O LES CARACTÉRISTIQUES BUDGÉTAIRES ET COMPTABLE DE L'EXÉCUTION 2008
§ LA MISSION « RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE » : DES DÉPENSES OBLIGATOIRES PAR NATURE, LAISSANT PEU DE MARGES DE MANoeUVRE BUDGÉTAIRE
La mission « Régimes sociaux et de retraite » est composée de trois programmes :
- le programme 198 « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres » , pour assurer l'équilibre des caisses autonomes de retraite de la SNCF et de la RATP, doté à hauteur de 3,48 milliards d'euros en loi de finances initiale pour 2008 ;
- le programme 197 « Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins », qui s'est vu attribuer 719 millions d'euros en LFI ;
- le programme 195 « Régime de retraite des mines, de la SEITA et divers », qui regroupe également des régimes en voie d'extinction (Imprimerie nationale, les régies ferroviaires d'outre-mer et l'ORTF), qui a reçu un montant de 1,07 milliards d'euros en LFI.
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Exécution des crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » en 2008 |
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(en euros) |
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Programmes |
Crédits votés
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Crédits ouverts
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Crédits
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Taux d'exécution
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Taux d'exécution
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Programme n°198
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3 476 730 000 |
3 583 980 107 |
3 581 998 019 |
103,0% |
99,9% |
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Programme n°197
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719 000 000 |
756 200 000 |
756 200 000 |
105,2% |
100,0% |
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Programme n°195
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1 073 550 000 |
1 072 144 400 |
1 069 591 630 |
99,6% |
99,8% |
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Total |
5 269 280 000 |
5 412 324 507 |
5 407 789 649 |
102,6% |
99,9% |
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Source: Commission des finances, d'après les données du rapport annuel de performances « Régimes sociaux et de retraite » annexé au projet de loi de règlement pour 2008 |
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Pour 5,27 milliards d'euros votés en loi de finances initiale, en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, la consommation des crédits » a, comme en 2007, dépassé la prévision et atteint 5,41 milliards d'euros en exécution 2008.
Les dépassements des crédits autorisés en LFI ont uniquement porté sur les programmes 198 (transports terrestres) et 197 (marins).
Dans le premier cas, la surconsommation de crédits identifiée 248 ( * ) au sein des régimes sociaux et de retraite des transports terrestres a concerné une ouverture de crédits supplémentaire de 80 millions d'euros en faveur de la caisse autonome de retraite de la RATP (CRP-RATP). Les dotations attribuées à cet établissement ont été portées à 470 millions d'euros, soit une augmentation de 20 % mettant en évidence une sous-budgétisation récurrente, depuis 2006, de la subvention d'équilibre au régime spécial.
Depuis l'annonce faite en 2005 de l'adossement du régime de retraite au régime général 249 ( * ) , la subvention à la CRP-RATP a été calculée dans les PLF 2006, 2007 et 2008 dans la perspective d'une réduction de la subvention d'équilibre de l'Etat au financement des seules prestations plus favorables que celles du régime général, moyennant le versement d'une soulte à la caisse nationale d'assurance vieillesse. Or, les négociations avec la CNAV n'ont toujours pas abouti et l'opération demeure dans l'attente d'un chiffrage plus précis du montant de la soulte 250 ( * ) ainsi que d'une décision de la Commission européenne sur la qualification d'aide publique de ce versement.
Votre rapporteur spécial avait indiqué lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2008 que la subvention d'équilibre faisait ainsi l'objet d'une sous-budgétisation. Votre commission avait adopté un amendement, retiré en séance publique, tendant à transférer de la caisse de retraite des marins 25 millions d'euros pour abonder la caisse de retraite de la RATP.
Lors d'une enquête sur place et sur pièce effectuée en juin 2008, la CRP-RATP avait confirmé à votre rapporteur spécial ce besoin de crédits complémentaires de l'ordre de 80 millions d'euros , après seulement six mois d'exercice. Cet écart entre la prévision et l'exécution budgétaire a en conséquence fait l'objet d'une observation dans le rapport d'information présenté le 9 juillet 2008 devant votre commission 251 ( * ) .
Evolution des crédits consommés depuis 2006 et prévision pour 2008 et 2009
(en millions d'euros)
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2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
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Crédits de paiement (LFI) |
374,11 |
354 |
390 |
501 |
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Ouvertures de crédits |
16 |
60 |
80 |
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Montant de la subvention d'équilibre versée par l'Etat |
390,11 |
414 |
470 |
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Source : CRP-RATP
En conséquence, la budgétisation pour 2009 de la contribution de l'Etat aux retraites de la RATP a été révisée à la hausse (501 millions d'euros) dans la mesure où le projet d'adossement ne semble plus relever de l'urgence. Cette prévision s'avère ainsi plus conforme à la sincérité budgétaire.
Le second poste de surconsommation de crédit s concerne le Programme n° 197 « Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins » mais ne relève aucunement d'un besoin de financement complémentaire . L'abondement de 37,2 millions d'euros résulte d'un décret d'avance publié dans le cadre des mesures de soutien à la pêche que le Président de la République avait annoncées le 6 novembre 2007 en raison de l'augmentation du prix du gazole. Il s'agissait de faire intervenir une caisse de retraite dans la gestion d'une aide sectorielle à caractère économique pour compenser l'exonération des charges sociales consentie aux marins-pêcheurs.
Par ailleurs, des ouvertures de crédits en loi de finances rectificative ont été effectuées pour la mise en oeuvre du régime de fin d'activité du secteur routier géré par le FONGECA pour un montant de 15,7 millions d'euros (9,6 millions en 2007) et au profit des charges de retraite de la SNCF pour 10,5 millions d'euros (12 millions en 2007).
Deux séries d'opérations extrabudgétaires méritent enfin d'être mentionnées :
- Tout d'abord, la caisse des mines a procédé à la cession de près de 200 millions d'euros d'actifs immobiliers 252 ( * ) . En 2006, le patrimoine de la caisse des mines était évalué à plus de 600 millions d'euros . Dans le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012, le gouvernement estime ce patrimoine à un milliard d'euros . A l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2009, votre rapporteur spécial avait été informé que le produit des cessions effectuées en 2008 correspondait à la diminution de la contribution de l'Etat pour 2009.
- Ensuite, l'Etat a procédé en 2008 à l'apurement de ses dettes budgétaires à l'égard de la caisse de prévoyance et de retraite de la SNCF (238,56 millions d'euros), de l'ENIM 253 ( * ) (21 millions d'euros) et la CANSSM 254 ( * ) (5,92 millions d'euros) au moyen d'une affectation de taxe dégagée sur les recettes fiscales destinées à l'ACOSS en compensation du financement des exonérations de cotisations sociales des heures supplémentaires et complémentaires instituées par la loi TEPA 255 ( * ) . La Cour des comptes a souligné que la résorption de cette dette budgétaire de l'Etat n'avait donné lieu « ni à l'inscription, ni au versement de crédits budgétaires » 256 ( * ) .
* 248 Ainsi que le demandait votre rapporteur spécial, les subventions d'équilibre versées aux caisses autonomes de la SNCF et de la RATP sont désormais clairement identifiées par deux actions différentes au sein du programme n° 198 « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres » dans le PLF 2009. Bien que la maquette budgétaire du PLF 2008 ne comporte pas encore cette distinction, le RAP 2008 présente le détail de la consommation de crédits pour la SNCF (2,93 milliards d'euros consommés pour 2,92 milliards en LFI) et la RATP (470 millions d'euros consommés pour 390 millions en LFI)
* 249 En raison de l'adoption de la norme comptable internationale IAS-IFRS, les engagements de retraites, évalués à 21 milliards d'euros, devaient être extraits des comptes de la RATP. En conséquence, la CRP-RATP a été constituée afin de gérer les retraites des personnels sous la tutelle conjointe des ministères chargés du budget, des transports et de la sécurité sociale.
* 250 Sur la base du droit existant en 2004, le montant de la soulte était évalué entre 500 et 800 millions d'euros. Un nouveau chiffrage doit être déterminé en tenant compte de la réforme des régimes spéciaux qui doit se mettre en place progressivement à partir du 1 er juillet 2008.
* 251 Rapport d'information n° 452 (2007-2008) « La caisse de retraite du personnel de la RATP : comment maîtriser le financement du régime spécial de la RATP ».
* 252 La caisse des mines a procédé, en 2008, à la cession immobilière de l'hôtel Prince de Galles, pour un montant de 141 millions d'euros, de l'hôtel de la Trémoille, pour un montant de 42 millions d'euros, et un immeuble de l'avenue des Champs-Elysées, pour un montant de 29 millions d'euros (Source : caisse des mines).
* 253 Etablissement national des invalides de la marine.
* 254 Caisse autonome nationale de la sécurité sociale dans les mines.
* 255 Loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat.
* 256 Cour des comptes - Note d'exécution budgétaire sur la mission « Régimes sociaux et de retraite » exercice 2008 (mai 2009).