II. ANALYSE PAR PROGRAMME
A. PROGRAMME 154 « GESTION DURABLE DE L'AGRICULTURE, DE LA PÊCHE ET DÉVELOPPEMENT RURAL »
Le programme 154, qui représente à lui seul la moitié des crédits de la mission, recouvre les principaux dispositifs nationaux en matière de soutien aux territoires ruraux et d'adaptation des exploitations , qui sont souvent la contrepartie des aides communautaires du deuxième pilier de la PAC, relatif au développement rural. Il donne une place grandissante à la politique agro-environnementale . Ses actions concernent également la pêche et la politique du cheval .
1. L'exécution se caractérise par des mouvements de crédits peu cohérents
Les crédits ouverts en 2008 sur le programme 154 ont représenté 107,64 % des AE et 106,42 % des CP votés en loi de finances initiale (LFI) . Il ne s'agit pas d'une hausse continue en cours de gestion, mais d'une exécution qui s'est déroulée en deux phases distinctes , sans cohérence entre elles.
Dans un premier temps, des ouvertures de crédits ont permis une hausse de 10,2 % des AE et de 11,2 % des CP par rapport aux crédits votés en LFI. Elles résultent en particulier du décret d'avance du 27 juin 2008, avec 103,9 millions d'euros en AE et 89 millions d'euros en CP destinés au plan pour une pêche durable et responsable .
A l'inverse, il a été procédé, en fin d'exercice, à des annulations de crédits , certes d'un montant inférieur à celui des ouvertures, mais qui demeurent conséquentes. La loi de finances rectificative du 30 décembre 2008 a ainsi annulé des crédits à hauteur de 35,5 millions d'euros d'AE et de 51 millions d'euros de CP. La réserve de précaution fournissant presque 100 % des AE et 68 % des CP, 16 millions d'euros de CP ont donc été annulés sur des crédits qui n'étaient pas mis en réserve.
Comme le souligne la Cour des Comptes dans sa note d'exécution budgétaire : « ces importants mouvements d'ouverture et d'annulation de sens contraire posent une question de cohérence. La nécessité des ouvertures n'apparaît pas clairement quand finalement les annulations représentent plus d'un quart de celles-ci en AE (27,2 %) et près de la moitié en CP (44,7 %). Elle est également mise à mal par une sous-consommation, après LFR, de 3,8 millions d'euros d'AE et 11,6 millions d'euros de CP ainsi que par les volumes importants de crédits non consommés contenus dans les caisses du Centre national d'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA) en fin d'exercice, à savoir 66 millions d'euros pour la pêche et 65 millions d'euros pour les autres dispositifs ».
Crédits ouverts et consommés sur le programme 154
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(En euros) |
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AE |
CP |
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Total crédits ouverts |
1 373 317 252 |
1 102 630 073 |
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Total crédits consommés |
1 364 721 986 |
1 087 954 517 |
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Consommés / Ouverts |
99,37% |
98,67% |
Source : rapport 2008 du contrôleur budgétaire et comptable ministériel
Il convient toutefois d'indiquer, comme le montre précisément le tableau ci-dessus, que les crédits ouverts ont tout de même été largement consommés : 99,37 % en AE et 98,67 % en CP.
En définitive, votre rapporteur spécial relève que le programme 154, marqué par le poids des reports de charges 28 ( * ) , des dépenses obligatoires et des subventions aux opérateurs 29 ( * ) , ne semble laisser que peu de marges au gestionnaire.
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Les dépenses fiscales du programme 154 Le rapport annuel de performances (RAP) pour 2008 évalue le coût des dépenses fiscales du programme à 835 millions d'euros, dont 348 millions d'euros pour les impôts d'Etat et 487 millions d'euros pour les impôts locaux. Le PAP 2008 estimait, quant à lui, le coût des vingt-sept dépenses fiscales rattachées au programme à 1,14 milliard d'euros, répartis entre 566 millions d'euros pour les impôts d'Etat et 574 millions d'euros pour les impôts locaux. Ce montant prévisionnel, supérieur à la dépense nette en CP du programme, n'aurait donc pas été atteint, mais selon la note d'exécution budgétaire de la Cour des Comptes, le chiffrage des dépenses fiscales est « sujet à caution », ce qui est confirmé par l'examen des écarts entre les montants présentés dans les PAP et RAP des années précédentes. |
2. Un programme aux résultats satisfaisants
80 % des indicateurs 30 ( * ) du programme présentent des résultats supérieurs ou égaux à la prévision, 20 % seulement affichant des résultats inférieurs.
Indicateurs de performance du programme 154
Source : commission des finances, d'après le RAP pour 2008
Les résultats les moins satisfaisants sont principalement associés à l'objectif 1 « Concilier activités économiques et préservation des milieux » en raison d'un trop faible nombre de contrôles de navires de pêche au débarquement et de la part insuffisante d'azote maîtrisé par rapport à ce qui pourrait être résorbé par la valorisation des effluents.
Il convient de saluer les résultats des objectifs 2 « Favoriser l'attractivité des territoires ruraux » et 3 « Mise en oeuvre des politiques communautaires dans des conditions optimales de coût et de qualité de service ».
Votre rapporteur spécial se félicite de ces bons résultats , d'autant que, selon les réponses au questionnaire adressé au ministère, 75 % des AE et 66 % des CP sont couverts par des indicateurs de performance . Il souligne également la vitesse des progrès enregistrés dans la performance du programme : ainsi, en 2007, seuls 29% des indicateurs étaient supérieurs ou égaux aux prévisions.
* 28 Pour le programme 154, les reports de l'exercice 2007 sur 2008 s'élèvent à 25,1 millions d'euros d'AE et 24,9 millions d'euros de CP.
* 29 Haras nationaux, OFIMER et CNASEA.
* 30 Pour ces calculs, indicateurs et sous-indicateurs valent pour 1, et sont comparées les colonnes « 2008 Prévision PAP 2008 » et « 2008 Réalisation » présentées dans le RAP.