III. L'EXÉCUTION DES MISSIONS HORS BUDGET GÉNÉRAL
A. L'ABSENCE DE MOUVEMENTS BUDGÉTAIRES SUR LA MISSION « ACCORDS MONÉTAIRES INTERNATIONAUX »
La mission hors budget général « Accords monétaires internationaux » est un compte de concours financiers doté de crédits évaluatifs qui retrace, en recettes et en dépenses, les opérations d'octroi et de remboursement des appels en garantie de convertibilité effectuées par le Trésor au profit des banques centrales de la Zone franc (franc CFA et franc comorien) liées à la France par un accord monétaire international.
Depuis la loi de finances pour 2007, cette mission comporte trois programmes dédiés à la coopération 84 ( * ) avec les trois zones monétaires correspondantes : l'Union monétaire ouest-africaine (UMOA), l'Union monétaire d'Afrique centrale (UMAC) et l'Union des Comores.
Comme dans le PLF 2009 et en 2007, cette mission a un caractère virtuel et n'était pas dotée de crédits en loi de finances initiale pour 2008 85 ( * ) , compte tenu du bon niveau des avoirs extérieurs des trois banques centrales concernées et de la faible probabilité de devoir faire jouer la garantie de convertibilité. Aucun objectif ni indicateur n'est associé à ces programmes, leur fonctionnement étant régi par des traités internationaux.
B. LA MISSION « PRÊTS À DES ETATS ÉTRANGERS »
1. Un compte de concours financiers composé de trois sections
Pour mémoire, on rappellera que cette mission est un compte de concours financiers doté de crédits évaluatifs, composé de trois sections présentées sous forme de programmes :
- le programme 851 (« Prêts à des Etats étrangers, de la Réserve pays émergents, en vue de faciliter la réalisation de projets d'infrastructures ») a pour finalité la mise en oeuvre d'une aide économique et financière dans les pays émergents (24 pays éligibles en 2008 à la RPE, dont 4 à titre expérimental), via des prêts concessionnels destinés à financer des projets participant au développement économique des pays emprunteurs et dont la réalisation fait appel à des biens et services français. Ces financements contribuent ainsi à soutenir l'expansion internationale des entreprises françaises ;
- le programme 852 (« Prêts à des Etats étrangers pour consolidation de dettes envers la France ») contribue à la politique française d'annulation et de refinancement de la dette des pays les moins avancés et des pays à revenu intermédiaire, dans le cadre de programmes décidés via les procédures multilatérales (en particulier l'initiative pour les pays pauvres très endettés - PPTE) et bilatérales du Club de Paris ;
- et le programme 853 (« Prêts à l'Agence française de développement en vue de favoriser le développement économique et social dans des Etats étrangers »), symétrique à l'action n° 2 « Aide économique et financière bilatérale » du programme 110, correspond à la mise à disposition de l'AFD d'une ressource octroyée à des conditions très privilégiées 86 ( * ) , dite « ressource à conditions spéciales » (RCS). L'Agence utilise cette ressource pour un adossement intégral de certains de ses prêts souverains aux pays ayant atteint le point d'achèvement de l'initiative PPTE, et pour constituer des provisions pour risque pays sur les prêts non souverains.
2. La sous-estimation de l'équilibre du compte
Comme en 2007, l'équilibre en exécution du compte spécial est très éloigné des prévisions de la LFI , en particulier sur le programme 852, puisqu'il passe d'un déficit de plus d'un milliard d'euros à un excédent de près de 661 millions d'euros, supérieur d'environ 10 % à celui constaté en 2007. Si les recettes (soit les remboursements en principal) se sont révélées supérieures aux prévisions de 7,7 %, les dépenses effectives ont en revanche été très en deçà des montants inscrits en LFI , de près de 77 % (82 % en 2007).
Il importe de rappeler que les paiements d'intérêts des prêts (à bonne date ou par refinancement d'échéances) ne sont pas comptabilisés en recettes des trois sections mais au budget général 87 ( * ) , avec une spécification comptable selon l'objet des prêts et la structure de refinancement (Trésor, AFD ou Natixis).
Equilibre du compte « Prêts à des Etats étrangers » en prévision et en exécution sur l'exercice 2008
(en millions d'euros)
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Prévision en LFI |
Exécution |
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Programmes |
Recettes (1) |
AE |
CP (2) |
Solde
|
Recettes (1) |
AE |
CP (2) |
Solde (1) - (2) |
|
851 - Prêts de la RPE |
457 |
350 |
120 |
337 |
452,8 |
525,7 |
164,8 |
289 |
|
852 - Prêts pour consolidation de dettes |
533,8 |
1.822,3 |
1.822,3 |
- 1.288,5 |
611,4 |
218,2 |
203,4 |
407,9 |
|
853 - Prêts à l'AFD |
68,3 |
269 |
124 |
- 55,7 |
76,5 |
318 |
111,6 |
- 35,1 |
|
Total |
1.059,1 |
2.441,3 |
2.066,3 |
- 1.007,2 |
1.140,7 |
1.061,9 |
479,8 |
660,9 |
Source : commission des finances, à partir du RAP 2008.
Le RAP fournit des explications plus détaillées qu'en 2007 sur les écarts constatés en recettes :
1) Sur le programme 851, l'exécution est quasiment conforme aux prévisions , avec des remboursements anticipés de la Malaisie, de la Chine et de la Nouvelle Guinée, et des versements effectués par l'Indonésie et le Sri Lanka dans le cadre du moratoire consécutif au tsunami de fin 2004.
2) Sur le programme 852, la situation est contrastée selon la nature des recettes . Les recettes directes (remboursements à bonne date des échéances de prêts de refinancement) se sont révélées largement supérieures aux prévisions, soit 568,4 millions d'euros au lieu de 229,7 millions d'euros, compte tenu de deux remboursements anticipés effectués par le Gabon (368,4 millions d'euros) et la Pologne.
Les recettes par refinancement (42,9 millions d'euros) sont en revanche très en-deçà des évaluations en LFI (304 millions d'euros) en raison du report des traitements en Club de Paris de la dette de la République démocratique du Congo (RDC) et de la Côte d'Ivoire, lié au retard pris dans l'application du programme de réformes demandé par le FMI. Cette situation n'est d'ailleurs pas nouvelle et se répète pour ces deux pays depuis trois ans. Elle s'est cependant récemment débloquée , avec l'approbation fin 2008 (cf. infra ), par le FMI, d'une Facilité pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance (FRPC) au profit de la RDC, et la signature, en mai 2009, d'un accord de restructuration de la dette de la Côte d'Ivoire.
3) Enfin sur le programme 853, l'excédent de recettes de 8,2 millions d'euros provient du rattachement à l'exercice 2008 de la deuxième échéance de 2007 , due au mois de décembre (23,8 millions d'euros). Cette entorse au principe de l'annualité budgétaire s'explique par un encaissement trop tardif fin 2007.
Les flux associés aux prêts financés sur ces trois sections revêtent un caractère nécessairement aléatoire et exogène, compte tenu par exemple du contexte politique et économique des pays emprunteurs ou de l'état d'avancement des négociations avec le FMI et le Club de Paris. Néanmoins la persistance d'un écart important entre prévision et exécution conduit votre rapporteur spécial, comme les années précédentes, à s'interroger sur la sincérité et la fiabilité des prévisions inscrites en LFI .
3. La justification des importants écarts en AE et CP
S'agissant plus précisément de la gestion de 2008, les explications suivantes sont avancées par le ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi dans le RAP.
1) Sur le programme 851 : la consommation des AE, supérieure de plus de 50 % au montant de la LFI, s'explique principalement par la signature du protocole de 350 millions d'euros pour le projet de ligne à grande vitesse au Maroc (liaison Casablanca-Tanger), pays qui bénéficie également d'un prêt de 97,5 millions d'euros pour la construction d'un tramway à Rabat. Les autres pays bénéficiaires de nouveaux prêts de la RPE en 2008 sont l'Arménie, la Tunisie, la Mongolie, le Tadjikistan, la Mauritanie et la Géorgie.
L'écart de 44,8 millions d'euros en CP s'explique quant à lui par la comptabilisation de tirages sur 13 mois , incluant ceux de décembre 2007 (16,1 millions d'euros) et de décembre 2008 (43 millions d'euros), ces derniers n'ayant pas été comptabilisés le mois suivant, soit sur l'exercice 2009. Les principaux décaissements ont concerné l'Egypte (métro du Caire), la Tunisie, la Chine, l'Azerbaïdjan, le Vietnam et le Monténégro.
2) Sur le programme 852 : le très important écart en AE (plus de 1,6 milliard d'euros) s'explique, comme pour les recettes, par le retard pris par la RDC et la Côte d'Ivoire dans le processus PPTE. Cette forte sous-consommation des CP témoignait ainsi, comme en 2006 et 2007, d'un certain optimisme quant à la progression des négociations financières avec les pays partenaires , à l'instar de celui qui prévaut pour les contrats de désendettement-développement financés sur le programme 209.
Les créanciers du Club de Paris ont néanmoins signé un accord de restructuration de la dette publique avec la RDC le 11 décembre 2008 , et avec la Côte d'Ivoire le 15 mai 2009 (cf. encadré infra ). Compte tenu des montants élevés de créances détenues par la France sur ces deux Etats 88 ( * ) et des perspectives d'annulations bilatérales additionnelles, ces récents accords devraient se traduire par la comptabilisation en APD d'allègements de dette substantiels de 2009 à 2015.
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L'aboutissement des négociations sur la dette de la RDC et de la Côte d'Ivoire 1 - L'accord conclu avec la République démocratique du Congo Les créanciers du Club de Paris 89 ( * ) sont convenus, le 11 décembre 2008 , avec le gouvernement de la RDC d'un accord d'allègement de sa dette publique extérieure, suite à l'approbation, le 8 décembre 2008, par le FMI d'un nouvel arrangement de trois ans au titre de la Facilité pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance (FRPC). Cet accord a été conclu selon les termes dits « de Cologne » 90 ( * ) dans le cadre de l'Initiative PPTE. Il conduit, sur la durée de l'arrangement, à l'annulation de 805 millions de dollars et au rééchelonnement de 155 millions de dollars . Plusieurs créanciers, dont la France, entendent également accorder à la RDC à titre bilatéral des allègements de dette additionnels au-delà des termes définis dans l'accord du Club de Paris. La République du Congo s'est engagée à affecter les sommes auxquelles les créanciers du Club de Paris ont renoncé aux objectifs prioritaires identifiés dans le cadre de son Document stratégique de réduction de la pauvreté (DSRP). Elle s'est également engagée à rechercher un traitement comparable de la part de ses créanciers non membres du Club de Paris. Les créanciers du Club de Paris se sont ainsi félicités de l'accord conclu par la RDC avec ses créanciers privés du « Club de Londres » et ont appelé ses autres créanciers à lui accorder un allègement de dette comparable au titre de l'initiative PPTE. Les créanciers du Club de Paris se sont engagés à accorder la part restante de l'allègement de dette prévu dans le cadre de l'initiative PPTE dès que la RDC aura atteint son point d'achèvement (la RDC a atteint le point de décision en mars 2006). Le stock de dette due aux créanciers du Club de Paris par la République démocratique du Congo était estimé au 1 er juillet 2008 à plus de 3,4 milliards de dollars en valeur nominale . 2 - L'accord conclu avec la Côte d'Ivoire A la suite de l'approbation par le FMI, le 27 mars 2009, d'un arrangement de trois ans au titre de la FRPC, plusieurs créanciers du Club de Paris (14 Etats) ont conclu le 15 mai 2009 avec le gouvernement de la République de Côte d'Ivoire un accord de restructuration de sa dette publique extérieure, ce pays ayant franchi le point de décision de l'initiative PPTE renforcée en mars 2009. Comme pour la RDC, cet accord a été conclu selon les termes de Cologne. A titre exceptionnel, au vu de la capacité de paiement limitée de la Côte d'Ivoire et à condition que ce pays continue de mettre en oeuvre de façon satisfaisante son programme de réforme soutenu par le FMI, les créanciers ont également accepté de différer le remboursement des arriérés accumulés par la Côte d'Ivoire sur sa dette post-date butoir, ainsi que les échéances dues durant la période de consolidation au titre de la dette post-date butoir et les intérêts moratoires dus sur la période de consolidation au titre des montants rééchelonnés et différés. Le remboursement de la plus grande partie de ces montants commencera seulement après avril 2012. Il réduira le service de la dette due aux créanciers du Club de Paris durant le programme soutenu par le FMI de 4.692 millions de dollars à 391 millions de dollars, soit une diminution de 92 % . Comme la RDC, la Côte d'Ivoire s'est engagée à affecter les ressources ainsi obtenues aux objectifs prioritaires identifiés dans le cadre de son DSRP, et à rechercher un traitement comparable de la part de ses créanciers privés et bilatéraux non membres du Club de Paris. Les créanciers du Club de Paris se sont engagés à accorder la part restante de l'allègement de dette prévu dans le cadre de l'initiative PPTE dès que la Côte d'Ivoire aura atteint son point d'achèvement. Le stock de dette due aux créanciers du Club de Paris était estimé au 1 er janvier 2009 à environ 7,21 milliards de dollars en valeur nominale , dont plus de 42 % de créances accordées après la date butoir. L'accord consolide environ 4,69 milliards de dollars de dettes , dont 2,57 milliards de dollars de créances accordées après la date butoir. Il conduit à l'annulation immédiate d'environ 845 millions de dollars, au rééchelonnement d'environ 1,23 milliard de dollars et au différé d'environ 2,61 milliards de dollars . Une clause exceptionnelle prévoit également le différé d'un montant estimé de 179,24 millions de dollars d'intérêts moratoires nés des montants rééchelonnés et différés lors de cet accord. Source : site Internet du Club de Paris |
3) Sur le programme 853 : les AE consommées, supérieures de 18,2 % aux prévisions , se décomposent en 173 millions d'euros de prêts souverains très concessionnels et 145 millions d'euros de prêts non souverains. L'activité non souveraine connaît une forte hausse , en particulier en Afrique, conformément aux orientations du plan stratégique pour 2007-2012 et à l'annonce faite par le Président de la République dans son discours prononcé au Cap le 28 février 2008 91 ( * ) . Comme en 2007, la surconsommation des AE a été en partie compensée par une moindre consommation, à hauteur de 27 millions d'euros, des crédits de bonification imputés sur le programme 110, permettant de respecter le plafond de « coût-Etat » de l'AFD fixé par la DGTPE.
La sous-consommation des CP , pour 12,4 millions d'euros, s'explique comme en 2007 par le prélèvement de 9/10 e du plafond de la LFI, eu égard au niveau élevé du compte d'approvisionnement de l'AFD lors des appels de janvier et juillet 2008 92 ( * ) .
Si l'on examine enfin le ratio des engagements non couverts par des paiements sur le total des engagements réalisés au 31 décembre 2008, on constate qu'il est de 87,2 % pour le programme 851, de 7,1 % pour le programme 852 et de 85,8 % pour le programme 853, ce qui nécessitera donc des ajustements en 2009 et 2010 pour le premier et le troisième programmes.
4. La performance inégalement significative des programmes
Seuls les programmes 851 et 852 sont dotés d'un objectif et d'un indicateur.
L'objectif du programme 851 illustre la vocation des financements RPE et son indicateur rend compte de la mobilisation effective des fonds en mesurant la part des protocoles de prêts signés au cours de l'année n-2 ayant donné lieu à l'imputation d'un contrat dans les deux ans qui suivent la signature. Cet objectif est totalement rempli en 2008 puisque l'indicateur affiche 100 % (67 % en 2007), supérieur à la cible de 65 %. Ces résultats annuels sont cependant erratiques et portent en 2008 sur une base restreinte de calcul (cinq protocoles de prêts signés en 2006). Ils devraient baisser en 2009 puisque neuf protocoles ont été signés en 2007.
L'indicateur de performance du programme 852 mesure la part des pays qui ont bénéficié, avec succès, de l'initiative PPTE, c'est-à-dire ceux qui ont franchi son « point d'achèvement » tout en respectant les critères de soutenabilité de la dette fixés par les institutions de Bretton Woods. Avec 87 % de pays ayant bénéficié avec succès de l'initiative PPTE , le résultat de 2008 est inférieur à celui de 2007 (91 %) comme à la cible fixée à 95 %, trois pays sur vingt-trois (Gambie, Sao Tomé et Burkina Faso) étant encore considérés comme présentant un risque élevé de surendettement. La forte volatilité du cours des matières premières en 2008 a en particulier affecté la situation externe des pays sensibles aux variations des termes de l'échange.
* 84 Cette coopération repose sur quatre principes : la garantie illimitée de convertibilité en euros des monnaies émises ; la fixité des parités de convertibilité des monnaies entre elles ; la liberté des transferts au sein de la Zone franc ; et la centralisation des réserves de change des Etats membres par les trois banques centrales de la zone.
* 85 Elle n'a d'ailleurs fait l'objet d'aucun RAP spécifique en 2008.
* 86 Ressource étalée sur 30 ans dont 10 ans de différé et à un taux d'intérêt de 0,25 %.
* 87 Au compte n° 762.41 « Produits des prêts et avances et créances rattachées à des immobilisations financières » pour les intérêts simples, et au compte n° 274.148 « Intérêts capitalisés - autres » pour les intérêts capitalisés et assimilés.
* 88 D'après les données communiquées par le MEIE à votre rapporteur spécial en novembre 2008, les créances d'APD détenues par la France (arriérés et capital restant dû) s'élevaient fin 2007 à 169,7 millions d'euros pour la RDC et à 1.790,9 millions d'euros pour la Côte d'Ivoire.
* 89 13 Etats membres du Club de Paris, dont les principaux pays industrialisés, ont participé à cet accord.
* 90 Selon ces termes, les prêts consentis aux conditions de l'APD avant la date butoir sont rééchelonnés sur 40 ans dont 16 ans de grâce, à un taux d'intérêt au moins aussi favorable que le taux concessionnel de ces prêts. Les dettes commerciales pré date butoir sont annulées à 90 %, le solde étant rééchelonné sur 23 ans dont 6 ans de grâce.
* 91 Les engagements du groupe AFD en Afrique devraient ainsi doubler sur la période 2008-2012 pour atteindre 10 milliards d'euros , dont environ un quart sous la forme de prêts non souverains concessionnels.
* 92 Aux termes de la convention du 26 octobre 1998 liant l'Etat et l'AFD, les prélèvements de ressources de cette dernière sont interrompus au 1 er janvier et au 1 er juillet dès lors que le solde disponible dans ses comptes est supérieur à deux dixièmes du plafond de CP fixé en LFI.