B. PROGRAMME 227 « VALORISATION DES PRODUITS, ORIENTATION ET RÉGULATION DES MARCHÉS »
Consacré au développement économique des exploitations , le programme 227 s'inscrit dans le cadre du premier pilier de la PAC , qui vise à améliorer la compétitivité des produits , à adapter la production à la demande et à développer ses débouchés.
1. Une prévision sincère ?
Au cours de l'exercice 2008, marqué par les deux aléas majeurs qu'ont été le gel de printemps et l'extension de la fièvre catarrhale ovine (FCO), les crédits du programme ont été abondés, par décret d'avance ou en loi de finances rectificative, de 164,38 millions d'euros en AE (+ 26,36 % par rapport aux dotations de la loi de finances initiale) et de 169,46 millions d'euros en CP (+ 26,70 %).
Ces crédits ont été consommés à plus de 99 %, comme le montre le tableau suivant.
Crédits ouverts et consommés sur le programme 227
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(En euros) |
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AE |
CP |
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Total crédits ouverts |
788 130 086 |
804 182 539 |
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Total crédits consommés |
780 487 671 |
802 131 386 |
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Consommés / Ouverts |
99,03% |
99,74% |
Source : rapport 2008 du contrôleur budgétaire et comptable ministériel
L'écart entre les crédits votés en loi de finances initiale et les crédits effectivement ouverts et consommés est considérable et conduit à s'interroger sur la sincérité de la prévision , surtout que les aléas ne suffisent pas à le justifier.
Pour la troisième année consécutive, votre rapporteur spécial déplore les « acrobaties budgétaires » propres à l'exécution de ce programme. Les crédits de la prime nationale supplémentaire à la vache allaitante (PNSVA) ont servi, comme en 2006 et 2007, de « variable d'ajustement » 31 ( * ) . Le fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGCA) , toujours non doté en loi de finances initiale alors que la contribution de l'Etat est rendue obligatoire par le code rural, a été abondé en cours de gestion par décret d'avance 32 ( * ) pour un montant de 32,33 millions d'euros en AE=CP.
En matière de refus d'apurement communautaire et de frais financiers liés au préfinancement national des aides communautaires, les sous-dotations sont également flagrantes. Ces dépenses, prévisibles, mais constatées en octobre de chaque année, ont conduit à l'ouverture en cours d'exécution de 76,32 millions d'euros en AE=CP 33 ( * ) .
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Les dépenses fiscales du programme 227 Ce programme engendre d'importantes dépenses fiscales, supérieures aux crédits ouverts. Le rapport annuel de performances (RAP) pour 2008 évalue ainsi le coût des dépenses fiscales à 2,05 milliards d'euros, alors que le projet annuel de performances (PAP) pour 2008 les estimait un coût de 2,61 milliards d'euros. Votre rapporteur spécial ayant déjà indiqué, à propos du programme 154, que le chiffrage de ces mesures est sujet à caution d'après la Cour des Comptes, il souligne, eu égard aux sommes en jeu, la nécessité d'une évaluation plus précise de ces différents dispositifs. Il rappelle à cet égard que le PAP pour 2009 évalue le coût des dépenses fiscales du nouveau programme 154 (qui intègre en son sein le programme 227) à 2,82 milliards d'euros 34 ( * ) , dont 2,33 milliards d'euros pour les impôts d'Etat et 487 millions d'euros pour les impôts locaux. |
2. Une performance difficile à évaluer
La moitié des indicateurs ou sous-indicateurs du programme 227 présentent des résultats supérieurs ou égaux à la prévision, près de 20 % affichent des résultats inférieurs et un tiers est inexploitable, ce qui rend le programme difficile à évaluer.
D'autre part, selon les réponses au questionnaire de votre rapporteur spécial, seuls 33 % des crédits du programme sont couverts par des indicateurs de performance 35 ( * ) .
Indicateurs de performance du programme 227
Source : commission des finances, d'après le RAP pour 2008
* 31 Ce qui a conduit à reconstituer la dotation en septembre 2008 par une levée intégrale de la mise en réserve pour 19,4 millions d'euros en AE=CP.
* 32 Décret d'avance du 24 octobre 2008. Votre rapporteur spécial observe que la loi de finances pour 2009 n'a toujours pas prévu de dotation au profit du FNGCA.
* 33 Cette ouverture est issue à hauteur de 70 millions d'euros de la loi de finances rectificative, le reste provenant de redéploiements internes.
* 34 Ce montant correspond approximativement à l'addition des dépenses fiscales des programmes 154 et 227 telles qu'indiquées dans le RAP 2008, soit respectivement 835 millions d'euros et 2,05 milliards d'euros.
* 35 Ces résultats appellent plusieurs observations. Pour l' objectif 2 « Renforcer l'organisation économique et la compétitivité des acteurs » : les indicateurs relatifs aux regroupements de producteurs affichent des résultats assez satisfaisants , mais ceux concernant la pénétration de l'assurance récolte n'étaient pas disponibles au moment de la réalisation du RAP. L' objectif 3 , relatif à la présence des entreprises françaises à l'international, est globalement atteint , même s'il convient de souligner que l'indicateur, la présence d'entreprises françaises dans des salons, mesure plus une activité qu'une performance. Enfin, l' objectif 4 « Mettre en oeuvre les politiques communautaires dans des conditions optimales de coût et de qualité de service » enregistre de bons résultats, notamment en matière de refus d'apurement . Une difficulté doit cependant être soulignée en ce qui concerne les délais de mobilisation des aides d'urgence consécutives aux calamités agricoles.