III. LE PROGRAMME 169 « MÉMOIRE, RECONNAISSANCE ET RÉPARATION EN FAVEUR DU MONDE COMBATTANT »
A. LA FIN DE LA GESTION DU PROGRAMME PAR LA DIRECTION DES STATUTS, DES PENSIONS ET DE LA RÉINSERTION SOCIALE (DSPRS)
1. La finalité du programme
Il recouvre l'ensemble des prestations bénéficiant aux :
- anciens combattants des guerres de 1914-1918, 1939-1945, Indochine, Algérie, des combats de Tunisie et du Maroc, des opérations extérieures (OPEX) ;
- victimes civiles ;
- militaires de carrière et anciens appelés ;
- victimes d'attentats terroristes ;
- leurs ayants-cause (conjoints survivants, orphelins et ascendants).
La mise en oeuvre du programme incombe à la DSPRS . Cette direction dispose des services déconcentrés qui lui sont rattachés, notamment les 18 directions interdépartementales des anciens combattants (DIAC), le service des ressortissants résidant à l'étranger de Château-Chinon et les services de Casablanca, de Tunis et d'Alger.
2. Les deux opérateurs : l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONACVG) et l'Institut national des Invalides (INI)
Deux établissements publics apportent leur concours à la réalisation du programme :
- l'ONACVG chargé de l'action sociale en faveur du monde combattant et de la délivrance de la plupart des cartes et titres d'anciens combattants et victimes de guerre ;
- l'INI dont la mission est l'accueil des plus grands invalides et la mise en oeuvre de soins orientés sur le handicap.
La tutelle sur ces opérateurs est exercée par la DSPRS et, pour ce qui est de l'ONACVG, un premier contrat d'objectifs et de moyens (COM) couvrait la période 2002-2007.
L'élaboration du deuxième a été différée en raison de l'impact de la RGPP, exposée ci-après, sur les lignes directrices de ce deuxième contrat.
3. La réforme des services dédiés aux anciens combattants : le rôle de l'ONACVG est conforté
La décision n° 56 annoncée par le gouvernement à l'issue de la réunion du CMPP du 12 décembre 2007, a prévu la suppression de la DSPRS tout en transférant ses missions à d'autres entités notamment l'ONACVG, dont le fonctionnement sera dans le même temps rationalisé.
Dans ce contexte, le premier semestre 2008 a été consacré à l'étude des modalités concrètes du transfert des missions assurées jusqu'à présent par la DSPRS. Ces travaux s'achèveront fin 2008, mais ils ont déjà permis de définir les grandes orientations à retenir. Elles ont été largement exposées dans le rapport de contrôle sur les Directions interdépartementales des anciens combattants 5 ( * ) alors présenté en commission des finances le 22 juillet 2008 par notre collègue Charles Guené en sa qualité de rapporteur spécial.
Parallèlement à la finalisation par les différents groupes de travail du transfert des missions de la DSPRS, ce deuxième COM est en cours d'élaboration pour être présenté avant le 31 décembre 2008. Ce contrat couvrira la période 2009-2013, il encadrera d'une part la rationalisation de l'Office, et, d'autre part, les modalités de reprise des activités « cartes et titres » et « entretien des nécropoles en métropole ».
Sa préparation est l'occasion de réétudier la pertinence des cibles issues du premier contrat d'objectifs et de moyens à la lumière de l'évolution prévisionnelle de l'activité « cartes et titres » à moyen terme et des gains de productivité attendus de l'Office dans le cadre de la mise en oeuvre de la RGPP. Elle conduit à traiter également de la modernisation de la gestion des établissements médico-sociaux de l'ONACVG (écoles de reconversion professionnelle et maisons de retraite).
B. LES DÉPENSES FISCALES
Les dépenses fiscales accordées aux anciens combattants sont toutes rattachées à ce programme. Pour l'essentiel, il s'agit, d'une part, des exonérations d'impôt sur le revenu portant sur les retraites et, d'autre part, de l'attribution d'une part supplémentaire au-delà de 75 ans. Elles interviennent en complément du dispositif de reconnaissance de la Nation à leur égard. A ce titre, même si certaines ne répondent pas, pour tous les bénéficiaires, à un besoin social, il parait difficile d'envisager leur remise en cause. Il convient cependant de continuer à s'interroger sur l'absence d'évaluation pour deux d'entres elles. Pour 2009, leur impact, pour celles qui sont chiffrables, est évalué à 500 millions d'euros, soit 14,17 % des crédits de la mission. Pour 2007 il a été actualisé à 490 millions d'euros.
C. LES CRÉDITS DU PROGRAMME ET LEURS PERSPECTIVES
1. Reconduction des prestations existantes en 2009
Ce programme disposera en 2009, hors fonds de concours, de 3.257,5 millions d'euros en crédits de paiement, en diminution de 3,1 % par rapport au projet de loi de finances pour 2008. Cette baisse de 104 millions d'euros des crédits de paiement ne traduit que partiellement la diminution du nombre des bénéficiaires de la dette viagère (14.000 pour la retraite du combattant en 2009) dans la mesure où la moyenne d'attribution à chaque ressortissant continuera à progresser de 2,5 % en 2009.
Les dépenses d'intervention, destinées au versement des différentes prestations sont en diminution de 106 millions d'euros (- 3,3 %). Elles s'établissent à 3.144 millions d'euros et représentent 96,5 % du total. Les dépenses de personnel (titre 2) et les dépenses de fonctionnement en augmentations respectives de 0,8 % de 3,1 %, se partagent le reste de ces crédits.
L'évolution des crédits du programme en 2009 traduit la reconduction des prestations existantes.
Dans la dotation pour la décristallisation des pensions militaires d'invalidité et des pensions de réversion sont intégrés les crédits liés à l'attribution de pensions de veuves. L'évaluation du coût total de la mesure, fondé sur une hypothèse de 3.500 entrées dans le dispositif, est de 24 millions d'euros.
Si la diminution, attendue en 2009, des bénéficiaires de la retraite du combattant induit une baisse de la dotation de 11 millions d'euros, en revanche, pour financer l'extension en année pleine de la mesure de revalorisation, de 37 à 39 du nombre de points d'indice de la retraite du combattant au 1 er juillet 2008, il a du être inscrit 30 millions d'euros supplémentaires.
Une provision de 20 millions d'euros est inscrite au titre du rapport constant (15 millions d'euros pour les pensions militaires d'invalidité et 5 millions d'euros pour la retraite du combattant) afin de financer les revalorisations du point d'indice de pension qui interviendront conformément aux évolutions des rémunérations publiques.
Les crédits pour la majoration des rentes mutualistes connaissent une augmentation de 15,5 millions d'euros, soit 6,86 % pour prendre en compte l'entrée de la quatrième génération du feu et ajuster la dotation qui s'avère insuffisante de 4,7 millions d'euros en 2008.
Le soutien aux opérateurs de l'Etat est confirmé, les variations constatés résultant, surtout, de la prise en compte de l'élévation de 39,5 % à 50 % du taux des charges pour pensions des fonctionnaires des deux établissements publics. L'augmentation de 3,45 % de la subvention de fonctionnement versée à l'ONACVG, qui s'établit à 40,1 millions d'euros (38,7 millions d'euros en 2008), vient conforter le rôle nouveau confié à l'office. Il lui est également transféré 19,1 millions d'euros, au titre de l'action sociale dont 5 millions d'euros pour les veuves. La dotation de l'Etat à l'INI s'élève à 10,8 millions d'euros dont 2 millions d'euros en investissement.
Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2009
2. Perspectives démographiques et prospective
Le graphique suivant présente l'évolution prévisible du nombre des ressortissants de l'ONACVG de 1998 à 2013.
Source : secrétariat d'Etat à la défense, chargé des anciens combattants
Au delà de la satisfaction de voir aboutir des demandes légitimes, il reste opportun d'étudier ce budget « en prospective » en tenant compte de l'évolution de sa démographie.
Le tableau ci-après retrace, d'une part, l'évolution du nombre des pensions militaires d'invalidité (PMI) et, d'autre part, le nombre de bénéficiaires de la retraite du combattant, de 1998 à 2009.
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Les principales observations de votre rapporteur
spécial sur le programme 169
La baisse de 104 millions d'euros des crédits de paiement ne traduit que partiellement la diminution du nombre des bénéficiaires de la dette viagère (14.000 pour la retraite du combattant en 2009) dans la mesure où la moyenne d'attribution à chaque ressortissant continuera à progresser de près de 2,5 % en 2009. Au delà de la satisfaction de voir aboutir des demandes légitimes, il reste opportun d 'étudier ce budget « en prospective » au regard de l'évolution de sa démographie. Cependant, votre rapporteur spécial se réjouit que les crédits affectés au programme en 2009 permettent la reconduction des prestations existantes : la « décristallisation », notamment pour les veuves, la retraite du combattant, les majorations des rentes mutualistes du combattant et les actions de solidarité de l'ONAC. Toutefois votre rapporteur spécial appellera votre attention sur le cas des militaires participant aux opérations extérieures (OPEX) qui souhaiteraient, par alignement sur ce qui a été accordé, il y a quelques années, aux anciens combattants d'Afrique du Nord, se voir attribuer la carte du combattant dès 4 mois en intervention. La suppression de la Direction des statuts, des pensions et de la réinsertion sociale (DSPRS) a été décidée, dans le cadre de la de la révision générale des politiques publiques (RGPP), le 12 décembre 2007 par le premier Conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP). Les activités de la DSPRS seront transférées vers d'autres structures existantes notamment, à l'échelon départemental, vers un guichet unique assuré par l'Office national des Anciens combattants (ONACVG). Si votre rapporteur spécial prend acte de cette réforme, il restera attentif au maintien tant du niveau juste de la réparation que de l'accompagnement de qualité qui sont dus tous les deux au monde combattant. Mais il suivra également avec attention le reclassement des personnels concernés par cette mutation. Votre rapporteur spécial apprécie qu'ait été retenu le maintien d'un service de proximité, en décidant de conforter le rôle de l'ONACVG , ainsi qu'il ressort de l'augmentation de 3,45 % de sa dotation, et de lui transférer de nouvelles missions . Il souhaite que cet opérateur puisse garantir à ses bénéficiaires des prestations de qualité avec la meilleure efficience possible tout en s'adaptant à la « nouvelle génération » représentée par les militaires en OPEX et les militaires en activité (anciens combattants de quatrième génération). |
* 5 Rapport d'information n° 483 (2007-2008), « Les DIAC : une des premières mises en oeuvre de la RGPP ».