TITRE V - gouvernance, information et formation
Le titre V du présent projet de loi se compose de sept articles, dont les articles 46 et 47, adoptés conformes par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, et l'article 48, adopté conforme par le Sénat en première lecture, seuls les articles 43, 43 bis , 44 et 45 demeurant en discussion.
Article 43 - Nouvelle forme de gouvernance
Commentaire : cet article prévoit un régime nouveau de droits et obligations pour les associations oeuvrant dans le domaine de l'environnement .
Le texte voté par le Sénat
Cet article consacre de nouvelles formes de gouvernance issues de la l'esprit du Grenelle de l'environnement, avec la mise en place d'une logique de développement durable.
Les associations et fondations oeuvrant pour l'environnement bénéficieront d'un régime nouveau de droits et d'obligations, dès lors qu'elles remplissent des critères, notamment de représentativité, de compétence et d'expertise dans leur domaine d'activité , ces critères devant faire l'objet d'une concertation avec les parties prenantes au Grenelle de l'environnement. En première lecture, l'Assemblée nationale avait d'ailleurs ajouté la transparence financière et la gouvernance parmi ces critères, ce qui n'a pas été remis en cause par le Sénat.
Les instances nationales et locales se voyant reconnaître une compétence consultative en matière environnementale seront réformées dans leurs attributions, leur dénomination et leur composition. En première lecture, le Sénat avait modifié ce texte , prévoyant que ce sont les instances disposant d'une compétence consultative en matière « de développement durable » (et non « environnementale ») qui seront réformées afin d'assumer au mieux leurs missions.
Les instances publiques ayant un rôle important d'observation, d'expertise, de recherche, d'évaluation ou de concertation au plan environnemental associeront les parties prenantes au Grenelle de l'environnement et auront une approche multidisciplinaire. L'Assemblée nationale avait d'ailleurs précisé que ces instances associeront les parties prenantes au Grenelle dans le cadre « d'une gouvernance concertée », ce qui a été confirmé par le Sénat.
Les modifications de l'Assemblée nationale
Les députés sont d'abord revenus sur le terme « développement durable » en lui substituant celui d'« environnemental ».
Les députés ont ensuite adopté un amendement prévoyant que les chambres consulaires , établissements publics administratifs de l'État qui ont un rôle consultatif et un rôle d'intervention en matière de développement durable, disposent d'un représentant pour les trois réseaux consulaires au sein du comité de développement durable et de suivi du Grenelle de l'environnement .
La position de votre commission
S'agissant de la terminologie utilisée dans un article qui traite de l'environnement, il n'apparaît en effet pas illogique d'employer le terme « environnemental » plutôt que l'expression « développement durable ». Votre commission avait d'ailleurs, lors de la première lecture au Sénat, proposé d'adopter cet article sans modification, ce changement ayant été adopté lors de la séance publique.
Pour ce qui concerne la consécration dans la loi de la participation des chambres consulaires au sein du comité de développement durable et de suivi du Grenelle de l'environnement, votre commission a décidé d'en accepter le principe .
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Votre commission a adopté cet article sans modification. |
Article 43 bis - Critères de représentativité des associations
Commentaire : cet article prévoit que les critères retenus pour l'application du nouveau régime aux associations seront précisés par décret en Conseil d'Etat pris après concertation des parties prenantes au Grenelle de l'environnement .
Le texte voté par le Sénat
L'Assemblée nationale avait introduit cet article additionnel prévoyant que les critères auxquels doivent satisfaire les associations et fondations oeuvrant pour l'environnement seront « fixés par décret en Conseil d'État pris après concertation des parties prenantes au Grenelle de l'environnement ».
Cet article additionnel avait été supprimé par le Sénat en première lecture .
Les modifications de l'Assemblée nationale
Sur la proposition du rapporteur de la commission des affaires économiques, les députés ont décidé de rétablir le texte adopté par l'Assemblée en première lecture .
La position de votre commission
Si votre commission avait proposé la suppression de cet article, ce n'était pas en raison d'un désaccord sur le fond avec le principe que les critères de représentativité, gouvernance, transparence financière et expertise des associations soient fixés par décret en Conseil d'Etat. La suppression de cette disposition se justifiait, selon elle, dans la mesure où elle figure déjà à l'article 98 du projet de loi portant engagement national pour l'environnement . Il ne lui semblait donc pas opportun de prévoir la même disposition dans deux textes différents, et alors que celle-ci ne relève pas vraiment d'une loi de programmation.
Toutefois, votre commission a pu constater, lors des débats ayant eu lieu en son sein, que les sénateurs sont particulièrement préoccupés par la question de la représentativité des associations oeuvrant pour l'environnement, car ils constatent parfois un réel décalage entre leur pouvoir de blocage sur certains projets et leur degré de représentativité. Votre commission n'entend donc pas remettre en cause la réintroduction de cette disposition dans le présent projet de loi , mais sera particulièrement attentive à ce qu'elle soit en cohérence avec le dispositif qui sera adopté dans le cadre de l'article 98 du projet de loi d'engagement national pour l'environnement.
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Votre commission a adopté cet article sans modification. |
Article 44 - Collectivités territoriales et développement durable
Commentaire : cet article prévoit les modalités de renforcement du rôle des collectivités territoriales en matière de développement durable.
Le texte voté par le Sénat
Le Sénat a adopté sur cet article en première lecture :
- un amendement instaurant une présence de représentants des groupements de collectivités au sein de l'instance nationale consultative qui sera associée à l'élaboration de la stratégie nationale du développement durable et à sa mise en oeuvre ;
- un amendement demandant à l'État d'étudier la possibilité de prendre en compte, dans les procédures de marchés publics, l'impact environnemental des produits ou des services lié à leur transport ;
- un amendement précisant que l'étude demandée à l'État concernant la possibilité d'attribuer de nouveaux concours aux collectivités éco-responsables devrait également envisager l'instauration des mêmes concours pour les groupements de collectivités ;
- un amendement prévoyant que l'État permettra aux collectivités et à leurs groupements de valoriser leurs certificats d'énergie.
Les modifications de l'Assemblée nationale
La commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale n'a pas modifié cet article. En séance publique, toutefois, les députés ont inséré par amendements deux nouveaux paragraphes II et III, qui modifient les relations entre les intercommunalités d'une part, les syndicats de communes et les syndicats mixtes d'autre part.
Il s'agit de permettre à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre de transférer certaines compétences à un syndicat de communes ou un syndicat mixte sur tout ou partie de son territoire . Une compétence pourrait même être transférée à plusieurs syndicats différents situés sur des parties distinctes du territoire intercommunal.
Les compétences concernées seraient :
- la gestion de l'eau et des cours d'eau ;
- l'alimentation en eau potable ;
- l'assainissement collectif ou non collectif ;
- la collecte ou l'élimination des déchets ménagers et assimilés ;
- la distribution d'électricité ou de gaz naturel.
Rappelons, pour prendre l'exemple des communautés d'agglomération et des communautés urbaines, que le code général des collectivités territoriales prévoit une possibilité de transfert de compétences à un syndicat mixte dont le périmètre inclut en totalité le périmètre communautaire 5 ( * ) . La modification introduite par l'Assemblée nationale permettrait donc d'assouplir les règles de transfert de compétences entre une intercommunalité et des syndicats compétents dans le cas où ceux-ci n'englobent qu'une partie du périmètre intercommunal.
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Syndicats de communes et syndicats mixtes Le syndicat de communes est un établissement de coopération intercommunale associant des communes en vue d'oeuvres ou de services d'intérêt intercommunal. Un syndicat de communes peut se consacrer à une seule oeuvre ou un seul service (SIVU) ou avoir plusieurs vocations (SIVOM). Le syndicat mixte , dont le statut est prévu par les articles L. 5711-1 et suivants du CGCT, regroupe des collectivités territoriales et d'autres établissements publics pour l'exploitation de services publics représentant un intérêt pour chacune des personnes morales en cause. |
La position de votre commission
Votre rapporteur est sensible à l'intention de simplification des relations entre intercommunalités et communes, exprimée par les auteurs de l'amendement adopté par l'Assemblée nationale.
Il est conscient, notamment, des difficultés que rencontrent certaines intercommunalités dans l'organisation des services de réseau. C'est le cas par exemple d'une communauté couvrant deux bassins versants pour lesquels la ressource en eau est gérée par des syndicats différents.
Il lui apparaît toutefois que ces dispositions méritent un cadre d'analyse plus large que celui des seules compétences environnementales. Elles s'inscrivent en effet dans le mouvement de réflexion sur l'organisation territoriale et notamment sur le perfectionnement de l'intercommunalité, auquel la mission temporaire établie au Sénat par le président Larcher et présidée par notre collègue Claude Belot vient d'apporter sa contribution.
La liste des compétences indiquées dans le II, qui semble reprendre la liste des compétences pour lesquelles un syndicat mixte peut adhérer à un autre syndicat mixte (article L. 5711-4 du CGCT), mériterait un examen plus approfondi.
Force est également de constater, comme l'a indiqué la ministre Mme Chantal Jouanno lors de l'examen du texte en seconde lecture à l'Assemblée nationale, que cette modification ne correspond pas à la vocation d'une loi de programmation, qui est de poser les principes directeurs d'une action à venir.
Votre rapporteur considère donc qu'il n'est pas souhaitable de modifier ainsi les règles du jeu de l'intercommunalité lors de l'examen en deuxième lecture d'un projet de loi de programmation consacré aux questions environnementales et non pas institutionnelles.
Il est favorable au réexamen de cette disposition dans le cadre du projet de loi de modernisation de la démocratie locale. Ce texte, actuellement en préparation par le Gouvernement, fournira une occasion d'envisager de manière globale la question de la répartition des compétences et de leur exercice au niveau des collectivités et de leurs groupements.
C'est pourquoi votre rapporteur propose de supprimer le II et le III de cet article, introduits par l'Assemblée nationale.
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Votre commission a adopté cet article ainsi modifié. |
Article 45 - Informations et enquêtes publiques en matière environnementale
Commentaire : cet article vise à renforcer la prise en compte de l'environnement dans les procédures de décision.
Le texte voté par le Sénat
Sur proposition de votre commission, le Sénat a adopté un amendement obligeant l'Etat à mobiliser ses services et ses établissements publics pour créer un portail aidant l'internaute à accéder aux informations environnementales détenues par les autorités publiques ou à participer, le cas échéant, à l'élaboration de décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement.
En outre, également sur proposition de votre commission, un amendement a été adopté pour simplifier la disposition relative à la procédure de débat public , qui visera à mieux prendre en compte l'impact des projets sur l'environnement, sans préjuger des débats parlementaires sur le projet de loi portant engagement national pour l'environnement.
Par ailleurs, les sénateurs ont voté un amendement pour mettre à l'étude la création d'une instance propre à assurer la protection de l'alerte et de l'expertise afin de garantir la transparence, la méthodologie et la déontologie des expertises. Il est précisé que cette instance pourra se prononcer en appel en cas d'expertises contradictoires et pourra être garante de l'instruction des situations d'alerte.
Enfin, à l'initiative de votre commission, le Sénat a supprimé la limitation par décret de la durée des procédures d'enquête publique et d'expropriation dans le cadre des projets de rocades en région francilienne.
Les modifications de l'Assemblée nationale
Toutes les modifications apportées à ce texte résultent du texte adopté par la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale.
L'Assemblée nationale a souhaité réintroduire la rédaction du troisième alinéa de cet article, qu'elle avait déjà soutenue en première lecture, pour indiquer que la procédure de débat public sera rénovée afin d'en élargir le champ d'application, d'augmenter les possibilités de saisine, d'y inclure la présentation des alternatives et d'organiser la phase postérieure au débat public .
Par ailleurs, les députés ont précisé que l'étude sur l'instance de protection de l'alerte et de l'expertise doit prendre la forme d'un rapport remis au Parlement au plus tard un an après la promulgation de la loi.
En outre, l'Assemblée nationale a souhaité réinsérer la disposition qu'elle avait introduite en première lecture indiquant que, pour les projets de rocades structurantes mentionnés au premier alinéa de l'article 13, les procédures d'enquête publique, d'expropriation, les procédures liées à la sécurité des transports guidés, ainsi que les procédures de recours seront limitées à une durée maximale définie par décret .
Enfin, l'Assemblée nationale a adopté un amendement permettant, en cas d'annulation contentieuse du plan local d'urbanisme , la révision simplifiée de l'ancien plan d'occupation des sols pendant le délai de deux ans suivant la décision du juge devenue définitive. Cet amendement se justifie par le fait que, lorsqu'un jugement contentieux annule un PLU, c'est l'ancien POS qui est remis en vigueur. Un tel jugement d'annulation oblige ainsi la commune à appliquer un document qui a des chances de ne plus correspondre aux contraintes et aux objectifs actuels. Dans l'attente de l'élaboration d'un nouveau PLU, procédure qui prend du temps, il peut être opportun de modifier rapidement certaines dispositions particulièrement inadaptées du POS remis en vigueur.
La position de votre commission
S'agissant de l'amendement de l'Assemblée nationale relatif à la révision des POS, votre commission comprend les difficultés qui peuvent découler de l'annulation d'un plan local d'urbanisme et de la remise en vigueur de dispositions règlementaires obsolètes. Néanmoins, elle considère que cet amendement, du fait de son lien ténu avec les questions environnementales, peut difficilement trouver sa place dans cette loi de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement .
Elle a donc adopté trois amendements de suppression de cette disposition, présentés par votre rapporteur, par M. Jacques Muller et par Mme Evelyne Didier et des membres du groupe CRC-SPG.
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Votre commission a adopté cet article ainsi modifié. |
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Le présent projet de loi comporte un titre VI, intitulé « Dispositions propres à l'outre-mer », qui se compose de l'article 49, adopté conforme par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, et de l'article 50, adopté conforme par le Sénat en première lecture.
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Au cours de sa réunion du mercredi 24 juin 2009, la commission des affaires économiques a adopté l'ensemble du présent projet de loi dans le texte qu'elle soumet au Sénat.
* 5 CGCT, articles L. 5216-5, IV et L. 5215-20, II.