B. DES DÉPENSES DE PERSONNEL CONTRAINTES, UN PLAFOND D'EMPLOIS RESPECTÉ
1. Les dépenses de personnel (titre 2) de la mission ont été plus importantes que prévues
Les dépenses de personnel ont, en 2008, représenté 55,03 milliards d'euros de crédit de paiement, soit environ 93 % des crédits de paiement consommés de la mission . Ce montant a été supérieur aux crédits votés en LFI à hauteur de 103 millions d'euros (0,18 % des crédits de paiement du titre 2).
a) L'importance des mesures non budgétées au MEN
L'exécution 2008 est marquée par l'importance des mesures non budgétées en loi de finances initiales : augmentation du point de la fonction publique, mise en place de la garantie individuelle du pouvoir d'achat et de la mesure bas salaires, coût non attendu du GVT (glissement vieillesse technicité).
Cette non-budgétisation a représenté, selon les chiffres disponibles dans le rapport annuel de performances, 372,7 millions d'euros pour le ministère de l'éducation nationale , dont 280 millions au titre du financement des mesures générales et 92,7 millions au titre du GVT.
Ce surcoût a entraîné un déficit brut du titre 2 des programmes du MEN de 126,5 millions d'euros par rapport à la LFI, ce chiffre comprenant, à hauteur de 62 millions d'euros, le montant d'exonérations de cotisations sociales au titre des heures supplémentaires. Le déficit net du titre 2, c'est à dire suite au remboursement des exonérations ci-dessus mentionnées par le programme « Provisions » 162 ( * ) , s'établit à 64,5 millions d'euros .
Votre commission s'interroge à la fois sur :
- la manière dont est calculé le financement des mesures salariales générales de la fonction publique qui interviennent après le projet de loi de finances ;
- les raisons qui conduisent à retenir une hypothèse d'un GVT solde zéro en loi de finances initiale, chiffre au demeurant discuté par le ministère lui-même 163 ( * ) .
Le tableau ci-dessous résume les différents facteurs de variation de la dépense salariale en 2008.
Explication de l'augmentation de la masse salariale
(en millions d'euros)
|
Enseignement scolaire public du 1er degré |
Enseignement scolaire public du 2nd degré |
Vie de l'élève |
Enseignement privé |
Soutien de la politique de l'éducation nationale |
Enseignement technique agricole |
Total |
|
|
Solde exécution 2007 retraité hors CAS pensions |
11 448,70 |
20 216,3 |
1 461,2 |
6 084,7 |
982 |
630,7 |
40 823,6 |
|
Impact du schéma d'emplois |
-6,10 |
-301,70 |
-38,90 |
-15,10 |
1,30 |
-360,50 |
|
|
EAP 2007 |
-3,50 |
-187,20 |
-24,60 |
-8,60 |
-2,30 |
||
|
Tiers 2008 |
-2,60 |
-114,50 |
-14,30 |
-6,50 |
3,60 |
||
|
Mesures catégorielles |
58,90 |
41,10 |
1,50 |
19,00 |
2,90 |
2,40 |
125,80 |
|
Mesures générales |
68,70 |
150,30 |
15,80 |
37,60 |
7,80 |
3,90 |
284,10 |
|
EAP point d'indice 2007 |
7,90 |
14,00 |
1,40 |
4,10 |
0,70 |
0,40 |
28,50 |
|
point d'indice 2008 |
55,10 |
97,80 |
9,90 |
28,40 |
4,70 |
2,80 |
198,70 |
|
GIPA |
5,60 |
36,30 |
1,40 |
5,10 |
0,90 |
0,40 |
|
|
Mesure bas salaires |
- |
2,20 |
3,00 |
- |
1,50 |
0,30 |
|
|
GVT |
37,40 |
45,60 |
- |
6,10 |
3,60 |
1,30 |
94,00 |
|
GVT positif |
216,10 |
285,40 |
4,30 |
102,50 |
8,10 |
10,10 |
|
|
GVT négatif |
-178,70 |
- 239,70 |
-4,30 |
-96,50 |
-4,50 |
- 8,80 |
|
|
Autres |
-33,90 |
62,00 |
-24,20 |
61,80 |
-6,10 |
-2,00 |
57,60 |
|
TOTAL |
11 573,7 |
20 213,6 |
1 454,3 |
6 170,3 |
975,1 |
637,6 |
41 024,6 |
|
CAS pensions |
5 131,90 |
7 928 |
448,70 |
25,80 |
305,80 |
164,20 |
14 004,4 |
|
TOTAL y.c CAS |
16 705,6 |
28 141,6 |
1 903,0 |
6 196,1 |
1 280,9 |
801,8 |
55 029 |
|
Titre 2 LFI |
16 612,4 |
28 142,3 |
1 893,6 |
6 157 |
1 295,4 |
825,2 |
54 925,9 |
|
Ecart |
-93,2 |
0,7 |
- 9,4 |
-39,1 |
14,5 |
23,4 |
- 103,1 |
|
Dont MEN |
126,5 |
||||||
|
Source : commission des finances à partir du rapport annuel de performance pour 2008. |
|||||||
b) Les heures supplémentaires :
A titre liminaire, votre commission ne comprend pas l'absence d'informations sur les heures supplémentaires dans le rapport annuel de performances. Ce silence est d'autant plus surprenant que l'augmentation significative des heures supplémentaires a été une ligne directrice de la LFI 2008.
Selon les informations communiquées par M. Xavier Darcos, alors ministre de l'éducation nationale, le 17 juin 2009 lors de son audition par votre commission, le nombre d'heures supplémentaires s'est accru de 14 % par rapport à 2007, 44 % des enseignants effectuant en moyenne 2,11 heures supplémentaires par semaine. Le recours aux heures supplémentaires a permis de respecter un plafond d'emplois en diminution, tout en apportant de la souplesse aux établissements sans dégrader l'offre éducative. En outre, il convient de noter que 48.000 enseignants ont bénéficié de la prime de 500 euros attribuée à partir de la troisième heure supplémentaire.
424 millions d'euros ont été versés aux personnels, dont 292 millions d'euros au titre des exonérations sociales et fiscales prévues par la loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat du 21 août 2007 . Il convient de noter, que dans le contexte déjà relativement tendu de l'exécution du titre 2, les modalités de la défiscalisation des heures supplémentaires ont représenté une contrainte supplémentaire, le MEN devant préfinancer les dépenses liées au remboursement des exonérations de cotisations sociales avant d'être remboursé par le programme « Provisions ». http://www.senat.fr/senfic/andre_michele01031l.html
2. L'exécution du plafond d'emplois est marquée par une légère sous-consommation qui témoigne d'une réduction des marges de manoeuvre du MEN
La mission « Enseignement scolaire » regroupe plus de 47 % du plafond d'emplois global fixé pour l'ensemble des missions de l'Etat .
a) L'exécution du plafond d'emplois des programmes relevant du ministère de l'éducation nationale : une analyse difficile
La lecture de l'exécution du plafond d'emplois de la mission est particulièrement malaisée du fait d'une part, du décalage entre l'année civile et budgétaire avec l'année scolaire, et d'autre part, de l'importance des mesures de périmètre et notamment de la décentralisation des agents techniques ouvriers et de service (TOS).
Ainsi, deux visions de l'exécution peuvent être données selon que l'on compare le plafond d'emplois ETPT voté en LFI avec l'exécution en ETPT ou avec la moyenne mensuelle des effectifs (ETP) sur l'année.
(1) Analyse sur la base des emplois temps plein travaillés (ETPT)
Le différentiel entre le nombre d'emplois ouverts en loi de finances initiale et l'exécution est de 2.506 emplois , soit une sous-consommation de 0,25 %.
Exécution du plafond d'emplois en ETPT
|
Plafond LFI 2008 |
Exécution 2008 |
|
|
Programme 140 |
333 617 |
332 385 |
|
Programme 141 |
465 892 |
466 580 |
|
Programme 230 |
44 932 |
43 573 |
|
Programme 139 |
130 339 |
130 407 |
|
Programme 214 |
25 974 |
25 303 |
|
Total |
1 000 754 |
998 248 |
Source : commission des finances, à partir du RAP 2008.
Si en apparence, le plafond d'emplois du ministère fixé en loi de finances initiale perd 44.193 ETPT par rapport à la LFI 2007, la diminution n'est plus, à périmètre constant que de 8.500 ETPT, soit une diminution de 0,81 % entre 2007 et 2008 164 ( * ) .
L'analyse des chiffres de l'exécution publiés dans le RAP et de la note d'exécution budgétaire de la Cour des comptes souligne que la consommation des ETPT entre 2007 et 2008 enregistre, à périmètre constant, une baisse de 0,67 %, soit une diminution de 7.030 emplois.
Toutefois, cette analyse , qui permet de comparer l'exécution de la MIES sur les modalités que les autres missions, connaît certaines limites dans la mesure où :
- le décalage entre l'année scolaire et l'année budgétaire civile introduit un différentiel entre les ETP et les ETPT . Ainsi, le décompte des ETPT au 31 décembre 2008 ne comprend que partiellement le schéma d'emploi 2008 , les suppressions de postes ou créations de postes d'enseignants par exemple n'étant pris en compte qu'à hauteur d'un tiers ;
- les variations de profil infra annuel de consommation suivant les années (en fonction de l'échelonnement des départs à la retraite, des remplacements...) peuvent avoir des effets non négligeables.
(2) Analyse sur la base des emplois
L'exécution du plafond d'emplois peut être également appréciée au regard de la moyenne mensuelle des effectifs rémunérés par le MEN au cours de l'année.
Au regard des chiffres publiés dans le rapport annuel du CBCM, la sous-consommation du plafond d'emplois serait de 986 emplois , la moyenne mensuelle de consommation étant en 2008 de 999.768 effectifs.
Exécution du plafond d'emplois en ETP
|
Plafond LFI (ETPT) |
Moyenne mensuelle des effectifs 2008 |
|
|
Programme 140 |
333 617 |
331 222 |
|
Programme 141 |
465 892 |
465 371 |
|
Programme 230 |
44 932 |
43 302 |
|
Programme 139 |
130 339 |
135 133 |
|
Programme 214 |
25 974 |
43 302 |
|
Total |
1 000 754 |
999 768 |
Source : commission des finances, à partir du rapport du CBCM.
Selon le rapport annuel du contrôleur budgétaire et comptable ministériel, l'écart entre le plafond d'emplois ministériel et les consommations moyennes annuelles se réduit, cet écart étant de 6.590 emplois en 2006 et de 3.456 en 2007.
(3) Les difficultés d'interprétation
Votre commission note que les deux méthodes concluent à une sous-consommation du plafond d'emplois par le ministère de l'éducation nationale en 2008.
Toutefois, elle remarque que l'analyse est délicate lorsqu'il s'agit d'étudier la consommation par programme . Plusieurs exemples peuvent être donnés :
- s'agissant du programme 140 (Enseignement public du premier degré), ni le RAP, ni la note d'exécution budgétaire de la Cour des comptes ou le rapport annuel du CBCM ne permettent d'apprécier l'évolution du nombre d'enseignants du premier degré. Or cette question n'est pas sans intérêt compte tenu des écarts constatés entre les prévisions démographiques, qui justifient les créations de postes, et l'augmentation réelle des élèves. Ainsi, la LFI 2008 avait notamment justifié le schéma d'emplois dans le premier degré par une augmentation attendue de 37.000 élèves, or l'augmentation n'a été que de 2.600 élèves . Outre le fait que votre commission demande que les prévisions démographiques qui appuient le schéma d'emploi soient justifiées à l'avenir de manière circonstanciée , elle s'interroge sur la prise en compte éventuelle de cette faible progression des élèves.
- sur le programme 141 (Enseignement public du second degré), on constate dans un cas une sur-consommation, et dans l'autre une sous-consommation. Compte tenu de l'importance de ce programme et des efforts annoncés en termes de mobilisation du potentiel enseignant, il est regrettable que les chiffres ne puissent pas être précis ;
- s'agissant du programme 139 (Enseignement privé du premier et du second degrés), l'analyse en ETPT ne fait pas apparaître un problème de calibrage du plafond d'emplois contrairement à l'analyse en emplois.
b) Les flux de personnels en 2008 sur l'ensemble de la mission
La loi de finances initiales pour 2008 avait prévu un flux négatif de 11.008 ETPT. L'exécution 2008 montre que le solde des entrées et des sorties a été de - 12.318 ETPT , soit un différentiel de 1.310 ETPT.
Le tableau ci-dessous donne le détail.
Evolution des flux des personnels en 2008
|
Entrées LFI |
Sorties LFI |
Entrées LFR |
Sorties LFR |
Flux LFI |
Flux LFR |
Ecart |
Ecart sorties |
Ecart entrées |
|
|
Prog 140 Primaire |
|||||||||
|
Enseignants 1er degré |
16007 |
15307 |
14827 |
14765 |
700 |
62 |
638 |
542 |
1180 |
|
Enseignants stagiaires |
13004 |
13674 |
13344 |
13734 |
-670 |
-390 |
-280 |
-60 |
-340 |
|
Personnels d'encadrement |
200 |
200 |
184 |
180 |
0 |
4 |
-4 |
20 |
16 |
|
Total |
29211 |
29181 |
28355 |
28679 |
30 |
-324 |
354 |
502 |
856 |
|
Prog 141 Secondaire |
|||||||||
|
Enseignants 1 er degré |
445 |
445 |
447 |
414 |
0 |
33 |
-33 |
31 |
-2 |
|
Enseignants 2 nd degré |
10990 |
17690 |
10266 |
18445 |
-6700 |
-8179 |
1479 |
-755 |
724 |
|
Enseignants stagiaires |
7349 |
9479 |
7972 |
9245 |
-2130 |
-1273 |
-857 |
234 |
-623 |
|
encadrement |
1300 |
1300 |
1261 |
1261 |
0 |
0 |
0 |
39 |
39 |
|
ATOS |
693 |
1093 |
1129 |
1517 |
-400 |
-388 |
-12 |
-424 |
-436 |
|
Accompagnement et suivi |
470 |
470 |
503 |
522 |
0 |
-19 |
19 |
-52 |
-33 |
|
Total |
21247 |
30477 |
21578 |
31404 |
-9230 |
-9826 |
596 |
-927 |
-331 |
|
Prog 214 Vie de l'élève |
|||||||||
|
Encadrement |
60 |
60 |
62 |
69 |
0 |
-7 |
7 |
-9 |
-2 |
|
ATOS |
272 |
872 |
411 |
1202 |
-600 |
-791 |
191 |
-330 |
-139 |
|
Accompagnement et suivi |
63 |
63 |
63 |
63 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
Total |
395 |
995 |
536 |
1334 |
-600 |
-798 |
198 |
-339 |
-141 |
|
Prog 230 Soutien |
|||||||||
|
Stagiaires CPE |
200 |
200 |
204 |
204 |
0 |
0 |
0 |
-4 |
-4 |
|
Accompagnement et suivi |
1021 |
721 |
898 |
1094 |
300 |
-196 |
496 |
-373 |
123 |
|
Total |
1221 |
921 |
1102 |
1298 |
300 |
-196 |
496 |
-377 |
119 |
|
Evolution des flux des personnels en 2008 (suite) |
|||||||||
|
Entrées LFI |
Sorties LFI |
Entrées LFR |
Sorties LFR |
Flux LFI |
Flux LFR |
Ecart |
Ecart sorties |
Ecart entrées |
|
|
Prog 139 Ens. privé |
|||||||||
|
Enseignants 1er degré |
2090 |
1950 |
1978 |
1838 |
140 |
140 |
0 |
112 |
112 |
|
Enseignants 2nd degré |
2560 |
3900 |
2274 |
3614 |
-1340 |
-1340 |
0 |
286 |
286 |
|
Enseignants stagiaires |
2326 |
2526 |
2147 |
2302 |
-200 |
-155 |
-45 |
224 |
179 |
|
Total |
6976 |
8376 |
6399 |
7754 |
-1400 |
-1355 |
-45 |
622 |
577 |
|
Prog 143 Ens. Agric |
|||||||||
|
A administratif/tech. |
50 |
58 |
20 |
59 |
-8 |
-39 |
31 |
-1 |
30 |
|
B-C administratif/tech. |
130 |
155 |
114 |
93 |
-25 |
21 |
-46 |
62 |
16 |
|
Enseignants |
542 |
617 |
874 |
675 |
-75 |
199 |
-274 |
-58 |
-332 |
|
Total |
722 |
830 |
1008 |
827 |
-108 |
181 |
-289 |
3 |
-286 |
|
TOTAL |
59772 |
70780 |
58978 |
71296 |
-11008 |
-12318 |
1310 |
-516 |
794 |
|
Source : commission des finances, à partir du rapport annuel de performances pour 2008. |
|||||||||
* 162 Le remboursement au MEN des exonérations de cotisations sociales s'est effectué par un remboursement net du programme « Provisions » et par un moindre versement au CAS pensions.
* 163 Cf. compte rendu de l'audition de M. Xavier Darcos du 15 juin 2009.
* 164 Ces mesures de périmètre résumées dans la note d'exécution budgétaire de la Cour des comptes sont ainsi réparties : 31.984 ETPT au titre de la décentralisation des TOS ; 555 ETPT résultant de la création du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche ; 3.260 ETPT au titre du transfert des maîtres d'internat et surveillants d'externat (MISE) sur le titre 6 ; 113 ETPT correspondant à l'intégration des instituteurs de Mayotte dans le corps des professeurs d'école.