MISSION « ENSEIGNEMENT SCOLAIRE » - MM. Gérard Longuet et Thierry Foucaud, rapporteurs spéciaux
La mission interministérielle « Enseignement scolaire » est composée de six programmes : « Enseignement scolaire public du premier degré » (140), « Enseignement public du second degré » (141), « Vie de l'élève »(214), « Enseignement privé du premier et du second degrés » (139), « Soutien de la politique de l'éducation nationale »(230), « Enseignement technique agricole » (143).
La mission « Enseignement scolaire » constitue, hors mission « Remboursements et dégrèvements », la première mission du budget de l'État : en 2008, elle a regroupé, 21,3 % des crédits de paiement du budget général et 45,8 % des emplois autorisés.
I. LES PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DE L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EN 2008
A périmètre constant , l'évolution des dépenses de la mission « Enseignement scolaire » entre 2007 et 2008 a été de 0,67 %, soit 0,54 point de plus que l'évolution prévue par la loi de finances initiale.
A. UNE EXÉCUTION MARQUÉE PAR UN DÉFICIT SYMBOLIQUE PAR RAPPORT À LA LFI
1. Le montant des crédits consommés dépasse les montants votés en loi de finances initiale
Les crédits de paiement votés en loi de finances initiale se sont élevés à 59,05 milliards d'euros . Après rattachement des reports de crédits des années précédentes et la prise en compte des transferts, des virements et des annulations de crédits, le total net des crédits de paiement ouverts au titre de la gestion 2008 a atteint 59,18 milliards d'euros .
Les dépenses nettes pour 2008 se sont établies à 59,16 milliards d'euros. Ont ainsi été consommés 99,8 % des crédits de paiement ouverts et 100,2 % des crédits votés en loi de finances initiale, la mission enregistrant pour la première fois depuis le passage à la LOLF un déficit de 100 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale.
Cette situation s'explique notamment par les contraintes qui ont pesé sur la gestion du titre 2 de la mission ( cf. infra ), en particulier la non budgétisation en loi de finances initiale d'un certain nombre de mesures salariales.
Compte tenu du fort taux d'exécution par rapport au montant des crédits ouverts, les reports de crédits sur 2009 sont limités à hauteur de 73,6 millions d'euros en AE et 6,6 millions d'euros en CP, contre respectivement 128,5 et 57,4 millions d'euros en 2008.
2. La régulation budgétaire marquée par un dégel quasi-total de la réserve de précaution pour faire face à la situation déficitaire du titre 2 de la mission
En application de l'article 51 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) et suivant la circulaire de la direction du budget du 10 décembre 2007, la mise en réserve des crédits pour l'année 2008 a été fixée à :
- 0,5 % des AE et des CP ouverts sur le titre 2 ;
- 6 % des AE et CP ouvert sur les autres titres.
Toutefois, les crédits hors titre 2 des programmes « Enseignement scolaire public du second degré » et « Enseignement privé du premier et du second degré » ont été exonérés de cette mise en réserve.
La réserve de précaution au regard des mouvements de régulation budgétaire
(en millions d'euros)
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Montant initial de la réserve |
Gestion 2008 |
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Titre 2 |
Hors Titre 2 |
Titre 2 |
Hors Titre 2 |
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Dégel |
Annulation |
Dégel |
Annulation |
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Programme 140 |
83,1 |
1,4 |
83,1 |
- |
- |
3,6 |
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Programme 141 |
140,5 |
Exonéré |
140,5 |
- |
- |
3,7 |
|
Programme 230 |
9,4 |
49,7 |
9,4 |
- |
54,7 |
13,6 |
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Programme 139 |
30,8 |
Exonéré |
30,8 |
- |
- |
3,6 |
|
Programme 214 |
6 |
23,5 |
6 |
8,1 |
58,6 |
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|
Programme 143 |
4,1 |
20,3 |
3,7 |
0,4 |
22 |
5 |
|
Total MIES |
273,9 |
94,9 |
273,9 |
8,5 |
76,7 |
87,7 |
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Source : commission des finances |
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Compte tenu de la situation déficitaire du titre 2, la réserve de précaution sur les dépenses de personnel a fait l'objet d'un dégel total au ministère de l'éducation nationale (MEN) pour pouvoir couvrir la paye du mois de décembre. De même, la réserve de précaution de l'enseignement technique agricole a été dégelée à hauteur de 90 % afin de faire face à des dépenses salariales non prévues en faveur de certains personnels.
3. La fongibilité asymétrique en 2008 : un exercice en voie de disparition au MEN ?
En 2008 , les mesures de fongibilité asymétrique ont porté sur 34,43 millions d'euros , dont 4,56 millions d'euros au titre des efforts de gestion. Cette somme est en nette diminution par rapport à 2007 où les mesures de fongibilité asymétrique avaient concerné 119,8 millions d'euros.
a) La portée de l'exercice en question
Les mesures les plus importantes concernent le programme « enseignement technique agricole » où la fongibilité asymétrique a représenté 31,27 millions d'euros , soit 2,51 % des crédits LFI du programme. Cette somme a notamment servi, à hauteur de 19,6 millions d'euros, à financer certains personnels des établissements privés du temps plein et à payer, pour 9,2 millions d'euros, les contributions au CAS pensions des emplois gagés des CFA et des CFPPA. Elle a également servi à apurer une partie des reports de charges vis-à-vis des établissements privés du temps plein et de la Mutualité sociale, ce dont se félicite votre commission.
La quasi-absence de fongibilité asymétrique de la part du ministère de l'éducation nationale s'explique logiquement par les tensions qui ont pesé sur la gestion des dépenses de personnel en 2008.
Toutefois, votre commission constate également des pratiques qui pourraient conduire à une certaine démobilisation des gestionnaires dans la mesure où, ils pourraient ne pas disposer des crédits qu'ils dégagent à la suite d'efforts de gestion. Ainsi, 44 % des crédits 2007 reportés en 2008 et résultant de mesures de fongibilité asymétrique suite à des efforts de gestion des académies, ont été gelés puis annulés. Votre commission souhaite que cette situation reste exceptionnelle.
b) Le financement du droit d'accueil des élèves des écoles maternelles et élémentaires
1,84 million d'euros ont servi à financer la mise en oeuvre du droit d'accueil des élèves du primaire . En effet, la compensation financière de l'État aux communes ayant mis en place le service minimum d'accueil est assuré à partir des retenues sur salaire pour service non fait. Cette organisation conduit à des mouvements de fongibilité asymétrique au niveau déconcentré.