services d'information, d'orientation et d'insertion de l'Etat, qui relèvent actuellement essentiellement des ministères de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur, de l'emploi et de la ville. Ces services pourraient à terme être regroupés au sein d'une agence unique. Il propose également de faire du comité consultatif régional de l'emploi et de la formation professionnelle (CCREFP) un lieu de concertation entre l'Etat, les régions et les partenaires sociaux pour coordonner les services d'orientation qu'ils proposent séparément 9 ( * ) .
c) La mission commune d'information du Sénat sur la politique en faveur des jeunes a appelé de ses voeux la création d'un « service public unifié de l'orientation » qui prolongerait l'action du délégué interministériel à l'orientation. En outre, elle souhaite que soient généralisées les plateformes d'information régionales permettant un aiguillage vers les dispositifs et les acteurs institutionnels, économiques et éducatifs les plus adaptés. On peut également retenir sa préconisation d'expérimenter des démarches très volontaristes de soutien et d'accompagnement ciblées sur les jeunes les plus en difficulté : il s'agirait non plus simplement d'organiser des guichets d'orientation mais de contacter directement le jeune, y compris à son domicile 10 ( * ) .
d) La commission sur la politique de la jeunesse placée sous la responsabilité de M. Martin Hirsch, Haut commissaire à la jeunesse, a proposé dans son livre vert d'organiser un service public de l'orientation territorialisé , couvrant l'éducation nationale, l'enseignement supérieur, l'accès à la vie active et la formation professionnelle. Le livre vert insiste sur la nécessité d'assurer l'autonomie du service public d'orientation par rapport à l'éducation nationale, de façon à ce qu'il puisse adopter un regard extérieur sur le fonctionnement de l'institution et ouvrir ainsi des perspectives nouvelles. Deux scénarios de réorganisation au plan national sont envisagés : soit a minima un rapprochement des acteurs nationaux (Onisep, Centre-Inffo et centre d'Information et de documentation jeunesse) pour coordonner leur offre, soit la création d'une agence unique rattachée au Premier ministre, chargée d'analyser les besoins, de définir des normes de qualité et des objectifs quantifiés pour le conseil et l'aide à l'orientation et d'évaluer l'efficacité globale du système. Enfin, au niveau régional, des instances regroupant l'Etat, les régions et les partenaires sociaux, pourraient être chargées, de piloter l'organisation du réseau des services d'accueil, d'information et d'orientation. Les CCREFP pourraient préfigurer ces instances de gouvernance régionales 11 ( * ) .
II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale
A l'initiative de sa commission des affaires économiques, l'Assemblée nationale a refondu l'article 3 tout en conservant les grandes lignes du dispositif de labellisation. Elle a ainsi inséré trois nouveaux articles L. 6314-3, L. 6314-4 et L. 6314-5 dans le chapitre IV du titre premier du livre III de la sixième partie du code du travail qui rassemble les dispositions générales régissant la formation professionnelle continue. Il convient de rappeler que, dans sa version actuelle, ce chapitre du code du travail ne comprend qu'un article unique L. 6314-1, modifié par l'article 2 bis du présent projet de loi, tel qu'il a été adopté par l'Assemblée nationale.
Le nouvel article L. 6314-3 reconnaît à tout personne un droit à l'information, au conseil et à l'accompagnement en matière d'orientation professionnelle Il donne ainsi un contenu plus précis au droit à l'orientation professionnelle inscrit dans à l'article 2 bis nouveau du projet de loi, en prenant soin de distinguer les trois phases essentielles du processus complexe qu'est l'orientation.
Le nouvel article L. 6314-4 crée un service dématérialisé, gratuit, de qualité et accessible à toute personne de première orientation. Ce service dispenserait une première information, un premier conseil personnalisé et aiguillerait l'usager vers les structures d'information et de conseil les plus adaptées, notamment les organismes labellisés. L'Etat, les régions et le fonds de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP) pourront conclure une convention afin de concourir au financement de ce service.
L'Assemblée nationale fait ainsi remonter au niveau législatif la création d'un portail Internet et d'un central téléphonique d'information dont le Gouvernement avançait le projet dans son exposé des motifs. Plusieurs initiatives similaires, notamment le portail Internet www.orientation-formation.fr dont Centre-Inffo est le maître d'oeuvre et qui associe notamment l'Onisep et Pôle emploi, ont vu le jour sans que la loi intervienne. Il en est de même pour le site national d'aide à l'orientation www.monorientationenligne.fr qui permet aux élèves du secondaire, aux étudiants et à leurs familles d'obtenir de la part d'experts de l'Onisep et de conseillers d'orientation-psychologues des réponses à leurs questions sur les filières de formation et les métiers. Ce service d'information et d'aiguillage sur Internet, qui comprend même un espace de dialogue en temps réel (« chat »), est complété par une plateforme téléphonique 12 ( * ) offrant le même type de services. La plateforme téléphonique est expérimentée depuis le printemps 2009 dans les académies d'Amiens et de Bordeaux et le ministère de l'éducation nationale annonce sa généralisation sur l'ensemble du territoire nationale pour la rentrée 2009. Ces initiatives extrêmement positives doivent être encouragées, mais elles relèvent plutôt du domaine réglementaire, ce qui d'ailleurs favorise leur souplesse et leur adaptabilité par rapport à des dispositifs législatifs.
Le nouvel article L. 6314-5 reprend le dispositif de labellisation tout en lui apportant une série de corrections et de précisions. Au terme de longs débats en commission et en séance, l'Assemblée nationale a préféré reconnaître dans l'information et l'orientation professionnelles une « mission de service public » plutôt qu'une mission d'intérêt général. En outre les organismes prétendant au label devront proposer dans un lieu unique, en complémentarité avec le service de première orientation, un ensemble de services de qualité . L'Assemblée nationale a précisé que l' information dispensée sur les métiers, les compétences, les qualifications, les dispositifs et les organismes devait être exhaustive et objective . Les organismes ne seront pas tenus, en revanche, comme le projet de loi initial le demandait, de délivrer une information sur la qualité des formations et des organismes : seuls les labels de qualité dont ces derniers bénéficient devront être présentés. De plus, l'Assemblée nationale a détaillé la mission de conseil qui restait floue dans la version du Gouvernement. Les conseils personnalisés dispensés dans les organismes labellisés auront pour objectif d'aider l'usager à « choisir en connaissance de cause un métier, une formation ou une certification adaptée à ses aspirations, ses besoins et la situation de l'économie » . Une articulation avec les services d'orientation et d'accompagnement spécifiques fait également partie des conditions d'obtention du label : l'organisme généraliste labellisé devra aiguiller l'usager vers des organismes spécialisés , si cela se révèle utile.
Enfin, l'Assemblée nationale a prévu que les modalités d'application du dispositif soient définies par un décret en Conseil d'Etat, auquel sont ainsi renvoyées à la fois la procédure de labellisation et la désignation de l'organisme pilote chargé d'élaborer le cahier des charges .
III - Le texte adopté par la commission
Votre commission approuve la définition du droit à l'orientation professionnelle ajouté par l'Assemblée nationale et son inscription dans le code du travail. Néanmoins, il paraît préférable d'introduire ce droit non pas dans le titre III de la sixième partie consacrée à la formation professionnelle continue mais plutôt dans le titre premier qui rassemble les dispositions générales valant à la fois pour la formation initiale et continue. Dans le même esprit, il convient de procéder à une harmonisation entre le code du travail et le code de l'éducation, de façon à construire un droit à l'orientation tout au long de la vie, partie intégrante du droit à l'éducation garanti à chacun par l'article L. 111-1 du code de l'éducation et qui ne sépare pas le domaine scolaire et le domaine professionnel.
En outre, votre commission estime que la labellisation pourrait se révéler utile pour accroître la qualité des services rendus par les divers organismes. Un label pourrait contribuer à lutter contre le cloisonnement des réseaux d'information et d'orientation et contre l'esprit de chapelle en incitant certains organismes spécialisés à se doter de compétences transversales et à proposer une gamme complète de prestations. Cependant, le label s'adresse à des structures généralistes et exclut par définition des organismes d'information et d'orientation destinées à des publics spécifiques, les jeunes et les chômeurs notamment. Il conviendrait d'éviter que le succès du label auprès des usagers ne les détournent systématiquement de structures plus adaptées à leurs besoins propres, au profit d'organismes généralistes mais au détriment de leur insertion et de l'efficacité globale du système. De ce point de vue, la précision apportée par l'Assemblée nationale, selon laquelle les organismes labellisés doivent savoir renvoyer le public vers des structures spécifiques adaptées à leurs besoins lorsque celles-ci existent, est très utile.
Il est regrettable cependant que le dispositif laisse de côté les responsabilités particulières, d'une part, de l'éducation nationale et d'autre part, des universités, auxquelles la loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 a confié une nouvelle mission de service public d'orientation et d'insertion professionnelle. Le texte ne précise pas comment pourront se coordonner les actions des organismes labellisés et celles des services scolaires et universitaires. Pour que leur soit reconnu l'exercice d'une mission de service public, les organismes d'information et d'orientation devraient offrir leurs services à toute personne intéressée et non seulement aux personnes engagés dans la vie active ou qui s'y engagent, le droit à l'orientation professionnelle étant reconnu à tous y compris aux collégiens, aux lycéens et aux étudiants.
Enfin, le succès de la labellisation, dont l'objectif doit être la montée en gamme et l'accroissement de la qualité du service rendu, dépend de l'attractivité du label, c'est-à-dire de l'appétence des divers organismes pour le label qui doit les pousser à modifier leurs méthodes pour l'obtenir. Il paraît très difficile d'estimer a priori le potentiel d'attractivité du label, qui sera fonction des exigences de qualité de service, du degré de complexité de la procédure d'obtention et de la visibilité du dispositif dans le public. Fondamentalement, cette démarche n'aura de sens que si tout est fait pour que le label soit connu, reconnu et recherché par le public.
Les remarques précédentes peuvent amener à s'interroger sur la capacité de la labellisation seule à rationaliser, simplifier et clarifier le système d'orientation professionnelle au bénéfice du public. Ainsi que de très nombreuses personnes auditionnées en ont émis le souhait devant votre rapporteur, la gouvernance du système d'orientation devrait être revue, des priorités et des objectifs en support d'une évaluation devraient être définis au niveau national et déclinées en actions concrètes en régions et dans les bassins d'emploi. Un consensus assez large semble se dessiner en faveur de la constitution d'un service national de l'orientation couvrant la scolarité et la vie professionnelle, ainsi que le proposait la mission sénatoriale sur la politique en faveur des jeunes .
C'est pourquoi votre commission a proposé, à l'initiative de son rapporteur, une réécriture globale de l'article 3 et a adopté un amendement en ce sens. Le droit à l'orientation est d'abord articulé avec le droit à l'éducation et déplacé dans un nouvel article L. 6111-3 du code du travail. La procédure de labellisation est également déplacée dans un nouvel article L. 6111-4. Pour que leur soit reconnu l'exercice d'une mission de service public, les organismes d'information et d'orientation devront offrir leurs services à toute personne intéressée et non seulement aux personnes engagées dans la vie active ou qui s'y engagent, le droit à l'orientation professionnelle étant reconnu à tous y compris aux lycéens et aux étudiants. Il est également précisé par parallélisme avec le code de l'éducation que les conseils personnalisés rendus à l'usager tiennent compte non seulement de ses aspirations mais aussi de ses aptitudes et des perspectives professionnelles liées aux besoins prévisibles de la société, de l'économie et de l'aménagement du territoire. Enfin, les normes de qualité sur lesquelles reposera la labellisation seront établies par le délégué à l'information et à l'orientation.
La commission a modifié le statut et les missions de l'actuel délégué interministériel à l'orientation pour en faire une authentique instance de coordination garantissant la transversalité des politiques . La voie de la fusion des instances nationales que sont l'Onisep, relevant de l'éducation nationale et de l'enseignement supérieur, Centre Inffo, sous tutelle du ministère de l'emploi, et du CIDJ, piloté par le ministère de la jeunesse, n'a pas paru la plus judicieuse pour l'instant, la création des très grosses structures ne garantissant en rien un accroissement de l'efficacité. C'est donc la voie de la coordination des acteurs nationaux qui a été retenue.
Placé auprès du Premier ministre, le délégué à l'information et à l'orientation serait chargé d'une mission stratégique d'évaluation et de définition des priorités des politiques d'orientation . Il aurait également pour tâche d' établir des normes de qualité pour le secteur de l'information et de l'orientation. Il apporterait, en outre, son appui à la mise en oeuvre et à la coordination des politiques d'information et d'orientation aux niveaux régional et local.
Enfin, il est demandé au délégué à l'information et à l'orientation de présenter au Premier ministre avant le 1 er juillet 2010 un plan de coordination au niveau national et régional de l'action des opérateurs nationaux sous tutelle de l'Etat en matière d'information et d'orientation. Il examinera les conditions de réalisation du rapprochement, sous la tutelle du Premier ministre, de l'Onisep, du Centre pour le développement de l'information sur la formation permanente (Centre Inffo) et du centre d'information et de documentation jeunesse (CIDJ).
Le renforcement du délégué à l'orientation a pour but de lever des barrières administratives paralysantes et d'assurer un pilotage transversal des outils et des organismes dont l'Etat dispose. Votre commission entend favoriser ainsi la création d'un service national d'orientation territorialisé, qui devra encore être organisé et rendu opérationnel au niveau de la région et du bassin d'emploi, après concertation entre toutes les parties prenantes. Plusieurs rapports et plusieurs auditions ont mis en évidence le rôle que pouvait jouer à cet égard les CCREFP où peuvent dialoguer dans chaque région les représentants de l'Etat, du conseil régional et des partenaires sociaux.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 3 bis - (art. L. 313-1 du code de l'éducation) - Recrutement et obligation de formation des personnels d'orientation de l'éducation nationale
Objet : Cet article additionnel, inséré à l'initiative du rapporteur, tend d'une part, à recentrer le recrutement des conseillers d'orientation sur la connaissance des métiers, des qualifications et des formations et, d'autre part, à leur faire obligation d'actualiser leurs connaissances au cours de leur carrière.
Le recrutement des conseillers d'orientation-psychologues (COP) est régi par le décret n° 91-290 du 20 mars 1991, qui subordonne l'inscription au concours à l'obtention d'une licence de psychologie. À l'issue d'une formation de deux années supplémentaires après leur réussite au concours, les stagiaires reçoivent le diplôme d'Etat de conseiller d'orientation-psychologue et peuvent commencer à exercer en centre d'information et d'orientation (CIO).
Ainsi que le notait encore très récemment la mission d'information du Sénat sur la politique de la jeunesse, la formation initiale des COP est très nettement insuffisante au regard des tâches qu'ils ont à exercer auprès des élèves. L'annexe de l'arrêté du 20 mars 1991 présente la maquette de la formation : 500 heures sont consacrées à la psychologie au sens large, alors que la connaissance des milieux de travail, des professions et des secteurs d'activité n'occupe que 80 heures. De même, la relation entre la formation et l'emploi et les problèmes d'insertion sociale et professionnelle ne couvrent que 80 heures de formation. La formation continue relève, quant à elle, de la seule initiative des COP.
Alors que le nombre des diplômes, titres professionnels et qualifications en tout genre est extrêmement élevé, que les métiers évoluent rapidement au rythme des mutations sociales et techniques, force est de constater que les COP ne sont pas convenablement formés pour aider parents et élèves à sortir du maquis touffu dans lequel ils sont perdus.
Cet article additionnel vise à permettre un élargissement du recrutement des COP de telle sorte qu'il soit centré sur la connaissance des formations et des métiers. Il fait également obligation au COP de mettre tout au long de leur carrière leurs connaissances à jour.
Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.
TITRE II - SIMPLIFICATION ET DÉVELOPPEMENT DE LA FORMATION TOUT AU LONG DE LA VIE
Article 4 - (art. L. 6323-12, L. 6323-21 à L. 6323-23 du code du travail) - Portabilité du droit individuel à la formation
Objet : Cet article organise la portabilité du droit individuel à la formation
I - Les dispositions initiales du projet de loi
Institué par la loi du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social, le droit individuel à la formation (Dif) prévoit que tout salarié dispose de vingt heures de formation par an, cumulables dans la limite de cent vingt heures. La mise en oeuvre du droit relève de l'initiative du salarié, en accord avec son employeur.
En l'état actuel de la législation, lorsque le salarié est licencié, sauf faute lourde ou faute grave, il peut utiliser son Dif avant la fin du préavis. Dans ce cas, les heures de formation acquises au titre du Dif sont converties en numéraire et permettent de financer un bilan de compétences, une validation des acquis de l'expérience ou une formation. Ce mécanisme est dénommé « transférabilité » du Dif.
Cependant, si la demande du salarié intervient après la fin du préavis, la somme correspondant aux droits acquis au titre du Dif n'est pas due par l'employeur et le salarié perd donc la totalité de son Dif.
Pour corriger cette situation, le présent article reprend les stipulations de l'Ani concernant le Dif et instaure un mécanisme dit de « portabilité ». Il est prévu que le salarié bénéficiant d'un contrat à durée indéterminée puisse utiliser son Dif, accumulé dans une entreprise dont il a été licencié 13 ( * ) , des deux manières suivantes :
- lorsqu'il n'a pas retrouvé d'emploi et qu'il bénéficie de l'assurance-chômage, les heures accumulées au titre du Dif sont converties en numéraire et la somme peut être mobilisée, en accord avec l'accompagnateur de Pôle emploi, pour financer un bilan de compétences, une validation des acquis de l'expérience ou une formation (alinéa 6). Dans ce cas, la somme est prise en charge par l'organisme paritaire collecteur agréé (Opca) dont relève l'entreprise qui l'a licencié (alinéa 9);
- lorsque le salarié a retrouvé un emploi chez un nouvel employeur, il peut utiliser son Dif portable dans les deux années suivant son embauche. Ceci étant, il doit impérativement mobiliser ce Dif au cours de ces deux années, et l'employeur a la faculté de s'y opposer. Au terme des deux ans, le Dif portable est perdu. Lorsque l'employeur accepte que le salarié utilise son Dif portable, les heures accumulées à ce titre sont converties en numéraire et la somme, qui peut servir à financer un bilan de compétences, une validation des acquis de l'expérience ou une formation, est prise en charge par l'Opca dont relève la nouvelle entreprise (alinéas 7 et 10).
Des accords de branche ou interprofessionnels définiront les modalités d'imputation des sommes assumées par les Opca. A défaut d'accord, c'est la section « professionnalisation », qui finance déjà le Dif de droit commun, qui sera sollicité (alinéa 11).
En vertu du nouvel article L. 6323-23, l'employeur mentionnera désormais sur le certificat de travail, à l'expiration du contrat de travail, les droits acquis par le salarié au titre du Dif et l'Opca compétent pour assurer la prise en charge des sommes dues au titre du Dif portable, si le salarié souhaite l'utiliser lorsqu'il bénéficiera demandeur d'emploi (alinéas12).
Enfin, le texte apporte une précision, voulue par les partenaires dans l'Ani du 7 janvier, concernant l'utilisation du Dif de droit commun. Lorsque le salarié a bénéficié d'une prise en charge de ce Dif par un Opacif, à la suite d'un désaccord persistant avec son employeur, les heures financées par l'Opacif doivent être déduites des droits acquis au titre du Dif (alinéas 14 et 15).
II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a apporté trois modifications.
D'abord, elle a ouvert le bénéfice du Dif portable aux salariés en fin de contrat à durée déterminée qui permettent une prise en charge par l'assurance-chômage (alinéa 5).
Ensuite, elle a précisé que le Dif est portable entre plusieurs entreprises : le salarié n'est pas contraint de l'utiliser chez son premier nouvel employeur, mais peut le conserver s'il change plusieurs fois d'entreprise (alinéa 7).
Enfin, elle a spécifié que, conformément à l'Ani, la conversion des heures de Dif portable se fait une base forfaitaire, soit 9,15 euros par heure accumulée au titre du Dif.
III - Le texte adopté par la commission
Votre commission salue cette avancée qui contribuera à sécuriser les parcours professionnels.
Ceci étant, elle souhaite apporter trois modifications.
D'abord, dans un souci de simplification, elle vous propose de fusionner les sections « transférabilité » et « portabilité » du Dif. Il n'est pas nécessaire, en effet, de recourir à deux termes différents pour exprimer la même idée : le salarié peut utiliser son Dif après son licenciement, peu importe qu'il active son droit avant ou après la fin du préavis, ou bien encore chez un nouvel employeur.
Ensuite, il est préférable, toujours dans un souci de simplification, que la prise en charge du Dif ne puisse pas s'imputer sur la section « plan de formation » des Opca. Si tel était le cas, les salariés des entreprises qui ne versent pas leur plan de formation à un Opca se verraient inévitablement moins bien traités par l'Opca dont relève leur entreprise, pour la prise en charge de leur Dif portable, que ceux appartenant une entreprise ayant choisi de déléguer son plan de formation à un Opca.
Enfin et surtout, votre commission estime que la rédaction actuelle du projet de loi ne crée pas réellement de portabilité du Dif, dans la mesure où l'employeur a la capacité unilatérale de la remettre en cause et de faire perdre au salarié les droits accumulés. Afin que la portabilité du Dif devienne une réalité, il est donc nécessaire que l'employeur ne puisse pas mettre unilatéralement fin au droit du salarié, mais que ce dernier soit en mesure de mobiliser ce droit dans des conditions propres à garantir qu'il en fera un usage également bénéfique à l'entreprise.
C'est pourquoi votre commission vous propose que, dans la limite des deux années suivant l'embauche et définies par le projet de loi et dans les cas où l'employeur refuse au salarié le bénéfice de son Dif portable, celui-ci soit mobilisable par le salarié aux trois conditions cumulatives suivantes :
- la formation a lieu hors temps de travail, sauf accord de branche ou d'entreprise traitant explicitement de cette question ;
- la formation correspond à un bilan de compétences, à une validation des acquis de l'expérience ou une action de développement des compétences ;
- l'allocation 14 ( * ) versée habituellement pour les formations hors temps de travail (article L. 6321-10 du code du travail) n'est pas due par l'employeur 15 ( * ) .
En conséquence, votre commission a adopté, à l'initiative de son rapporteur, un amendement tendant à réécrire cet article pour y intégrer les trois modifications mentionnées.
Votre commission a adopté cet article non modifié.
Article 4 bis (nouveau) - Rapport au Parlement sur le financement du droit individuel à la formation
Objet : Cet article prévoit qu'un rapport sera remis au Parlement par le Gouvernement sur les enjeux de la prise en charge financière du droit individuel à la formation.
I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale
Lorsque le droit individuel à la formation (Dif) a été institué en 2004, la question de son financement n'a pas été évoquée. Paradoxalement, c'est notamment cette lacune qui a permis aux partenaires sociaux de parvenir à un accord : le droit était créé mais sa réalité restait hypothéquée par l'interrogation sur son financement.
Comme l'employeur peut refuser à un salarié le bénéfice de son Dif pendant deux années successives et qu'à leur terme, la procédure permettant au salarié de transformer son Dif en Cif a peu de chances d'être couronnée de succès, la grande majorité des entreprises a choisi de ne pas provisionner les sommes correspondant à l'utilisation du Dif par leurs salariés. Certaines ont également obtenu l'accord de leurs salariés afin qu'ils fassent usage de leur Dif pour suivre des actions de formation habituellement financées par le plan de formation.
Ces stratégies tout à fait légales révèlent que les entreprises n'ont pas l'intention de dégager des moyens supplémentaires en matière de formation professionnelle pour financer le Dif de leurs salariés. Au vu des sommes en jeu, cette réaction peut sembler légitime : pour les grandes entreprises, le provisionnement du Dif peut représenter jusqu'à plusieurs millions d'euros, qui viendraient affecter d'autant leur résultat net.
Pour autant, le Dif est un droit du salarié inscrit dans le code du travail et il paraît inenvisageable de le remettre en cause, qui plus est de manière rétroactive pour les droits acquis depuis 2004.
Cet article prévoit donc que le Gouvernement remette au Parlement, avant le 1 er janvier 2001, un rapport évoquant les pistes susceptibles d'apporter des solutions à ce problème.
II - Le texte adopté par la commission
Si votre commission partage les inquiétudes de l'Assemblée nationale, elle estime qu'un rapport au Parlement n'est pas la voie la plus appropriée pour y répondre.
Etant donné l'ampleur et les enjeux du problème, la question du financement du Dif semble inséparable de celle plus globale du financement de l'ensemble de la formation professionnelle. Un rapport se limitant au Dif risquerait donc de cumuler les deux inconvénients suivants : n'apporter aucune solution opérationnelle et envoyer un signal très négatif aux entreprises, en leur laissant craindre que la solution de l'obligation de provisionnement est sérieusement envisagée.
Pour toutes ces raisons, votre commission a supprimé cet article.
Article 5 - (art. L. 2323-26, L. 6321-2 et L. 6321-9 du code du travail) - Simplification des catégories du plan de formation
Objet : Cet article réduit de trois à deux les catégories de formation imputables sur le plan de formation.
I - Les dispositions initiales du projet de loi
En matière de formation professionnelle, le code du travail distingue entre les formations à l'initiative de l'employeur de celles qui sont à l'initiative du salarié.
Les premières, dont est constitué le plan de formation d'une entreprise, sont réparties en trois catégories :
- actions d'adaptation au poste de travail, qui s'effectuent sur le temps de travail et donnent lieu au maintien de la rémunération (article L. 6321-2 du code du travail) ;
- actions liées à l'évolution des emplois ou participant au maintien dans l'emploi, qui sont mises en oeuvre pendant le temps de travail et n'occasionnent aucune diminution de la rémunération. Cependant, sous réserve d'un accord d'entreprise ou, à défaut, de l'accord écrit du salarié, ces actions peuvent être effectuées pendant des heures supplémentaires, qui ne sont pas majorées ni imputées sur le contingent annuel et ne donnent pas droit à une contrepartie en repos, dans la limite de cinquante heures par an et par salarié (articles L. 6321-3 et L. 6321-4 du même code) ;
- actions de développement des compétences, qui se déroulent hors temps de travail et ouvrent droit à une allocation de formation égale au montant correspondant au nombre d'heures de formation multipliées par la moitié du taux de salaire horaire net (articles L. 6321-6, L. 6321-10 et D. 6321-5 du même code).
Dans un souci de simplification, les partenaires sociaux ont proposé, dans l'Ani du 7 janvier dernier 15 ( * ) , de réduire de trois à deux ces catégories d'actions, en fusionnant les deux premières.
Le présent article transpose donc dans la loi cette partie de l'Ani.
Désormais, le code du travail distinguera seulement deux types de formation pouvant s'imputer sur le plan de formation :
- les actions d'adaptation au poste de travail ou liées à l'évolution ou au maintien dans l'emploi dans l'entreprise, qui s'effectuent sur le temps de travail et donnent lieu au maintien de la rémunération. Le régime de l'ancienne deuxième catégorie a donc été aligné sur celui de l'ancienne première. Par ailleurs, le regroupement a été l'occasion de préciser que l'action de maintien dans l'emploi vise l'emploi « dans l'entreprise », ce qui a pour effet de réduire le champ des actions de formation imputables sur cette nouvelle catégorie ;
- les actions de développement des compétences, dont le régime reste inchangé.
D'un point de vue technique, les alinéas 1 à 3 réalisent cette simplification, tandis que les alinéas 4 à 9 procèdent aux coordinations nécessaires dans le code du travail.
L'Assemblée nationale n'a pas adopté de modification.
II - Le texte adopté par la commission
Votre commission salue l'effort de simplification effectué par les partenaires sociaux. Celui-ci devrait permettre de rendre un peu plus lisible le plan de formation et de faciliter ainsi son appropriation par les salariés.
En outre, il devrait permettre aux entreprises de réaliser des économies de gestion du plan de formation, qui pourraient être réinvesties dans la formation des salariés.
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article 5 bis (nouveau) - (art. L. 1226-10 du code du travail) - Formation des salariés après un congé pour maladie professionnelle ou accident du travail
Objet : Cet article, inséré à l'initiative du groupe socialiste, prévoit que l'employeur peut proposer au salarié de retour d'un congé pour maladie professionnelle ou accident du travail une formation destinée à lui permettre d'occuper un poste adapté.
Lorsque le salarié est contraint de prendre un congé, en raison d'une maladie professionnelle ou d'un accident du travail, il arrive souvent qu'il ne puisse occuper le même poste de travail qu'avant le déclenchement de sa maladie ou son accident.
Le troisième alinéa de l'article L. 1226-10 du code du travail précise que l'emploi proposé par l'employeur, au retour de congé du salarié, doit être « aussi comparable que possible à l'emploi précédemment occupé, au besoin par la mise en oeuvre de mesures telles que mutations, transformations de postes ou aménagement du temps de travail ».
Votre commission souhaite renforcer l'aide apportée au salarié en prévoyant que la proposition d'emploi faite par l'employeur lors du retour du congé doit inclure une proposition de formation destinée à permettre au salarié d'occuper un poste adapté.
A l'initiative de Claude Jeannerot, Jean-Luc Fichet, Christiane Demontès, Gisèle Printz, Raymonde Le Texier, Patricia Schillinger, Jean Desessard, Jean-Pierre Godefroy, Maryvonne Blondin, Bernadette Bourzai, François Patriat et les membres du groupe socialiste, votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.
Article 6 - (Art. L. 6321-2 et L. 2323-36 du code du travail) - Prise en charge par les organismes collecteurs des congés individuels de formation intégralement réalisés hors temps de travail
Objet : Cet article autorise les salariés à bénéficier d'un congé individuel de formation entièrement pris hors temps de travail et financé par les organismes collecteurs compétents.
I - Les dispositions initiales du projet de loi
Défini à l'article L. 6322-1 du code du travail, le congé individuel de formation (Cif) offre la possibilité « à tout salarié, au cours de sa vie professionnelle, de suivre à son initiative et à titre individuel, des actions de formation » qui lui permettent « d'accéder à un niveau supérieur de qualification », « de changer d'activité ou de profession » ou « de s'ouvrir plus largement à la culture, à la vie sociale et à l'exercice de responsabilités associatives bénévoles ».
Le bénéfice du Cif est de droit, sauf dans le cas où l'employeur estime, après avis du comité d'entreprise ou, à défaut, des délégués du personnel, que cette absence pourrait avoir des conséquences préjudiciables à la production et à la marche de l'entreprise. Cependant, des conditions minimales d'ancienneté sont requises pour être éligible au dispositif 16 ( * ) .
Les actions de formation du Cif se déroulent en tout ou partie pendant le temps de travail (article L. 6322-2 du code du travail)
La durée du congé ne peut excéder, soit un an lorsque la formation suivie est à temps plein, soit 1 200 heures lorsqu'il s'agit de stages constituant un cycle pédagogique comportant des enseignements discontinus ou à temps partiel (article L. 6322-12 du même code).
Les organismes paritaires agréés au titre du congé individuel de formation (Opacif), qui collectent dans les entreprises de vingt salariés et plus une contribution égale à 0,2 % de la masse salariale 17 ( * ) , assurent la rémunération, dont le montant est défini par accord de branche ou accord interprofessionnel, des salariés bénéficiant d'un Cif ainsi que tout ou partie des frais de formation.
De l'aveu unanime des acteurs de la formation professionnelle, le Cif offre aux salariés peu qualifiés la possibilité de commencer une nouvelle vie professionnelle. La durée moyenne des formations (754 heures en 2007) explique que le Cif soit, actuellement, le seul dispositif du système de formation professionnelle qui garantisse une promotion sociale. Comme le note la Cour des comptes dans son rapport précité, « en 2006, environ 35 700 salariés en CDI ont bénéficié d'un Cif. Parmi ceux-ci, 49 % étaient des employés et 29 % des ouvriers . [...] La structure du public bénéficiaire et la durée des formations suggèrent que le Cif joue bien le rôle de formation de la seconde chance qui lui a été assigné ».
Pour tenter d'accroître le nombre de bénéficiaires du congé, les partenaires sociaux ont souhaité, dans l'Ani du 7 janvier dernier, ouvrir le dispositif aux formations intégralement réalisées hors temps de travail.
Le présent article insère donc un nouvel article L. 6322-64 dans le code du travail, qui définit les conditions d'ouverture et de prise en charge d'un Cif réalisé hors temps de travail. Le salarié doit disposer d'un an d'ancienneté. Les Opacif peuvent assurer la prise en charge de tout ou partie des frais de formation dans les mêmes conditions que pour les Cif actuels. Pendant la durée de la formation, le salarié bénéficie de la législation de la sécurité sociale relative à la protection en matière d'accidents du travail et de maladies professionnelles.
Dans un souci de clarification, l'Assemblée nationale a placé ce nouvel article dans une nouvelle subdivision du code du travail, qu'elle a intitulée « Formations se déroulant en dehors du temps de travail ».
III - Le texte adopté par la commission
Votre commission considère que le Cif est un outil de promotion sociale efficace qui doit être préservé.
Comme le note la Cour des comptes, c'est notamment la durée des formations dispensées qui permet au Cif de jouer ce rôle d'ascenseur social.
Il ne faudrait donc pas que cette ouverture du dispositif aux formations intégralement réalisées hors temps de travail se traduise par une diminution de la durée moyenne des formations, faute de quoi la fonction d'ascenseur social du Cif se trouverait remise en cause. En d'autres termes, l'accroissement du nombre de bénéficiaires du Cif ne doit pas conduire à en modifier la nature.
Une durée minimale de formation nécessaire pour ouvrir droit à la prise en charge par les Opacif constituerait en ce sens un premier garde-fou.
A l'initiative du rapporteur, votre commission a adopté un amendement en ce sens et adopté cet article ainsi modifié.
Article 7 A - Livret de compétences
Objet : Cet article propose d'expérimenter un livret de compétences pour les élèves du premier et second degré.
Reprenant une proposition du livre vert du Haut commissaire aux solidarités actives et à la jeunesse, cet article prévoit l'expérimentation, dans des établissements d'enseignement volontaires désignés par arrêté, d'un livret de compétences destinées aux élèves du premier et second degré.
Ce livret devra recenser non les savoirs acquis dans le cadre scolaire, mais surtout les compétences développées dans le cadre des activités associatives, sportives et culturelles.
L'objectif du livret est de permettre aux élèves de valoriser toutes leurs aptitudes acquises en dehors du cadre scolaire. Il doit contribuer à soutenir les élèves présentant une appétence modérée pour l'école, mais qui s'investissent dans d'autres activités à l'occasion desquelles ils acquièrent des savoirs et des savoir-faire précieux pour la vie active.
Le caractère expérimental du dispositif devrait permettre d'en évaluer l'efficacité avant que sa généralisation soit proposée. Celle-ci n'interviendra que si les résultats de l'évaluation établissent que le livret apporte une aide substantielle aux élèves rencontrant des problèmes d'orientation.
A l'initiative du rapporteur, votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.
Article 7 - (art. L. 6315-1 [nouveau], L. 6315-2 [nouveau] du code du travail) - Bilan d'étape professionnel et passeport formation
Objet : Cet article institue le bilan d'étape professionnel obligatoire et met à la disposition de tous les actifs un passeport formation.
I - Les dispositions initiales du projet de loi
Bien qu'il n'ait pas encore été inscrit dans la loi, le bilan d'étape professionnel est le fruit d'un long dialogue entre les partenaires sociaux. Il a d'abord été évoqué dès 2003, dans le cadre de l'accord du 5 décembre. L'article 1 er de cet accord pose pour les salariés, un droit à un entretien professionnel, tous les deux ans, réalisé par l'entreprise. L'accord du 11 janvier 2008 fait ensuite, pour la première fois, explicitement référence à « un bilan d'étape professionnel », dont les objectifs ont été précisés par l'accord du 14 novembre dernier : le bilan d'étape professionnel « doit permettre au salarié de disposer d'un état de ses compétences professionnelle [...], de définir son projet professionnel [...] » et « à l'entreprise de déterminer les besoins et les objectifs de professionnalisation de ce dernier dans une optique de sécurisation des parcours professionnels ».
Le présent article transpose donc les propositions des partenaires sociaux dans le projet de loi, en créant un nouveau chapitre dans le code du travail consacré au bilan d'étape professionnel. Le nouvel article L. 6315-1 dispose ainsi que « tout salarié ayant au moins deux ans d'ancienneté dans la même entreprise bénéficie, à sa demande, d'un bilan d'étape professionnel ». Les objectifs du bilan, défini au deuxième alinéa de l'article, reprennent explicitement ceux qui ont été posés par les partenaires sociaux. Enfin, le texte prévoit renvoie à un Ani la définition des conditions d'application du bilan d'étape professionnel.
Le passeport formation est, lui aussi, issu de l'accord du 5 décembre 2003. Celui-ci évoque en effet un passeport formation, qui doit permettre au salarié « d'identifier et de faire certifier ses connaissances, ses compétences et ses aptitudes professionnelles, acquises soit par la formation initiale ou continue, soit du fait de ses expériences professionnelles ». Le passeport doit notamment recenser « les diplômes et titres obtenus au cours du cursus de formation initiale, les expériences professionnelles acquises lors des périodes de stage ou de formation en entreprise [...], les décisions en matière de formation [...] ».
Le présent article institue donc un nouvel article L. 6315-2 dans le code du travail, qui dispose qu'il est mis à disposition de toute personne un modèle de passeport formation qui correspond aux critères définis par les partenaires sociaux.
En réalité, ce passeport formation n'est pas conçu comme un livret qui suivrait le salarié tout au long de sa vie. Au contraire, il s'agit plutôt d'un support, d'un cadre mis à la disposition des salariés qui peuvent l'utiliser comme ils l'entendent. Ainsi, un salarié ne remplira pas de la même manière son passeport formation selon que l'entreprise dans laquelle il postule appartient au secteur du conseil ou du marketing. Concrètement, le passeport formation fonctionnera donc comme un « modèle de curriculum vitae » mis à la disposition des salariés par les pouvoirs publics.
II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté deux modifications.
D'une part, elle a prévu que l'Ani relatif aux modalités d'application du bilan d'étape professionnel doit fixer les conditions dans lesquelles les salariés sont informés de la possibilité de bénéficier du bilan.
D'autre part, elle a précisé que le passeport formation doit comporter une partie retraçant la formation initiale du salarié, ainsi qu'une partie consacrée aux habilitations obtenues par son titulaire.
III - Le texte adopté par la commission
Votre commission se réjouit que des dispositifs inventés par les partenaires sociaux depuis plusieurs années trouvent ici une traduction législative.
Le bilan d'étape professionnel devrait permettre aux salariés de mieux construire leur parcours professionnel, et de devenir plus conscients de l'importance de la formation continue pour sécuriser ce parcours.
Le passeport formation sera utile pour aider les salariés, et plus généralement les actifs, à clarifier la présentation de leurs compétences. En ce sens, il contribuera également à la sécurisation des parcours professionnels.
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article 7 bis - (art. L. 6321-1 du code du travail) - Entretien professionnel pour les salariés de quarante-cinq ans
Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, crée un entretien professionnel obligatoire pour les salariés de quarante-cinq ans dans les entreprises employant au moins cinquante personnes.
I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale
D'après la dernière étude disponible de la direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques (Dares) sur l'emploi des personnes âgées de cinquante à soixante-quatre ans 18 ( * ) , le taux d'activité décroît très vite avec l'âge, dès cinquante-quatre ans. Alors que 85 % des personnes sont actives à cinquante-trois ans, 44 % le sont à cinquante-neuf ans et seulement 25 % sont encore présentes sur le marché du travail à soixante ans. Par ailleurs, près d'un homme sur cinq et d'une femme sur dix bénéficient d'une mesure publique de cessation anticipée d'activité.
Ces chiffres témoignent de la difficulté persistante pour les salariés de se maintenir dans l'emploi après cinquante-cinq ans.
Or, souvent, la cessation anticipée d'activité, lorsqu'elle n'est pas le premier choix du salarié, aurait pu être évitée grâce à une réflexion, en amont, sur les possibilités de reconversion ou de « deuxième carrière » qui s'offrent à lui au milieu de sa vie professionnelle. Une telle réflexion permettrait en effet au salarié de mieux connaître les évolutions prévisibles du type d'emploi qu'il occupe, et de préparer ainsi, si nécessaire, l'acquisition des compétences nécessaires à l'exercice d'un autre métier.
Le bilan de compétences ou le bilan d'étape professionnel constituent le cadre approprié à cette analyse prospective.
En effet, le bilan de compétences a justement pour objet « de permettre à des travailleurs d'analyser leurs compétences professionnelles et personnelles ainsi que leurs aptitudes et leurs motivations afin de définir un projet professionnel et, le cas échéant, un projet de formation (article L. 6313-10 du code du travail) ». Réalisé par un prestataire extérieur à l'entreprise, le bilan de compétences est uniquement destiné au salarié, qui « est le seul destinataire des résultats détaillés et d'un document de synthèse qui ne peuvent être communiqués à un tiers qu'avec son accord (article L. 6313-10 du code du travail) ».
Quant au bilan d'étape professionnel, créé par l'article 8 du présent projet de loi, il « a pour objet, à partir d'un diagnostic réalisé en commun par le salarié et son employeur, de permettre au salarié d'évaluer ses capacités professionnelles et ses compétences et à son employeur de déterminer les objectifs de formation du salarié ». Il semble donc lui aussi susceptible d'apporter des éléments d'information utiles à un salarié désireux de faire le point sur sa carrière et de définir ses orientations professionnelles pour les quinze années suivantes.
Le présent article rend donc obligatoire, dans les entreprises d'au moins cinquante salariés, un entretien professionnel destiné à chaque salarié atteignant quarante-cinq ans. Organisé dans l'année qui suit leur quarante-cinquième anniversaire, l'entretien vise à informer le salarié de ses droits en matière d'accès à un bilan d'étape professionnel, à un bilan de compétences ou à une action de professionnalisation.
L'entretien a donc pour objectif d'inciter le salarié à réfléchir à l'éventualité d'une deuxième carrière ou d'une nouvelle orientation professionnelle, et de l'informer des outils qui sont à sa disposition pour le faire. Comme l'a affirmé Jacques Kossowski, initiateur du dispositif à l'Assemblée nationale, il s'agit « de permettre aux salariés de plus de quarante-cinq ans de rebondir à temps ».
II - Le texte adopté par la commission
Votre commission considère que l'entretien obligatoire introduit par cet article permettra aux salariés de quarante-cinq ans de réaliser un bilan d'étape ou de compétences, qui leur offrira la possibilité, s'il tel est leur souhait, la possibilité d'envisager une seconde carrière professionnelle.
En ce sens, l'entretien professionnel participe de la sécurisation des parcours professionnels.
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article 8 - (art. L. 2241-6 du code du travail) - Contenu de la négociation triennale de branche - sur la formation professionnelle
Objet : Cet article précise le contenu de la négociation triennale de branche sur la formation professionnelle.
I - Les dispositions initiales du projet de loi
Dans le chapitre du code du travail consacré à la négociation de branche et professionnelle, l'article L. 2241-6 dispose que « les organisations liées par une convention de branche ou, à défaut, par un accord professionnel, se réunissent au moins tous les trois ans pour négocier sur les priorités, les objectifs et les moyens de la formation professionnelle des salariés ».
Le contenu de la négociation triennale de branche sur la formation professionnelle reste donc assez flou.
En s'inspirant de l'Ani du 7 janvier 2009, le présent article en détaille donc la substance.
En effet, dans l'accord précité, les partenaires sociaux invitent les branches professionnelles à se mobiliser sur plusieurs thèmes prioritaires : la certification, le tutorat et la validation des acquis de l'expérience.
Ils demandent notamment aux branches de « préciser les modalités d'élaboration et de validation des certificats de qualification professionnelle » et invitent les Opca à contribuer au financement de l'ingénierie de certification (articles 33 et 34).
L'Ani prévoit également qu'un accord de branche ou interprofessionnel puisse élargir les conditions dans lesquelles un salarié peut être accompagné par un tuteur (article 7).
Enfin, les partenaires sociaux demandent à ce qu'un accord de branche ou interprofessionnel définisse les modalités d'information des entreprises et des salariés concernant la VAE (article 36).
Le présent article inclut donc ces trois thèmes dans le champ de la négociation triennale de branche sur la formation professionnelle.
II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a fait entrer quatre thèmes supplémentaires dans le champ de la négociation : l'égal accès des salariés à la formation selon leur catégorie professionnelle et la taille de leur entreprise, la portabilité du droit individuel à la formation, la mise en oeuvre du passeport formation et la valorisation de la fonction de tuteur, en particulier pour les salariés âgés de plus de cinquante-cinq ans.
III - Le texte adopté par la commission
Votre commission juge utile de préciser le contenu de la négociation triennale de branche relative à la formation professionnelle.
Les partenaires sociaux seront ainsi incités à proposer, tous les trois ans, des avancées concernant des thèmes aussi structurants pour la formation professionnelle que la VAE ou la portabilité du droit individuel à la formation.
Ceci étant, les négociations de branche ne pourront venir qu'en complément des négociations nationales interprofessionnelles qui devront continuer de définir les grandes orientations.
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article 8 bis A - Accès des jeunes de seize ans aux écoles de la deuxième chance
Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, vise à ouvrir les écoles de la deuxième chance et les centres de l'Etablissement public d'insertion de la défense aux jeunes de seize ans.
I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale
Initiative européenne proposée en 1995 par le livre blanc « Enseigner et apprendre : vers une société cognitive », les écoles de la deuxième chance (E2C) sont des associations qui s'adressent aux jeunes de dix-huit à vingt-cinq ans n'ayant pas validé une qualification de niveau V 19 ( * ) ou n'ayant jamais eu d'expérience professionnelle en entreprise. Elles proposent une formation de six à quarante-huit mois visant l'acquisition des savoirs de base (lecture, écriture, calcul mental) et comportant un stage en entreprise permettant d'acquérir des compétences professionnelles. A la fin de son parcours, le bénéficiaire reçoit une attestation qui précise le niveau des connaissances et des compétences atteintes. Les E2C peuvent percevoir des financements des régions, du fonds social européen et des entreprises partenaires, qui peuvent leur verser une partie de leur taxe d'apprentissage (articles L. 214-14 et D. 214-9 et suivants du code de l'éducation). On en dénombrait quarante au 31 décembre 2008.
Les centres de l'Etablissement public d'insertion de la défense sont destinés aux personnes de dix-huit à vingt-deux ans révolus « dont il apparaît, notamment à l'issue de la journée d'appel de préparation à la défense, qu'elles rencontrent des difficultés particulières d'insertion sociale et professionnelle (article L. 130-1 du code du service national) ». L'établissement propose à ces personnes de souscrire un contrat de droit public intitulé « contrat de volontariat pour l'insertion » qui permet de recevoir la « formation générale et professionnelle » dispensée dans les centres, dont le régime est l'internat. Le contrat est souscrit initialement pour une durée de six mois à un an, mais sa durée peut être prolongée jusqu'à vingt-quatre mois. Il peut prévoir un ou plusieurs stages en entreprise ou dans une administration (article L. 130-2 du code du service national). Au 31 décembre 2008, on recensait vingt centres sur le territoire national.
Les écoles de la deuxième chance comme les centres de l'Etablissement public d'insertion de la défense visent à offrir aux jeunes majeurs rencontrant des difficultés sociales prononcées une structure leur permettant de rattraper leur retard scolaire et d'acquérir les compétences nécessaires à l'entrée dans la vie active.
Or, les conditions d'entrée dans ces structures ne sont aujourd'hui pas satisfaisantes, puisqu'elles ne peuvent accueillir les jeunes qu'à partir de leur dix-huitième anniversaire, alors que le décrochage se fait souvent lors de la seizième année, au moment où prend fin l'obligation scolaire sans que les missions locales ne prennent le relais de l'éducation nationale.
En ouvrant les écoles de la deuxième chance et les centres de l'Etablissement public d'insertion de la défense aux jeunes de seize ans, cet article devrait donc contribuer à mettre fin à « l'année de carence » dans la prise en charge publique des jeunes mineurs.
II - Le texte adopté par la commission
Lors de ses auditions, votre commission a pu constater à quel point la fin de l'obligation scolaire à seize ans, conjuguée à l'absence de suivi des jeunes qui quittent le système scolaire à cet âge-là, explique une grande partie des difficultés d'insertion que rencontrent certains jeunes majeurs.
La totalité des intervenants auditionnés ont plaidé pour une prise en charge publique dès la sortie du système scolaire et c'est à cette nécessité que répond cet article.
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article 8 bis - Rapport sur la formation professionnelle dans les zones transfrontalières
Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, prévoit la remise au Parlement, dans un délai d'un an, d'un rapport sur l'accès à la formation professionnelle dans les zones transfrontalières et en outre-mer.
I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale
Couverts par le droit du travail du pays étranger dans lequel ils sont employés, les travailleurs transfrontaliers ne bénéficient pas de la législation française en matière de droit du travail.
Il en résulte, dans certains cas, une inégalité d'accès à la formation professionnelle qui doit être corrigée.
L'amélioration de la situation faite aux travailleurs transfrontaliers dans ce domaine passe par l'approfondissement de la coopération avec les pays concernés. Comme en matière d'accès aux soins transfrontaliers, des accords bilatéraux pourraient permettre de le résoudre en partie.
C'est pourquoi cet article prévoit qu'un rapport étudie les solutions susceptibles d'optimiser la situation des travailleurs transfrontaliers et de l'harmoniser avec celle des salariés occupant un emploi sur le territoire français et donc couverts par le droit du travail national.
La situation des travailleurs d'outre-mer, particulièrement concernés par les emplois transfrontaliers, méritera une attention spécifique.
II - Le texte adopté par la commission
Votre commission reconnaît que l'inégalité d'accès à la formation professionnelle dont pâtissent les travailleurs transfrontaliers doit être analysée.
Bien qu'elle souhaite lutter contre l'inflation des rapports parlementaires, elle considère que celui-ci, qui fera office de bilan et ne sera pas périodique, sera tout à fait utile.
Elle a adopté cet article sans modification.
Article 8 ter - (art. L. 1253-1 du code du travail) - Remplacement des salariés en formation dans les petites et moyennes entreprises
Objet : Cet article tend à prévoir que les groupements d'employeurs peuvent mettre à disposition de leurs membres des salariés pour assurer le remplacement du personnel parti en formation.
De l'avis unanime des acteurs de la formation professionnelle, le problème de l'accès des salariés des petites et moyennes entreprises à la formation professionnelle ne réside pas dans l'absence de fonds disponibles, mais bien dans l'impossibilité ou la grande difficulté pour l'employeur de remplacer les salariés partis en formation.
Cet article additionnel prévoit donc que les groupements d'employeurs peuvent mettre à disposition des entreprises qui en sont membres des salariés pour assurer le remplacement du personnel bénéficiant d'une formation.
Cette mesure devrait contribuer à résoudre le problème, en levant une des difficultés majeures qui expliquent l'accès insuffisant des salariés des petites et moyennes entreprises à la formation.
A l'initiative du rapporteur, votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.
TITRE III - SÉCURISATION DES PARCOURS PROFESSIONNELS
Article 9 - (art. L. 6326-1 [nouveau], L. 6326-2 [nouveau], L. 6232-18 à L. 6232-22, L. 6232-22-1 [nouveau] du code du travail) - Création d'un fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels et d'un dispositif de préparation opérationnelle à l'emploi
Objet : Cet article instaure un fonds national destiné à la sécurisation des parcours professionnels et institue un nouveau mécanisme de formation, la préparation opérationnelle à l'emploi.
I - Les dispositions initiales du projet de loi
Le système français de formation professionnelle repose sur le principe de l'obligation légale : chaque entreprise doit payer une cotisation, qui varie en fonction de sa taille, destinée à la formation des salariés.
Cette cotisation se divise elle-même en trois grandes catégories :
- la cotisation due au titre du plan de formation, qui vise à financer les actions d'adaptation au poste de travail, les actions liées à l'évolution des emplois ou participant au maintien dans l'emploi et les actions de développement des compétences ;
- la cotisation due au titre de la professionnalisation, qui permet de financer les contrats et les périodes de professionnalisation, le Dif, les actions de tutorat et l'apprentissage ;
- la cotisation due au titre du congé individuel de formation (Cif) qui prend en charge le financement du Cif.
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Taux de contribution prévus par la loi depuis l'ordonnance du 2 août 2005 |
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(en % de la masse salariale) |
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Effectifs |
Au titre du plan de formation |
Au titre de la profession-
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Au titre du congé individuel de formation |
Total |
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Moins de dix salariés |
0,40 % |
0,15 % |
- |
0,55 % |
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Dix à vingt salariés |
0,90 % |
0,15 % |
- |
1,05 % |
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Vingt salariés et plus |
0,90 % |
0,50 % |
0,20 % |
1,60 % |
Les cotisations sont collectées par des organismes paritaires collecteurs agréés (Opca). Le régime de prélèvement des cotisations varie selon la taille de l'entreprise :
- les entreprises de moins de dix salariés sont tenues de verser leurs cotisations « plan de formation » et « professionnalisation » à l'Opca désigné par un accord de la branche à laquelle elles appartiennent ;
- les entreprises de dix salariés et plus sont assujetties à deux règles : en ce qui concerne le plan de formation, elles sont soumises à « une obligation de faire ou de dépenser » et peuvent donc soit former elles-mêmes leurs salariés, en consommant à ce titre l'équivalent du montant de leur cotisation, soit payer leur cotisation à un ou plusieurs Opca ; s'agissant de la professionnalisation, elles sont tenues de verser la totalité de leur cotisation à un seul Opca, le plus souvent désigné par l'accord de la branche à laquelle elles appartiennent.
L'un des problèmes de ce système d'obligation légale est qu'il conduit, pour la section « professionnalisation », à ce que certains Opca dégagent des excédents importants, alors que d'autres ne disposent pas des fonds nécessaires pour répondre à la demande de formation de l'ensemble des entreprises adhérentes.
Pour faire face à ce problème, un fonds de mutualisation, le fonds unique de péréquation (Fup), a été mis en place par la loi du 4 mai 2004. Cependant, comme le note la Cour des comptes dans son rapport précité, le Fup n'a pas suffisamment joué le rôle de péréquation qui lui a été assigné : les critères très restrictifs ouvrant droit à la péréquation ont abouti à ce que le Fup dégage lui-même des excédents, qui ont servi d'une part à financer des actions n'ayant aucun rapport avec la péréquation (recrutement de personnels dans les Opca par exemple) et d'autre part à subventionner des organismes impliqués dans le champ de la formation (prélèvement de 200 millions d'euros au profit de l'Afpa en 2006 par exemple).
A la demande du Gouvernement, les partenaires sociaux ont donc proposé la création d'un nouveau fonds doté de deux fonctions : garantir une meilleure péréquation et dégager des ressources suffisantes pour augmenter l'effort national de formation professionnelle en faveur de publics prioritaires.
Le présent article se veut donc la traduction législative de la proposition des partenaires sociaux.
Il crée donc un nouveau fonds, le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP), dont le fonctionnement repose sur les règles suivantes :
- il est principalement alimenté par un prélèvement compris entre 5% et 13% sur la somme due par les entreprises au regard de l'ensemble de leurs cotisations ;
- le pourcentage est défini annuellement par arrêté sur proposition des organisations d'employeurs et de salariés représentatives au niveau national ;
- la somme due au titre de la cotisation « Cif » est calculée en appliquant le pourcentage défini par l'arrêté ;
- la somme due au titre des cotisations « plan de formation » et « professionnalisation » est répartie selon des accords de branche ou des accords interprofessionnel. Chaque branche choisit la manière dont elle veut s'acquitter de sa participation au FPSPP : elle peut par exemple prélever la totalité de la somme due sur la cotisation « professionnalisation » ou sur la cotisation « plan de formation ». A défaut d'accord, c'est le pourcentage défini par arrêté qui s'applique sur chaque cotisation ;
- l'affectation des ressources du fonds, soit environ 900 millions d'euros, est définie chaque année par une convention entre le FPSPP et l'Etat ;
- les dépenses du fonds sont réparties en trois grandes catégories : la prise en charge des formations en faveur des publics prioritaires, listés au 1° de l'article L. 6332-1, les études et les actions de promotion, et la péréquation. Pour pouvoir bénéficier de cette dernière, les Opca doivent consacrer au moins 40 % de leur collecte « professionnalisation » à des contrats ou des périodes de professionnalisation et ne plus disposer des ressources suffisantes pour répondre à la demande de leurs entreprises adhérentes.
Enfin, un décret doit préciser les modalités de gestion du FPSPP, notamment afin de rendre celle-ci la plus transparente possible (Article L. 6332-22-1).
Dans un second temps, l'article reprend une deuxième innovation de l'Ani : la préparation opérationnelle à l'emploi (POE). Destiné aux personnes éloignées de l'emploi, ce dispositif propose à un demandeur d'emploi de suivre une formation lui permettant de postuler dans de bonnes conditions à une offre d'emploi identifiée par Pôle emploi. La formation est prise en charge par Pôle emploi, mais les Opca et le FPSPP peuvent contribuer au financement des coûts pédagogiques et des frais annexes.
II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté cinq grandes modifications :
- elle a prévu que l'affectation des ressources du fonds se fait après avis des organisations syndicales d'employeurs ou employeurs à l'origine d'un Opca, qui ne sont pas représentatives au niveau national ;
- elle ajouté, dans la liste des publics prioritaires du FPSPP, les salariés à temps partiel, les salariés dont la reconversion exige une reconversion longue, les personnes handicapées, les personnes éloignées de l'emploi et les personnes bénéficiaires d'un contrat unique d'insertion ;
- elle a attribué une quatrième mission au FPSPP, qui consiste à contribuer au service d'orientation dématérialisé prévu à l'article 3 ;
- elle a précisé que la POE est soumise à deux conditions cumulatives : elle doit viser une offre d'emploi identifiée par Pôle emploi qui concerne des secteurs en tension identifiés par les branches ;
- elle a restreint le champ des organismes pouvant mettre en oeuvre les actions de formation d'une POE, en le limitant à Pôle emploi.
III - Le texte adopté par la commission
Votre commission est très favorable à la constitution du FPSPP, qui devrait permettre de mieux aider les personnes ayant besoin d'une formation pour assurer leur maintien dans l'emploi.
Ceci étant, votre commission est réservée sur plusieurs points.
D'abord, elle craint vivement que, comme l'a souligné le rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale, la possibilité pour les branches de répartir librement le financement du FPSPP entre la cotisation « plan de formation » et la cotisation « professionnalisation » ne conduise à assécher les fonds dédiés à la professionnalisation.
En effet, comme on l'a vu, la cotisation « plan de formation » est une obligation de « former ou payer » et une grande majorité des entreprises, et notamment les plus grandes, ont choisi de former elles-mêmes leurs salariés. Il serait donc tout à fait logique que la plupart des branches choisissent de financer leur participation au FPSPP sur la cotisation « professionnalisation », afin de rendre le prélèvement moins visible.
Or, une telle situation aboutirait à ponctionner 33 % de la collecte « professionnalisation ».
Le tarissement de cette collecte dédiée aux contrats de professionnalisation aurait mécaniquement pour effet d'en diminuer le nombre, alors même que ces contrats sont un outil primordial pour l'insertion des jeunes de moins de vingt-six ans sans qualification et que le Président de la République a récemment défini un objectif de 30 000 contrats de professionnalisation supplémentaires cette année.
De plus, la possibilité d'une répartition inégale de la participation au fonds entre la « professionnalisation » et le « plan de formation », comme le prévoit la rédaction actuelle, rendra impossible toute péréquation équitable des ressources du FPSPP : les branches qui financeront leur participation au FPSPP sur leur cotisation « professionnalisation » seront les premières à rentrer dans les critères de la péréquation du FPSPP, alors même qu'elles auront elles-mêmes tari leurs ressources disponibles pour financer les contrats de professionnalisation afin de s'acquitter de leur contribution au FPSPP.
Enfin, la possibilité d'un pourcentage inégal de prélèvement sur la cotisation « professionnalisation » et la cotisation « plan de formation » conduira à une inflation des frais de gestion de la formation professionnelle pour les Opca et les entreprises, puisque la plupart d'entre elles devront verser quatre et non plus trois contributions différentes : la contribution « Cif », la contribution « professionnalisation », la contribution conventionnelle « plan de formation » et la contribution « FPSPP ».
Pour ces trois raisons de fond, votre commission souhaite que la répartition de la participation au FPSPP entre les deux cotisations « plan » et « professionnalisation » permette, de manière certaine, de pérenniser les actions de professionnalisation. Après un débat, la commission a décidé que cette question sera approfondie lors du débat en séance publique.
Votre commission souhaite également garantir une péréquation équitable au titre du FPSPP. Elle propose donc que celle-ci soit limitée aux contrats et périodes de professionnalisation 20 ( * ) et que seules les branches réalisant un effort conséquent en faveur de ces dispositifs y aient accès.
Par ailleurs, votre commission est convaincue que l'efficacité du FPSPP passe par la fixation d'objectifs clairs et de publics prioritaires bien identifiés. Le fonds a été créé pour aider les salariés qui subissent de plein fouet les mutations économiques et sont insuffisamment équipés pour s'insérer ou se maintenir d'eux-mêmes dans un marché du travail affecté par la concurrence internationale. Son efficacité dépendra de sa capacité à se concentrer sur ces salariés et à ne pas devenir un vaste fonds de réserve mobilisable pour toutes les personnes rencontrant des difficultés sociales, quelle que soit par ailleurs l'intensité de celles-ci.
Avec le même objectif de préservation de l'intérêt des publics prioritaires, votre commission souhaite préciser que les éventuels excédents du fonds doivent être reportés d'une année sur l'autre et pas ne faire l'objet d'un prélèvement.
Enfin, dans un souci de transparence, votre commission demande que l'évaluation annuelle de l'efficacité du FPSPP soit rendue publique.
A l'initiative du rapporteur, votre commission a donc adopté quatre amendements tendant à répondre aux quatre préoccupations mentionnées et adopté cet article ainsi modifié.
Article 9 bis - Prolongation de l'expérimentation des contrats de transition professionnels
Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, vise à prolonger d'un an et étendre géographiquement l'expérimentation du contrat de transition professionnelle.
I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale
Mis en place à titre expérimental dans certains bassins d'emplois par l'ordonnance n°2006-339 du 23 mars 2006, le contrat de transition professionnelle (CTP) s'adresse aux salariés dont le licenciement économique est envisagé dans les entreprises de moins de mille salariés.
D'une durée maximale de douze mois, le CTP a pour objet d'accompagner le salarié dans la phase de transition professionnelle qui suit son licenciement économique. Cet accompagnement se traduit par des formations et des périodes de travail au sein d'entreprises ou d'organismes publics. Pendant la durée du contrat, et en dehors des périodes durant lesquelles il exerce une activité rémunérée, le titulaire du CTP perçoit une « allocation de transition professionnelle » égale à 80% du salaire brut moyen perçu au cours des douze mois précédent la conclusion du contrat.
Le CTP est signé entre le salarié concerné et la filiale de l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (Afpa) spécialement créée à cet effet, « Transition CTP », qui dispose d'un correspondant dans chaque maison de l'emploi impliquée dans le dispositif.
Actuellement, le CTP s'applique dans dix huit bassins 21 ( * ) :
- depuis le 19 novembre 2008 : Morlaix, Saint-Dié-des-Vosges, Toulon et Valenciennes ;
- depuis le 1 er février 2009 : Le Havre et Niort ;
- depuis le 1 er mars 2009 : Calais, Châteauroux, Châtellerault, Douai, l'Etang de Berre et Mulhouse ;
- depuis le 1 er juin 2009 : Auxerre, Dreux, Les Mureaux-Poissy, Saint-Quentin et la Vallée de l'Arve ;
- depuis le 12 juillet 2009 : Hagetmau.
Les premières évaluations du CTP sont relativement encourageantes. Sur les sept bassins initiaux de l'expérimentation, 8 209 entrées ont été constatées, et le taux de reclassement s'établit à 58% pour les cohortes sorties du dispositif. Le coût moyen de l'accompagnement d'un bénéficiaire est estimé à environ 1 800 euros, supporté à parts égales entre Pôle emploi et l'Etat.
Au vu de ces résultats positifs, le présent article vise donc à prolonger dans le temps l'expérimentation et à augmenter le nombre de bassins bénéficiaires du CTP.
Les trois premiers alinéas procèdent donc aux ajustements techniques nécessaires afin de légaliser l'expérimentation du CTP jusqu'au 1 er décembre 2010.
Le quatrième alinéa autorise le Gouvernement à délimiter quinze bassins d'emploi supplémentaires bénéficiaires du CTP, ce qui portera leur nombre total à trente-trois.
II - Le texte adopté par la commission
Votre commission est très favorable à cet article introduit par l'Assemblée nationale.
Face à l'ampleur de la crise économique que notre pays traverse, tous les moyens disponibles doivent être mobilisés pour aider les salariés victimes d'un licenciement économique. Au vu des premiers résultats de l'expérimentation, le CTP semble être un appui efficace pour les personnes en situation de transition professionnelle, que le dispositif sécurise.
Il faut donc donner l'opportunité à un plus grand nombre de salariés d'en bénéficier.
Votre commission a donc adopté cet article sans modification.
Article 10 - (art. L. 3142-3, L. 3142-3-1 (nouveau), L. 3142-4, L. 3142-5, L. 3142-6, L. 6313-1 et L. 6313-12 (nouveau) du code du travail) - Prise en charge financière de la participation à des jurys d'examen ou de validation des acquis de l'expérience
Objet : Cet article vise à faciliter la validation des acquis de l'expérience en améliorant le fonctionnement des jurys qui l'accordent.
I - Les dispositions initiales du projet de loi
La validation des acquis de l'expérience (VAE) permet à toute personne de traduire les compétences dont elle s'est dotée au cours de son parcours professionnel en un diplôme ou en une partie de diplôme. Elle constitue l'un des principaux outils de promotion sociale pour les personnes peu diplômées et encourage, d'une manière plus générale, la valorisation des compétences acquises par rapport au diplôme obtenu au terme de la formation initiale.
Malgré les larges possibilités d'accès au dispositif qu'a institué la loi de modernisation sociale du 17 janvier 2002 22 ( * ) , la VAE n'est pratiquement pas utilisée : seules 48 000 personnes se sont présentées devant un jury en 2006, ce qui représente 0,3 % des 16 millions de salariés.
Parmi les obstacles au développement du dispositif, la Cour des comptes souligne « les difficultés de constitution des jurys » 23 ( * ) . Elle considère en effet que le financement, la disponibilité des professionnels et leur manque d'implication constituent un frein à la montée en charge de la VAE. Ce diagnostic rejoint celui du rapport 24 ( * ) d'Eric Besson consacré à l'évaluation de la VAE, qui relève « les longueurs liées aux difficultés à réunir les jurys de validation ».
Le présent article vise donc à apporter une solution à ce problème.
En l'état actuel du droit, les salariés qui participent à un jury de validation des acquis de l'expérience bénéficient d'une absence de droit (article L. 3142-3 du code du travail). Cependant, l'autorisation d'absence peut être refusée par l'employeur s'il estime, après avis conforme du comité d'entreprise, ou à défaut, des délégués du personnel, que cette absence pourrait avoir des conséquences préjudiciables à la production et à la marche de l'entreprise (article L. 3142-4). La participation du salarié au jury n'entraîne aucune diminution de sa rémunération (article L. 3142-5). Celle-ci est assumée par l'employeur, ainsi que les frais de déplacement éventuels. Ceci étant, dans certaines conditions, l'administration peut rembourser à l'employeur, sur une base forfaitaire, le manque à gagner qui en résulte ainsi que les frais de transport occasionnés 25 ( * ) .
Le projet de loi propose une simplification du dispositif : le maintien de la rémunération du salarié qui s'absente et les frais de transport ou d'hébergement occasionnés seront désormais considérés comme des dépenses de formation s'imputant sur le plan de formation. L'employeur pourra donc soit s'acquitter lui-même de ces dépenses et les déduire ensuite de ses obligations au titre du plan de formation, soit demander leur prise en charge par un Opca auquel il verse une contribution au titre du plan de formation.
Techniquement, le texte introduit une distinction entre les autorisations d'absence liées à la participation à des instances qui traitent d'emploi et de formation professionnelle et celles qui sont motivées par la participation à un jury (alinéas 1 à 7). Les premières seront toujours encadrées par le décret de 1979 tandis que les secondes seront dorénavant régies par les nouvelles dispositions du code du travail introduites par le projet de loi (alinéas 8 à 16) : selon les modalités fixées par accord de branche ou accord interprofessionnel, dès lors qu'un salarié participera à un jury d'examen ou de validation de VAE, pourront s'imputer sur le plan de formation de l'entreprise ses frais de transport, d'hébergement et de restauration, sa rémunération pendant son temps d'absence ainsi que les cotisations sociales obligatoires et conventionnelles et, le cas échéant, la taxe sur les salaires qui s'y rattache.
Enfin, pour les non-salariés, il est prévu que leurs frais de participation à un jury peuvent être pris en charge par leurs fonds d'assurance formation (alinéa 17).
II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a introduit trois modifications.
D'abord, elle a prévu que l'autorisation d'absence permettant à un salarié de participer à un jury d'examen ou de VAE n'est délivrée par l'employeur que sous réserve de respecter un délai de prévenance dont la durée est fixée par décret.
Ensuite, elle a fait rentrer dans le champ des dépenses imputables sur le plan de formation celles qui concernent la participation d'un salarié à un jury délivrant des certificats de qualification professionnelle simplement établis par une branche. Dans le texte initial, seules les dépenses liées à la participation d'un salarié à un jury délivrant des certifications inscrites au répertoire national des certifications pouvaient être considérées comme des dépenses de formation obligatoires.
Enfin, pour les non-salariés, elle a précisé que le remboursement des frais liés à la participation à un jury se fait sur une base forfaitaire.
III - Le texte adopté par la commission
Votre commission estime que ce nouveau régime de prise en charge des frais de participation facilitera la constitution des jurys de VAE. En ce sens, il apporte une réponse satisfaisante aux critiques formulées à ce sujet tant par la Cour des comptes que par le rapport d'Eric Besson. D'autres mesures d'ordre réglementaire devront également être introduites pour espérer une montée en puissance de la VAE : on peut notamment citer l'amélioration de l'information des salariés et le renforcement de l'accompagnement des candidats.
Ceci étant, votre commission considère que la possibilité d'imputer les dépenses liées à la participation d'un jury de VAE délivrant des certificats de qualification professionnelle sur le plan de formation n'est pas satisfaisante en l'état. En effet, elle aboutirait à ce que les plans de formation financent les jurys de VAE qui valideraient la qualité des formations financées sur le même plan de formation.
Votre commission considère que cette collusion d'intérêts doit être évitée. Elle a donc adopté, à l'initiative du rapporteur, un amendement répondant à cette préoccupation.
Par ailleurs, votre commission a souhaité permettre aux élus locaux d'accéder plus facilement à la VAE. Le mandat d'élu local est l'occasion d'acquérir des compétences dans de nombreux domaines et il apparaît logique que les personnes qui assument ces fonctions puissent bénéficier d'une validation des acquis de l'expérience.
Cette possibilité permettra également aux élus locaux de mieux faire valoir sur le marché du travail, leur expérience acquise au cours de leur mandat.
A l'initiative de son rapporteur, votre commission a donc adopté deux amendements.
Elle a donc adopté cet article ainsi modifié.
Article 10 bis (nouveau) - Accords de branche relatifs à la validation des acquis de l'expérience
Objet : Cet article, inséré à l'initiative du rapporteur, vise à encourager les accords de branche relatifs à la validation des acquis de l'expérience.
Alors que seulement 0,3 % des salariés ont postulé pour une VAE en 2007, il est essentiel de mieux faire connaître ce dispositif aux salariés et aux entreprises.
Cet article additionnel, qui reprend l'article 36 de l'Ani du 7 janvier 2009, prévoit donc qu'un accord de branche relatif à la VAE détermine :
- les modalités d'information des entreprises et des salariés concernant la VAE ;
- les mesures à prendre pour favoriser l'accès des salariés à la VAE ;
- les modalités de prise en charge par les Opca des dépenses liées à la participation à un jury de VAE.
Votre commission donc adopté cet article additionnel ainsi rédigé.
Article 11 - (art. L. 6314-1, L. 6314-2 (nouveau) du code du travail et art. L. 335-6 du code de l'éducation) - Définition et modalités de détermination des certificats de qualification professionnelle - Missions de la commission nationale de la certification professionnelle
Objet : Cet article vise à améliorer la qualité des qualifications professionnelles délivrées par les branches.
I - Les dispositions initiales du projet de loi
L'article L. 6314-1 du code du travail institue un « droit à la qualification professionnelle ». Il dispose que « tout travailleur engagé dans la vie active ou toute personne qui s'y engage a droit à la qualification professionnelle et doit pouvoir suivre, à son initiative, une formation lui permettant, quel que soit son statut, d'acquérir une qualification correspondant aux besoins de l'économie prévisibles à court ou moyen terme ». Cette qualification peut être :
« - soit enregistrée dans le répertoire national des certifications professionnelles [...] ;
- soit reconnue dans les classifications d'une convention collective nationale de branche ;
- soit figurant sur une liste établie par la commission paritaire nationale de l'emploi d'une branche professionnelle ».
Actuellement, il est très aisé de créer un titre relevant de la troisième catégorie : toute commission paritaire nationale de l'emploi d'une branche peut en instituer autant qu'elle le souhaite, sans que la qualité et la réalité de la qualification associées au titre ne fassent l'objet d'un contrôle extérieur à la branche. Dans plusieurs cas, cette absence de contrôle a conduit à des abus de la part de certaines branches, notamment dans l'utilisation du contrat de professionnalisation. Celui-ci offre des avantages financiers importants à l'employeur 26 ( * ) , mais ne peut être signé que s'il « permet d'acquérir une des qualifications prévues à l'article L. 6314-1 » 27 ( * ) . Or, certaines qualifications inscrites sur les listes établies par les branches visent uniquement à permettre aux entreprises de bénéficier des contrats de professionnalisation, sans que l'obligation de formation du salarié soit prise en compte : la reconnaissance d'une qualification par la branche fonctionne comme une porte d'entrée pour les entreprises vers le contrat de professionnalisation et ses avantages financiers.
Le présent article cherche à mettre un terme à ces abus, en encadrant la création des qualifications par les branches.
Il propose que les qualifications de branche, dorénavant dénommées « certificat de qualification professionnelle », soient toujours établies par les branches elles-mêmes, mais à deux conditions (alinéas 1 à 7) : d'une part, l'élaboration des certificats devra s'appuyer « sur un référentiel d'activités qui permet d'analyser les situations de travail et d'en déduire les connaissances et compétences nécessaires » ; d'autre part, cette élaboration devra prendre en compte « un référentiel de certification qui définit les modalités et les critères d'évaluation des acquis ».
Ces certificats de qualification professionnelle pourront, comme les qualifications de branche actuelles, être enregistrés dans le répertoire national des certifications professionnelles, après avis consultatif de la commission nationale de certification professionnelle.
Par ailleurs, pour tenter de limiter l'inflation des titres et diplômes inscrits dans le répertoire national des certifications professionnelles, cet article prévoit que la commission nationale de certification professionnelle donnera un avis consultatif sur l'opportunité de création non plus seulement des titres délivrés au nom des branches ou d'organismes privés, mais également des diplômes et titres délivrés au nom de l'Etat (alinéa 10). Enfin, dans le même objectif, le texte confie à la commission nationale de la certification professionnelle une mission de veille concernant la cohérence et la complémentarité des diplômes et titres enregistrés dans le répertoire national.
II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté quatre modifications.
Elle a précisé que l'avis consultatif de la commission nationale de certification professionnelle sur l'opportunité de création des diplômes et titres délivrés au nom de l'Etat doit être rendu dans un délai de deux mois. Passé ce délai, l'avis est réputé favorable.
Pour permettre la reconnaissance officielle des compétences transversales, c'est-à-dire celles qui sont mobilisables dans plusieurs branches professionnelles, comme la capacité d'exercer la fonction de tuteur, l'Assemblée nationale a prévu que les certifications et habilitations relatives à ces compétences soient recensées dans un inventaire spécifique tenu par la commission nationale de certification professionnelle.
Par ailleurs, afin de ne pas pénaliser les salariés qui sont employés pendant la période d'expérimentation d'une nouvelle certification, c'est-à-dire avant son inscription au répertoire national des certifications professionnelles, l'Assemblée nationale a introduit une disposition permettant à ces salariés de se prévaloir de l'inscription de cette certification au répertoire une fois qu'elle est effectivement inscrite. Tel n'est pas le cas actuellement, puisque techniquement, au moment de leur emploi, la certification que les salariés visent n'est pas encore inscrite au répertoire.
Enfin, au vu des nouvelles missions qui sont confiées par le projet de loi à la commission nationale de la certification professionnelle, l'Assemblée nationale a demandé que soit remis au Parlement un rapport concernant l'opportunité d'adapter le régime juridique de la commission.
III - Le texte adopté par la commission
Votre commission estime que la création des certificats de qualification professionnelle contribuera à relever la qualité générale des certifications délivrées.
Ceci étant, elle considère que cet effort reste insuffisant, dans la mesure où les référentiels encadrant la création des CQP ne permettent pas de garantir à eux seuls la qualité des certifications dispensées.
Elle a donc adopté deux amendements en ce sens :
- à l'initiative du rapporteur, elle a prévu de soumettre l'enregistrement des CQP au RNCP à un avis conforme de la commission nationale des certifications ;
- à l'initiative de Christiane Demontès, Jean-Luc Fichet, Gisèle Printz, Raymonde Le Texier, Patricia Schillinger, Jean Desessard, Jean-Pierre Godefroy, Claude Jeannerot, Maryvonne Blondin, Bernadette Bourzai, François Patriat et les membres du groupe socialiste, elle a institué, à partir du 1 er janvier 2012, une obligation d'enregistrement au RNCP afin de laisser le temps aux branches de se familiariser avec cette nouvelle procédure.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
TITRE IV - CONTRATS EN ALTERNANCE
Article 12 - (art. L. 6325-1, L. 6325-1-1[nouveau], L. 6325-12, L. 6332-14 et L. 6332-15 du code du travail) - Modalités d'accès au contrat de professionnalisation
Objet : Cet article étend la possibilité de conclure des contrats de professionnalisation aux bénéficiaires de minima sociaux ou d'un contrat unique d'insertion, en prévoyant des conditions d'exécution tenant compte des spécificités de ces publics éloignés de l'emploi.
I - Les dispositions initiales du projet de loi
Les contrats de professionnalisation sont issus de la transposition par la loi du 4 mai 2004 de l'accord national interprofessionnel du 5 décembre 2003. Ils se sont substitués aux anciens contrats en alternance, hors apprentissage : le contrat de qualification (jeune et adulte), le contrat d'adaptation et le contrat d'orientation. Ils sont régis par les dispositions du chapitre V du titre II du livre III de la sixième partie du code du travail. D'après l'article L. 6325-1, le contrat de professionnalisation a pour objet de favoriser l'insertion ou la réinsertion professionnelle en acquérant une qualification enregistrée au répertoire national des certifications professionnelles (RNCP) ou reconnue dans les classifications d'une convention collective nationale de branche ou bien encore figurant sur une liste établie par la commission paritaire nationale de l'emploi (CPNE) d'une branche professionnelle. Peuvent en bénéficier les jeunes de seize à vingt-cinq ans et les demandeurs d'emploi âgés de vingt-six ans et plus.
Quoiqu'ils constituent deux types de formation en alternance hors statut scolaire, les contrats de professionnalisation et les contrats d'apprentissage se distinguent tant du point de vue de leur objectif que du point de vue de leur public. En effet, conformément aux articles L. 6211-1 et L. 6222-1 du code du travail, l'apprentissage n'est ouvert que pour les jeunes de seize à vingt-cinq ans, hors le cas spécifique du préapprentissage pour les jeunes de quatorze à seize ans et les exceptions énumérées à l'article L. 6222-2 28 ( * ) , dans le but d'achever leur formation initiale par l'acquisition d'un diplôme ou d'un titre professionnel inscrit au RNCP.
D'après la Dares 29 ( * ) , sur 178 000 contrats de professionnalisation conclus en 2008 , 145 000 concernaient des jeunes de moins de vingt-six ans, soit 82 % de l'ensemble. 30 ( * ) De l'analyse des nouvelles entrées sur 2007 comparables à celles sur 2008, l'Igas conclut que, par rapport aux anciens contrats qu'il a remplacés, « le nouveau contrat n'a pas permis de réorientation décisive en faveur des publics éloignés de l'emploi, jeunes faiblement ou pas qualifiés et demandeurs d'emploi » 31 ( * ) . De même, toujours par rapport aux anciens contrats, la part des diplômes et des titres dans les qualifications visées demeure prépondérante : 57 % des nouveaux contrats visent l'obtention d'un diplôme ou d'un titre homologué par l'Etat contre 13 % pour l'obtention d'un certificat de qualification professionnelle (CQP) et 30 % pour celle d'une qualification reconnu par une CPNE ou une convention collective de branche. 32 ( * ) Pour tempérer ce constat, l'Igas souligne cependant que « le processus d'élaboration des CQP par les branches et leurs Opca est en cours actuellement ; les objectifs de professionnalisation ont manifestement constitué une incitation à développer ces certifications professionnelles » 33 ( * ) .
Prolongeant le souhait des partenaires sociaux exprimé dans l'Ani du 7 janvier 2009 de voir se développer les contrats de professionnalisation au bénéfice des publics les plus éloignés de l'emploi 34 ( * ) , le 1° de l'article 12 du projet déposé par le Gouvernement étend le bénéfice des contrats de professionnalisation aux bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA), de l'allocation de solidarité spécifique (ASS), de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) ou d'un contrat unique d'insertion (CUI) . Ce dernier contrat viendra à partir du 1 er janvier 2010 remplacer deux dispositifs parallèles : le contrat d'accompagnement dans l'emploi (CAE) pour les employeurs du secteur non marchand et le contrat initiative-emploi (CIE) pour les employeurs du secteur marchand. La vocation de réinsertion professionnelle du contrat de professionnalisation, qui le distingue du contrat d'apprentissage visant plutôt l'achèvement en alternance de la formation initiale, se trouve ainsi amplifiée.
Le 2° de l'article 12 vient insérer un nouvel article L. 6325-1-1 dans le code du travail afin de faire bénéficier les publics particulièrement éloignés de l'emploi auxquels sont ouverts le contrat de professionnalisation de certaines conditions particulières d'exécution du contrat . Sont visés les jeunes sans qualification, les bénéficiaires de minima sociaux ou d'un CUI.
Dans le régime de droit commun, le contrat de professionnalisation, ou bien l'action de professionnalisation au début d'un contrat à durée indéterminée, dure de six à douze mois et la formation proprement dite représente entre 15 % et 25 % de la durée du contrat sans pouvoir être inférieure à 150 heures. L'actuel article L. 6325-12 prévoit cependant que, par accord de branche ou accord collectif entre les partenaires à l'origine de la création d'un Opca, la durée minimale de l'action de professionnalisation peut être allongée jusqu'à vingt-quatre mois, notamment pour la personne sortie du système éducatif sans qualification professionnelle reconnue ou lorsque la nature des qualifications prévues l'exige. De même, selon l'article L. 6325-14, un accord de branche ou un accord collectif entre les partenaires à l'origine de la création d'un Opca peut porter au-delà de 25 % la durée des actions pour certaines catégories de bénéficiaires, notamment pour les jeunes n'ayant pas achevé un second cycle de l'enseignement secondaire et qui ne sont pas titulaires d'un diplôme de l'enseignement technologique ou professionnel, ou pour ceux qui visent des formations diplômantes. Ces possibilités d'allonger par accord collectif la durée de la professionnalisation jusqu'à vingt-quatre mois et de porter la part de la formation au-delà des 25 % sont explicitement étendues par le projet de loi aux nouveaux publics éligibles au contrat de professionnalisation, soit les bénéficiaires du RSA, de l'AAH, de l'ASS et d'un CUI .
Le 3° et le 4° de l'article 12 du projet de loi coordonnent les rédactions des articles L. 6325-12 et L. 6325-14 avec l'article L. 6325-1-1 nouvellement inséré dans le code du travail.
L'actuel article L. 6332-14 du code du travail prévoit la prise en charge par les Opca des actions d'évaluation, d'accompagnement et de formation des contrats de professionnalisation sur la base de forfaits horaires déterminés par accord de branche ou accord collectif entre les partenaires à l'origine de la création de l'Opca ou à défaut par décret. Ces forfaits peuvent faire l'objet d'une modulation en fonction de la nature et du coût de la prestation. Le 5° de l'article 12 du projet de loi prévoit que les accords collectifs déterminent des forfaits spécifiques pour les contrats conclus avec des jeunes sans qualification et avec les bénéficiaires de minima sociaux ou d'un CUI . Les accords de branche auront ainsi la possibilité d'inciter les entreprises à conclure des contrats de professionnalisation avec ces publics particulièrement éloignés de l'emploi en augmentant le forfait pris en charge par l'Opca.
L'Opca peut également, aux termes de l'article L. 6332-15 du code du travail, prendre en charge, dans la limite d'un plafond mensuel et d'une durée maximale déterminés par décret 35 ( * ) , les coûts liés à l'exercice de la fonction tutorale par des salariés qualifiés de l'entreprise auprès de bénéficiaires de contrats de professionnalisation. L'article D. 6332-92 précise que peuvent être ainsi prises en charge par l'Opca au titre du tutorat interne à l'entreprise les rémunérations, les cotisations et contributions sociales légales et conventionnelles, ainsi que les frais de transport. Le 6° de l'article 12 du texte déposé par le Gouvernement prévoit la fixation d'un plafond spécifique pour les publics prioritaires définis dans le nouvel article L. 6325-1-1. Cette mesure cohérente avec le reste de l'article tend à prévoir des conditions spécifiques pour les jeunes sans qualification et les bénéficiaires de minima sociaux, le développement du tutorat interne étant de nature à faciliter l'insertion professionnelle de ces publics.
De plus, le 6° de l'article 12 prévoit une prise en charge par l'Opca d'une partie des dépenses de tutorat externe pour ces mêmes publics énumérés dans le nouvel article L. 6325-1-1 mais également pour ceux qui ont été suivis par un référent avant la signature du contrat de professionnalisation et pour ceux qui n'ont exercé aucune activité professionnelle à plein temps et en CDI au cours des trois années précédentes. La définition des personnes pour lesquelles le tutorat externe doit être stimulé grâce à une contribution financière des Opca suit scrupuleusement l'article 7 de l'Ani du 7 janvier 2009 . À la différence du tutorat interne, le tutorat externe n'est pas effectué par un salarié de l'entreprise et ne vise pas à organiser l'activité du titulaire d'un contrat de professionnalisation au sien de l'entreprise, ni à contribuer directement à l'acquisition des savoir-faire professionnels. Il sert plutôt à accompagner et aider les personnes qui en bénéficient pour toutes les questions extérieures à leur activité professionnelle stricto sensu mais qui conditionnent la réussite de leur insertion, que ce soit dans les domaines des transports, du logement ou de la santé par exemple.
II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale
A l'initiative de sa commission des affaires sociales, l'Assemblée nationale a prévu au 5° de l'article 12 que les Opca puissent poursuivre la prise en charge de l'évaluation, de l'accompagnement et de la formation des bénéficiaires de contrats de professionnalisation , à durée indéterminée ou déterminée, lorsque le contrat est rompu pour des raisons économiques (licenciement pour motif économique, rupture anticipée du CDD à l'initiative de l'employeur, redressement ou liquidation judiciaire de l'entreprise).
III - Le texte adopté par la commission
Votre commission se réjouit de l'engagement des partenaires sociaux, relayés par le Gouvernement, en faveur du développement des contrats de professionnalisation pour les personnes les plus éloignées de l'emploi. Elle a adopté, à l'initiative de son rapporteur un amendement tendant à compléter le dispositif en étendant le bénéfice du contrat de professionnalisation aux titulaires du revenu minimum d'insertion (RMI) et de l'allocation de parent isolé (API) dans les départements d'outre-mer et les collectivités de Saint-Barthélémy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon. En effet, le RSA, qui se substitue au RMI et à l'API, n'est entré en vigueur au 1 er juin 2009 qu'en métropole.
L'approfondissement du soutien financier des Opca, notamment par des forfaits ou des plafonds spécifiques de prise en charge des actions de formation et du tutorat interne et externe, est particulièrement bienvenu et devrait contribuer à redynamiser le contrat de professionnalisation, alors que la Dares a pointé un ralentissement des entrées, conséquence de la crise économique.
Votre commission souhaite néanmoins que soit inscrite dans la loi une possibilité de droit commun d'allongement jusqu'à vingt-quatre mois des contrats de professionnalisation pour certains publics prioritaires (jeunes sans diplôme de l'enseignement secondaire, ainsi que les bénéficiaires du RSA, de l'ASS, de l'AAH, d'un contrat unique d'insertion). Cette possibilité est aujourd'hui subordonnée à la conclusion d'un accord de branche ou un accord collectif entre les partenaires sociaux qui sont à l'origine de la création d'un Opca. Par souci de simplification et d'équité entre les salariés de différentes branches professionnelle et pour satisfaire au mieux les besoins des entreprises, votre commission a adopté, à l'initiative de son rapporteur un amendement supprimant cette condition. Les publics visés ont besoin d'un accompagnement particulier, comme d'ailleurs le soulignent explicitement les partenaires sociaux en recommandant de développer le tutorat externe, si bien qu'il est légitime de supposer que les contrats de professionnalisation destinées à ces publics auront une durée relativement plus longue.
Enfin, à l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement tendant à permettre aux mineurs titulaires d'un contrat de professionnalisation d'utiliser certains équipements de travail d'ordinaire interdits aux jeunes travailleurs, à l'instar de ce qui se pratique déjà pour les apprentis et les élèves de l'enseignement technologique et professionnel
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 13 A - (article 20 de la loi n° 92-675 du 17 juillet 1992) - Développement de l'apprentissage dans le secteur public
Objet : Cet article additionnel, inséré à l'initiative du rapporteur, tend à supprimer l'agrément préfectoral préalable à la conclusion de contrats d'apprentissage dans le secteur public.
L'apprentissage dans le secteur public non industriel et commercial est très peu développé. D'après la Dares, 6 058 nouveaux contrats d'apprentissage y ont été conclus en 2007 contre 278 000 dans le secteur marchand. Les communes ont conclu 56,5 % des nouveaux contrats contre 6,5 % pour les services de l'Etat. Parmi les contrats conclus par les communes, 39 % visent des jeunes de niveau Vbis et V, soit un pourcentage équivalent à celui qui prévaut dans le secteur marchand, contre 16 % pour ceux conclus par l'Etat. 36 ( * )
L'analyse des obstacles au développement de l'alternance dans le secteur public a fait l'objet d'une mission confiée par le Président de la République au député Laurent Hénart, dont le rapport doit être remis dans les prochains jours et que votre commission a entendu au cours d'une audition. Certains des freins sont néanmoins déjà identifiés : une culture limitée de l'apprentissage dans le secteur public, le principe du recrutement par concours qui rend difficile la transition entre le contrat d'apprentissage et l'entrée dans la fonction publique, enfin l'absence des incitations financières (déduction de taxe d'apprentissage, indemnité forfaitaire versée par les régions, crédit d'impôt) dont bénéficient les entreprises.
Cependant, votre commission a souhaité d'ores et déjà contribuer au développement de l'apprentissage dans le secteur public en levant un obstacle législatif. En effet, les articles 18 à 21 de la loi du 17 juillet 1992 portant diverses dispositions relatives à l'apprentissage, à la formation professionnelle et modifiant le code du travail encadrent l'apprentissage dans le secteur public non industriel et commercial. L'article 20 soumet à l'agrément du préfet les personnes morales de droit public souhaitant conclure des contrats d'apprentissage. Cette disposition alourdit inutilement la procédure de conclusions de contrats d'apprentissage dans le secteur public. Votre commission a donc adopté un amendement supprimant l'agrément préfectoral obligatoire pour les organismes de droit public souhaitant recruter des apprentis.
Elle a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.
Article 13 - (art. L. 6222-18 et L. 6241-4 du code du travail) - Modalités de détermination du concours financier apporté par les personnes ou entreprises employant un apprenti au centre de formation d'apprentis où est inscrit l'apprenti - Période d'essai après rupture d'un premier contrat d'apprentissage
Objet : Cet article tend à prévoir la fixation par arrêté d'un montant forfaitaire pour le concours financier dû par l'employeur d'un apprenti à son centre de formation.
I - Les dispositions initiales du projet de loi
La taxe d'apprentissage, dont le taux est fixé à 0,5 % de la masse salariale par l'article 225 du code général des impôts, est divisée en deux fractions : l'une, appelée quota, représente 52 % de la taxe et est réservée au développement de l'apprentissage, l'autre, communément appelée barème, est affectée par l'entreprise redevable à des formations technologiques et professionnelles de son choix.
Dans le but de nouer un lien direct entre l'entreprise et le centre de formation, de telle sorte que l'offre de formation soit adaptée à la demande des apprentis et des entreprises, l'article L. 6241-4 du code du travail fait obligation à l'employeur d'un apprenti d'apporter un concours financier au centre de formation où est inscrit cet apprenti. Ce montant s'impute sur le quota de la taxe d'apprentissage que l'employeur doit acquitter. Le montant du concours est au moins égal au coût de l'apprenti tel qu'il est fixé par la convention de création du centre de formation d'apprentis (CFA). Cette disposition issue de la loi de modernisation sociale du 17 janvier 2002 revient à un financement aux frais réels de la formation d'un apprenti par son employeur. L'objectif affiché en 2002 était d'accroître la transparence du système de financement de l'apprentissage grâce à une meilleure estimation des coûts. Pratiquement, aux termes de l'article R. 6241-3, il incombe au préfet de région de publier au plus tard le 31 décembre la liste par CFA du coût par apprenti, qui comprend le coût de formation annuel, incluant les charges d'amortissement des immeubles et des équipements, calculé pour chacune des formations dispensées, ainsi que le coût forfaitaire annuel de l'hébergement, de la restauration et des dépenses de transport.
Toutefois, de très nombreuses difficultés ont été rencontrées dans la mise en oeuvre de ces mesures, que ce soit en raison de divergences entre les méthodes d'estimation des coûts selon les CFA, d'une transmission tardive des données aux préfectures ou d'un défaut de publication des listes par les préfets. C'est pourquoi la loi n° 2005-841 du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne a prévu à titre transitoire, jusqu'au 1 er janvier 2008, que le montant minimal du concours financier au titre du financement du CFA par l'employeur d'un apprenti serait établi de manière forfaitaire, par arrêté commun des ministres chargés de l'emploi et du budget. Par un arrêté du 28 novembre 2005, il a été fixé à 1 500 euros par apprenti inscrit.
Depuis le 1 er janvier 2008, la dérogation est arrivée à échéance. L'article L. 6241-4 prévoyant un paiement aux frais réels a repris toute sa force. Cependant, les difficultés de mise en oeuvre constatées en 2005 n'ont pas été complètement résolues et l'accessibilité aux listes dressées par les préfectures demeure variable. C'est pourquoi l'article 13 du projet de loi apporte un complément à l'article L. 6241-4 : à défaut de publication du coût par apprenti sur les listes préfectorales, le montant du concours est égal à un montant fixé forfaitairement par arrêté du ministre chargé de la formation professionnelle.
II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale
À l'initiative de sa commission des affaires sociales, l'Assemblée nationale a complété cet article par un paragraphe ouvrant la possibilité de prévoir une période d'essai , dans les conditions de droit commun des CDD, pour les contrats d'apprentissage conclus avec un nouvel employeur pour achever la formation après la rupture d'un premier contrat .
L'article L. 1242-10 du code du travail dispose à cet égard que cette période d'essai ne peut excéder une durée calculée à raison d'un jour par semaine, dans la limite de deux semaines, lorsque la durée initialement prévue au contrat est au plus égale à six mois, et d'un mois dans les autres cas. Lorsque le contrat ne comporte pas de terme précis, la période d'essai est calculée par rapport à la durée minimale du contrat.
III - Le texte adopté par la commission
Votre commission approuve la fixation par arrêté du ministre de la formation professionnelle du montant du concours que doit verser l'employeur d'un apprenti au CFA qui l'accueille. Elle permettra de pallier efficacement l'absence de publication des coûts de formation des apprentis sur les listes préfectorales.
Elle approuve également l'ouverture d'une période d'essai pour les contrats d'apprentissage en cas de rupture d'un précédent contrat. En effet, les ruptures de contrat sont très fréquentes notamment chez les plus jeunes apprentis, la transition entre la vie scolaire et la vie professionnelle pouvant se révéler brutale. Il s'agit là d'une source d'incertitude pour les employeurs, qui peuvent se montrer réticents à embaucher un apprenti dont le précédent contrat n'est pas arrivé à son terme normal. Une période d'essai permettra de rassurer l'employeur et d'éviter que des jeunes souhaitant devenir apprentis ne trouvent pas d'entreprise pour les accueillir.
À l'initiative du Gouvernement, la commission a adopté un amendement tendant à réduire le nombre de jeunes souhaitant devenir apprentis qui ne parviennent pas à trouver d'employeur pour signer le contrat d'apprentissage. L'article L. 6222-12 du code du travail dispose que, sauf dérogation, le début de l'exécution d'un contrat d'apprentissage ne peut être postérieur de plus de trois mois au début du cycle de formation que suit l'apprenti. Pour tenir compte de la conjoncture économique très dégradée, la durée pendant laquelle le jeune peut rechercher un contrat d'apprentissage tout en fréquentant le centre de formation d'apprentis est porté à quatre mois jusqu'au 31 janvier 2010. De plus, est ouverte la possibilité de faire bénéficier du statut de stagiaire de la formation professionnelle les jeunes inscrits en CFA à la recherche d'un employeur en contrat d'apprentissage , ainsi que les apprentis dont le contrat a été rompu sans qu'ils soient à l'initiative de cette rupture.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 13 bis A - (art. L. 6241-3 du code du travail et 225 du code général des impôts) - Affectation au Fonds national de modernisation et de développement de l'apprentissage du produit de la contribution supplémentaire de la taxe d'apprentissage
Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, affecte au fonds national de développement et de modernisation de l'apprentissage (FNDMA) la majoration de la taxe d'apprentissage due par les grandes entreprises lorsqu'elle n'emploie pas assez de salariés en alternance.
I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale
Actuellement, l'article 225 du code général des impôts prévoit une majoration de 0,1 % de la taxe d'apprentissage pour les entreprises de plus de 250 salariés employant moins de 3 % de leur effectif en contrat d'apprentissage ou de professionnalisation. Le produit de cette majoration est ensuite réparti entre le quota et le barème de la taxe d'apprentissage. L'article additionnel adopté par l'Assemblée nationale transforme la majoration en une contribution supplémentaire du même taux et affecte intégralement son produit au fonds national de développement et de modernisation de l'apprentissage (FNDMA).
Aux termes de l'article L. 6241-3 du code du travail, le FNDMA reçoit actuellement une part du quota de la taxe d'apprentissage, dont le montant est fixé à 22 % du produit global de la taxe par l'article D. 6241-9. Les recettes du FNDMA sont utilisées pour la péréquation entre les régions et pour le financement des actions arrêtées d'un commun accord par l'Etat et les régions dans le cadre de contrat d'objectifs et de moyens. La collecte 2006 a permis l'affectation de 406,5 millions d'euros au FNDMA. 37 ( * )
Alors que la législation actuelle impose seulement un versement de 22 % du produit de la majoration de la taxe au FNDMA, l'article additionnel adopté par l'Assemblée nationale permet de lui en verser l'intégralité ; il accroît donc légèrement les ressources affectées à la péréquation et à la contractualisation Etat-régions et diminue d'autant les fonds dont l'affectation est laissée à la libre initiative des entreprises.
II - Le texte adopté par la commission
Malgré les réserves affichées par la Cour des comptes sur l'efficacité des actions financées par le FNDMA au titre des conventions d'objectifs et de moyens 38 ( * ) , votre commission considère que le fonds constitue un instrument financier majeur au service de l'Etat lui permettant de garantir l'équité entre les régions. C'est pourquoi elle approuve son renforcement, qui doit aller de pair avec un accroissement du quota, c'est-à-dire de la part de la taxe d'apprentissage affectée au financement de l'apprentissage proprement dit.
Cependant, votre commission remarque que le code du travail mentionne le FNDMA et décrit les recettes qui lui sont affectées ainsi que la nature des actions qu'il est susceptible de financer, sans jamais préciser sa finalité. C'est pourquoi elle a adopté, à l'initiative de son rapporteur, un amendement fixant pour objet au fonds de favoriser l'égal accès à l'apprentissage sur le territoire national et de contribuer au financement d'actions visant au développement quantitatif et qualitatif de l'apprentissage .
En outre, votre commission a souhaité, par un amendement , adopté à l'initiative de son rapporteur, modifier le calcul du seuil de 3 % de salariés en alternance déclenchant le versement de la contribution supplémentaire de 0,1 %. L'article 225 du code général des impôts vise uniquement les contrats d'apprentissage et les contrats de professionnalisation. L'Assemblée nationale a souhaité rajouter à l'article 13 octies la prise en compte des jeunes en volontariat international en entreprise (VIE). Il est apparu judicieux de déplacer cette disposition au sein de l'article 13 bis A qui traite de la taxe d'apprentissage et d'intégrer les doctorants bénéficiant d'une convention industrielle de formation par la recherche (Cifre) dans le calcul du quota de salariés en formation en alternance. Les Cifre permettent aux doctorants de préparer leur thèse en entreprise en menant un programme de recherche et développement en liaison avec une équipe de recherche extérieure à l'entreprise. L'entreprise reçoit une subvention annuelle forfaitaire d'un montant de 14 000 euros et verse au doctorant un salaire brut annuel minimum de 23 484 euros (1 957 euros/mois). Un contrat de travail, CDI ou CDD de trois ans, est conclu entre l'entreprise et le doctorant. Les conventions CIFRE constituent un instrument puissant d'insertion professionnelle des doctorants en sciences et de développement des liens entre l'université et l'entreprise que la commission a souhaité encourager.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 13 bis BA (nouveau) - Clauses d'exécution des marchés publics au bénéfice des formations en alternance
Objet : Cet article additionnel, inséré à l'initiative du rapporteur, tend à prévoir que 5 % du volume horaire des prestations réalisées par les titulaires de marchés publics sont réalisées par des salariés en contrat d'apprentissage ou de professionnalisation.
Le présent article additionnel vise à utiliser l'instrument de la commande publique pour inciter les entreprises à recruter des salariés en apprentissage ou en contrat de professionnalisation. Il s'agit de prévoir à titre expérimental, jusqu'au 31 décembre 2011, que pour l'exécution de leurs marchés publics, l'Etat, des collectivités territoriales et de leurs établissements publics puissent exiger que 5 % au moins du nombre d'heures travaillées seront effectuées par des jeunes de moins de vingt-six ans de niveau de qualification inférieur au baccalauréat, par des salariés en contrat d'apprentissage ou de professionnalisation, ou par des salariés embauchés depuis moins de deux ans à l'issue d'un contrat d'apprentissage ou de professionnalisation.
Le dispositif retenu par l'Assemblée nationale à l'article 13 ter , que la commission a parallèlement supprimé, prévoyait d'expérimenter l'obligation pour les titulaires de marchés publics de faire réaliser 5 % du volume de la prestation par des jeunes de moins de vingt-six ans peu ou pas qualifiés.
Ce dispositif est apparu d'application difficile. La référence au volume de la prestation est imprécise : s'agit-il du montant de la prestation ou du temps passé pour sa réalisation ? Il a semblé plus précis et plus simple à votre commission de faire référence aux heures travaillées. En effet, certains marchés notamment de travaux peuvent nécessiter un montant important de fournitures, si bien que faire réaliser 5 % du montant par des jeunes qualifiés pourrait conduire à faire réaliser l'essentiel des travaux proprement dit par des jeunes non qualifiés. Par exemple, si 90 % du montant du marché couvre simplement de l'achat de fourniture, faire réaliser 5 % des 10 % restants sur le montant du marché par des jeunes peu qualifiés signifie en réalité que la moitié de la prestation, hors achat de matériel, devra être réalisée par des jeunes peu qualifiés.
En outre, il était préférable de préciser dans la loi le niveau de qualification maximale des jeunes concernés : il devra être inférieur au baccalauréat.
Enfin, votre commission a tenu à élargir les publics pouvant bénéficier de ces clauses d'insertion pour viser les titulaires d'un contrat d'apprentissage ou de professionnalisation ou les salariés récemment embauchés dans l'entreprise à l'issue d'un apprentissage ou d'une professionnalisation. Cette mesure s'inscrit ainsi dans la logique même du projet de loi de développement intensif des formations en alternance : pourront être touchés des publics en difficulté d'insertion comme les bénéficiaires du RSA, de l'ASS, de l'AAH ou du contrat unique d'insertion, qui constituent des publics fragiles au même titre que les jeunes peu qualifiés.
La définition des catégories d'achats et des montants de marché auxquels l'expérimentation s'applique est renvoyée au règlement.
Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.
Article 13 bis BB (nouveau) - (art. L. 337-3-1[nouveau] du code de l'éducation) - Transition entre la scolarité et l'apprentissage - « Formation sas »
Objet : Cet article additionnel, inséré à l'initiative du rapporteur, tend à permettre à des jeunes de plus de quinze ans de découvrir par une formation en alternance le milieu professionnel dans lequel ils projettent d'entrer en apprentissage.
Cet article additionnel adopté par votre commission vise à amortir la transition souvent brutale entre la scolarité et l'apprentissage. Il prévoit que les CFA puissent accueillir, pour une durée maximale d'un an, les élèves ayant atteint l'âge de quinze ans pour leur permettre de suivre, sous statut scolaire, une formation en alternance destinée à leur faire découvrir un environnement professionnel dans lequel ils envisagent d'entrer en apprentissage. A tout moment du parcours, l'élève pourra soit accéder à un contrat d'apprentissage, sous la réserve d'avoir seize ans révolus ou d'avoir suivi le dernier cycle du collège, soit reprendre sa scolarité dans un collège ou un lycée.
De nombreux jeunes s'engagent en effet dans une formation par apprentissage sans avoir pu valider leur projet professionnel ou sans avoir eu la possibilité de découvrir le métier et l'environnement professionnel conduisant au diplôme préparé. Il en résulte souvent des déconvenues tant pour l'apprenti que pour le maître d'apprentissage et un taux élevé de rupture de contrats. Le dispositif proposé exercerait une fonction de sas à une période charnière pour l'adolescent et devrait contribuer à lutter contre le décrochage à seize ans, en préparant en amont la fin de la scolarité obligatoire et l'entrée en apprentissage.
Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.
TITRE IV BIS - EMPLOI DES JEUNES
Le titre IV bis résulte de l'insertion par l'Assemblée nationale de onze articles additionnels dans le projet de loi.
Article 13 bis B - (art. 9 de la loi n°2006-396 du 31 mars 2006) Gratification des stagiaires en entreprise
Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, vise à rendre obligatoire la gratification des stagiaires au bout de deux mois dans l'entreprise.
I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale
L'article 9 de la loi du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances prévoit que les stages en entreprise d'une durée supérieure à trois mois consécutifs font l'objet d'une gratification. Le montant en est fixé par convention de branche ou par accord professionnel étendu ou, à défaut, par décret. L'obligation de gratification vaut pour les stages en entreprise réalisés par des étudiants et donnant lieu à la signature d'une convention entre le stagiaire, l'entreprise d'accueil et l'établissement d'enseignement. Ne sont pas concernés par cette disposition les stages relevant de l'ancien article L. 211 du code du travail, abrogé le 1 er mars 2008 et repris à l'article L. 4153-1, c'est-à-dire les stages d'initiation ou d'application et les périodes de formation en milieu professionnel réalisés par des élèves suivant un enseignement alterné ou un enseignement professionnel durant les deux dernières années de leur scolarité obligatoire. De même, sont exclus du champ d'application de cette mesure les stages relevant de la formation professionnelle continue.
Le décret n° 2008-96 du 31 janvier 2008 vient préciser que la gratification, versée mensuellement, est due au stagiaire sans préjudice du remboursement des frais engagés pour effectuer le stage et des avantages offerts, le cas échéant, pour la restauration, l'hébergement et le transport. En outre, il étend les dispositions de la loi du 31 mars 2006 aux stages effectués au sein d'une association, d'une entreprise publique ou d'un établissement public à caractère industriel et commercial. Enfin, il fixe à 12,5 % du plafond horaire de la sécurité sociale le montant horaire de la gratification, en l'absence d'accord collectif, soit environ 400 euros pour 35 heures hebdomadaires.
L'article additionnel adopté par l'Assemblée nationale vise à abaisser la durée minimale du stage au bout de laquelle une gratification est due au stagiaire de trois à deux mois. Cette mesure correspond à un engagement du Président de la République pris le 24 avril 2009 lors de la présentation du plan pour la formation, l'apprentissage et la professionnalisation des jeunes.
Dans le secteur public, l'obligation de gratification dès le deuxième mois est entrée très récemment en vigueur avec la publication du décret n° 2009-885 du 21 juillet 2009.
II - Le texte adopté par la commission
Votre commission approuve l'abaissement de trois à deux mois du délai au bout duquel l'entreprise d'accueil est tenue d'accorder une gratification à l'étudiant stagiaire. En effet, si la professionnalisation nécessaire des études supérieures implique un recours accru aux stages, il convient de s'assurer que les étudiants puissent être rémunérés pour le travail accompli. Au bout de deux mois, le stage ne constitue plus simplement une séquence d'observation ou de familiarisation avec l'entreprise, pendant laquelle l'absence de rémunération se justifie par la faible productivité de l'étudiant, mais bel et bien une phase d'activité et de production.
Cependant, votre commission souhaite aller plus loin dans l'encadrement des stages en entreprise pour éviter que de jeunes diplômés se voient proposer des stages plutôt qu'un contrat de travail, alors même qu'ils n'accroîtront pas leur degré de qualification et réaliseront les mêmes tâches qu'un salarié de l'entreprise. C'est pourquoi elle adopté, à l'initiative de son rapporteur et du sénateur Christian Demuynck rapporteur de la mission d'information sur la politique en faveur des jeunes, un amendement visant à :
- interdire les stages hors cursus pédagogique ;
- confier aux bureaux d'aide à l'insertion professionnelle (BAIP), créés dans les universités par la loi du 10 août 2007 sur les libertés et les responsabilités des universités la mission de veiller à ce que le contenu des stages en entreprise corresponde aux formations que les étudiants suivent à l'université.
L'interdiction des stages hors cursus était une proposition avancée par la mission d'information du Sénat sur la politique des jeunes, dont le rapporteur était notre collègue Christian Demuynck. Le livre vert de la commission sur la politique de la jeunesse, ainsi que plusieurs personnes entendues par la commission l'ont également recommandée. De même, le comité des stages et de la professionnalisation des cursus universitaires (Stapro) s'est unanimement prononcé en sa faveur. Il n'est pas rare que de jeunes diplômés à la fin de leurs études soient contraints d'enchaîner stage après stage alors qu'ils possèdent déjà les qualifications correspondant aux tâches qui leur sont confiées et sont prêts à entrer dans la vie professionnelle. Le développement des stages hors cursus rallonge inutilement le délai d'insertion professionnelle des jeunes. La commission a prévu qu'un décret détermine les modalités d'intégration des stages dans les cursus pédagogiques, afin de tenir compte de l'ensemble des situations et des acteurs concernés.
Quant à la nouvelle mission confiée aux BAIP, elle a pour objectif d'éviter le développement de stages intégrés à un cursus mais dont les liens avec la formation suivie sont très lâches et d'accroître ainsi l'efficacité des stages en entreprise.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 13 bis - Conventions d'objectifs entre l'Etat et les entreprises ou les branches sur le développement de la formation des jeunes par l'alternance
Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, tend à permettre à l'Etat de conclure avec les entreprises et les branches professionnelles des conventions d'objectifs sur le développement de la formation des jeunes par l'alternance, en fixant comme horizon un objectif de 5% de jeunes en alternance dans les effectifs au 1 er janvier 2015.
I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale
L'article 13 bis entend engager les entreprises et les branches professionnelles dans une démarche volontariste de développement de l'alternance au profit des jeunes de moins de vingt-six ans. L'Etat pourra conclure avec les entreprises ou les branches des conventions d'objectifs, qui comprendraient des engagements à échéance du 1 er janvier 2012, puis du 1 er janvier 2015, sur le taux de jeunes de seize à vingt-cinq ans en formation par l'alternance dans l'effectif des entreprises. Trois mois au plus tard avant ces échéances, un rapport d'évaluation de la réalisation des engagements pris sera remis au Parlement.
Cet article fixe, en outre, un objectif général de 5 % de jeunes en formation en alternance. L'écart entre le taux effectif et cet objectif sera examiné branche par branche. S'il était trop significatif, le Gouvernement pourrait présenter un projet de loi destiné à atteindre le taux de 5 %.
II - Le texte adopté par la commission
Tout en s'interrogeant sur l'opportunité de préciser que le Gouvernement peut présenter un projet de loi au Parlement, dans la mesure où il s'agit d'une prérogative propre du gouvernement sans qu'une autorisation quelconque des assemblées ne soit en aucune façon nécessaire, votre commission partage l'engagement de l'Assemblée nationale en faveur de l'alternance, qu'elle considère comme un moyen particulièrement efficace d'insertion professionnelle des jeunes.
La contractualisation des entreprises ou des branches avec l'Etat répond à la même logique de concertation et de partenariat que celle qui préside à l'encadrement de l'affectation des fonds du FPSPP. Cependant, pour que le dispositif soit pleinement opérationnel et que les conventions d'objectifs ne versent pas dans la pure incantation ou les voeux pieux, il conviendra d'analyser très soigneusement les capacités d'accueil des entreprises sur la période 2010-2015, l'objectif du taux de 5% ne pouvant valoir uniformément pour toutes les branches professionnelles sans considération ni pour les métiers qu'elles rassemblent, ni pour leur sensibilité à la conjoncture économique.
Les capacités d'accueil des entreprises, facteur déterminant dans l'évaluation du potentiel de développement de l'apprentissage et de la professionnalisation, dépendent de l'évolution des emplois et des qualifications sur la période. Un rapport conjoint du conseil d'analyse stratégique (CAS) et de la Dares donne des indications sur les grandes familles professionnelles qui connaîtront des besoins de recrutement et de qualifications sur la période 2010-2015 39 ( * ) .
Trois familles professionnelles offrent d'importantes perspectives de recrutement par la voie de l'alternance, liées à la fois au nombre de départs en retraite et aux créations nettes d'emplois : les métiers de l'alimentation, de la restauration et de l'hôtellerie, les services aux particuliers et les métiers de la santé et de l'action sociale. Ces trois domaines professionnels font déjà l'objet de l'attention du Gouvernement et des organisations professionnelles représentatives. Le faible développement de l'alternance dans le domaine médico-social s'explique par deux raisons essentiellement : l'impossibilité de pratiquer certains gestes sur les patients avant l'obtention de la qualification, d'une part, et des difficultés à désigner un tuteur ou maître d'apprentissage, d'autre part. En effet, le secteur médico-social se prête à des parcours à spécialités multiples, nécessitant de passer d'un service à un autre au cours de la formation.
En réponse aux questions de votre rapporteur, les services du ministère de l'emploi ont cependant appelé à la prudence sur la capacité à identifier des gisements de formation en alternance. La conjonction du fait qu'un secteur soit peu utilisateur des contrats en alternance et du fait qu'il prévoie de recruter de nombreux salariés dans les années à venir ne préjuge pas nécessairement de sa capacité à accueillir de très nombreux jeunes en alternance, dès lors que son faible recours à cette voie de recrutement peut provenir d'une inadéquation de ses métiers avec les particularités de l'alternance.
De plus, pour s'approcher de l'objectif de 5% de jeunes en alternance dans l'effectif des entreprises, il faudra s'assurer que l'offre de formation est en mesure de faire face à l'accroissement de la demande. Une attention particulière devra être portée à la pérennité du financement par les Opca et par le FPSPP des contrats de professionnalisation .
Une fois ces précisions apportées, votre commission a adopté, à l'initiative des sénateurs du groupe communiste républicain citoyen et des sénateurs du parti de gauche (CRC-SPG), un amendement tendant à préciser que les conventions d'objectifs étaient conclues par l'Etat en association avec les régions .
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié .
Article 13 ter - Généralisation des clauses d'insertion des jeunes dans les marchés publics
Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, tend à insérer dans les marchés publics, à titre expérimental, des clauses d'exécution prévoyant qu'une fraction de la prestation devra être réalisée par des jeunes sans qualification.
I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale
L'article 14 du code des marchés publics, issu du décret n° 2006-975 du 1 er août 2006, offre la possibilité aux personnes publiques d'insérer des clauses d'exécution à visée sociale ou environnementale dans leurs marchés et leurs accords-cadres, sous réserve que celles-ci n'aient pas d'effet discriminatoire à l'égard des candidats potentiels. S'appuyant sur cette possibilité, l'Assemblée nationale a construit un dispositif expérimental prévoyant que l'Etat, les collectivités et les établissements publics soumis au code des marchés publics obligent les titulaires de marchés à réserver 5% au moins du volume de la prestation à des jeunes de moins vingt-six ans peu ou pas qualifiés.
Les caractéristiques des marchés affectés, c'est-à-dire la nature et le montant des achats publics concernés, de même que l'explicitation des niveaux de qualification des jeunes touchés, sont renvoyés au décret.
L'expérimentation courrait de la publication de la loi jusqu'au 31 décembre 2011, un rapport d'évaluation devant être remis au Parlement avant le 30 septembre 2011 en vue de l'éventuelle pérennisation et généralisation du dispositif.
II - Le texte adopté par la commission
À l'initiative de son rapporteur, votre commission a supprimé cet article par coordination avec l'adoption d'un article additionnel après l'article 13 bis A, reprenant une version modifiée du dispositif expérimental de l'Assemblée nationale.
Article 13 quater - Conventions entre le préfet et les opérateurs privés de placement relatives aux offres d'emploi non pourvues
Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, tend à prévoir, à titre expérimental, la conclusion par le préfet de conventions d'objectifs avec les organismes privés de placement pour l'identification des offres d'emploi non pourvues et le placement des demandeurs d'emploi en fonction des offres identifiées.
I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a inséré un article additionnel prévoyant que dans certains départements, à titre expérimental, le préfet puisse conclure des conventions d'objectifs avec les opérateurs privés de placement afin d'identifier les offres d'emploi non pourvues, de mutualiser les données recueillies au sein du service public de l'emploi, de placer les demandeurs d'emploi en fonction des offres identifiées et d'accompagner les personnes ainsi embauchées. Les conventions d'objectifs préciseront la procédure d'évaluation des résultats en fonction des objectifs retenus
Sont visés les opérateurs mentionnés aux articles L. 5323-1 et L. 5323-2 du code du travail, soit, d'une part, les personnes privées dont l'activité principale est l'offre de services de placement et qui se sont à ce titre préalablement déclarées auprès de l'autorité administrative, et d'autre part, plus spécifiquement, les entreprises de travail temporaires offrant des services de placement.
Lors des débats au sein de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale, le rapporteur a souligné qu'il ne s'agirait pas d'appels d'offres et que la contribution des opérateurs privés ne ferait pas l'objet d'un accord financier.
L'expérimentation se prolongera jusqu'au 31 décembre 2011 et donnera lieu à la remise d'un rapport au Parlement avant le 30 septembre 2011 en vue de l'éventuelle pérennisation et généralisation du dispositif.
II - Le texte adopté par la commission
En cette période de crise économique et sociale majeure, il paraît utile à votre commission de recourir à l'ensemble des outils de politique de l'emploi en mobilisant les organismes publics mais aussi les opérateurs privés. L'expérimentation retenue par l'Assemblée nationale s'inscrit pleinement dans cette logique en permettant d'aiguiller les demandeurs d'emploi vers les offres d'emploi non pourvues et d'abaisser ainsi la part conjoncturelle du chômage.
Aux termes de l'article L. 5311-4 du code du travail, les agences privées de placement et les entreprises de travail temporaire participent au service public de l'emploi. En conséquence, les conventions conclues s'inscriront nécessairement en articulation avec les autres acteurs locaux, dont Pôle emploi et les missions locales. De plus, certains opérateurs privés travaillent déjà avec l'Etat ou Pôle emploi dans le cadre de marchés publics spécifiques, ce qui devrait faciliter la mutualisation des données et la coordination des actions.
À l'initiative des sénateurs du groupe communiste républicain citoyen et des sénateurs du parti de gauche (CRC-SPG), votre commission a adopté un amendement tendant à préciser que les conventions d'objectifs conclues par le préfet avec les organismes privés de placement prévoiraient obligatoirement des indicateurs de performance permettant d'évaluer les résultats obtenus.
Votre commission a adopté cet article sans modification .
Article 13 quinquies - Imputation sur l'obligation légale de financement de la formation professionnelle des dépenses de tutorat au profit des jeunes
Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, tend à autoriser les entreprises à imputer sur leur obligation légale de financement de la formation professionnelle une part des dépenses de tutorat interne à destination de leurs jeunes salariés.
I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale, par un nouveau dispositif expérimental, a permis, à titre transitoire, aux employeurs de financer sur les fonds destinés au plan de formation certaines dépenses de tutorat interne de jeunes de moins de vingt-six ans embauchés depuis moins de six mois ou stagiaires. Sont concernées par cette nouvelle possibilité d'imputation sur l'obligation légale de financement :
- une part de la rémunération des salariés assurant le tutorat ;
- les éventuels compléments de salaires versés au titre de la fonction de tuteur.
Les conditions d'imputabilité, la part de la rémunération imputable, le plafond imputable sont renvoyés au décret.
L'expérimentation se déroulera de la publication de la loi jusqu'au 31 décembre 2011 et donnera lieu à la remise d'un rapport au Parlement avant le 30 septembre 2011 en vue de l'éventuelle pérennisation du dispositif.
II - Le texte adopté par la commission
Le dispositif expérimental adopté par l'Assemblée nationale reprend et élargit une proposition que le Conseil d'orientation pour l'emploi (COE) avait émise le 19 mai 2009. Le COE recommandait de permettre aux entreprises d'imputer sur leur obligation légale de financement de la formation professionnelle les frais de tutorat des jeunes demandeurs d'emplois accueillis en stages. L'objectif affiché était « de maintenir, pour les jeunes en risque d'exclusion, le contact avec le marché du travail et de permettre leur embauche rapide une fois la reprise venue » 40 ( * ) . L'Assemblée nationale a élargi le public des bénéficiaires pour que soit touché, non seulement le tutorat des stagiaires mais également celui des jeunes embauchés depuis moins de six mois.
Votre commission a accueilli favorablement à cette mesure de nature à arrimer dans l'emploi des jeunes qui n'ont pas encore achevé leur pleine insertion dans le monde du travail. Elle a toutefois adopté, à l'initiative de son rapporteur, un amendement de simplification renvoyant à un décret l'ensemble des modalités d'application de l'article, sans énumérer tous les éléments qu'il devrait comprendre, au risque d'en omettre.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 13 sexies - Prise en compte des acquis des apprentis n'ayant pas obtenu leur diplôme
Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, vise la prise en compte, à titre expérimental, des apprentis n'ayant pas obtenu de diplôme ou de titre professionnel à l'issue de leur formation.
I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale
L'article L. 6211-1 du code du travail dispose que l'apprentissage a pour objectif l'obtention d'une qualification professionnelle sanctionnée par un diplôme ou un titre à finalité professionnelle enregistré au répertoire national des certifications professionnelles. C'est là une des différences majeures entre l'apprentissage, conçu comme un instrument de la formation initiale, et le contrat de professionnalisation, qui peut viser directement l'obtention d'une qualification reconnue par une convention collective nationale de branche ou un certificat de qualification professionnelle (CQP) établi par une ou plusieurs commissions paritaires nationales de l'emploi d'une branche 41 ( * ) .
À titre expérimental, l'Assemblée nationale a prévu qu'un apprenti dont la formation n'a pas été sanctionnée par l'obtention du diplôme ou titre qu'il visait, puisse bénéficier, à sa demande, d'une prise en compte de ses acquis pour l'obtention d'une CQP. Les modalités d'application sont logiquement renvoyées à une convention ou un accord de branche, puisque les CQP sont créées à l'initiative des partenaires sociaux au niveau des branches professionnelles. À défaut d'accord avant le 31 décembre 2010, un décret viendra préciser la mise en oeuvre du dispositif.
L'expérimentation se prolongera jusqu'au 31 décembre 2011 et donnera lieu à la remise d'un rapport au Parlement avant le 30 septembre 2011 en vue de l'éventuelle pérennisation des mesures.
II - Le texte adopté par la commission
Votre commission accueille très favorablement l'initiative de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale. La prise en compte des acquis des apprentis permettra de diminuer le nombre de jeunes sans qualification et de faciliter l'insertion professionnelle des apprentis même s'ils ne sont pas parvenus à obtenir leur diplôme. L'entrée en apprentissage est ainsi sécurisée par la perspective d'un rattrapage via l'obtention d'une CQP, ce qui devrait également stimuler la demande de contrats d'apprentissage auprès des jeunes.
Votre commission a adopté cet article sans modification .
Article 13 septies - Autorisation de travail pour les étrangers concluant un contrat d'apprentissage ou de professionnalisation à durée déterminée
Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, tend à accorder de droit à l'étranger autorisé à séjourner en France une autorisation de travail pour la conclusion d'un contrat d'apprentissage ou de professionnalisation à durée déterminée.
I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale
L'article L. 5221-5 du code du travail subordonne l'exercice d'une activité professionnelle salariée par l'étranger autorisé à séjourner en France à l'obtention préalable d'une autorisation de travail. Tous les titres de séjour prévus au titre I er du livre III du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ne valent pas autorisation de travail. De plus, l'article R. 5221-6 du code du travail exclut explicitement que le contrat d'apprentissage et le contrat de professionnalisation permettent la délivrance de l'autorisation de travail en France pour les étrangers titulaires de certains types de cartes de séjour. Il interdit également la conclusion par un titulaire d'un titre de séjour portant la mention étudiant de conclure un contrat d'apprentissage ou de professionnalisation. Seules certaines formations en apprentissage pour l'obtention de certains masters leur sont ouvertes par l'article R. 5221-7.
L'Assemblée nationale, par l'adoption de cet article additionnel, a facilité l'accès des étrangers aux formations en alternance en prévoyant que soit accordée de droit une autorisation de travail aux étrangers autorisés à séjourner en France pour la conclusion d'un contrat d'apprentissage ou de professionnalisation à durée déterminée.
II - Le texte adopté par la commission
Les formations en alternance ne peuvent que favoriser l'insertion sociale et professionnelle des jeunes étrangers séjournant de manière régulière sur le territoire. Le régime actuel de l'autorisation de travail paraît trop restrictif de ce point de vue. C'est pourquoi votre commission approuve l'initiative de l'Assemblée nationale.
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article 13 septies - Calcul du seuil de déclenchement de la majoration de la taxe d'apprentissage
Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, vise à inclure les jeunes réalisant un volontariat international en entreprise (VIE) dans le quota de jeunes en alternance que doit compter dans son effectif une entreprise, sous peine de subir une majoration de taxe d'apprentissage.
I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale
L'article 225 du code général des impôts prévoit que les entreprises de plus de 250 salariés, dans lesquelles les salariés en contrat d'apprentissage ou en contrat de professionnalisation représentent moins de 3 % de l'effectif annuel moyen, subissent une majoration de 0,1 % de la taxe d'apprentissage. L'Assemblée nationale, par cet article nouveau, intègre les jeunes accomplissant un VIE dans le calcul du quota de 3 % de salariés en alternance, afin d'inciter financièrement les entreprises à développer ce type de volontariat civil.
Régi par les articles L. 122-1 et suivants du code du service national et par l'arrêté du 24 mars 2004 fixant certaines conditions d'application du volontariat civil à l'étranger, le VIE concerne les jeunes de dix-huit à vingt-huit ans qui s'engagent sur une durée allant de six à vingt-quatre mois pour l'accomplissement de missions d'ordre commercial, technique ou scientifique au sein d'une entreprise française à l'étranger. Le dispositif est géré par l'établissement public UBIFRANCE, l'agence française pour le développement international des entreprises.
II - Le texte adopté par la commission
Votre commission approuve l'initiative en faveur des VIE prise par l'Assemblée nationale. Elle a repris ce dispositif et l'a élargi aux étudiants bénéficiant d'une convention Cifre dans un amendement qu'elle a adopté à l'article 13 bis A.
Par coordination, votre commission a supprimé cet article .
Article 13 nonies A - Repérage et suivi des jeunes en situation de décrochage
Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, tend à obliger les établissements du secondaire et les centres de formation des apprentis à transmettre aux organismes désignés par le préfet, ainsi qu'aux missions locales ou à Pôle emploi, les coordonnées des élèves « décrocheurs » qui n'ont pas de qualification et ne sont plus inscrits dans une formation.
I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale
Pour prévenir l'errance des jeunes en décrochage scolaire, l'Assemblée nationale a inséré un nouvel article L. 313-7 dans le code de l'éducation. Cet article prévoit un dispositif de repérage précoce des jeunes décrocheurs sous l'égide du préfet. Chaque établissement du second degré, y compris les établissements privés sous contrat et les lycées techniques agricoles, ainsi que les CFA devront transmettre les coordonnées des anciens élèves qui ne sont plus inscrits dans une formation alors qu'ils n'ont pas atteint un certain niveau de qualification fixé par décret. Les missions locales ou, à défaut, Pôle emploi sont destinataires de ces informations de même que tout autre organisme désigné par le préfet. Un décret détermine les conditions de mise en oeuvre de la transmission des données, en particulier le délai de transmission.
II - Le texte adopté par la commission
Environ 16 % des jeunes, soit plus de 120 000 par an, sortent du système de formation initiale sans être diplômés du second cycle de l'enseignement secondaire. La réduction des sorties sans qualification nécessite un repérage plus précis et plus précoce des jeunes en difficulté sur le point de décrocher. Elle exige également une coordination immédiate et sans délai de l'ensemble des acteurs de la formation et de l'insertion des jeunes.
Reconnaissant tout l'intérêt d'un dispositif de repérage précoce associant l'éducation nationale, les CFA, Pôle emploi et les missions locales sous la responsabilité du préfet, votre commission regrette néanmoins que la rédaction retenue par l'Assemblée nationale ne comporte qu'une obligation de transmission de données, sans obligation d'agir. C'est pourquoi votre commission a adopté, à l'initiative de son rapporteur, un amendement posant le principe d'une intervention sans délai et dans un cadre coordonné de l'ensemble des acteurs, lorsqu'un jeune quitte sa formation sans avoir obtenu de diplôme .
Il ne s'agit en aucun cas d'écarter la responsabilité de l'Etat, plus particulièrement celle de l'éducation nationale dans le cadre de sa mission générale d'insertion, mais de tisser des partenariats entre des acteurs qui s'ignorent encore trop souvent, afin de trouver la réponse la plus adaptée aux besoins des jeunes décrocheurs.
Votre commission a souhaité ainsi clairement affirmer qu'il n'existait aucun délai de carence pendant lequel l'éducation nationale serait seule chargée d'aider et d'accompagner les jeunes décrocheurs à l'issue de la scolarité obligatoire. Certains acteurs de terrain pensent aujourd'hui qu'il leur est interdit de prendre en charge un jeune avant l'expiration d'un an après sa sortie du système éducatif. Or, ce délai de carence d'un an est tiré d'une interprétation abusive d'une annexe à la loi n° 89-486 du 10 juillet 1989 d'orientation sur l'école qui posait le principe d'une responsabilité de l'Etat à l'égard des jeunes sortis du système éducatif sans qualification. Trop souvent, cette année de carence, pendant lequel les jeunes décrocheurs sont pratiquement laissés à eux-mêmes devient une véritable année d'errance , au terme de laquelle leurs perspectives d'insertion sociale et professionnelle se sont considérablement dégradées.
C'est pourquoi votre commission estime utile de rappeler solennellement que les missions locales et l'ensemble des organismes (Pôle emploi, maisons de l'information sur la formation et l'emploi, structures locales mises en place par les collectivités, etc.) travaillant à l'accueil, l'information, l'accompagnement et l'insertion des jeunes peuvent et doivent agir immédiatement après la sortie du système éducatif.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 13 nonies - Évaluation des résultats des missions locales en matière d'insertion professionnelle des jeunes
Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, tend à prévoir une évaluation obligatoire des résultats des missions locales en termes d'insertion professionnelle dans un cadre fixé par convention avec l'Etat et les collectivités locales.
I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale
Les missions locales pour l'insertion professionnelle et sociale des jeunes font partie du service public de l'emploi. L'article L. 5314-1 du code du travail prévoit qu'elles puissent être constituées entre l'Etat, des collectivités territoriales, des établissements publics, des organisations professionnelles et syndicales et des associations et qu'elles prennent la forme d'une association ou d'un groupement d'intérêt public. Elles ont objet, aux termes de l'article L. 5314-2, d'aider les jeunes de seize à vingt-cinq ans « à résoudre l'ensemble des problèmes que pose leur insertion professionnelle et sociale en assurant des fonctions d'accueil, d'information, d'orientation et d'accompagnement. »
L'article 13 nonies introduit par l'Assemblée nationale tend à prévoir une évaluation des résultats des missions locales en termes d'insertion professionnelle des jeunes dans un cadre fixé par convention avec l'Etat et les collectivités qui les financent. L'évaluation sera prise en compte dans les financements ultérieurs.
II - Le texte adopté par la commission
La mission d'information du Sénat sur la politique en faveur des jeunes a regretté, dans son rapport rendu public en mai 2009, le manque d'évaluation de l'action des missions locales. A l'occasion de déplacements, le rapporteur avait, en outre, pu constater que les missions locales ne disposaient pas toujours d'éléments chiffrés permettant d'apprécier leurs résultats 42 ( * ) .
Votre commission partage le souci de renforcer la culture de l'évaluation au sein des missions locales. Toutefois, elle a jugé que le rôle dévolu aux missions locales était plus large que la seule insertion professionnelle puisque leur création avait pour objectif une prise en charge globale des jeunes afin de pouvoir répondre aussi à leurs problèmes de logement, de santé ou de transports.
Le partenariat dit de « co-traitance » tissé depuis 2001 avec l'ANPE, puis Pôle emploi, montre que les missions locales ne sont pas simplement une agence de placement spécialisée. Les jeunes envoyés auprès des missions locales par les conseillers de Pôle emploi sont souvent peu qualifiés et rencontrent de grandes difficultés sociales nécessitant un accompagnement global. Dès lors, les résultats de l'action des missions locales ne peuvent être convenablement appréciés si l'on utilise seulement le prisme de l'insertion professionnelle. C'est pourquoi votre commission a adopté, à l'initiative de son rapporteur un amendement prévoyant que l'évaluation des résultats de l'action des missions locales vise non seulement l'insertion professionnelle, mais aussi l'insertion sociale des jeunes , qui fait partie intégrante des missions qui leur ont été fixées. La qualité de l'accueil, de l'information, de l'orientation et de l'accompagnement dispensés par les missions locales fera également l'objet d'une évaluation.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 13 decies - Extension du réseau des écoles de la deuxième chance
Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, pose le principe d'une couverture complète et équilibrée du territoire par le réseau des écoles de la deuxième chance.
I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale
L'article L. 214-14 du code de l'éducation dispose que les écoles de la deuxième chance offrent un parcours de formation personnalisé à des jeunes de dix-huit à vingt-cinq ans dépourvus de toute qualification. Une attestation indiquant le niveau de compétences acquis est délivrée à la fin de la formation du jeune, qui bénéficie du statut de stagiaire de la formation professionnelle. Le label « école de la deuxième chance » est délivré par l'association « Réseau des E2C en France » selon un cahier des charges établi après avis conforme des ministres de l'éducation et de la formation professionnelle.
Conformément au souhait exprimé par le Président de la République dans son discours sur l'emploi des jeunes du 24 avril 2009, l'Assemblée nationale a posé en principe que le réseau des écoles de la deuxième chance devait tendre à assurer une couverture complète et équilibrée du territoire, en concertation avec les collectivités territoriales.
II - Le texte adopté par la commission
Votre commission se félicite de l'extension du réseau des écoles de la deuxième chance à l'ensemble du territoire. En effet, la mission d'information du Sénat sur la politique en faveur des jeunes a tiré un bilan très positif de l'action des écoles de la deuxième chance. En 2009, le réseau accueille environ 5 000 jeunes dans 24 départements dont 93 % n'ont pas validé le niveau V équivalent à un BEP ou un CAP. Sur 2008, le taux de sorties positives vers l'emploi ou une formation qualifiante était de 62 % pour un coût médian annuel de 8 100 euros par jeune suivi. La mission considère, en conséquence, que « ces écoles sont une excellente initiative et qu'elles réunissent les conditions du succès : la formation en alternance assure souvent des débouchés pour les élèves, la scolarité en petits effectifs favorise la réussite et la collaboration avec les missions locales garantit leur ancrage territorial. » 43 ( * )
Votre commission a adopté cet article sans modification .
TITRE V - GESTION DES FONDS DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE
Le présent titre est composé à titre principal de l'article 14 qui définit les missions des organismes collecteurs agréés et de l'article 15 qui en précise les conditions d'agrément par l'autorité administrative. Selon les termes de l'exposé des motifs du présent projet de loi, ils ont pour objet de « rendre les circuits de financement plus efficients, notamment grâce à des organismes collecteurs disposant d'une plus grande surface financière et organisés par grands secteurs d'activité. Les mesures proposées visent à permettre des économies d'échelle, une meilleure gestion des fonds collectés, une meilleure prise en compte des mobilités professionnelles et plus de transparence ».
Article 14 - (art. L. 6332-1-1 [nouveau], L. 6332-3, L. 6332-6, L. 6332-7 et L. 6332-13 du code du travail) - Missions des organismes paritaires collecteurs agréés
Objet : Cet article précise les missions des organismes collecteurs partiaires agréés et les modalités de gestion de leurs fonds
I - Les dispositions initiales du projet de loi
La réforme du réseau des organismes collecteurs paritaires agréés (Opca) 44 ( * ) constitue un des axes majeurs du présent projet de loi. En effet, tous les rapports réalisés ces dernières années sur la formation professionnelle ont mis en évidence la complexité du système de collecte et l'hétérogénéité des services rendus par les Opca aux entreprises comme aux salariés.
La mission commune d'information sur le fonctionnement des dispositifs de formation professionnelle avait souligné la nécessité de rationaliser la « nébuleuse des Opca » notamment par la reconfiguration du réseau, la modernisation de l'encadrement des frais de gestion et l'amélioration des services d'ingénierie et d'accompagnement attendus par les entreprises.
En 2008, trois rapports distincts, de l'inspection générale des affaires sociales, du groupe de travail multipartite présidé par Pierre Ferracci et de la Cour des comptes, ont tout particulièrement relevé :
- une grande diversité de moyens et d'organisation et d'organisations qui accroissent les difficultés des Opca à développer auprès des très petites, petites et moyennes entreprises une offre de service diversifiée et de qualité avec au total une faible pénétration des PME 45 ( * ) ;
- une « mutualisation très faible » des fonds, en défaveur notamment des entreprises les plus petites, malgré une collecte abondante qui représente plus de la moitié de l'effort des entreprises en matière de formation 46 ( * ) ;
- ainsi que des dysfonctionnements dans la gestion et une gouvernance perfectible 47 ( * ) .
Un large consensus se dégage de ces travaux en faveur d'une réforme de la gestion, de la gouvernance et des missions des Opca.
Les partenaires sociaux signataires de l'Ani du 7 janvier 2009 ont accordé une importance toute particulière à la définition du rôle et des missions des Opca. Outre la précision importante que leurs missions va « au-delà des missions de collecte, de gestion, de mutualisation et de financement des actions » , ils ont précisé dans une lettre paritaire consécutive à l'Ani l'ensemble de leurs engagements et de leur préconisations relatives aux missions et critères d'agrément des organismes. Ainsi, ils ont défini une nouvelle approche des missions des Opca et de leurs modalités de réalisation :
- l'accompagnement renforcé des entreprises et une individualisation accrue des parcours de formation ;
- une mission « d'intermédiation » entre les entreprises, TPE et PME, les salariés et les demandeurs d'emploi avec l'offre de formation ;
- la mobilisation d'études et de travaux, en particulier des observatoires prospectifs des métiers et des qualifications.
En outre, ils ont préconisé que les nouveaux agréments des Opca favorisent :
- la capacité d'intervention opérationnelle et financière au niveau sectoriel et intersectoriel ;
- le renforcement des services de proximité au bénéfice des TPE et PME ;
- la mise en place d'un socle de missions d'intérêt collectif devant être effectuées par tous les Opca.
Enfin, ils se sont engagés dans le renforcement de la transparence et de l'harmonisation des règles de gestion, et l'optimisation des frais liés aux opérations de collecte et de gestion des fonds, ainsi qu'à l'élargissement à de nouvelles missions des Opca en faveur des entreprises.
Le présent projet de loi engage les organismes collecteurs à développer des services de proximité et à accroître leurs efforts en direction des petites entreprises. Néanmoins, les éléments clés de cette réorganisation - à savoir le seuil minimal de collecte de 100 millions d'euros qui relève d'une compétence réglementaire, le contenu de la mission de développement de la formation professionnelle des petites entreprises et l'organisation de l'évaluation et du contrôle par la tutelle de ces organismes - ne figurent pas dans le dispositif de l'article 14. Les conditions d'agréments des Opca seront examinées plus bas, dans les dispositions de l'article 15.
Le présent article a pour objet d'inscrire dans le code du travail deux mesures emblématiques : la définition des missions des Opca et l'instauration d'un mécanisme de mutualisation plus favorable aux petites entreprises.
a) L'élargissement des missions des organismes collecteurs paritaires agréés
Si le code du travail encadre très précisément, sur le plan législatif et réglementaire, les conditions d'agrément, de gestion des fonds, de contrôle et de sanction des Organisme collecteur paritaires agréés, aucune disposition n'en définissait les missions.
Cet article insère un article L. 6332-1-1 nouveau qui définit les missions des Opca :
- l'organisme collecteur paritaire agréé contribue au développement de la formation professionnelle continue et de la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences au moyen de l'identification et de l'analyse des besoins en terme de compétences ;
- il peut conclure avec l'État des conventions dont l'objet est de définir la part de ses ressources qu'il peut affecter au cofinancement d'actions en faveur de la formation professionnelle.
Ainsi que nous l'avons vu plus haut, cette définition correspond à une transcription très synthétique des termes de l'Ani qui ne mentionne pas spécifiquement les actions qui doivent être mises en oeuvre par les Opca.
Par coordination, le 4° du II de cet article insère cette définition à l' article L. 6332-7 relatif aux fonds d'assurance-formation (FAF) dont le statut est spécifique mais dont les missions sont similaires à celles des Opca.
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Les trois catégories d'organismes collecteurs agréés - Les FAF à gestion paritaire et traditionnellement dédiée aux services auprès des entreprises ; - les Opca n'ayant pas statut de FAF mais d'association et déléguant leurs interventions auprès des entreprises à des structures patronales ; - les Fongecif et Agecif, structures régionales ou d'entreprises, spécifiquement chargées de la gestion du congé individuel de formation. |
b) L'instauration d'une fongibilité asymétrique des fonds collectés au titre de la formation professionnelle en faveur des entreprises de moins de 50 salariés
Cet article modifie l' article L. 6332-3 qui définit la taille de la section de mutualisation des fonds pour les entreprises de moins de dix salariés, en élevant son plafond à moins de cinquante salariés. Les sommes collectées auprès des entreprises de cette section sont mutualisées dès leur réception.
Il s'agit par cette mesure d'étendre aux entreprises de moins de cinquante salariés la « protection » offerte aux entreprises de moins de dix salariés. Les fonds collectés au sein de cette section demeureraient consacrés aux entreprises de moins de cinquante qui y contribueront. A l'inverse, des fonds provenant des entreprises de cinquante salariés et plus peuvent alimenter cette section. Outre la mutualisation de leurs fonds, ces entreprises bénéficieraient du financement des entreprises plus importantes au travers d'un mécanisme dit de « fongibilité asymétrique ».
Si la section de mutualisation était réservée aux entreprises de moins de dix salariées, c'est que celles-ci sont soumises à une obligation de versement de toutes leurs contributions en faveur de la formation professionnelle : plan de formation, professionnalisation et congé individuel de formation (Cif).
En effet, les Opca collectent les fonds de la formation professionnelle, en application de l'ordonnance du 2 août 2005, sur la base de taux de cotisation assis sur la masse salariale dont les taux et le caractère obligatoire varie selon la taille de l'entreprise. Au-dessus de vingt salariés, le versement du plan de formation à un Opca est facultatif, sauf accord de branche fixant une part minimale de versement à un seul et même organisme, et correspond à une « obligation de faire » de la formation ou de payer. Le tableau ci-dessous décompose les différents taux de versement part type de contribution.
Taux de contribution en % de la masse salariale
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Effectifs |
Plan de formation |
Profession-
|
Congé individuel
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Total |
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Moins de 10 salariés |
0,40 % |
0,15% |
- |
0,55% |
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Dix à vingt salariés |
0,90 % (facultatif) |
0,15% |
- |
1,05% |
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Vingt salariés et plus |
0,90 % (facultatif) |
0,50% |
0,20 % |
1,60% |
Cette mesure a pour objet de sanctuariser les fonds de la formation professionnelle versés par les entreprises de moins de cinquante salariés afin de favoriser le financement des actions de formation.
Par coordination avec la transformation de la section des entreprises de moins de dix salariés, les contours des agréments donnés par l'administration aux organismes en fonction de la collecte qu'ils assurent sont modifiés, à l'article L. 6332-7 , afin de prendre en compte l'élévation du plafond de la section de 9 à 49 salariés. Ainsi, sont agréés par l'autorité administrative au titre d'une ou plusieurs des catégories suivantes :
1° Pour les contributions dues au titre du plan de formation des employeurs occupant moins de cinquante salariés ;
2° Pour les contributions dues au titre du plan de formation des employeurs occupant cinquante salariés et plus ;
3° Pour les contributions dues au titre de la professionnalisation ;
4° Pour les contributions dues au titre du congé individuel de formation.
Il convient de préciser que ces nouvelles catégories d'agrément ne correspondent plus aux seuils de fixation des taux de contribution obligatoire du plan de formation et n'ont fait l'objet d'aucun accord ou d'aucune préconisation des signataires de l'Ani du 7 janvier 2009.
Enfin, l'article L. 6332-6 , qui renvoie à un décret en conseil d'Etat le soin de fixer les règles applicables aux excédents financiers des Opca et à leur utilisation à des fins de formation professionnelle, est modifié pour d'orienter ces fonds vers certaines actions du nouveau fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP) institué à l'article 9 du présent projet de loi. Il s'agit d'actions « de maintien ou d'accès à l'emploi, de développement des compétences, de formation professionnelle, notamment en faveur des actifs peu ou pas qualifiés et des petites et moyennes entreprises, et de compensation entre organismes collecteurs paritaires agréés, ainsi que pour le financement d'études et d'actions de promotion ».
II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements tendant, d'une part, à préciser les missions des Opca, à en évaluer et encadrer la gouvernance et, d'autre part, à rétablir la section des emplyeurs occupant moins de dix salariés.
a) S'agissant de la définition des missions des Opca
L'Assemblée nationale a modifié la rédaction de l'article L. 6332-1-1 nouveau :
- en procédant à une transcription plus détaillée des accords de l'Ani ;
- en prévoyant l'obligation pour les Opca d'assurer un service de proximité, notamment au bénéfice des très petites, petites et moyennes entreprises.
b) S'agissant de l'évaluation et de la gouvernance des Opca
L'Assemblée nationale a prévu :
- une évaluation tous les trois ans des politiques des organismes collecteurs paritaires agréés ;
- et l'incompatibilité des fonctions d'administrateur ou salarié d'un Opca avec les fonctions d'administrateur ou salarié d'un organisme de formation ou d'un établissement de crédit (article L. 6332-2-1 nouveau).
c) S'agissant du maintien de la section des entreprises de moins de dix salariés
Afin de protéger les très petites entreprises, l'assemblée nationale a réintroduit la section des employeurs de moins de dix salariés sans remettre en cause la nouvelle section créée par le présent projet de loi pour les entreprises de moins de cinquante salariés.
Parallèlement, le dispositif d'agrément par sections a été complété pour aménager trois catégories d'agrément, au lieu de deux, pour les contributions au plan de formation :
- des employeurs occupant moins de dix salariés ;
- des employeurs occupant de dix à moins de cinquante salariés ;
- des employeurs occupant cinquante salariés et plus.
Il convient de constater que la discussion du présent projet de loi n'a pas pleinement contribué à simplifier le système. L'enchevêtrement des conditions et des seuils de versement des contributions à la formation professionnelle s'est un peu plus complexifié par la création d'une nouvelle section de mutualisation pour les entreprises de dix à moins de cinquante salariés.
Néanmoins, le mécanisme de « fongibilité asymétrique » descendante, illustré par le tableau ci-dessous, présente l'intérêt de « sanctuariser » les fonds des très petites et petites entreprises pour lesquelles la Cour des comptes a souligné un déficit d'effet redistributif de la mutualisation des fonds 48 ( * ) .
Conditions de versement aux Opca des contributions la formation professionnelle en fonction du nombre de salariés n application des dispositions du texte adopté à l'Assemblée nationale
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50 salariés et plus |
Facultatif 0,90 % sous réserve des accords de branche prévoyant le versement d'une part minimale à un Opca déterminé |
Obligatoire 0,50 % (20 salariés et plus) |
Obligatoire 0,20 % (20 salariés et plus) |
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50 salariés |
De 10 à moins de 50 salariés (nouvelle section) |
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20 salariés |
Obligatoire 0,15 % (moins de 20 salariés) |
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10 salariés |
Moins de 10 salariés |
Obligatoire 0,40 % |
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Nombre de salariés |
Sections de mutualisation des fonds versés aux Opca |
Plan de formation (versement obligatoire ou facultatif selon le nombre de salariés) |
Professionnalisation (versement obligatoire quelque soit le nombre de salariés) |
Congé individuel de formation (versement à partir de 20 salariés) |
III - Le texte adopté par la commission
Votre commission a adopté, à l'initiative de son rapporteur, huit amendements destinés à doter la gouvernance des Opca de nouveaux outils pour améliorer la transparence et l'efficience de la gestion.
a) L'instauration de conventions d'objectif et de moyens à l'article L. 6332-1-1
Cet amendement vise tout d'abord à préciser et compléter la transcription, adoptée à l'Assemblée nationale, des dispositions de l'Ani relatives au rôle et à la mission des Opca en y ajoutant la participation au financement de l'ingénierie de certification prévue à l'article 34 de l'accord.
Ensuite, il complète l'évaluation prévue par le texte issu de l'Assemblée nationale en instaurant l'obligation pour chaque Opca de conclure une convention d'objectifs et de moyens pour une durée de trois ans avec l'Etat. Une telle contractualisation a pour objet de donner corps à une préconisation des partenaires sociaux, dans la lettre paritaire consécutive de l'Ani, tendant à optimiser les modalités de détermination des frais de gestion et d'information et à prendre en compte l'élargissement de la mission des Opca auprès des entreprises.
L'introduction de la convention d'objectifs et de moyens, comme outil de définition des modalités de financement et de mise en oeuvre des politiques des Opca a été recommandée par le rapport de l'inspection générale des affaires sociales. Elle s'inscrit également dans l'esprit de l'accord des partenaires sociaux du 7 janvier 2009, qui rappellent leur attachement à la maîtrise des frais de gestion et de fonctionnement.
De plus, cette convention servira de cadre pour la fixation, de manière individualisée pour chaque Opca, de la part de collecte qui sera affectée aux frais de gestion, en tenant compte des objectifs de performances et des services de proximité qui seront mis en oeuvre.
b) La publication d'une charte des bonnes pratiques pour les organismes collecteurs paritaires agréés et les entreprises à l'article L. 6332-1-2 (nouveau)
Le renforcement des missions d'information et d'accompagnement des entreprises par les Opca conduira ces organismes à diversifier leurs activités et à engager des réformes de structures importantes. A cet égard, les partenaires sociaux ont défini une nouvelle approche des missions des Opca et de leurs modalités de réalisation qui vont au-delà des fonctions de collecte, de gestion et de financement. A la faveur de cette réforme, qui met en évidence le rôle « d'intermédiation » des Opca avec de nombreux acteurs - entreprises, salariés, Pôle emploi, organismes de formation, mais aussi l'Etat et les régions - , la réorganisation globale du réseau doit s'accompagner non seulement d'un effort de transparence dans la gouvernance et la gestion, qui relève de la convention d'objectifs et de moyens, mais aussi dans le fonctionnement à l'égard des tiers, notamment les entreprises.
C'est pourquoi cet amendement confie au fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP) la charge d'établir une charte des bonnes pratiques qui serait applicable à l'ensemble des Opca. La mise en place d'un tel « guide de bonne conduite » aurait pour objet d'harmoniser les services rendus par les Opca, de sécuriser leurs relations avec les tiers, d'améliorer la qualité de la commande de formation et de conforter le FPSPP dans son rôle d'animation, de soutien et de coordination du réseau de financement de la formation professionnelle continue. A cet égard, cette disposition répond au souci exprimé dans l'Ani « de meilleure information et de lisibilité » des règles de prise en charge par les Opca.
c) Un nouvel encadrement des frais de gestion fondé sur l'évaluation et la performance à l'article L. 6332-6
Aujourd'hui, les Opca opèrent des prélèvements pour frais de gestion exprimés en pourcentage de leur collecte. Ainsi, un arrêté du ministère de l'emploi en date du 4 janvier 1996 en fixe le taux maximum à 9,9 %. Ce taux est porté à 11,9 % pour l'Agefos-PME et Opcalia, dans la mesure où ces deux Opca interprofessionnels effectuent une collecte plus difficile auprès des entreprises de moins de dix salariés. Or, ces taux plafonds ne prennent ni en compte la réalité des services réellement effectués par les organismes, ni la diversité de leurs coûts de gestion.
De l'avis de la Cour des comptes, de l'inspection générale des affaires sociales, comme du groupe multipartite sur la formation professionnelle, le dispositif actuel n'incite pas aux économies de gestion. Cette question s'avère d'autant plus importante que la collecte globale des Opca en 2007 s'est élevée à plus de 5,7 milliards d'euros, pour près de 1,5 million d'entreprises et 16,5 millions de salariés couverts 49 ( * ) . Ces chiffres suffisent à mettre en évidence l'enjeu que représente la réforme du réseau de collecte en matière de maîtrise des dépenses, d'efficience de gestion et de qualité de service.
Cet amendement précise les conditions dans lesquelles les sommes collectées par les Opca sont dépensées en frais de gestion et d'information en prévoyant qu'un décret définira les modalités de fixation du plafond des dépenses relatives aux frais de gestion et d'information des organismes collecteurs paritaires agréés. Ce plafond, fixé par arrêté du ministre chargé de la formation professionnelle, est composé d'une part fixe exprimée en pourcentage de la collecte et d'une part variable déterminée pour chaque organisme collecteur paritaire agréé par la convention d'objectifs et de moyens
d) De nouvelles règles de transparence et de gouvernance : incompatibilité de fonctions et présence de personnalités extérieures dans les conseils d'administration
Deux dispositions ont été adoptées tendant à :
- la suppression de l'incompatibilité concernant la fonction d'administrateur dans un établissement de crédit avec celle d'administrateur d'un organisme collecteur paritaire agréé à l'article L. 6332-2-1 (nouveau). Ce faisant, il ne s'agit pas de revenir sur le principe de l'incompatibilité adopté à l'unanimité à l'Assemblée nationale, mais de résorber un point de blocage technique : les règles d'information des instances paritaires et du commissaire aux comptes sont conservées. L'adoption à l'Assemblée nationale d'une disposition tendant à interdire tout cumul de fonctions d'administrateur ou salarié entre, d'une part, les établissements de formation ou de crédit et, d'autre part, les Opca procède d'une clarification de la gouvernance de ces organismes permettant de mettre fin à d'éventuels conflits d'intérêts. Il convient toutefois de rappeler que ces cas de cumul de mandats ne sont aujourd'hui encadrés que sur le plan réglementaire : l'article R. 6332-19 du code du travail prévoit en effet que les cumuls de fonctions sont portés à la connaissance des instances paritaires et du commissaire aux comptes qui établit alors un rapport spécial. Or, dans le cas particulier des établissements de crédit, l'incompatibilité rend impossible la constitution du conseil d'administration d'un Opca relevant de la branche bancaire ;
- l' introduction de personnalités extérieures dans les conseils d'administration des organismes collecteurs paritaires agréés à l'article L. 6332-6. Sans remettre en cause l'attachement des partenaires sociaux à la gestion paritaire de ces organismes, la présence de personnalités extérieures qui n'appartiendraient pas aux organisations syndicales patronales ou de salariés et qui n'auraient qu'une voix consultative, a fait l'objet d'une recommandation du rapport du groupe de travail multipartite présidé par Pierre Ferracci. Elle traduit sur le plan législatif un engagement des signataires de l'Ani de renforcer la transparence des activités des Opca. Par ailleurs, il convient de rappeler que l'élargissement de la mission des Opca en matière d'information et d'accompagnement des besoins des entreprises constitue un changement profond vers un rôle « d'intermédiation » entre les entreprises, les salariés, et les acteurs de la formation. Cette ouverture à des compétences extérieures est de nature, au-delà des seules activités de collecte et de gestion, d'améliorer la connaissance mutuelle et la coordination des parties prenantes de la formation professionnelle.
e) La correction de l'effet de seuil provoqué par la création d'une section spécifique pour les entreprises occupant dix à moins de cinquante salariés
Cet amendement a pour objet de corriger un effet pervers de l'instauration de la nouvelle section des employeurs occupant dix à moins de cinquante salariés. A cet effet, il complète l'article L. 6332-3-1 nouveau, portant création de la nouvelle section, en prévoyant que « pour le financement des plans de formation présentés par les employeurs occupant de dix à moins de cinquante salariés, les conventions de branche ou accords professionnels ne peuvent fixer une part minimale de versement, à un seul et unique organisme collecteur paritaire agréé désigné par la convention ou l'accord, plus élevée que celle prévue pour les employeurs occupant cinquante salariés et plus ».
Certes, il convient de se féliciter de la mutualisation des fonds versés par ces entreprises et du mécanisme de « fongibilité asymétrique », qui a pour principe de sanctuariser les fonds versés par ces entreprises tout en permettant d'y affecter les versements effectués par les entreprises de cinquante salariés et plus. Néanmoins, la création de cette section spécifique présente deux inconvénients :
- elle vient complexifier un peu plus le dispositif existant. En effet, cette section s'ajoute à la section des entreprises de moins de dix salariés que l'Assemblée nationale a maintenue à juste titre et qui bénéficie, à son niveau, de la même fongibilité asymétrique ;
- par ailleurs, la mutualisation des fonds de la section des moins de dix salariés a pour corollaire l'obligation de versement à un organisme collecteur paritaire agréé du financement de la formation professionnelle (plan de formation, professionnalisation et congé individuel formation). Or tel n'est pas le cas pour les entreprises de 10 salariés et plus puisque le versement du plan de formation est facultatif dans la mesure où l'entreprise peut choisir, à ce titre, d'effectuer elle-même ces dépenses de formation : Il s'agit donc pour la section des « 10-49 » d'une mutualisation sur des fonds en partie facultatifs.
Par ailleurs, les partenaires sociaux signataires de l'Ani, réunis en table ronde par la commission spéciale, comme les représentants des organismes collecteurs paritaires agréés ont très largement remis en cause l'utilité d'une telle section, arguant du fait que ces entreprises ne rencontrent pas de difficultés de mobilisation des fonds du plan de formation lorsqu'elles en font la demande auprès de leur Opca.
Ils ont mis en lumière le risque de voir se réduire la liberté des entreprises de verser ou non à un Opca leur contribution au plan de formation. Les branches professionnelles pourraient alors décider d'appliquer aux entreprises de dix à moins de cinquante salariés une obligation conventionnelle de versement minimum plus élevée que pour les entreprises de taille supérieure afin non seulement de « capter » une part plus grande de financement, mais aussi d'accroitre « artificiellement » le montant de la collecte globale de l'Opca dans la perspective du relèvement du seuil d'agrément à 100 millions d'euros annoncé dans l'exposé des motifs du présent projet de loi.
L'objet de cet amendement est prévenir ces dérives non pas en instaurant une liberté totale de choix de l'Opca, dont on sait qu'elle présente un risque pour l'équilibre des branches qui demeurent un des piliers de notre organisation professionnelle, mais en fixant un plafond de « captation » du plan de formation.
Enfin, deux amendements ont eu pour objet :
- de supprimer de la rédaction de l'alinéa 5° de l'article L. 6332-6, relatif à l'affectation des fonds excédentaires des Opca, une énumération non exhaustive d'actions prévues par l'article L. 6332-21 qui fixe la liste de l'affectation des ressources du nouveau fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels ;
- et de procéder à une coordination technique à l'article L. 6332-7, relatif aux missions des fonds d'assurance-formation.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 15 - (art. L. 6332-1 du code du travail) - Régime de l'agrément des organismes collecteurs paritaires
Objet : Cet article définit les conditions d'agrément par l'autorité administrative des organismes collecteurs paritaires
I - Les dispositions initiales du projet de loi
La réforme du réseau des Opca constitue une recommandation de l'ensemble des acteurs de la formation professionnelle. En ce sens, les signataires de l'Ani du 7 janvier 2009 ont clairement souhaité « que les nouveaux agréments des Opca (et notamment lors de regroupements ou de créations) reposent sur une logique de proximité professionnelle (secteurs d'activités ou métiers connexes, problématiques de qualification des salariés communes ou proches, chaîne de valeurs,...) et de libre adhésion, par accord, des organisations représentatives d'employeurs et de salariés concernées, et favorisent :
« - la capacité d'intervention opérationnelle et financière au niveau sectoriel et intersectoriel,
« - la capacité à renforcer le service de proximité au bénéfice des entreprises, notamment des TPE-PME, en tenant compte de la diversité des besoins des entreprises au regard de leur taille et de la structuration des branches professionnelles,
« - la capacité à informer les entreprises et les institutions représentatives du personnel sur les dispositifs de qualification ou de requalification des salariés et des demandeurs d'emploi, telle que prévue à l'article 28 de l'Ani du 7 janvier 2009 et, plus largement, sur les modalités d'accès à la formation. » 50 ( * )
Cet engagement résulte d'un constat partagé selon lequel le regroupement et la « professionnalisation » des organismes collecteurs constitue un préalable à la mise en oeuvre des nouvelles missions d'accompagnement et de services de proximité aux très petites, petites et moyennes entreprises prévue à l'article 14 du présent projet de loi.
Cette réforme du réseau s'articulerait autour d'un critère simple et objectif : l'élévation par voie réglementaire du niveau minimum de collecte de chaque organisme agréé au niveau national à 100 millions d'euros. Or, selon les données disponibles pour l'année 2007, seuls 16 organismes agréés sur 97 dépassent actuellement ce seuil. Il s'agirait alors de la seconde vague de regroupement des Opca.
En effet, la loi du 20 décembre 1993 a simplifié la cartographie des Opca en instaurant un seuil minimal de collecte, fixé par voie règlementaire à 100 millions de francs (15 millions d'euros) afin d'empêcher la survivance d'Opca trop petits, en promouvant le regroupement national de la collecte par grands secteurs d'activité autour d'Opca de branche et en proposant une collecte régionale interprofessionnelle au moyen d'Opca régionaux.
Au terme de cette première vague de restructuration, les quelque 255 organismes préexistants (pour 320 branches) ont laissé la place à une centaine d'Opca : on en décompte aujourd'hui 97.
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Le réseau des organismes collecteurs paritaires agréés En 2007, 97 organismes collecteurs paritaires sont agréés : - quarante Opca de branches nationaux ; - deux organismes nationaux interprofessionnels et interbranches : l'Opcalia, qui coordonne les vingt-cinq Opcalia régionaux et héberge quatorze branches professionnelles, et l'Agefos-PME, Opca interprofessionnel qui héberge en outre trente-huit branches ; - vingt-cinq Opcalia, organismes paritaires collecteurs agréés interprofessionnels et régionaux ; - trente et un Opca gestionnaires du contrat individuel de formation (Opacif) dont vingt-six Opca interprofessionnels régionaux (Fongecif) et cinq nationaux (Agecif). Source : Annexe au projet de loi de finances pour 2009 « Formation professionnelle » |
Les conditions d'agrément des organismes collecteurs paritaires sont régies par l'article L. 6332-1 du code du travail qui prévoit :
- que « l'organisme collecteur paritaire habilité à recevoir les contributions des employeurs au titre du chapitre Ier doit être agréé par l'autorité administrative» ;
- qu'il a « une compétence nationale, interrégionale ou régionale» ;
- et que « l'agrément est subordonné à l'existence d'un accord conclu à cette fin entre les organisations syndicales de salariés et d'employeurs représentatives dans le champ d'application de l'accord ».
Le présent article organise donc l'extinction du régime actuel d'agrément et définit les critères sur lesquels l'autorité administrative des organismes collecteurs paritaires accordera son agrément.
a) L'expiration des agréments actuels dans un délai de deux ans
Le I de cet article prévoit que la validité des agréments délivrés aux organismes collecteurs paritaires des fonds de la formation professionnelle continue expire au plus tard deux ans après la date de publication de la présente loi.
Compte tenu du calendrier d'examen du présent projet de loi, la période de transition ainsi ménagée devrait s'achever en octobre 2011 ; les regroupements devraient s'organiser pendant cette période.
b) Les nouvelles conditions d'agrément des organismes collecteurs paritaires
Le II du présent article 15 fixe les nouvelles conditions d'agrément par l'Etat des Opca en insérant à l'article L. 6332-1 du code du travail des critères déjà prévus par des dispositions réglementaires :
- l'importance de leur capacité financière ;
- leur organisation professionnelle ou interprofessionnelle ;
- leur aptitude à remplir leurs missions ;
- leur capacité à assurer des services de proximité.
Ces critères, actuellement énumérés à l'article R. 6332-8, sont donc élevé au niveau législatif. Par ailleurs il convient d'observer que la procédure de délivrance et de retrait d'agrément est entièrement définie par voie réglementaire, aux articles R. 6332-1 à R. 6332-15, y compris la fixation du montant minimal de la collecte de quinze millions d'euros ouvrant droit à un agrément national (art. R. 6332-9).
En outre, il introduit deux nouveaux critères tenant :
- à leur mode de gestion paritaire ;
- et au fait que les services de proximité doivent être orientés vers les très petites, les petites et les moyennes entreprises, au niveau des territoires.
II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale
Outre des modifications rédactionnelles, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements tendant :
- à ce que l'agrément soit soumis à l'application d'engagements relatifs à la transparence des comptes des Opca ;
- et à la possibilité pour un organisme collecteur paritaire interprofessionnel d'être agréé même s'il n'est signé, en ce qui concerne la représentation des employeurs, que par une seule organisation syndicale représentative d'employeurs. Il s'agit de permettre aux deux Opca interprofessionnels - Opcalia et Agefos-PME dont les seuls représentants employeurs sont respectivement le Medef et CGPME - de continuer à être éligibles à l'agrément.
III - Le texte adopté par la commission
Votre commission a adopté deux amendements , à l'initiative de son rapporteur.
Le premier amendement a pour objet de rendre plus lisible la date d'échéance de l'agrément des organismes paritaires collecteurs en fixant au 1 er janvier 2012 l'expiration de l'ensemble des agréments en cours plutôt qu'à une date aléatoire qui, en tout état de cause, interviendrait dans le courant du mois d'octobre ou de novembre 2011 sous réserve de l'adoption du présent projet de loi.
Le second amendement vise à compléter les critères d'agrément des organismes collecteurs paritaires.
Le seuil de collecte ouvrant droit à l'agrément des Opca est actuellement fixé à 15 millions d'euros (anciennement 100 millions de francs) par voie réglementaire à l'article R. 6332-9 du code du travail en application de l'article L. 6332-6 qui renvoie à un décret en Conseil d'Etat la détermination des conditions dans lesquelles l'agrément de l'organisme paritaire collecteur peut être accordé ou retiré. Il apparaît aujourd'hui nécessaire d'en fixer plus précisément le cadre législatif. En effet, l'exposé des motifs du présent projet de loi indique que ce seuil sera relevé à 100 millions d'euros. Cela pose la question du devenir de la grande majorité des Opca puisqu'en 2007, 67 Opca sur 97 ne dépassaient pas un seuil de collecte de 50 millions d'euros, seuil que la mission commune d'information sur le fonctionnement des dispositifs de formation professionnelle avait d'ailleurs préconisé de retenir. A cet égard, il convient de préciser que dans la mesure où ce critère de capacité financière ne concernerait que les organismes agréés au niveau national, les Fongecif régionaux ne seraient pas concernés par l'obligation de regroupement.
Si les rapprochements doivent s'opérer suivant des logiques professionnelles, il se pose la question des « mariages contre nature » qui pourraient se conclure uniquement pour atteindre le seuil de collecte, sans que de réels gains en performances et en économies ne soient réalisés, au risque de créer des « monstres administratifs » dont chacun connaît les surcoûts initiaux liés aux opérations de fusion : systèmes informatiques, gestion des statuts des personnels, etc. Votre rapporteur n'a pas souhaité élever au niveau législatif la fixation du seuil de collecte afin de préserver au système la souplesse et l'adaptabilité nécessaire. Il souscrit à cet égard à la préconisation des partenaires sociaux de ne pas faire du seuil de collecte le seul critère pertinent d'agrément.
Ceux-ci ont par ailleurs appelé de leurs voeux que « les nouveaux agréments des Opca (et notamment lors de regroupements ou de créations) reposent sur une logique de proximité professionnelle (secteurs d'activités ou métiers connexes, problématiques de qualification des salariés communes ou proches, chaîne de valeurs,...) et de libre adhésion, par accord, des organisations représentatives d'employeurs et de salariés concernées », et ont rappelé « leur attachement à la parfaite transparence des modalités de gestion et à la maîtrise des frais de gestion et de fonctionnement ».
C'est pourquoi, cet amendement vise à ajouter les critères d'agrément suivants :
- la cohérence de leur champ d'intervention géographique et professionnel ou interprofessionnel ;
- et des engagements en matière de transparence de la gouvernance, de publicité des comptes, de présence de personnalités extérieures dans les conseils d'administration et d'application de la charte des bonnes pratiques.
L'ensemble de ces critères, associés à l'obligation de conclure une convention d'objectifs et de moyens et de justifier de l'utilisation des frais de gestion dans le cadre d'un dialogue de gestion fondé sur la qualité du service de proximité, constitue une nouvelle « boîte à outil » de nature à engager les Opca sur la voie de la transparence et de l'efficience.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 15 bis A (nouveau) - Remplacement des salariés en formation des très petites entreprises
Objet : Cet article, inséré à l'initiative de votre rapporteur, tend à faciliter, à titre expérimental, le remplacement des salariés des très petites entreprises qui partent en formation.
Le présent article met en place une mesure de remplacement des salariés des très petites entreprises fondée sur un dispositif expérimental de financement. Il s'agit de faire supporter les dépenses correspondant aux rémunérations versées à un salarié recruté par une entreprise employant moins de dix salariés pour remplacer un salarié absent de l'entreprise pour cause de formation sur la participation des employeurs au développement de la formation professionnelle continue dans le cadre du plan de formation.
La durée de l'expérimentation serait comprise entre la date de publication de la présente loi et le 31 décembre 2011. Le coût et la durée maximum des formations seront déterminés par voie réglementaire. Enfin, un rapport sur la présente expérimentation, qui évalue en particulier son impact sur l'accès à la formation, sera remis au Parlement par le Gouvernement au plus tard le 30 septembre 2011.
Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.
Article 15 bis - (art. L. 6331-20 du code du travail) - Financement de la formation des bénévoles non cadres
Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, étend la possibilité de financement par les organismes collecteurs paritaires agréés de la formation des cadres bénévoles aux bénévoles non cadres
L'article L. 6331-20 du code du travail prévoit que « les formations destinées à permettre aux cadres bénévoles du mouvement coopératif, associatif ou mutualiste d'acquérir les compétences nécessaires à l'exercice de leurs responsabilités sont regardées comme des actions de formation [...] et peuvent également faire l'objet d'un financement par les fonds d'assurance-formation ».
Introduite en séance publique à l'Assemblée nationale, la suppression du mot « cadres » permet ainsi aux bénévoles non cadres de bénéficier d'actions de formations.
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article 15 ter - (art. L. 6523-1 du code du travail) - Régime de collecte outre-mer des fonds versés au titre des contrats et périodes de professionnalisation et du droit individuel à la formation par les entreprises relevant du secteur agricole
Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, permet aux entreprises relevant du secteur de la production agricole de verser leur contribution au titre de la formation professionnelle à l'organisme collecteur paritaire agréé relevant de leur branche
L'article L. 6523-1 du code du travail prévoit que dans les départements d'outre-mer, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin, « les fonds versés au titre des contrats et périodes de professionnalisation et du droit individuel à la formation ne peuvent être collectés que par des organismes agréés à compétence interprofessionnelle, à l'exception des contributions des entreprises relevant du secteur du bâtiment et des travaux publics et de la coopération et du développement agricoles ».
Il se trouve que le FAFSEA, qui est un organisme collecteur paritaire agréé du secteur agricole, collecte ces fonds auprès des entreprises relevant du secteur de la production agricole.
Cet article, adopté en séance publique à l'Assemblée nationale, vise à inclure les activités relevant de la production agricole dans le champ de la collecte réalisée par des Opca de branche.
Votre commission a adopté cet article sans modification.
TITRE VI - OFFRE ET ORGANISMES DE FORMATION
Article 16 A - Evaluation des actions de formation professionnelle
Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, a pour objet de confier au Conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie (CNFPTLV) la mission d'évaluation des actions de formation professionnelle conduites dans chaque bassin d'emploi.
I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté en séance publique le présent article, sous-amendé par le Gouvernement. La version initiale de cet article prévoyait de confier aux services de l'Etat la tâche de procéder à l'évaluation, par bassin d'emploi, des actions de formation professionnelle réalisées par l'ensemble des organismes dispensant de telles actions. Considérant l'importance d'associer les régions dans l'appréciation des actions de formation menées sur leurs territoires, dans lesquels s'inscrivent les bassins d'emploi, l'Assemblée nationale, à la demande du Gouvernement, a finalement prévu que le pilotage de l'évaluation serait assuré par le CNFPTLV dans lequel l'Etat et les régions sont représentés.
Le besoin de clarification ainsi exprimé s'avère d'autant plus justifié que le nombre des établissements dispensateurs de formation s'élevait en 2006 à 56 829, dont 94 % d'organismes relevant du secteur privé 51 ( * ) .
II - Le texte adopté par la commission
Si le principe de l'évaluation par bassin d'emploi des actions de formation professionnelle conduites par l'ensemble des organismes de formation relève d'une excellente initiative, il convient de noter que le CNFPTLV, à qui cette lourde tâche est confiée, ne dispose à l'évidence pas des moyens pour la réaliser, alors même que les outils techniques et statistiques en place ne semblent pas être en mesure de fournir de telles informations nécessaires selon un rythme annuel.
C'est pourquoi, votre commission a adopté, à l'initiative de son rapporteur, un amendement destiné, d'une part, à inscrire ce bilan sur une période plus longue, trois ans au lieu d'un an, d'autre part, à faire reposer l'évaluation proprement dite sur les comités de coordination régionaux de l'emploi et de la formation professionnelle (CCREFP), dans lesquels l'Etat, la région et les partenaires sociaux sont représentés. Les CCREFP constituent le lieu le plus pertinent pour réaliser cette évaluation compte tenu de leur proximité avec les bassins d'emploi. Le CNFPTLV pourrait alors se charger de synthétiser les évaluations établies par les CCREFP.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 16 - (art. 6351-1 A [nouveau], L. 6531-1, L. 6531-3 à L. 6531-6, L. 6531-7-1 [nouveau], L. 6532-1, L. 6533-2 et L. 6533-3 du code du travail) - Régime de déclaration d'activité des dispensateurs de formation professionnelle - Publicité de la liste des organismes déclarés
Objet : Cet article précise les modalités de déclaration d'activité par les prestataires de formation et les conditions d'enregistrement, de refus ou d'annulation de la déclaration.
I - Les dispositions initiales du projet de loi
Le présent article a pour objet de modifier le régime juridique de la déclaration d'activité des organismes dispensateurs de formation professionnelle afin de renforcer le contrôle de l'administration sur l'activité effective de ceux-ci et la transparence de l'offre de formation.
Il s'inscrit dans le souci de clarifier l'offre de services des organismes de formation. En effet, selon les dernières statistiques disponibles, le nombre d'établissements dispensateurs de formation s'élevait en 2006 à 56 829, parmi lesquels 48 593 ont effectivement réalisé des actions de formation professionnelle. En outre, il s'avère que seuls 13 773 organismes exercent cette activité à titre principal 52 ( * ) , pour un chiffre d'affaires de 5,9 milliards d'euros.
Par ailleurs, ce secteur s'avère particulièrement dynamique : sur la seule année 2006, 8 500 organismes dispensateurs de formation ont été régulièrement déclarés. Il se caractérise également par une forte hétérogénéité des acteurs privés, qui se partagent entre établissements à but lucratif, associations ou coopératives sans but lucratif et formateurs individuels. Ces derniers, malgré leur nombre 53 ( * ) , ne forment que 10 % des stagiaires, pour une part modeste du chiffre d'affaires global du secteur, soit 4 %.
Par comparaison, le secteur public et parapublic ne représente que 6 % du nombre des organismes dont la formation professionnelle constitue l'une des activités principales, mais forme un stagiaire sur cinq et représente le tiers du marché en chiffre d'affaires et en heures de formation.
Dans ce contexte de foisonnement des acteurs, l'amélioration de la qualité d'ensemble de l'offre constitue un enjeu majeur et un objectif exprimé dans les conclusions rendues le 10 juillet 2008 par le groupe de travail multipartite sur la formation professionnelle, présidé par M. Pierre Ferracci. De fait, selon le groupe multipartite, « il n'existe aucun outil universel d'évaluation et de contrôle de l'offre de formation ».
La mission commune d'information du Sénat sur le fonctionnement de la formation professionnelle avait à cet égard souligné, dans ses recommandations, la nécessité « d'optimiser l'appareil de formation par l'innovation et l'évaluation », notamment en instituant une exigence de solvabilité minimale et un agrément régional au moment de la déclaration d'existence de l'organisme. Il s'agissait de prescrire à l'administration de mieux évaluer les bonnes et mauvaises pratiques des dispensateurs de formation « sans se limiter à un contrôle essentiellement juridique du fonctionnement des organismes » 54 ( * ) .
En ce sens, le présent article, dans ses dispositions initiales, propose deux mesures principales :
- d'une part, le remplacement de l'actuelle formalité de déclaration d'activité par une déclaration donnant lieu à décision ou non d'enregistrement par l'administration ;
- d'autre part, la publicité de la liste des organismes régulièrement déclarés.
a) Le nouveau régime de déclaration d'activité des organismes de formation professionnelle
Les articles L. 6353-1 et suivants du code du travail, qui régissent actuellement le régime de la déclaration d'activité, sont modifiés afin que l'autorité administrative puisse refuser l'enregistrement si :
- les prestations prévues au premier contrat ou convention de formation ne correspondent pas à la liste des actions mentionnées à l'article L. 6313-1 du code précité qui définit les actions entrant dans le champ d'application de la formation professionnelle 55 ( * ) ;
- les obligations relatives à l'information des stagiaires et à la régularité des contrats et conventions de formation, dont le régime est réformé par l'article 17 du présent projet de loi, ne sont pas respectées.
Cette nouvelle procédure doit permettre à l'administration d'apprécier a priori la concordance des activités de l'organisme avec les actions relevant de la formation professionnelle avant de procéder à l'enregistrement. Jusqu'à présent, l'enregistrement de la déclaration relève d'une compétence liée, le pouvoir d'annulation n'intervenant qu' a posteriori sur décision administrative lorsqu'il apparaît que les prestations ne correspondent pas aux actions prévues par l'article L. 6313-1.
A la condition que les moyens de contrôle de l'autorité administrative puissent effectivement assurer cet examen de recevabilité de la déclaration d'activité, la nouvelle procédure devrait permettre d'écarter les demandes d'enregistrement sans lien avec la formation professionnelle. A ce stade, sans qu'il s'agisse d'une véritable labellisation qualitative, cet article met en place un filtrage « sur pièces » des nouvelles déclarations.
En outre, le pouvoir d'annulation de l'enregistrement de l'administration, en vertu de l'article L. 6351-4, aujourd'hui prévu en cas de discordance des prestations réalisées avec les actions relevant de la formation professionnelle et de non-respect des règles relatives aux contrats et conventions de formation, pourra s'exercer après contrôle administratif et financier de l'Etat. L'administration peut accorder à l'organisme un délai de mise en conformité dont la durée sera fixée par décret.
b) La publicité de la liste des organismes
Le second axe de clarification de l'offre de formation proposé par cet article repose sur le caractère public de la liste des organismes de formation dûment enregistrés. Jusqu'à présent, les éléments de déclaration d'activité sont adressés aux seuls conseils régionaux en application de l'article L. 6351-7. Le projet de loi insère dans le code du travail un article L. 6351-7-1 qui prévoit la publication de la liste des organismes déclarés à jour de leur obligation de transmission du bilan pédagogique et financier qu'ils sont tenus de communiquer une fois par an à l'autorité administrative.
II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a apporté plusieurs modifications ou compléments à cet article. Elle a ainsi décidé :
- d'inscrire dans un nouvel article L. 6351-1 A du code du travail le principe de la liberté du choix de l'organisme de formation par l'employeur ;
- que la publicité de la liste des organismes déclarés s'effectue « notamment au moyen de services de communication électronique » ;
- d'inscrire dans l'article L. 6353-2 du code du travail le principe de la conclusion d'une convention de formation entre l'acheteur de formation, le dispensateur de formation et la personne physique qui entreprend une formation ;
- de compléter le texte de l'article L. 6351-4 du code du travail, relatif à l'annulation de l'enregistrement de la déclaration d'activité, pour permettre à l'intéressé de faire part de ses observations ;
- de prévoir la caducité de la déclaration d'activité lorsque le bilan pédagogique et financier ne fait apparaître aucune activité de formation ou lorsque ce bilan n'a pas été adressé à l'autorité administrative.
III - Le texte adopté par la commission
Tout en approuvant le principe général d'un resserrement et d'un encadrement plus strict des conditions d'enregistrement des déclarations d'activité des organismes de formation, votre commission constate que ce dispositif ne suffira pas à lui seul à constituer une labellisation fondée sur des critères de qualité. Néanmoins, il s'agit d'un premier pas vers la constitution d'une base d'information expurgée des établissements qui ne rempliraient plus leurs obligations de transmission de leur bilan pédagogique et financier ou qui n'exerceraient plus d'activité de formation professionnelle. Il est donc à espérer qu'une réduction « mécanique » du nombre d'organismes enregistrés offrira aux entreprises et, plus largement, aux acheteurs ou commanditaires de formation une meilleure lisibilité de l'offre de services. A cet égard, le caractère public de la liste des organismes régulièrement déclarés constitue une novation de nature à améliorer la mise en relation de l'offre et de la demande de formation.
Votre commission est ensuite revenue sur trois dispositions introduites à l'Assemblée nationale afin d'en préciser la portée par des amendements adoptés à l'initiative de son rapporteur.
L'article L. 6351-1 A nouveau du code du travail, issu des travaux de l'Assemblée nationale, pose le principe de libre choix par l'entreprise de l'organisme de formation sous réserve que celui-ci soit déclaré. Or, le système de déclaration d'activité repose sur la conclusion d'une première convention. Le principe retenu tend donc à exclure tout nouvel organisme car les entreprises auront tendance à ne plus confier à de nouveaux organismes la formation de leur personnel. En conséquence, il apparaît justifié d'étendre le principe de libre choix aux nouveaux organismes qui auront débuté les démarches de déclaration auprès des services de contrôle et dont l'enregistrement effectif sera subordonné dans des délais courts à la production de la première convention et aux résultats de l'instruction du dossier de déclaration complet.
A l'article L. 6371-7-1 nouveau, votre commission a considéré que la disposition tendant à préciser que la publication de la liste des organismes de formation agréés est faite « notamment au moyen de services de communication électronique » pouvait apparaître superflue, tant les outils informatiques, tels que les bases de données, et Internet sont devenus aujourd'hui des supports de publication naturels. En revanche, l'intérêt principal d'une telle publication réside dans les informations qui seront contenues dans la liste. C'est pourquoi, des précisions telles que la raison sociale, les éléments descriptifs de l'activité, le nombre de formateurs et de stagiaires paraissent devoir figurer dans les données rendues publiques.
Enfin, à l'article L. 6353-2, il est apparu, au terme des auditions de l'ensemble des parties prenantes de la formation, que l'instauration d'une convention tripartite de formation entre le commanditaire de la formation, le formateur et la personne formée serait difficilement applicable dans certaines situations, notamment lorsqu'une entreprise organise une action de formation brève à destination d'un très grand nombre de salariés. Outre une inflation des coûts de gestion, une grande entreprise ne peut pas engager des négociations et une contractualisation de la formation avec chaque salarié sur une formation d'adaptation à un poste de travail, de même que Pôle emploi ne peut contractualiser l'achat de formation avec chaque demandeur d'emploi et chaque prestataire de formation et, dans le même temps, passer des marchés de formation pour ce public.
Toutefois, le principe de la contractualisation avec le stagiaire doit être approuvé, dans la mesure où il est un élément de responsabilisation important de chacun des acteurs, notamment de la personne qui suit la formation. En effet, votre rapporteur considère que toute action de formation, pour se révéler efficace, doit partir d'un programme élaboré en concertation et relever d'une démarche volontaire de chaque stagiaire.
C'est pourquoi, tout en conservant le principe de l'établissement d'une convention, il convient de ne réserver la procédure de signature tripartite qu'à un certain nombre de formations, à vocation qualifiante et longue, suivant des modalités pratiques qui seraient fixées par voie réglementaire.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 16 bis - (art. 215-1, 215-3, 222-36, 223-13, 225-13, 223-15-3, 313-7 et 433-17 du code pénal, L. 4161-5 et L. 4223-1 du code de la santé publique) - Interdiction de l'exercice de l'activité de prestataire de formation aux personnes condamnées pour abus frauduleux d'une personne en état de sujétion psychologique ou physique
Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, vise à interdire l'exercice d'une fonction de prestataire de formation professionnelle continue aux personnes physiques ou morales reconnues coupables de certains délits.
I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale
Le présent article a été introduit par l'Assemblée nationale, afin d'interdire l'exercice de l'activité de prestataire de formation aux personnes condamnées pour abus frauduleux d'une personne en état de sujétion psychologique ou physique. Il s'agissait, dans un but de protection des publics jeunes ou en situation de fragilité, de lutter contre le prosélytisme de mouvements sectaires exerçant leur influence sous couvert d'organismes de formation.
Le texte issu des travaux de l'Assemblée nationale énumère une série de crimes et délits justifiant l'interdiction, tant pour les personnes morales que physiques, d'exercer une fonction de prestataire de formation professionnelle continue au sens de l'article L. 6313-1 du code du travail pour une durée de cinq ans :
- les crimes contre l'espèce humaine d'eugénisme et de clonage reproductif (articles 215-1 et 215-3 du code pénal) ;
- l'importation ou l'exportation illicites de stupéfiants, le fait de provoquer le suicide d'autrui, le fait d'obtenir d'une personne, dont la vulnérabilité ou l'état de dépendance sont apparents ou connus de l'auteur, la fourniture de services non rétribués ou en échange d'une rétribution manifestement sans rapport avec l'importance du travail accompli, l'escroquerie et l'usurpation de titres (articles 222-36, 223-13, 225-13, 313-7 et 433-17 du code pénal) ;
- l'abus frauduleux de l'état d'ignorance ou de la situation de faiblesse (article 223-15-3 du code pénal) ;
- l'exercice illégal de la médecine et de la pharmacie (articles L. 4161-5 et L. 4223-1 du code de la santé publique).
II - Le texte adopté par la commission
Tout en rappelant qu'en matière d'atteinte aux biens (vol, escroquerie, extorsion et détournement) comme en matière d'atteinte à l'intégrité physique ou psychique de la personne, les dispositions relatives aux peines complémentaires prévues par le code pénal prévoient déjà l'interdiction d'exercer l'activité professionnelle ou sociale dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de laquelle l'infraction a été commise, votre commission souscrit au principe d'un renforcement de la protection des bénéficiaires de formation les plus fragiles.
Elle a adopté cet article sans modification.
Article 16 ter - Établissement par le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels d'une charte qualité de la commande de formation pour les entreprises et les organismes collecteurs
Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, confie au fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels l'établissement d'une charte qualité de la commande de formation.
I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale
Cet article prévoit l'établissement, avant le 31 décembre 2010, par le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP) d'une charte qualité de la commande de formation pour les entreprises et pour les organismes collecteurs paritaires agréés.
II - Le texte adopté par la commission
Cet article complète le volet administratif portant réforme et publicité des déclarations d'activité des organismes de formation, prévu à l'article 16 du présent projet de loi, par une disposition destinée aux acheteurs de formation en confiant au FPSPP la tâche d'établir une charte de qualité de la commande de formation. Comme il a été indiqué précédemment, si la modification du régime d'enregistrement des établissements de formation confère à l'administration un pouvoir de contrôle a priori et d'annulation en cas de non-respect par les formateurs du champ d'action de la formation professionnelle, il ne s'agit en aucun cas d'un label de qualité. La présente disposition ne prétend pas davantage instaurer une labellisation de l'offre de formation mais propose la création d'un outil de clarification et d'harmonisation de l'achat de formation, commun aux entreprises et aux organismes collecteurs paritaires agréés (Opca).
A cet égard, il apparaît en effet justifié de confier cette tâche au FPSPP conformément au rôle d'animation et de conseil du réseau des Opca que les partenaires de l'Ani lui ont reconnu. La bonne information des acheteurs de formation constitue ainsi l'autre versant de l'oeuvre d'amélioration de la qualité de l'offre de formation. A ce titre, sans remettre en cause le principe de liberté du choix de l'organisme de formation par chaque entreprise, la précision selon laquelle cette charte serait également destinée aux Opca est en parfaite adéquation avec l'élargissement de leurs missions vers le conseil et l'accompagnement des entreprises.
Votre commission approuve dans leur principe les dispositions du présent article mais considère qu'elles sont dorénavant satisfaites par la mise en place, aux articles 14 et 15 du présent projet de loi, d'une charte des bonnes pratiques des Opca également élaborée par le FPSPP.
Par coordination avec les articles 14 et 15 du présent projet de loi, elle a supprimé cet article.
Article 17 - (art. L. 6331-21, L. 6353-1, L. 6353-3, L. 6353-8 et L. 6355-22 du code du travail) - Information des stagiaires de la formation professionnelle
Objet : Cet article vise à améliorer l'information fournie par les organismes dispensateurs avant le début de la formation et à assurer la remise au stagiaire d'une attestation à l'issue de la formation.
I - Les dispositions initiales du projet de loi
En complément de l'encadrement administratif des organismes de formation, le présent article prévoit le renforcement des garanties offertes aux stagiaires tant par l'employeur, lorsque les actions de formation sont organisées par l'entreprise elle-même, que par les prestataires de formation.
Ainsi, l'article L. 6331-21 du code du travail qui organise les formations réalisées directement par les entreprises et l'article L. 6353-1 sont complétés par l'obligation reposant soit sur l'employeur dans le premier cas, soit sur le prestataire dans le second, de délivrer au stagiaire une attestation dont les mentions seraient fixées par décret.
De même, la rédaction de l'article L. 6353-8, qui prévoit le contenu du programme de formation 56 ( * ) qui doit être adressé au stagiaire avant son inscription définitive et avant tout règlement de frais, est remplacée par le renvoi à un décret de la fixation des informations fournies à la personne formée, au plus tard le premier jour de sa formation.
Enfin, dans le cas où le stagiaire contracte à titre individuel et à ses frais avec un organisme de formation, il est précisé que le « contrat est conclu avant l'inscription définitive du stagiaire et tout règlement de frais ».
II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté deux amendements tendant à améliorer les garanties données aux stagiaires avant et après la formation :
- elle a précisé à l'article L. 6353-1 du code du travail qu'à l'issue de la formation, le prestataire doit remettre à la personne formée une attestation de stage « mentionnant les objectifs, la nature et la durée de l'action et, le cas échéant, les résultats de l'évaluation de la formation » ;
- elle a renforcé l'obligation de communication préalable aux stagiaires d'un programme de stage, en ajoutant de nouveaux éléments à ceux déjà prévus à l'article L. 6353-8 : les objectifs de la formation, les modalités d'évaluation de la formation et les « références de la personne commanditaires auprès de laquelle le stagiaire peut exposer ses griefs ».
III - Le texte adopté par la commission
Votre commission approuve les précisions apportées par la rédaction adoptée à l'Assemblée nationale dans la mesure où elles instaurent l'obligation que l'attestation de stage inclue une évaluation de la formation. Il apparaît en effet indispensable que la personne formée comme l'employeur puissent apprécier l'apport du processus de formation.
A l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté des amendements afin de :
- préciser que l'évaluation mentionnée dans l'attestation délivrée à la fin de la formation porte bien sur les acquis du stagiaire et non sur la formation elle-même, tout en supprimant la mention « le cas échéant » qui laissait entendre que l'évaluation revêtirait un caractère facultatif ;
- rétablir l'obligation de communication du programme de la formation au stagiaire avant son inscription définitive, qui lui est plus favorable qu'une communication au plus tard le premier jour de l'action de formation.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 18 - (art. L. 214-12 du code de l'éducation) - Modalités d'accès à une formation au niveau régional
Objet : Cet article vise à favoriser l'accueil des stagiaires originaires d'une autre région que celle où est dispensée la formation, en supprimant la condition selon laquelle l'accès à une formation au niveau régional présuppose que celle-ci n'est pas accessible dans la région d'origine.
L'article L. 214-12 du code de l'éducation, actuellement en vigueur, prévoit que « la région définit et met en oeuvre la politique régionale d'apprentissage et de formation professionnelle des jeunes et des adultes à la recherche d'un emploi ou d'une nouvelle orientation professionnelle ». Dans ce cadre elle organise sur son territoire les actions destinées à répondre aux besoins d'apprentissage et de formation. En outre, « elle assure l'accueil en formation de la population résidant sur son territoire, ou dans une autre région si la formation désirée n'y est pas accessible ».
L'introduction de cette précision dans le code de l'éducation avait pour objet de permettre aux habitants d'une région dans laquelle une formation n'est pas délivrée de s'inscrire dans une autre région. La dernière phrase de l'article L. 214-12 prévoit dans ce cas « une convention fixe les conditions de prise en charge de la formation par les régions concernées » .
Or, il est apparu que si ce droit avait pour objet de décloisonner l'offre territoriale de formation et de faciliter la mobilité géographique des personnes intéressées par des formations « pointues » dont l'offre est par nature limitée, son application s'est révélée restrictive.
Ainsi, cette disposition contraint les personnes frontalières d'une région où l'offre de formation est plus accessible depuis leur lieu de résidence à s'inscrire dans l'établissement de formation de leur région dès lors que la formation qu'ils recherchent y est dispensée.
Afin d'améliorer la prise en charge des stagiaires, quel que soit leur lieu de résidence et sans remettre en cause le conventionnement financier interrégional, le présent article prévoit la suppression des mots : « si la formation désirée n'y est pas accessible ».
Ce faisant, il vise à favoriser l'accueil des stagiaires originaires d'une autre région que celle où est dispensée la formation, en supprimant la condition selon laquelle l'accès à une formation au niveau régional présuppose que celle-ci n'est pas accessible dans la région d'origine.
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article 19 - Transferts de salariés de l'association nationale pour la formation professionnelle des adultes qui participent aux missions d'orientation des demandeurs d'emploi à Pôle emploi
Objet : Cet article prévoit le transfert avant le 1 er avril 2010 de 919 salariés de l'association nationale pour la formation professionnelle des adultes (Afpa) en charge de l'orientation professionnelle des demandeurs d'emploi vers Pôle emploi.
I - Les dispositions initiales du projet de loi
Sur les quelque 1 200 salariés de l'Afpa chargés de l'orientation professionnelle, les trois quarts d'entre eux exercent cette compétence au service des demandeurs d'emploi. Or, le conseil de la concurrence a considéré dans son avis du 18 juin 2008 que cette activité pouvait porter plus « facilement » à orienter les demandeurs d'emploi vers des centres de formation de l'Afpa que vers d'autres prestataires de formation, constituant ainsi le risque que la concurrence soit faussée. L'avis à précisé que « lesdits psychologues ne devraient donc pas être employés par l'un des organismes chargés d'assurer les prestations de formation » et qu'ils devraient « être rattachés aux services de l'Etat ». Le transfert avant le 1 er avril 2010 proposé par le présent article a pour objet de préserver la sécurité juridique de l'association au regard du droit de la concurrence.
Au titre des mesures d'accompagnement, l'alinéa unique de cet article prévoit le maintien à titre transitoire de l'accord du 4 juillet 1996 régissant le personnel de l'Afpa jusqu'à l'entrée en vigueur de la future convention des personnels de Pôle emploi. Il est en outre précisé que celle-ci devra comporter les adaptations nécessaires à la prise en compte des spécificités des personnels issus de l'Afpa et s'appliquer, au plus tard, quinze mois après le transfert, conformément au délai prévu pour la renégociation des accords collectifs.
II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a ajouté à cet article une mention tendant à préciser que les personnels transférés continueraient à exercer les mêmes missions au sein de leur nouvelle affectation à Pôle emploi.
III - Le texte adopté par la commission
Il convient de préciser que si le transfert de personnels de l'Afpa vers Pôle emploi est fondé sur un motif juridique, il s'appuie également sur un projet de redéploiement de l'offre de services de Pôle emploi en direction des demandeurs d'emploi. Rappelons qu'en application de la loi n° 2008-126 du 13 février 2008 relative à la réforme de l'organisation du service public de l'emploi, Pôle emploi remplit depuis le 1 er janvier 2009 les missions d'accompagnement, de placement et d'indemnisation jusqu'alors gérées par l'agence nationale pour l'emploi (ANPE) et les Assedic.
Lors de l'assemblée générale de l'Afpa, le 14 janvier 2009, le secrétaire d'Etat chargé de l'emploi avait précisé que si « l'objectif pour les prochaines années est de consolider l'Afpa en tant qu'opérateur national de référence dans le champ de la formation professionnelle », il convenait de faire « face aux évolutions rendues nécessaires (décentralisation, soumission aux règles de concurrence, réforme de la formation professionnelle) ». Il avait indiqué que les activités d'orientation des demandeurs d'emploi seraient assurées à l'avenir par Pôle emploi afin de renforcer la cohérence de l'offre de service vis-à-vis des demandeurs d'emploi 57 ( * ) .
Le regroupement des fonctions d'orientation des demandeurs d'emploi au sein de Pôle emploi obéit donc également à une logique opérationnelle que la mission commune d'information du Sénat sur le fonctionnement des dispositifs de formation professionnelle avait mise en évidence avant même la fusion ANPE-Assedic 58 ( * ) .
a) Les garanties apportées quant aux statuts et aux missions des personnels transférés
Les auditions des deux directeurs généraux de l'Afpa et de Pôle emploi ont permis de préciser le contour opérationnel de l'opération de transfert. Celle-ci concernerait 919 salariés dont 905 psychologues du travail.
Pour Pôle emploi, il s'agit d'intégrer à ses structures, déjà fortement mobilisées par la fusion ANPE-Assedic mais aussi par le contexte de montée du chômage, des personnels dont les compétences et le statut sont très spécifiques. A cet égard, votre rapporteur a été informé par les dirigeants de ces deux organismes que le transfert s'effectuerait dans le respect des fonctions de ces salariés, puisque ceux-ci n'auraient pas vocation à être affectés dans des agences de Pôle emploi, mais continueraient à exercer leur expertise sur des plates-formes d'orientation départementales. Sur le plan statutaire, ils se sont également engagés à ce que le transfert soit « exemplaire ».
Néanmoins, il convient de ne pas sous-estimer l'ampleur et les effets de l'opération sur l'activité de l'Afpa puisque le départ des personnels d'orientation des demandeurs d'emploi met en quelque sorte fin au « système d'alimentation » de l'association. Celle-ci dispose pourtant d'atouts importants : la qualité de ses personnels et de ses plateaux techniques qui n'ont pas d'équivalent pour les formations qualifiantes.
Mais il convient de souligner que si l'Afpa doit se soumettre aux règles de la concurrence, il serait légitime qu'en contrepartie du tarissement des subventions des régions et de l'Etat, elle puisse disposer de ses moyens propres. Or, les locaux dans lesquels elle exerce appartiennent à l'Etat depuis 1949, date de création de l'association. Cette question ne peut être traitée à l'initiative des parlementaires car une éventuelle dévolution à l'Afpa du patrimoine dans lequel elle exerce ses missions représenterait un coût pour l'Etat, donc une charge irrecevable au titre de l'article 40 de la Constitution. Néanmoins, votre commission considère qu'il s'agit d'un enjeu majeur sur lequel l'Etat devra se prononcer. L'Afpa utilise actuellement quelque 9 millions de m 2 de terrains dont 2 millions de m 2 de bâtiments administratifs, de formation et d'hébergement, pour une valeur de marché estimée à 300 millions d'euros 59 ( * ) .
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L'Afpa en chiffres - 11 000 salariés dont 1 200 dédiés à l'orientation ; - 186 sites de formation et de certification ; - 300 métiers dans le BTP, l'industrie, le tertiaire administratif et le tertiaire service ; - 257 560 personnes conseillées et aidées dans l'élaboration de leur projet de formation, dont 65 % des demandeurs d'emploi se sont orientés vers une formation Afpa et hors Afpa ; - 180 650 entrées en formation pour 70 millions d'heures de formation réalisées ; - 70 % des demandeurs/demandeuses d'emploi ont trouvé un emploi au cours des six premiers mois suivant leur formation ; - 5 millions de personnes formées depuis 1949. Source : rapport d'activité de l'Afpa pour 2008 |
b) L'ouverture d'un débat plus large sur les missions de service public remplies par l'Afpa
Par ailleurs, cet assujettissement aux règles de la concurrence de l'Afpa n'exclut pas la poursuite de missions dévolues soit par l'Etat, soit par les régions. Il convient de rappeler que si l'Etat s'est engagé à accompagner les évolutions de l'Afpa dans le cadre d'un contrat d'objectifs, de moyens et de performance pendant les cinq prochaines années, c'est en raison de la gouvernance particulière de l'association. Celle-ci demeure une structure dans laquelle l'Etat intervient régulièrement depuis soixante ans : à l'origine, l'association nationale interprofessionnelle pour la formation rationnelle de la main-d'oeuvre (ANIFRMO), créée par décret et dotée d'une gouvernance tripartite (patronat, syndicat, Etat) constituait l'unique gestionnaire des centres de formation pour adultes. Aujourd'hui encore, ce statut atypique est consacré sur le plan législatif puisque l'article L. 5311-2 du travail précise que le service public de l'emploi est assuré non seulement par les services de l'Etat, Pôle emploi et l'organisme en charge de l'assurance chômage, mais aussi par l'Afpa.
L'application des règles de concurrence pose donc plus largement la question du financement public des missions de service public que l'Etat comme les régions continueraient de confier à l'Afpa.
Au final, sans remettre en question cette opération de transfert, sans non plus en sous-estimer la complexité juridique et technique dans le contexte de la fusion ANPE-Assedic et de l'augmentation du nombre de demandeurs d'emploi, il ressort de ces considérations la nécessité d'apporter une clarification sur la vision stratégique de l'Afpa, dans laquelle l'Etat a, de droit et de fait, une responsabilité historique et d'identifier les missions de service public remplies par l'Afpa financées tant par l'Etat que par les régions.
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article 19 bis - (art. L. 718-2-1 du code rural) - Elargissement du public contributeur et bénéficiaire du fonds de formation des non-salariés agricoles Vivea
Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, permet aux chefs d'entreprise agricole ayant le statut de cotisant de solidarité de contribuer au fonds de formation des non-salariés agricoles Vivea et de bénéficier du financement de leur formation.
L'Assemblée nationale a adopté en séance publique une disposition modifiant l'article L. 718-2-1 du code rural, qui ouvre le droit à la formation professionnelle continue aux chefs d'exploitation et d'entreprise agricoles, afin d'y ajouter les chefs d'entreprise agricole ayant le statut de cotisant de solidarité, c'est-à-dire les personnes qui dirigent une très petite exploitation 60 ( * ) . Ceux-ci pourront ainsi cotiser au fonds de formation des non-salariés agricoles Vivea et demander le financement de leur formation. Une partie du public visé étant constitué de jeunes agriculteurs, en phase de pré-installation, le bénéfice de la mesure est limité aux exploitants de moins de soixante-cinq ans.
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article 19 ter - (art. L. 6313-1 du code du travail et L. 718-2-3 du code rural) - Ouverture du fond de formation des non-salariés agricoles Vivea aux futurs exploitants pendant la phase de préparation à la reprise ou création d'entreprise
Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, vise à ouvrir le champ d'action de la formation professionnelle aux entreprises agricoles afin de permettre aux futurs créateurs ou repreneurs d'entreprise agricole de bénéficier du fonds de formation des non-salariés agricoles Vivea.
L'Assemblée nationale a adopté en séance publique le présent article qui vise :
- à introduire, à l'article L. 6313-1 du code du travail, la possibilité pour les entreprises agricoles de bénéficier des actions d'accompagnement, d'information et de conseil dispensés aux créateurs ou repreneurs d'entreprises artisanales, commerciales ou libérales ;
- à prévoir, à l'article L. 718-2-3 du code rural, qu'« à défaut d'être déjà financées par un organisme de financement de la formation professionnelle continue ou de demandeurs d'emploi, les dépenses de formation engagées par le candidat à la création ou la reprise d'une exploitation agricole sont éligibles au financement du fonds de formation des non-salariés agricoles Vivea » .
Votre commission a adopté cet article sans modification.
TITRE VII - COORDINATION DES POLITIQUES DE FORMATION PROFESSIONNELLE ET CONTRÔLE DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE
Article 20 - (art. L. 214-13 du code de l'éducation et L. 4424-34 du code général des collectivités territoriales) - Régime du plan régional de développement des formations professionnelles
Objet : Cet article réforme les modalités d'établissement du plan régional de développement des formations professionnelles.
I - Les dispositions initiales du projet de loi
a) L'origine du plan régional de développement des formations professionnelles
Le plan régional de développement des formations professionnelles (PRDF), institué progressivement par les lois de 1993, 2002 et 2004 61 ( * ) , est élaboré et adopté par les conseils régionaux à l'issue d'une concertation avec les acteurs concernés : l'Etat, les collectivités territoriales concernées et les organisations syndicales d'employeurs et de salariés représentatives à l'échelon national.
Il convient de rappeler que la loi quinquennale du 20 décembre 1993 relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle comportait, outre son caractère programmatique, une dimension organique forte. En effet, elle a étendu, dans le domaine de la formation, les compétences attribuées aux régions par les premières lois de décentralisation de 1983. Elle a fait des conseils régionaux « les grands coordonnateurs » 62 ( * ) de l'action publique en matière de formation professionnelle des jeunes, les plaçant au centre du réseau des acteurs de la formation professionnelle au niveau territorial.
Obligatoire depuis la loi du 17 août 2004, le PRDF a pour objet de définir une programmation à moyen terme des actions de formation professionnelle des jeunes et des adultes et de favoriser un développement cohérent des filières de formation.
Mais, si les régions ont été légitimées dans leur rôle de coordination, il est apparu, au fil de l'application de ce dispositif, une ambiguïté sur le caractère unilatéral ou contractuel du PRDF. En effet, celui-ci n'est pas prescriptif ou opposable du seul fait de son adoption par le conseil régional puisqu'il est soumis, pour son application, à des conventions annuelles souscrites avec l'Etat pour la programmation et le financement des actions (IV de l'article L. 214-13), ou à des contrats d'objectifs conclus avec les organisations représentatives des milieux socioprofessionnels, l'ex-ANPE devenue Pôle emploi et les chambres consulaires (V de l'article L. 214-13).
b) Le dispositif proposé par le Gouvernement
Cet article modifie l'article L. 214-13 du code de l'éducation, qui fixe le régime du plan régional de développement des formations professionnelles (PRDF), dans le but, selon l'exposé des motifs du présent projet de loi, de « renforcer la coordination des actions de l'Etat, des conseils régionaux et des partenaires sociaux, notamment en contractualisant le plan régional de développement des formations professionnelles avec l'Etat et en associant les partenaires sociaux à son élaboration ».
L'article 20 ne modifie pas l'objet du PRDF mais introduit des dispositions qui lui confèrent un caractère « contractuel ».
Ainsi le 1° du I de cet article propose une nouvelle rédaction du I de l'article L. 214-13 :
- le PRDF reste élaboré par chaque région et sa durée est fixée à six ans débutant le 1 er juin de la première année civile suivant le début de la mandature du conseil régional ;
- l'objet du plan, qui procède d'une réécriture des dispositions existantes, est complété par « l'analyse des besoins en termes d'emplois et de compétences par bassins d'emploi » ;
- il est toujours élaboré dans le cadre d'une concertation entre l'Etat, les collectivités territoriales concernées, les organisations syndicales d'employeurs et de salariés représentatives à l'échelon national, auxquels s'ajoute la référence à Pôle emploi, en remplacement de celle à l'ANPE, et doit prendre en compte les objectifs et le contenu de la formation professionnelle prévus par l'article L. 6111-1 ;
- la novation principale de l'article concerne la signature du PRDF par « le président du conseil régional, le représentant de l'Etat dans la région et l'autorité académique » ;
- la consultation des conseils généraux, du conseil économique et social régional, des chambres consulaires, du conseil académique de l'éducation nationale, du comité régional de l'enseignement agricole et du comité de coordination régional de l'emploi et de la formation professionnelle (CCREFP), est remplacée par une procédure de demande préalable d'avis avant la signature du plan ;
- enfin, une procédure d'évaluation du plan par les parties signataires est créée, dont le cadre général est défini par le conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie.
Le 2° du I de cet article a pour objet d'insérer au IV de l'article L. 214-13, relatif à la mise en oeuvre de conventions annuelles d'application avec l'Etat, la mention selon laquelle Pôle emploi est signataire, avec l'Etat et la région, lorsque les demandeurs d'emploi sont concernés et que les conventions comportent des engagements réciproques.
Le II de cet article modifie l'article L. 4424-34 du code général des collectivités territoriales afin de transposer les dispositions prévues au I aux modalités particulières d'établissement du PRDF en Corse, en remplaçant la mention « conseil régional » par « conseil exécutif de Corse ».
II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a apporté deux modifications à cet article tendant à préciser que :
- le PRDF porte sur l'ensemble du territoire régional et qu'il peut être décliné par bassin d'emploi ;
- la signature de l'autorité académique ne concerne que les aspects du plan régional qui relèvent de la formation initiale.
III - Le texte adopté par la commission
Etudiant la mise en oeuvre des politiques de formation régionales, la mission commune d'information du Sénat sur le fonctionnement des dispositifs de formation professionnelle avait d'emblée posé le postulat suivant : « en théorie, le PRDF apparaît comme l'instrument, par excellence, de programmation et de mise en cohérence régionales » 63 ( * ) . En pratique, elle a conclu que l'hétérogénéité des PRDF et leur caractère non contraignant exigeaient la définition d'un nouveau cadre contractuel :
- en confiant le pilotage de la formation professionnelle au président du conseil régional, sous l'autorité duquel le PRDF est élaboré ;
- en organisant un véritable dialogue social au niveau régional ;
- et, surtout, « en lui donnant valeur d'engagement pour tous ceux qui ont été associés à son élaboration et à sa conclusion », l'Etat, la région, mais aussi les partenaires sociaux.
Ces recommandations s'appuyaient sur la nécessité de sortir d'un cadre de « responsabilités séparées », pour entrer dans un processus de contractualisation avec des « responsabilité partagées ».
Par ailleurs, le groupe multipartite sur la formation professionnelle, présidé par Pierre Ferracci, s'est également penché sur la question de la perception de la valeur contraignante du plan : comment faire en sorte que le PRDF soit « un support de programmation accepté par les différents acteurs » ? A cet égard, il a proposé de confirmer le PRDF comme outil d'orientation stratégique résultant de la concertation de l'ensemble des membres du CCREFP dans lequel l'Etat, la région et les partenaires sociaux sont présents. Sans méconnaître les difficultés de fonctionnement du CCREFP dans certaines régions, la co-construction du plan par l'ensemble des acteurs serait de nature à les inciter à une participation plus active et à une prise d'engagement dans la traduction concrète des orientations retenues.
S'appuyant sur ces considérations et constatant l'incertitude soulevée par le texte proposé par le projet de loi en cas de non-signature d'une des parties - dans ce cas le PRDF n'existe pas -, votre commission a adopté, à l'initiative de son rapporteur, un amendement procédant à une réécriture de l'article 20.
Elle a consacré le caractère contractuel et contraignant du plan en proposant une nouvelle dénomination : le « contrat de plan régional de développement des formations professionnelles » (CPRDF). Celui-ci s'inscrit dans un nouveau processus d'élaboration, associant les partenaires sociaux à l'Etat, dans sa représentation régionale et académique, et à la région afin de parvenir à un engagement véritablement tripartite.
Sans que l'objet du plan, ni la procédure de suivi et d'évaluation proposée par le texte adopté à l'Assemblée nationale, ne soient modifiés, l'amendement adopté par votre commission a apporté les modifications suivantes :
- le plan régional est élaboré par la région dans le cadre du CCREFP et sur la base des documents d'orientation présentés par le président du conseil régional, le représentant de l'Etat dans la région, l'autorité académique et les organisations d'employeurs et de salariés. Le comité procède à une concertation avec les collectivités territoriales concernées et Pôle emploi ;
- il est adopté par le conseil régional après consultation des départements, puis est signé par le président du conseil régional, le représentant de l'Etat dans la région et, en ce qui concerne la formation initiale, par l'autorité académique ;
- il engage les parties représentées au sein du CCREFP.
Enfin, pour mieux adapter la durée du plan à celle des mandatures des conseils régionaux, il est précisé que celui-ci prend effet le 1 er juin de la première année civile suivant le début de la mandature.
Cet amendement vise ainsi à renforcer la contractualisation du PRDF prévue par le projet de loi en faisant de ce document un véritable contrat de plan régional de développement des formations professionnelles, élaboré par les trois partenaires - région, Etat, partenaires sociaux - au sein du CCREFP.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 21 - (art. L. 6361-1, L. 6363-2 et L. 6361-5 du code du travail) - Compétence des agents de catégorie A en matière de contrôle de la formation professionnelle
Objet : Cet article étend aux agents de catégorie A relevant de l'autorité du ministre chargé de la formation professionnelle les pouvoirs de contrôle aujourd'hui dévolus aux inspecteurs et contrôleurs du travail, et inspecteurs de la formation professionnelle.
Cet article modifie les articles L. 6361-1, L. 6363-2 et L. 6361-5 du code du travail qui, au sein du chapitre VI « Contrôle de la formation professionnelle continue », définissent les modalités du contrôle administratif et financier de l'Etat sur les dépenses et activités de formation des organismes collecteurs paritaires agréés, des organismes de formation et de leurs sous-traitants. Aux termes de l'article L. 6361-5, les agents de contrôle assermentés et compétents pour exercer le contrôle de la formation professionnelle sont concurremment avec les inspecteurs de la formation professionnelle, les inspecteurs et contrôleurs du travail.
Il convient de préciser que si ces fonctions relèvent de corps statutaires distincts, depuis le 1 er janvier 1995, les directions régionales du travail et de l'emploi et les délégations régionales à la formation professionnelle ont fusionné pour donner naissance aux directions régionales du travail. Ces emplois relèvent donc de la même administration 64 ( * ) , le corps des inspecteurs de la formation professionnelle étant placé en voie d'extinction depuis cette date. Au total, on compte près de 1 400 agents de contrôle (dont 455 inspecteurs et 950 contrôleurs) relevant du ministère du travail. Ils peuvent rechercher et constater par procès-verbal, ensuite transmis au procureur de la République, les infractions à la législation sur la formation professionnelle.
Le nombre limité d'agents, confronté à l'augmentation du nombre des organismes de formation et à la mise en place de la nouvelle procédure d'examen préalable des déclarations d'activité de formation, rend nécessaire un accroissement des effectifs en charge du contrôle. C'est pourquoi le présent article prévoit que des agents de catégorie A placés sous l'autorité du ministre chargé de la formation professionnelle pourront renforcer les corps d'inspection à la condition d'être assermentés et commissionnés à cet effet.
Deux amendements, adoptés par l'Assemblée nationale, sont venus préciser que les agents de catégorie A prévus en renfort doivent relever de la fonction publique de l'Etat.
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article 22 - (art. L. 6361-1 et L. 6362-4 du code du travail) - Contrôle administratif et financier de l'Etat sur les actions financées par le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels et Pôle emploi
Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, étend le contrôle administratif et financier de l'Etat sur les actions financées par les collectivités locales et les Opca, aux actions qui seront financées par le nouveau fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels et par Pôle emploi.
Cet article ajoute le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels et Pôle emploi dans le champ du contrôle administratif et financier que l'Etat exerce, en application des articles L. 6361-1 et L. 6362-4 du code du travail, sur les employeurs afin de vérifier leur participation au développement de la formation professionnelle continue et la réalité des actions de formation conduites. Il s'agit de vérifier que les financements de l'Etat, des collectivités locales, des Opca et, maintenant, du FPSPP et de Pôle emploi sont utilisés conformément à leur destination.
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article 23 - (art. L. 6362-1 et L. 6362-11 du code du travail) - Dispositif de communication des renseignements nécessaires à l'accomplissement des opérations de contrôle
Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, prévoit l'extension de l'obligation de communication des renseignements nécessaires à l'accomplissement des opérations de contrôle au fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP) et à Pôle emploi.
A l'image de l'article 22 relatif au contrôle de l'administration, le présent article procède à une actualisation des articles L. 6362-1 et L. 6362-11 du code du travail en ajoutant la mention du FPSPP, en lieu et place du fonds unique de péréquation, et Pôle emploi.
Actuellement l'autorité administrative dispose d'un droit de communication des renseignements nécessaires à l'accomplissement de sa mission auprès de l'administration fiscale, des organismes de sécurité sociale, des organismes collecteurs paritaires agréés, du fonds national de péréquation et des administrations qui financent des actions de formation.
Votre commission a apporté, à l'initiative de son rapporteur, une modification rédactionnelle tendant à rétablir la terminologie exacte du FPSPP créé à l'occasion du présent projet de loi.
Elle a adopté cet article ainsi modifié.
Article 24 - (art. L. 6354-2, L. 6362-6, L. 6362-7 et L. 6362-7-1 à L. 6362-7-3 [nouveaux]) - Sanctions financières en cas d'inexécution des actions de formation, de manoeuvres frauduleuses ou de refus de se soumettre aux contrôles
Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, institue des sanctions financières à l'égard des employeurs ou prestataires de formation en cas d'inexécution des actions de formation, de manoeuvres frauduleuses tendant à éluder une obligation de formation ou à obtenir indûment le versement d'une aide, ou de refus de se soumettre aux contrôles.
Cet article ajoute trois nouveaux articles L. 6362-7-1 à L. 6362-7-3 aux dispositions du code du Travail relatives au déroulement des opérations de contrôle en instituant des sanctions financières en cas :
- de non-remboursement au financeur des actions de formation non réalisées ;
- d'utilisation de documents de nature à éluder une obligation de formation ou à obtenir indûment le versement d'une aide, le paiement ou la prise en charge d'une formation ;
- de refus de se soumettre à un contrôle.
Ces nouvelles sanctions se substituent aux cas de soupçon ou de mauvaise foi prévus par les articles L. 6354-2 et L. 6362-7 du code du travail.
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article 25 (nouveau) - Développement de la coopération entre les établissements de formation professionnelle et les universités
Objet : Cet article, inséré à l'initiative de notre collègue Jean-Paul Virapoullé, a pour objet de développer, à titre expérimental, les formations qualifiantes en coopération entre les établissements de formation professionnelle et les universités
Le présent article inscrit dans le plan régional de développement des formations professionnelles la possibilité de prévoir, à titre expérimental jusqu'au 31 décembre 2011, des conventions visant à développer une coopération entre les établissements de formation professionnelle et l'Université dans le domaine des formations qualifiantes.
Il s'agit, à l'instar du développement des universités des métiers - telle que la faculté des métiers de Ker Lann en Bretagne - de rechercher des pistes nouvelles de valorisations mutuelles.
La mention d'un rapport d'évaluation du dispositif à remettre au Parlement avant le 31 décembre 2011 n'a pas été retenue par votre commission.
Elle a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.
* 1 Formation professionnelle : le droit de savoir, rapport n° 365 (2006-2007) présenté par M. Bernard Seillier au nom de la mission commune d'information présidée par M. Jean-Claude Carle.
* 2 Cour des comptes, Rapport public thématique « La formation professionnelle tout au long de la vie, octobre 2008, p. 103.
* 3 Journal officiel de l'Union européenne C319 du 13 décembre 2008 - Résolution du Conseil du 21 novembre 2008, Annexe -axe d'action n° 2, p. 6.
* 4 Journal officiel de l'Union européenne C140 du 6 juin 2008, p. 10.
* 5 Rapport d'information n°436 (2008-2009) de M. Christian Demuynck, France, ton atout jeunes : un avenir à tout jeune , pp. 23-49.
* 6 Conseil d'orientation pour l'emploi, L'orientation scolaire et professionnelle des jeunes , 20 janvier 2009, p. 1.
* 7 Ibid., pp. 9-11.
* 8 La délégation interministérielle à l'orientation a été instituée par le décret n°2006-1137 du 11 septembre 2006. M. Bernard Saint-Girons, l'actuel délégué interministériel a été nommé le 21 août 2008 à l'issue d'une vacance de huit mois.
* 9 Délégation interministérielle à l'orientation, Rapport annuel d'activité pour 2008, pp. 25-27.
* 10 Rapport d'information n°436 (2008-2009) de M. Christian Demuynck, pp. 39-44.
* 11 Commission sur la politique de la jeunesse, Livre vert Pour une nouvelle politique de la jeunesse. Un agenda de réforme 2010-2015 , juillet 2009, pp. 28-32.
* 12 N° Azur 0810 012 052
* 13 Le mécanisme n'est pas déclenché pour les salariés licenciés à la suite d'une faute grave ou d'une faute lourde.
* 14 L'allocation est égale à 50 % du salaire horaire net par heure de temps de formation.
* 15 Articles 2 et 3
* 16 Le salarié soit justifier des conditions d'ancienneté suivantes : vingt-quatre mois consécutifs ou non, quelle qu'ait été la nature des contrats de travail successifs, dont douze mois dans l'entreprise (article R. 6322-1 du code du travail). Pour les salariés d'une entreprise artisanale de moins de dix salariés, le salarié doit justifier d'une ancienneté d'au moins trente-six mois consécutifs ou non, quelle qu'ait été la nature des contrats de travail successifs, dont douze mois dans l'entreprise (article R. 6322-1 du même code).
* 17 La cotisation est de 0,3 % pour les entreprises de travail temporaire et de 1 % pour les salariés en contrat à durée déterminée. En 2007, les Opacif ont collecté 989 millions d'euros.
* 18 Emploi et chômage des 50-64 ans en 2007, Premières informations, premières synthèses n° 44, Dares, octobre 2008.
* 19 Le niveau V correspond au niveau du certificat d'aptitude professionnelle (CAP).
* 20 En effet, si la péréquation était ouverte au Cif, tous les Opacif pourraient y prétendre, puisqu'aucun ne parvient à satisfaire la demande qui leur est adressée.
* 21 Décret n°2006-440 du 14 avril 2006, dans sa version consolidée au 12 juillet 2009.
* 22 Les quatre principales sont la capacité donnée à d'autres ministères qu'à celui de l'éducation nationale de délivrer des certifications, l'abaissement de cinq à trois ans du seuil permettant de postuler à une VAE, une conception large de l'expérience ouvrant droit à certification et la possibilité de ne faire valider qu'une partie du diplôme visé.
* 23 Rapport précité, page 52
* 24 « Valider les acquis de l'expérience, une évaluation du dispositif de VAE », septembre 2008.
* 25 Décret n° 79-251 du 27 mars 1979.
* 26 Il s'agit d'une exonération de cotisations sociales patronales (article L. 6325-17 du code du travail) et, pour les jeunes de seize à vingt-cinq ans, d'une rémunération inférieure au Smic (article L. 6325-8 du même code).
* 27 Article L. 6325-1 du code du travail.
* 28 La limite d'âge de vingt-cinq ans n'est pas applicable en cas de conclusion d'un contrat supplémentaire visant un diplôme supérieur à celui obtenu à l'issue du contrat précédent, en cas de rupture de contrat pour des causes indépendantes de la volonté de l'apprenti, lorsque l'apprenti est reconnu comme travailleur handicapé et lorsqu'il suit un projet de création ou de reprise d'entreprise nécessitant l'acquisition d'un diplôme ou titre professionnel.
* 29 Direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques.
* 30 Ruby Sanchez, Le contrat de professionnalisation en 2008, Dares, Premières informations et premières synthèses, n° 20.1, mai 2009.
* 31 Olivier Veber, Promotion de l'accès des publics éloignés de l'emploi au contrat de professionnalisation, rapport de contribution à la mission Pilliard, Igas, février 2009, p. 20.
* 32 Ruby Sanchez, DARES, ibid.
* 33 Olivier Veber, Igas, ibid.
* 34 Cf. paragraphe 1.2 de l'accord national interprofessionnel du 7 janvier 2009.
* 35 Le plafond est actuellement de 230 euros par mois et par bénéficiaire pour une durée maximale de six mois (art. D. 6332-91 du code du travail).
* 36 Ruby Sanchez, L'apprentissage en 2007, Dares, Premières informations et premières synthèses, n° 30.1, juillet 2009.
* 37 Cour des comptes, Rapport Public thématique - La formation professionnelle tout au long de la vie - octobre 2008, p. 88.
* 38 Cour des comptes, ibid., p. 90.
* 39 Olivier Chardon & Marc-Antoine Estrade, Les métiers en 2015, CAS et DARES, janvier 2007.
* 40 Conseil d'orientation pour l'emploi, Propositions en faveur de l'emploi, 19 mai 2009, p. 4.
* 41 Cf. article 11 du présent projet de loi.
* 42 Christian Demuynck, Rapport d'information de la mission commune d'information sur la politique en faveur des jeunes, n°436, 2008-2009, pp. 91-92.
* 43 Christian Demuynck, Rapport d'information de la mission commune d'information sur la politique en faveur des jeunes, n°436, 2008-2009, p. 81.
* 44 Le code du travail vise les « OCPA », c'est-à-dire des organismes collecteurs paritaires agréés. Le terme d'Opca ne correspond donc pas à une terminologie juridique mais à un usage instauré par les praticiens.
* 45 Rapport RM 2008-023P de mars 2008 - « Evaluation du service rendu par les oranismes collecteurs agréés (Opca, OPACIF et FAF) » - Pierre de Saintignon, Danielle Vilchien, Philippe Dole et Jérôme Guedj.
* 46 Cour des comptes - Rapport public thématique « La formation professionnelle tout au long de la vie » - octobre 2008.
* 47 Synthèse des travaux du groupe multipartite sur la formation professionnelle - 10 juillet 2008.
* 48 Outre un taux de participation à la formation professionnelle plus faible pour les entreprises de moins de 50 salariés (1,29 % pour les entreprises de moins de 20 salariés et 1,9 % pour celles comprises entre 20 et 49, contre 2,26 % pour les entreprises de 50 à 249 salariés), la part des contributions versées aux Opca au titre du plan de formation par les entreprises de moins de 50 salariés (18,3 %) est plus élevée en proportion que le nombre de salariés couverts (16,66 %). Cette inégalité s'estompe à partir de 200 salariés (source : annexe au projet de loi de finances pour 2009 « Formation professionnelle »).
* 49 Source : annexe au projet de loi de finances pour 2009 « Formation professionnelle ».
* 50 Lettre paritaire consécutive à l'accord national interprofessionnel du 7 janvier 2009 relative aux missions et critères d'agrément des Opca.
* 51 Source : annexe au projet de loi de finances pour 2009 « Formation professionnelle ».
* 52 L'annexe au projet de loi de finances pour 2009 « Formation professionnelle », dont sont issues ces informations, précise que ces formations ont concerné 10,1 millions de stagiaires pour 718 millions d'heures de formation, soit 71 heures par stagiaire en moyenne.
* 53 Les formateurs individuels représentent 82 % des organismes déclarés.
* 54 Rapport n° 365 (2006-2007) « Formation professionnelle : le droit de savoir », p. 318.
* 55 Art. L. 6313-1. - Les actions de formation qui entrent dans le champ d'application des dispositions relatives à la formation professionnelle continue sont :
1° Les actions de préformation et de préparation à la vie professionnelle ;
2° Les actions d'adaptation et de développement des compétences des salariés ;
3° Les actions de promotion professionnelle ;
4° Les actions de prévention ;
5° Les actions de conversion ;
6° Les actions d'acquisition, d'entretien ou de perfectionnement des connaissances ;
7° Les actions de formation continue relative à la radioprotection des personnes prévues à l'article L. 1333-11 du code de la santé publique ;
8° Les actions de formation relatives à l'économie et à la gestion de l'entreprise ;
9° Les actions de formation relatives à l'intéressement, à la participation et aux dispositifs d'épargne salariale et d'actionnariat salarié ;
10° Les actions permettant de réaliser un bilan de compétences ;
11° Les actions permettant aux travailleurs de faire valider les acquis de leur expérience ;
12° Les actions d'accompagnement, d'information et de conseil dispensées aux créateurs ou repreneurs d'entreprises artisanales, commerciales ou libérales, exerçant ou non une activité ;
13° Les actions de lutte contre l'illettrisme et l'apprentissage de la langue française.
* 56 L'article L. 6353-8 prévoit déjà la communication de la liste des formateurs, des horaires, des procédures de validation des acquis et des tarifs.
* 57 Source : communiqué de presse du 14 janvier 2009 du ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi.
* 58 Parmi les recommandations formulées par la mission commune figurait l'intégration des services d'orientation de l'Afpa à l'organisme issu de la fusion de l'ANPE et de l'Unedic - Rapport n° 365 (2006-2007), p. 318.
* 59 Source : Afpa « Etude Sovafim ».
* 60 Il s'agit d'exploitations dont la taille est inférieure à la moitié de la surface minimale d'installation définie par chaque département.
* 61 La loi quinquennale n° 93-1313 du 20 décembre 1993 relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle a institué un plan régional de développement des formations professionnelles des jeunes ; la loi n° 2002-276 relative à la démocratie de proximité du 27 février 2002 a étendu son champ à la formation professionnelle des adultes et à la validation des acquis de l'expérience (VAE). Enfin, la loi n° 2004-809 du 17 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales rend obligatoire l'adoption par la région du PRDF.
* 62 Céreq Bref n° 128 - février 1997 - « Politiques régionales de formation professionnelle : les premiers effets de la loi quinquennale de 1993 ».
* 63 Rapport n° 365 (2006-2007), p. 287.
* 64 Réponse du ministère du travail à la question écrite n° 18083 de M. Joël Bourdin - JO Sénat du 26/12/1996 - p. 3524.