II. LE COMPTE SPÉCIAL « PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L'ETAT »
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L'organisation du compte spécial « Participations financières de l'Etat » L'enjeu spécifique de la gestion du patrimoine financier de l'Etat a justifié la mention expresse, à l'article 21-I de la LOLF, de l'existence d'un compte d'affectation spéciale dédié. Le compte « Participations financières de l'Etat » résulte directement de cette disposition organique. Ayant succédé, en 2006, au compte d'affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés (abrogé), il retrace : - en recettes , notamment, les produit des cessions par l'Etat de titres, parts ou droits de sociétés qu'il détient directement ou indirectement (« privatisations ») ; - en dépenses , notamment, les dotations à la Caisse de la dette publique et contributions au désendettement d'établissements publics de l'Etat (y compris la CADES) et au Fonds de réserve pour les retraites, ainsi que les investissements financiers de nature patrimoniale de l'Etat (dont les augmentations de capital) . Il convient de souligner que ce compte, ainsi organisé, ne retrace pas directement la politique menée par le gouvernement en direction des entreprises contrôlées par l'Etat : cette politique fait l'objet du Rapport relatif à l'Etat actionnaire, « jaune » budgétaire annexé aux projets de loi de finances initiale depuis 2001. Le compte présente seulement les opérations en capital relatives aux établissements et entreprises dans lesquels l'Etat détient des participations. La mission correspondant à ce compte est pilotée par l'Agence des participations de l'Etat (APE). Elle est composée de deux programmes . Le premier programme (731) retrace les opérations en capital intéressant les participations financières de l'Etat , en particulier les augmentations de capital et dotations en fonds propres ; le second programme (722) retrace la contribution du compte spécial au désendettement de l'Etat ou de ses établissements publics . |
A. UNE EXÉCUTION MARQUÉE PAR LA CRISE FINANCIÈRE
1. Des recettes (2 milliards d'euros) atténuées par la raréfaction des opportunités de privatisation
Les recettes enregistrées par le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat », en 2008, ont atteint 2,08 milliards d'euros , soit un niveau inférieur de près de 60 % (2,92 milliards d'euros) aux estimations inscrites en LFI (5 milliards d'euros). Il convient cependant de souligner le caractère purement conventionnel, pour des raisons « stratégiques » de non dévoilement des intentions de privatisations du gouvernement, des prévisions inscrites, en ce domaine, en LFI.
Ce résultat contraste avec le niveau de recettes exceptionnel (17,18 milliards d'euros) auquel avaient principalement donné lieu, en 2006, les privatisations de sociétés d'autoroutes, comme avec le bon « score » (7,72 milliards d'euros) encore atteint en 2007, essentiellement grâce à la cession d'une fraction du capital de France Télecom et de celui d'EDF. Il reflète évidemment le contexte de marché, marqué par la crise financière , dans lequel s'est inscrite la gestion du compte en 2008, et la raréfaction des opportunités de cession d'actifs qui en a résulté.
Les produits enregistrés proviennent principalement :
- d'une part, des règlements différés des offres réservées aux salariés ( 545 millions d'euros ), de la cession de 8 % du capital d'Aéroports de Paris (ADP) au groupe Schiphol dans le cadre d'un partenariat stratégique ( 530,4 millions d'euros ) et des cessions des participations de l'Etat dans Enercal (30 millions d'euros) et Dagris (16,2 millions d'euros) ;
- d'autre part, du versement par Autoroutes de France (ADF) d'un reliquat du produit de cession de ses participations au capital des sociétés concessionnaires d'autoroute ( 250 millions d'euros ) et, de manière connexe, du reversement de dotation par ADF consécutif à la réduction de sa dotation (83,7 millions d'euros) ;
- enfin, du remboursement du solde de l'avance d'actionnaire consentie à la Société de prise de participation de l'Etat (SPPE) à hauteur de 1,05 milliard d'euros (cf. infra ), soit 606,6 millions d'euros (600 millions d'euros de capital et 6,6 millions d'intérêts). Il convient de noter que le complément (450 millions d'euros) a été converti en capital de la SPPE.
2. Des dépenses orientées en faveur d'opérations en capital (1,6 milliard d'euros)
En 2007, 87 % des crédits dépensés à partir des recettes du compte « Participations financières de l'Etat » avaient été consacrés au désendettement public (programme 732). L'essentiel (3,4 milliards d'euros) avait été affecté à l'ERAP (anciennement « Entreprise de recherches et d'activités pétrolières »).
En 2008, dans un contexte de crise économique et financière, le niveau de recettes enregistré par le compte et les nécessités d'intervention de l'Etat actionnaire ont commandé un schéma inverse : 92 % des crédits dépensés à partir du compte « Participations financières de l'Etat », soit 1,6 milliard d'euros , ont été consacrés à des opérations en capital (programme 731). Cette dépense a principalement bénéficié à :
- la SPPE , dont le capital est intégralement détenu par l'Etat conformément à la LFR du 16 octobre 2008, et à laquelle une avance d'actionnaire de 1,05 milliard d'euros a été accordée afin de lui permettre de prendre en urgence une participation au capital de Dexia SA. Comme indiqué ci-dessus, une partie de cette avance (600 millions d'euros) a été remboursée par la SPPE, le reste ( 450 millions d'euros ) ayant été converti en capital de la société (cf. supra ) ;
- le Commissariat à l'énergie atomique (CEA), pour une dotation en capital à hauteur de 260,3 millions d'euros qui a permis de financer une prise de participation indirecte au capital de STMicroelectronics ;
- France Télévisions (FTV), pour une dotation en capital de 150 millions d'euros versé au titre de la réforme de l'audiovisuel public et conformément aux recommandations de la Commission pour la nouvelle télévision publique. Votre rapporteur spécial s'interroge, cependant, sur la pertinence de l'imputation comptable de ce versement , dès lors qu'il s'agit en l'occurrence de remédier à la perte de recettes publicitaires de FTV. On rappelle que l'article 21 de la LOLF réserve expressément l'usage du compte dédié aux participations financières de l'Etat aux « opérations de nature patrimoniale », « à l'exclusion de toute opération de gestion courante ». En effet, la Cour des comptes estime que le versement en cause « est anormal sans pouvoir être qualifié d'irrégulier 160 ( * ) » ;
- STX France Cruise (anciennement « Aker Yards France »), pour une avance d'actionnaire d'un montant de 110 millions d'euros , dont 77,4 millions d'euros ayant permis à l'État d'acquérir 33,34 % de la société ;
- la Société de financement de l'économie française (SFEF), créée par la LFR du 16 octobre 2008 et détenue à 34 % par l'Etat, pour une augmentation de capital à hauteur de 17 millions d'euros ;
- ADOMA , pour une augmentation de 12,5 millions d'euros ;
- ODAS (société ayant repris en location-gérance le fonds de commerce de Sofresa), pour une augmentation de capital de 10,2 millions d'euros ;
- Audiovisuel extérieur de la France (AEF), pour une augmentation de capital d'un montant de 4,5 millions d'euros.
Il convient également de signaler les versements à deux fonds gérés par une filiale de la Caisse des dépôts et consignations :
- 5 millions d'euros en faveur du Fonds de fonds technologique n° 3 (FFT3), fonds commun de placement à risques dédié à l'investissement dans des fonds de capital risque finançant les PME innovantes ;
- 1,5 million d'euros au Fonds de co-investissement pour les jeunes entreprises (FCJE), programme de soutien exceptionnel aux PME et entreprises innovantes.
Par ailleurs, un million d'euros ont été employés au financement des prestations de services (commissions bancaires, frais juridiques, etc.) requises dans le cadre de la gestion des participations financières de l'Etat.
Seuls 8 % des crédits dépensés à partir du compte « Participations financières de l'Etat » en 2008, soit 141 millions d'euros , ont été affectés au désendettement public (programme 732). Ce montant a été intégralement versé à l'ERAP, pour lui permettre de faire face à une échéance obligataire correspondant à une partie du passif obligataire contracté en 2003 dans le cadre du plan d'accompagnement de France Télécom. Cette dotation a permis à l'établissement d'éviter de recourir à un emprunt à moyen terme ; l'économie de charge d'intérêt nette annuelle en résultant a été évaluée à 3 millions d'euros.
3. Un solde du compte à la clôture de l'exercice déterminé par les modalités de financement du plan « Campus »
Au 31 décembre 2008, globalement, le compte « Participations financières de l'Etat » présentait un montant créditeur de 4,2 milliards d'euros.
Sur les recettes enregistrées durant l'exercice , 15 %, soit 315,3 millions d'euros , sont restés, non consommés , crédités sur le compte « Participations financières de l'Etat ».
D'autre part, et pour l'essentiel, le compte conserve un montant de 3,686 milliards d'euros issu de la cession par l'Etat, en 2007, de titres « EDF » correspondant à 2,5 % du capital de la société. Conformément à la décision du Président de la République, ces recettes seront affectées au financement de l'opération « Campus » , plan de rénovation de l'immobilier universitaire. Les projets de rénovation prendront la forme de partenariats public-privé (PPP) : dix projets ont été sélectionnés en 2008, sur la base de lettres d'intention ; ils font actuellement l'objet d'études plus détaillées afin de mieux en préciser le périmètre et le schéma de financement.
Il est prévu que les produits de la cession « EDF » précitée soient maintenus sur le compte, et reportés d'une année sur l'autre, pendant toute la période de négociation et de contractualisation des PPP, qui devrait s'étendre jusqu'à la fin de l'année 2010 au moins. Ces produits sont placés, par l'AFT, au même titre que les autres fonds de la trésorerie de l'Etat, le revenu de ces placements étant affecté au paiement des loyers de PPP. La Cour des comptes, toutefois, estime que ce financement du plan « Campus » « ne saurait être assuré sur le [ compte « Participations financières de l'Etat »], le paiement de loyers de contrats de partenariat public-privé n'entrant pas dans le champ des dépenses imputables sur ce compte 161 ( * ) ».
* 160 Rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l'Etat pour l'exercice 2008, p. 85.
* 161 Rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l'Etat pour l'exercice 2008, p. 85.