Projet de loi de finances pour 2009 : Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation

Rapport général n° 99 (2008-2009) de M. Jean-Marc TODESCHINI , fait au nom de la commission des finances, déposé le 20 novembre 2008

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N° 99

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009

Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 2008

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2009 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 5

ANCIENS COMBATTANTS, MÉMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION

Rapporteur spécial : M. Jean-Marc TODESCHINI

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis , président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert , vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy , secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, Henri de Raincourt, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 13 ^ème législ.) : 1127 , 1198 à 1203 et T.A. 204

Sénat : 98 (2008-2009)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

La baisse de 104 millions d'euros des crédits de paiement ne traduit que partiellement la diminution du nombre des bénéficiaires de la dette viagère (14.000 pour la retraite du combattant en 2009) dans la mesure où la moyenne d'attribution à chaque ressortissant continuera à progresser de près de 2,5 % en 2009. Au delà de la satisfaction de voir aboutir des demandes légitimes, il reste opportun d 'étudier ce budget « en prospective » au regard de l'évolution de « sa » démographie.

Cependant, votre rapporteur spécial se réjouit que les crédits affectés au programme en 2009 permettent la reconduction des prestations existantes.

La suppression de la Direction des statuts, des pensions et de la réinsertion sociale (DSPRS) a été décidée, dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), le 12 décembre 2007 par le premier Conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP). Les activités de la DSPRS seront transférées vers d'autres structures existantes notamment, à l'échelon départemental, vers un guichet unique assuré par l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONACVG).

Votre rapporteur spécial apprécie qu'ait été retenu le maintien d'un service de proximité, en décidant de conforter le rôle de l'ONACVG , ainsi qu'il ressort de l'augmentation de 3,45 % de sa dotation, et en lui transférant de nouvelles missions . Il souhaite que cet opérateur puisse garantir à ses bénéficiaires des prestations de qualité avec la meilleure efficience possible tout en s'adaptant à la « nouvelle génération » représentée par les militaires en opérations extérieures (OPEX) et les militaires en activité (anciens combattants de quatrième génération).

Votre rapporteur spécial prend acte du rattachement, à partir de 2009, des actions « communication » et « promotion et valorisation du patrimoine culturel » dont l'objet est plus large que la seule politique de mémoire, au programme 212 « Soutien de la politique de défense » de la mission « Défense ».

Il relève que la direction du service national, suite aux décisions du CMPP, reconsidérera l'implantation de ses structures déconcentrées à partir de 2009. Les marges de manoeuvre financières dégagées du fait de ce redéploiement permettront, notamment, d'intégrer des notions de sécurité intérieure et de solidarité intergénérationnelle dans la Journée d'appel de préparation à la défense, conformément aux orientations du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale.

Votre rapporteur spécial se félicite de l'attribution de 3,5 millions d'euros, en 2009 et pour les années suivantes, consacrés aux travaux de rénovation de sépultures de guerre et à la création de lieux de mémoire.

Enfin, votre rapporteur spécial se félicite de l'aboutissement du dossier des incorporés de force dans les formations paramilitaires allemandes (RAD et KHD ^{1 ( * )} ) et formule le souhait que les indemnisations interviennent bien dès l'exercice 2008 ainsi qu'il a été annoncé. Il reste que les propositions de la mission d'expertise confiée au préfet Jean-Yves Audoin sur l'extension de l'indemnisation aux orphelins de guerre et pupilles de la Nation sont très attendues.

AVANT-PROPOS

La mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation » regroupe les dispositifs de reconnaissance, de réparation et de solidarité en faveur des anciens combattants et de certaines victimes civiles de la seconde guerre mondiale. Elle a également pour mission de renforcer les liens entre la Nation et son armée par une promotion de l'esprit de défense et de la politique de mémoire au sein de la population.

Faisant suite aux décisions du Conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP), la mission sera fortement impactée à moyen terme par deux réformes. La première concerne la suppression à l'horizon 2012, de la direction des statuts, des pensions et de la réinsertion sociale (DSPRS) principale administration du programme 169 « Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant ». La seconde vise à la rationalisation de la direction du service national (DSN) et au recentrage de son activité. Hormis cette réforme, le programme 167 « Liens entre la Nation et son armée » verra également son périmètre recentré par le transfert les crédits de communication et de valorisation du patrimoine culturel vers la mission « Défense », ceux-ci n'étant pas spécifiquement propres aux anciens combattants.

Votre rapporteur spécial a apprécié avoir reçu dans les délais impartis, l'ensemble des réponses aux questions transmises au ministère.

I. LA MISSION « ANCIENS COMBATTANTS, MÉMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION » EST FORTEMENT IMPACTÉE PAR LES RÉFORMES

A. PRÉSENTATION DES TROIS PROGRAMMES DE LA MISSION

Le programme 167 « Liens entre la Nation et son armée » rassemble les moyens mis en oeuvre pour l'organisation de la journée d'appel de préparation à la défense (JAPD) mais aussi ceux en faveur de la politique de mémoire, au travers des diverses commémorations et célébrations et des investissements concernant le patrimoine commémoratif.

Le programme 169 « Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » retrace l'ensemble des prestations relevant du droit à réparation ou de la reconnaissance au profit des bénéficiaires du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre, principalement les anciens combattants et leurs ayants cause.

Le programme 158 « Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale » met en oeuvre la réparation prévue par les trois dispositifs mis en place depuis 1999.

Les programmes 167 et 169 sont pilotés par le secrétaire général pour l'administration de la défense, M. Christian Piotre. En revanche, depuis le 1 ^er janvier 2007, la responsabilité du programme 158 ne lui incombe plus. Elle est désormais placée sous celle du Secrétaire général du gouvernement, M. Serge Lasvignes.

B. LES PRINCIPALES ORIENTATIONS ET RÉFORMES POUR LA PÉRIODE 2009-2011

1. Les principales orientations

Les principales orientations budgétaires, tant pour 2009 que pour les deux années suivantes, prennent en compte, d'une part, la baisse du nombre des ayants droit sur la période et, d'autre part, le maintien de l'effort de l'Etat en faveur des anciens combattants en prévoyant les crédits nécessaires au paiement des prestations dont ils bénéficient, notamment le financement des mesures décidées depuis 2006. Il s'agit, pour l'essentiel :

- de la « décristallisation » des pensions militaires d'invalidité et des retraites du combattant payées aux anciens combattants originaires des territoires antérieurement sous souveraineté française ;

- de l'augmentation de deux points d'indice de la retraite du combattant au 1 ^er juillet 2006, au 1 ^er janvier 2007 et au 1 ^er juillet 2008 ;

- de la dotation pour couvrir les majorations des rentes mutualistes du combattant relevée de plus de 6 %.

A partir de 2009 les actions « communication » et « promotion et valorisation du patrimoine culturel » du programme 167, dont l'objet est plus large que la seule politique de mémoire, seront rattachées au programme 212 « Soutien de la politique de défense » de la mission « Défense ». Cette décision, présentée comme le fruit du pilotage par la performance, confirme surtout le pêché originel contenu dans la LOLF concernant le rattachement de ces deux actions à ce programme et même à cette mission. Il convient, d'ailleurs de souligner que les rapporteurs spéciaux des deux assemblées n'ont eu de cesse, depuis la première présentation de l'architecture de la mission, de s'élever contre cette situation.

Evolution des crédits et emplois de la mission par programme entre 2008 et 2009

(en millions d'euros)

Intitulé de l'action	Crédits de paiement pour 2008	Crédits de paiement pour 2009	Evolution 2008 - 2009	Emplois pour 2008 (exprimé en ETPT)	Emplois pour 2009 (exprimé en ETPT)
167 - Liens entre la Nation et son armée	165	163,5	- 0,9 %	3.431	2.587
169 - Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant	3.361,5	3.257,5	- 3,1 %	1.250	1.198
158 - Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale	146,5	106,8	- 27,1 %	41	37
Total	3.673	3.527,8	- 4 %	4.722	3.822

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2009

2. Les réformes : politiques de performance et mise en oeuvre de la RGPP

Le programme « Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » va profondément évoluer dans les trois prochaines années. Suite à la décision du premier CMPP du 12 décembre 2007, la DSPRS sera supprimée. Pour l'essentiel, ses missions relèveront de la responsabilité de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONACVG). Cette réforme, a pour ambition de rationaliser les services tout en améliorant la qualité des prestations délivrées. Elle devra simplifier les relations des anciens combattants et de leurs ayants droit dans leurs démarches administratives et permettre également de réduire encore le délai moyen de traitement des demandes de pensionnés, déjà passé de 479 jours en 2004 à 340 jours en 2008.

En ce qui concerne le programme « Liens entre la Nation et son armée », la DSN reconsidérera l'implantation de ses structures déconcentrées à partir de 2009. Les marges de manoeuvre financières, dégagées du fait de ce redéploiement, permettront notamment d'intégrer des notions de sécurité intérieure et de solidarité intergénérationnelle dans la JAPD, conformément aux orientations du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale.

3. Des crédits en diminution sur la période 2009-2011

Le tableau ci-après récapitule les plafonds des crédits par programme pour la période 2009 - 2011.

Evolution des plafonds de crédits de la mission par programme entre 2009 et 2011

(en millions d'euros)

Intitulé de l'action	Crédits de paiement pour 2009	Crédits de paiement pour 2010	Crédits de paiement pour 2011
167 - Liens entre la Nation et son armée	163,5	163,7	162
169 - Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant	3.257,5	3.190,7	3.090,9
158 - Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale	106,8	97,5	91,5
Total	3.527,8	3.527,9	3.344,4

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2009

C. PRÉSENTATION DES MOYENS

1. Avec 3.822 ETPT pour 2009 les emplois sont en nette diminution

A la suite du rattachement, au programme 212 de la mission « Défense », des actions 3 et 4 du programme 167 la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » ne comprendra donc plus que les effectifs de la DSN, sur le programme 167, et ceux de la DSPRS, sur le programme 169.

Les emplois autorisés au sens des équivalents temps pleins travaillés (ETPT), au nombre de pour 2009, sont en diminution de 900 ETPT par rapport au projet de loi de finances initial pour 2008. La baisse des ETPT est donc liée, pour une grande part, au transfert des actions 3 et 4 qui représente, à lui seul, un transfert de 670 ETPT.

Ce programme 167 représentera cependant encore, en 2009, plus de 67 % des ETPT de la mission. Il se voit, par ailleurs appliquer une économie de 173 ETPT, par le non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux et les premières applications de la révision générale des politiques publiques (RGPP).

Pour les mêmes raisons le programme 169 verra ses effectifs diminuer de 52 ETPT. Par ailleurs, ce dernier disposera également en 2009 de 1.113 ^{2 ( * )} emplois rémunérés par ses deux opérateurs, hors plafond d'emplois du ministère, l'ONACVG et l'Institution nationale des Invalides (INI). Il convient également de relever les effectifs des établissements de l'ONACVG (écoles de reconversion et des maisons de retraite : 781 ETP en prévision 2009), érigés en budgets annexes et rémunérés à partir de financements conventionnés mis en place par les partenaires locaux (DDASS et conseils généraux).

Au total, et pour 2009, 5.716 emplois relèvent donc de la responsabilité de la mission.

2. La mission disposera de 3,5 milliards d'euros en 2009, soit une diminution de 4 %

La mission « Anciens combattants, mémoire et lien avec la Nation » disposera, en 2009, de 3.527,8 millions d'euros en AE et en CP après 3.843,5 millions d'euros d'AE et 3.673 millions d'euros de CP, en 2008. Les crédits de paiement de la mission sont donc en diminution de 4 %.

Cette baisse de 145,2 millions d'euros de CP résulte, pour un montant de 82  millions d'euros, du transfert déjà présenté.

Les dépenses d'intervention représentent plus de 92 % ^{3 ( * )} du total et les dépenses de personnel (titre 2) 5,2 %. La quasi totalité des crédits de la mission (soit 92,3 % du total), relève du programme 169.

II. LE PROGRAMME 167 « LIENS ENTRE LA NATION ET SON ARMÉE »

A. PRÉSENTATION PAR ACTION

Dorénavant, ce programme ne comprend plus que deux actions visant une vaste cible, à la fois des jeunes, dans le cas de la JAPD et potentiellement toute la population à travers les actions de mémoire.

L'action 1 : « Journée d'appel de préparation à la défense » (JAPD) représente la majorité des dépenses (près de 96 %) du programme.

Elle comprend les crédits permettant de financer, d'une part, les besoins de fonctionnement de la DSN et des organismes qui lui sont rattachés (5 directions interrégionales du service national (SN), 12 bureaux du service national, 22 centres du SN et le bureau central des archives administratives militaires) et, d'autre part, l'organisation et la mise en oeuvre des JAPD (130 sites).

L'année 2009 verra le début de la phase de réorganisation de la DSN : optimisation des structures déconcentrées de la chaîne SN et recentrage de la DSN sur la mission « appel de préparation à la défense » élargie à la sécurité nationale. La réorganisation sera également l'occasion d'optimiser le fonctionnement de la DSN, en réformant la fonction.

L'action 2 : « Politique de mémoire » est tourné en priorité vers les jeunes générations. Cette action du ministère de la défense est confiée au Secrétaire d'Etat à la défense et aux anciens combattants, et supervisée par le Haut conseil de la mémoire combattante présidé par le Président de la République. Elle se traduit, notamment, par l'organisation des cérémonies, le soutien aux actions et publications sur la mémoire et les investissements nécessaires à la préservation et au développement du patrimoine commémoratif.

La mise en oeuvre de la politique de mémoire est assurée par la direction de la mémoire, du patrimoine et des archives (DMPA), sous l'autorité du secrétaire général pour l'administration. A l'échelon local, cette politique est relayée en partenariat par l'ONACVG. Cette activité de l'ONACVG va être réorganisée dans le cadre de la RGPP autour de pôles géographiques de mémoire qui viendront en soutien des services départementaux de l'office.

La mesure de la performance de l'action politique de mémoire est à l'étude. Elle intégrera à partir de fin 2008 les résultats des travaux de la commission, présidée par le professeur André Kaspi, dont la mission est de réfléchir à l'avenir et à la modernisation des commémorations et célébrations publiques.

B. LES CRÉDITS DU PROGRAMME 167

1. L'évolution générale des crédits

L'essentiel des crédits du programme 169 concerne la JAPD, soit 156,7 millions d'euros en CP. Les dépenses de personnel y représentent 126,5 millions d'euros. Avec 50,1 millions d'euros les AE, destinées au fonctionnement, bénéficient d'une dotation de 21 millions d'euros pour le marché triennal de la formation au secourisme des jeunes effectuant la JAPD.

Le programme bénéficie, par ailleurs, de 14,9 millions d'euros de crédits de reversement en provenance de la mission « Défense ».

2. La politique de la mémoire

Parallèlement au contrôle et au rapport d'information sur les lieux de mémoire ^{4 ( * )} de mes prédécesseurs , les crédits d'investissement de l'action 2 : « Politique de mémoire », consacrés aux travaux de rénovation de sépultures de guerre et à la création de lieux de mémoire, avaient été doublés, en 2008, par rapport aux années antérieures. Ils sont à nouveau augmentés en 2009, de 54,86 % pour atteindre 3,5 millions d'euros, en partie grâce à un redéploiement, après les dépenses exceptionnelles au titre des interventions lors des exercices précédents. Ainsi, pour 2008, le coût des célébrations du 90 ^e anniversaire de l'armistice de 1918 a été estimé à environ 0,7 million d'euros et, surtout, 3 millions d'euros étaient inscrits pour doter en capital la Fondation pour la mémoire de la guerre d'Algérie et des combats de Tunisie et du Maroc.

Il semble que le travail de votre commission ait fait oeuvre utile. Votre rapporteur spécial en veut pour preuves les arguments exposés dans les réponses de l'administration aux questionnaires sur le sujet, à savoir la dégradation de ce patrimoine et la comparaison avec les pays étrangers, lesquelles avaient été largement développées dans le rapport précité.

Ainsi, à partir de 2009 et jusqu'en 2014, pour la commémoration du centenaire du déclenchement de la Grande Guerre, des crédits d'investissement seront attribués pour permettre d'achever la restauration des nécropoles et des carrés militaires et autres lieux de mémoire du premier conflit mondial.

En France les travaux concerneront, entre autres le réaménagement du mémorial de la guerre d'Indochine à Fréjus et de celui de la France Combattante au Mont-Valérien. La restauration des installations historiques du camp de déportation du Struthof, après d'importants dégâts causés par les tempêtes, sera poursuivie. Le mémorial de l'Ile-de-la-Cité souffre d'un défaut d'étanchéité. Aucune intervention pratiquée jusqu'ici n'a pu y remédier. Une intervention lourde va donc être étudiée pour tenter de trouver une solution durable.

Enfin, la restauration du site de Notre-Dame-de-Lorette (Pas-de-Calais) sera poursuivie par le ravalement de la basilique. Cependant, la réalisation de ce programme est retardée par la nécessité de mettre en oeuvre, en priorité, des mesures de protection de la nécropole, dont le carré musulman a subi une nouvelle profanation en avril 2008.

A l'étranger, l'effort portera essentiellement sur la restauration de la grande nécropole de Zeitenlick et de celle de Gastouri (Grèce) pour un coût de 400.000 euros. Le programme de remise à niveau des cimetières militaires français en Belgique sera poursuivi et l'ossuaire du cimetière français de Ben M'Sick à Casablanca sera transféré.

Aucune commémoration extraordinaire n'étant prévue en 2009, 700.000 euros de crédits sont attribués pour les cérémonies légales.

C. LES EFFECTIFS

La réorganisation de la DSN se traduira par une diminution du plafond de ses effectifs autorisés, devant passer de 2.750 ETPT en 2008 à 1.600 ETPT en 2013, du fait à la fois d'économies qui seront réalisées (818 ETPT) et du transfert au SHD en 2012 du bureau central des archives administratives militaires (332 ETPT).

Le tableau ci-après présente l'étalement des suppressions d'effectifs et leurs conséquences budgétaires, les suppressions d'effectifs étant prises en compte budgétairement à mi-année avec un effet report sur l'année suivante.

Présentation des réductions d'effectifs de la DSN sur la période 2009-2011

	2009		2010		2011
	Effectifs (en ETPT)	Crédits (en euros)	Effectifs (en ETPT)	Crédits (en euros)	Effectifs (en ETPT)	Crédits (en euros)
EAP (*) des économies de l'année (n-1)	- 60	- 1 605 554	- 100	- 2 266 500	- 100	- 2 311 800
Réductions d'effectifs	- 100	- 2 215 500	- 100	- 2 266 500	- 110	- 2 542 980
Total	- 160	- 3 821 054	- 200	- 4 533 000	- 210	- 4 854 780
(*) Extension en année pleine

Source : secrétariat d'Etat à la défense, chargé des anciens combattants

Les effectifs de l'action 2 « Politique de mémoire » relèvent de la DMPA, donc du programme 212 « Soutien de la politique de défense ».

Les principales observations de votre rapporteur spécial sur le programme 167
« Liens entre la Nation et son armée »

Votre rapporteur spécial prend acte du rattachement, à partir de 2009, des actions « communication » et « promotion et valorisation du patrimoine culturel » dont l'objet est plus large que la seule politique de mémoire, au programme 212 « Soutien de la politique de défense » de la mission « Défense ». Si ce transfert est justifié il pose le problème de la fongibilité des crédits d'un programme ne comportant plus que deux actions et dont l'une d'elles ne représente qu'un peu plus de 4 % des crédits du programme.

Il relève que la direction du service national, suite aux décisions du Conseil de modernisation des politiques publiques, reconsidérera l'implantation de ses structures déconcentrées à partir de 2009. Les marges de manoeuvre financières dégagées du fait de ce redéploiement permettront notamment d'intégrer des notions de sécurité intérieure et de solidarité intergénérationnelle dans la Journée d'appel de préparation à la défense, conformément aux orientations du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale.

Enfin, votre rapporteur spécial se félicite de l'attribution de 3,5 millions d'euros, en 2009 et pour les années suivantes, consacrés aux travaux de rénovation de sépultures de guerre et à la création de lieux de mémoire.

III. LE PROGRAMME 169 « MÉMOIRE, RECONNAISSANCE ET RÉPARATION EN FAVEUR DU MONDE COMBATTANT »

A. LA FIN DE LA GESTION DU PROGRAMME PAR LA DIRECTION DES STATUTS, DES PENSIONS ET DE LA RÉINSERTION SOCIALE (DSPRS)

1. La finalité du programme

Il recouvre l'ensemble des prestations bénéficiant aux :

- anciens combattants des guerres de 1914-1918, 1939-1945, Indochine, Algérie, des combats de Tunisie et du Maroc, des opérations extérieures (OPEX) ;

- victimes civiles ;

- militaires de carrière et anciens appelés ;

- victimes d'attentats terroristes ;

- leurs ayants-cause (conjoints survivants, orphelins et ascendants).

La mise en oeuvre du programme incombe à la DSPRS . Cette direction dispose des services déconcentrés qui lui sont rattachés, notamment les 18 directions interdépartementales des anciens combattants (DIAC), le service des ressortissants résidant à l'étranger de Château-Chinon et les services de Casablanca, de Tunis et d'Alger.

2. Les deux opérateurs : l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONACVG) et l'Institut national des Invalides (INI)

Deux établissements publics apportent leur concours à la réalisation du programme :

- l'ONACVG chargé de l'action sociale en faveur du monde combattant et de la délivrance de la plupart des cartes et titres d'anciens combattants et victimes de guerre ;

- l'INI dont la mission est l'accueil des plus grands invalides et la mise en oeuvre de soins orientés sur le handicap.

La tutelle sur ces opérateurs est exercée par la DSPRS et, pour ce qui est de l'ONACVG, un premier contrat d'objectifs et de moyens (COM) couvrait la période 2002-2007.

L'élaboration du deuxième a été différée en raison de l'impact de la RGPP, exposée ci-après, sur les lignes directrices de ce deuxième contrat.

3. La réforme des services dédiés aux anciens combattants : le rôle de l'ONACVG est conforté

La décision n° 56 annoncée par le gouvernement à l'issue de la réunion du CMPP du 12 décembre 2007, a prévu la suppression de la DSPRS tout en transférant ses missions à d'autres entités notamment l'ONACVG, dont le fonctionnement sera dans le même temps rationalisé.

Dans ce contexte, le premier semestre 2008 a été consacré à l'étude des modalités concrètes du transfert des missions assurées jusqu'à présent par la DSPRS. Ces travaux s'achèveront fin 2008, mais ils ont déjà permis de définir les grandes orientations à retenir. Elles ont été largement exposées dans le rapport de contrôle sur les Directions interdépartementales des anciens combattants ^{5 ( * )} alors présenté en commission des finances le 22 juillet 2008 par notre collègue Charles Guené en sa qualité de rapporteur spécial.

Parallèlement à la finalisation par les différents groupes de travail du transfert des missions de la DSPRS, ce deuxième COM est en cours d'élaboration pour être présenté avant le 31 décembre 2008. Ce contrat couvrira la période 2009-2013, il encadrera d'une part la rationalisation de l'Office, et, d'autre part, les modalités de reprise des activités « cartes et titres » et « entretien des nécropoles en métropole ».

Sa préparation est l'occasion de réétudier la pertinence des cibles issues du premier contrat d'objectifs et de moyens à la lumière de l'évolution prévisionnelle de l'activité « cartes et titres » à moyen terme et des gains de productivité attendus de l'Office dans le cadre de la mise en oeuvre de la RGPP. Elle conduit à traiter également de la modernisation de la gestion des établissements médico-sociaux de l'ONACVG (écoles de reconversion professionnelle et maisons de retraite).

B. LES DÉPENSES FISCALES

Les dépenses fiscales accordées aux anciens combattants sont toutes rattachées à ce programme. Pour l'essentiel, il s'agit, d'une part, des exonérations d'impôt sur le revenu portant sur les retraites et, d'autre part, de l'attribution d'une part supplémentaire au-delà de 75 ans. Elles interviennent en complément du dispositif de reconnaissance de la Nation à leur égard. A ce titre, même si certaines ne répondent pas, pour tous les bénéficiaires, à un besoin social, il parait difficile d'envisager leur remise en cause. Il convient cependant de continuer à s'interroger sur l'absence d'évaluation pour deux d'entres elles. Pour 2009, leur impact, pour celles qui sont chiffrables, est évalué à 500 millions d'euros, soit 14,17 % des crédits de la mission. Pour 2007 il a été actualisé à 490 millions d'euros.

C. LES CRÉDITS DU PROGRAMME ET LEURS PERSPECTIVES

1. Reconduction des prestations existantes en 2009

Ce programme disposera en 2009, hors fonds de concours, de 3.257,5 millions d'euros en crédits de paiement, en diminution de 3,1 % par rapport au projet de loi de finances pour 2008. Cette baisse de 104 millions d'euros des crédits de paiement ne traduit que partiellement la diminution du nombre des bénéficiaires de la dette viagère (14.000 pour la retraite du combattant en 2009) dans la mesure où la moyenne d'attribution à chaque ressortissant continuera à progresser de 2,5 % en 2009.

Les dépenses d'intervention, destinées au versement des différentes prestations sont en diminution de 106 millions d'euros (- 3,3 %). Elles s'établissent à 3.144 millions d'euros et représentent 96,5 % du total. Les dépenses de personnel (titre 2) et les dépenses de fonctionnement en augmentations respectives de 0,8 % de 3,1 %, se partagent le reste de ces crédits.

L'évolution des crédits du programme en 2009 traduit la reconduction des prestations existantes.

Dans la dotation pour la décristallisation des pensions militaires d'invalidité et des pensions de réversion sont intégrés les crédits liés à l'attribution de pensions de veuves. L'évaluation du coût total de la mesure, fondé sur une hypothèse de 3.500 entrées dans le dispositif, est de 24 millions d'euros.

Si la diminution, attendue en 2009, des bénéficiaires de la retraite du combattant induit une baisse de la dotation de 11 millions d'euros, en revanche, pour financer l'extension en année pleine de la mesure de revalorisation, de 37 à 39 du nombre de points d'indice de la retraite du combattant au 1 ^er juillet 2008, il a du être inscrit 30 millions d'euros supplémentaires.

Une provision de 20 millions d'euros est inscrite au titre du rapport constant (15 millions d'euros pour les pensions militaires d'invalidité et 5 millions d'euros pour la retraite du combattant) afin de financer les revalorisations du point d'indice de pension qui interviendront conformément aux évolutions des rémunérations publiques.

Les crédits pour la majoration des rentes mutualistes connaissent une augmentation de 15,5 millions d'euros, soit 6,86 % pour prendre en compte l'entrée de la quatrième génération du feu et ajuster la dotation qui s'avère insuffisante de 4,7 millions d'euros en 2008.

Le soutien aux opérateurs de l'Etat est confirmé, les variations constatés résultant, surtout, de la prise en compte de l'élévation de 39,5 % à 50 % du taux des charges pour pensions des fonctionnaires des deux établissements publics. L'augmentation de 3,45 % de la subvention de fonctionnement versée à l'ONACVG, qui s'établit à 40,1 millions d'euros (38,7 millions d'euros en 2008), vient conforter le rôle nouveau confié à l'office. Il lui est également transféré 19,1 millions d'euros, au titre de l'action sociale dont 5 millions d'euros pour les veuves. La dotation de l'Etat à l'INI s'élève à 10,8 millions d'euros dont 2 millions d'euros en investissement.

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2009

2. Perspectives démographiques et prospective

Le graphique suivant présente l'évolution prévisible du nombre des ressortissants de l'ONACVG de 1998 à 2013.

Source : secrétariat d'Etat à la défense, chargé des anciens combattants

Au delà de la satisfaction de voir aboutir des demandes légitimes, il reste opportun d'étudier ce budget « en prospective » en tenant compte de l'évolution de sa démographie.

Le tableau ci-après retrace, d'une part, l'évolution du nombre des pensions militaires d'invalidité (PMI) et, d'autre part, le nombre de bénéficiaires de la retraite du combattant, de 1998 à 2009.

Les principales observations de votre rapporteur spécial sur le programme 169
« Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant »

La baisse de 104 millions d'euros des crédits de paiement ne traduit que partiellement la diminution du nombre des bénéficiaires de la dette viagère (14.000 pour la retraite du combattant en 2009) dans la mesure où la moyenne d'attribution à chaque ressortissant continuera à progresser de près de 2,5 % en 2009. Au delà de la satisfaction de voir aboutir des demandes légitimes, il reste opportun d 'étudier ce budget « en prospective » au regard de l'évolution de sa démographie.

Cependant, votre rapporteur spécial se réjouit que les crédits affectés au programme en 2009 permettent la reconduction des prestations existantes : la « décristallisation », notamment pour les veuves, la retraite du combattant, les majorations des rentes mutualistes du combattant et les actions de solidarité de l'ONAC.

Toutefois votre rapporteur spécial appellera votre attention sur le cas des militaires participant aux opérations extérieures (OPEX) qui souhaiteraient, par alignement sur ce qui a été accordé, il y a quelques années, aux anciens combattants d'Afrique du Nord, se voir attribuer la carte du combattant dès 4 mois en intervention.

La suppression de la Direction des statuts, des pensions et de la réinsertion sociale (DSPRS) a été décidée, dans le cadre de la de la révision générale des politiques publiques (RGPP), le 12 décembre 2007 par le premier Conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP). Les activités de la DSPRS seront transférées vers d'autres structures existantes notamment, à l'échelon départemental, vers un guichet unique assuré par l'Office national des Anciens combattants (ONACVG).

Si votre rapporteur spécial prend acte de cette réforme, il restera attentif au maintien tant du niveau juste de la réparation que de l'accompagnement de qualité qui sont dus tous les deux au monde combattant. Mais il suivra également avec attention le reclassement des personnels concernés par cette mutation.

Votre rapporteur spécial apprécie qu'ait été retenu le maintien d'un service de proximité, en décidant de conforter le rôle de l'ONACVG , ainsi qu'il ressort de l'augmentation de 3,45 % de sa dotation, et de lui transférer de nouvelles missions . Il souhaite que cet opérateur puisse garantir à ses bénéficiaires des prestations de qualité avec la meilleure efficience possible tout en s'adaptant à la « nouvelle génération » représentée par les militaires en OPEX et les militaires en activité (anciens combattants de quatrième génération).

IV. LE PROGRAMME 158 « INDEMNISATION DES VICTIMES DES PERSÉCUTIONS ANTISÉMITES ET DES ACTES DE BARBARIE PENDANT LA SECONDE GUERRE MONDIALE »

A. LE DISPOSITIF

Ce programme recouvre trois dispositifs d'indemnisation.

Le décret n° 99-778 du 10 septembre 1999 a institué une Commission d'indemnisation des victimes de spoliations (CIVS) intervenues du fait des législations antisémites en vigueur pendant l'Occupation . Deux décrets l'ont modifié (en 2000 et en 2001). Cette commission propose au Premier ministre les mesures de réparation, de restitution ou d'indemnisation, dès lors que les victimes n'ont pas déjà été indemnisées au titre de la loi allemande sur les dommages de guerre dite « Loi Brüg ». La Commission se compose de dix membres nommés pour 3 ans.

Par ailleurs, la réparation a été étendue par le décret n° 2000-657 du 13 juillet 2000 aux orphelins de victimes de persécutions antisémites et le décret n° 2004-751 du 27 juillet 2004 aux orphelins de victimes d'actes de barbarie durant la seconde guerre mondiale . Pour ces deux dispositifs, en vertu de la convention de délégation de gestion signée le 22 décembre 2005, la procédure de traitement des demandes d'indemnisation est menée conjointement par les services du ministère de la défense et du Premier ministre.

Le paiement des réparations pour ces trois dispositifs est assuré par l'ONACVG. La convention du 22 décembre 2005 précise également que le versement à l'ONACVG des crédits nécessaires à l'exécution du programme est assuré par les services du Premier ministre.

B. LES MOYENS DES DEUX ACTIONS DU PROGRAMME

Le programme dispose des 37 ETPT (9 titulaires et 28 contractuels) de la CIVS.

Les crédits pour 2009 du programme 158 s'établissent à 106,8 millions d'euros en CP dont les principales lignes de la répartition prévue par les services du Premier ministre sont les suivantes :

- pour l'action 1 : 35,2 millions d'euros pour le versement des rentes à 6.420 orphelins et 21,3  millions d'euros pour les indemnisations des spoliations ;

- pour l'action 2 : 43,4 millions d'euros pour l'indemnisation de 7.900 victimes de la barbarie.

Il est attendu peu de demandes nouvelles et les dotations ne devraient concerner à l'avenir, pour l'essentiel, que les crédits nécessaires au règlement des rentes déjà accordées.

Crédits de paiement par action
(en millions d'euros)
	Avant ventilation		Après ventilation
Actions	Crédits de paiement pour 2008	Crédits de paiement pour 2009	Crédits de paiement pour 2008	Crédits de paiement pour 2009*
1-Indemnisation des orphelins de la déportation et des victimes de spoliations du fait des législations antisémites en vigueur pendant l'Occupation	97,2	59,1	98,8	60,2
2- Indemnisation des victimes d'actes de barbarie durant la second guerre mondiale	49,3	47,7	49,5	47,9
Totaux	146,5	106,8	148,3	108,2
* + 1,4 million d'euros, dont 1,2 million d'euros en provenance du programme « Coordination du travail gouvernemental » (mission « Direction de l'action du gouvernement »), et 0,2 million d'euros en provenance du programme 169 de la présente mission.

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2009

C. LES OUBLIÉS DE L'INDEMNISATION

Une demande récurrente des associations concerne l'extension du dispositif d'indemnisation aux orphelins, d'une part, du fait de la deuxième guerre mondiale (tels que les orphelins des otages et des résistants) et, d'autre part, de prisonniers du Viet-minh. Plus généralement l'extension pourrait concerner la situation de tous les orphelins de guerre et des pupilles de la Nation.

Le président de la République a demandé que soit étudié cette possibilité et une mission d'expertise a été confiée au préfet Jean-Yves Audoin qui doit remettre au ministre ses propositions.

Il est une autre demande tout aussi préoccupante : l'extension du dispositif d'indemnisation au cas des incorporés de force dans les formations paramilitaires allemandes (RAD et KHD ^{6 ( * )} ).

La gestion 2008 verra enfin le règlement de ce dossier, puisqu'une convention a été signée le 17 juillet entre le Secrétaire d'Etat à la défense et aux anciens combattants, M. Jean-Marie Bockel et le président de la Fondation Entente franco-allemande, M. André Bord. Cette convention prévoit la participation de l'Etat pour moitié au versement d'une allocation de 800 euros à 5.800 bénéficiaires. La dépense s'élève à 2,61 millions d'euros et sera prise en charge, au cours de l'exercice 2008, sur la sous-action 33 (indemnités, pécules et frais de voyage sur les tombes) du programme 169.

Les principales observations de votre rapporteur spécial sur le programme 158 :

« Indemnisation des victimes des persécutions antisémites
et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale »

Il faut se féliciter de la bonne application des dispositifs prévus pour la réparation, notamment grâce à l'extension du décret du 13 juillet 2000, corrigeant une injustice évidente et ce malgré l'effort financier que cela représente.

Cependant , les propositions de la mission d'expertise confiée au préfet Jean-Yves Audoin sur l'extension de l'indemnisation aux orphelins de guerre et pupilles de la Nation sont très attendues.

Enfin, votre rapporteur spécial se félicite de l'aboutissement du dossier des incorporés de force dans les formations paramilitaires allemandes (RAD et KHD ^{7 ( * )} ) et formule le souhait que les indemnisations interviennent bien dès l'exercice 2008 ainsi qu'il a été annoncé.

LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

I. MODIFICATION DES CRÉDITS À TITRE NON RECONDUCTIBLE

L'Assemblée nationale à majoré, en seconde délibération et à titre non reconductible, les crédits de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation » de 290.400 euros. Ces crédits seront imputés au titre 6 de la façon suivante :

- sur le programme « Liens entre la nation et son armée », à hauteur de 122.000 euros sur l'action 02 « Politique de mémoire » ;

- sur le programme « Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant », à hauteur de 156.900 euros sur l'action 03 « Solidarité » et de 11.500 euros sur l'action 04 « Entretien des lieux de mémoire ».

II. MODIFICATION DE CRÉDITS À TITRE RECONDUCTIBLE

L'Assemblée nationale a , en première délibération, adopté un amendement gouvernemental insérant un article 59 septies (nouveau) , rattaché à la mission, visant à revaloriser , à nouveau, la retraite du combattant . Cette décision n'implique aucune augmentation de crédits dans le présent projet de loi de finances, dans la mesure où son financement sera assuré par redistribution de crédits.

En seconde délibération, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de minoration de crédits de 57,56 millions d'euros destiné à financer les mesures annoncées par le Président de la République en faveur de l'emploi. La minoration est répartie de la façon suivante :

- 55,91 millions d'euros sur le programme « Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » ;

- 0,25 million d'euros sur le programme « Liens entre la nation et son armée » ;

- 1,40 million d'euros sur le programme « Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale ».

III. ADOPTION D'UN ARTICLE RATTACHÉ 59 SEPTIES (NOUVEAU)

L'Assemblée nationale a, en première délibération, adopté un amendement gouvernemental visant à revaloriser la retraite du combattant en relevant son indice de référence de 2 points à compter du 1 ^er juillet 2009. Le coût de cette mesure évalué, pour 2009, à 12 millions d'euros sera financé par une ventilation de crédits interne au programme 169 « Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant ».

Cet indice a déjà bénéficié de relèvements successifs de 2 points, au 1 ^er juillet 2006, au 1 ^er janvier 2007 et au 1 ^er juillet 2008. En année pleine, donc à partir de l'exercice 2010, cette revalorisation coûterait 38 millions d'euros.

Votre rapporteur spécial ne peut qu'approuver cette initiative qui vient consolider les efforts entrepris, les trois années précédentes, pour revaloriser la retraite du combattant. Elle témoigne de l'intérêt de la Nation envers ses combattants d'hier.

Votre commission vous propose d'adopter les crédits de la mission « Anciens combattants, mémoire et lien avec la Nation », tels que modifiés par l'Assemblée nationale, et sans modification l'article 59 septies (nouveau), rattaché à la présente mission, tel qu'adopté par l'Assemblée nationale.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 12 novembre 2008 sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, puis de M. Yann Gaillard, vice-président, la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de M. Jean Marc Todeschini, rapporteur spécial, sur la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation ».

M. Jean Marc Todeschini, rapporteur spécial , a expliqué que cette mission serait fortement modifiée par deux décisions prises par le Conseil de modernisation des politiques publiques.

Il s'agit tout d'abord de la suppression, à l'horizon 2012, de la direction des statuts, des pensions et de la réinsertion sociale (DSPRS) dont les activités seront transférées à d'autres structures existantes, mais aussi de la rationalisation de la direction du service national (DSN) ; les marges de manoeuvre financières dégagées par la révision des structures déconcentrées de la DSN permettront de rendre en compte les questions de sécurité intérieure et de solidarité entre générations pendant la Journée d'appel de préparation à la défense, conformément aux orientations du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale.

Il a relevé que le programme « Liens entre la Nation et son armée » verrait également son périmètre recentré par le transfert des crédits de communication et de valorisation du patrimoine culturel vers la mission « Défense ». Il a considéré que si cette décision était justifiée, elle posait toutefois le problème de la fongibilité des crédits d'un programme ne comportant plus que deux actions et dont l'une d'elles ne représente que 4 % des crédits du programme.

Il a constaté qu'après ce transfert, qui représente 670 emplois, la mission ne comprendrait plus que les effectifs de la DSN et ceux de la DSPRS. Il a précisé que les emplois pour 2009 étaient en diminution totale de 900 ETPT et que, sur la période 2008-2013, ils passeraient de 2.750 ETPT à 1.600 ETPT.

M. Jean Marc Todeschini, rapporteur spécial , a ensuite présenté les crédits de paiement de la mission qui s'établiront, en 2009, à 3,5 milliards d'euros, soit une diminution de 4 %, tout en soulignant que les crédits d'investissement de la Politique de mémoire étaient augmentés de 55 %. Il s'est cependant inquiété du cas des militaires en opérations extérieures (OPEX) qui souhaiteraient, par alignement sur ce qui a été accordé il y a quelques années aux anciens combattants d'Afrique du Nord, se voir attribuer la carte du combattant dès 4 mois en intervention.

M. Jean Marc Todeschini, rapporteur spécial , a informé la commission sur l'élaboration du deuxième contrat d'objectifs et de moyens de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONACVG), qui devrait être présenté avant la fin de l'année, pour couvrir la période 2009-2013, et précisé qu'à cette occasion le fonctionnement de l'Office serait réexaminé.

Il a évoqué la mission d'expertise sur l'indemnisation des orphelins de guerre et des pupilles de la Nation, confiée au préfet Jean-Yves Audoin, qui devait remettre prochainement au ministre ses propositions.

Enfin, il a approuvé l'extension du dispositif d'indemnisation au cas des incorporés de force dans les formations paramilitaires allemandes (RAD et KHD), tout en formulant le souhait que les indemnisations interviennent bien dès l'exercice 2008 ainsi que cela avait été annoncé.

Pour conclure, il a présenté l'article rattaché 59 septies, adopté en première délibération par l'Assemblée nationale sur amendement gouvernemental, qui vise à relever la retraite du combattant de 2 points d'indice, à compter du 1 ^er juillet 2009.

M. Jean Marc Todeschini, rapporteur spécial, a apprécié cette initiative qui vient consolider les efforts déjà entrepris les trois années précédentes et témoigne de l'intérêt de la Nation envers ses combattants d'hier. Il en a donc proposé l'adoption sans modification.

Après avoir été interrogé par M. Yann Gaillard sur ses contacts avec les représentants du monde combattant, M. Jean Marc Todeschini, rapporteur spécial, a précisé à M. Philippe Dallier que les désordres constatés au mémorial de l'Ile de la Cité résultaient d'un défaut d'étanchéité qui nécessiterait une intervention lourde.

La commission a alors décidé d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » ainsi que l'article 59 septies.

Réunie à nouveau le jeudi 20 novembre 2008, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé son vote favorable à l'adoption sans modification des crédits de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale, et de l'article 59 septies.

* ¹ Reichsarbeitsdienst - Kriegshilfsdienst.

* ² Dont 64 % pour l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC) et le restant pour l'Institution nationale des invalides (INI).

* ³ Dont 80,9 % destinés au paiement de la dette viagère.

* ⁴ Rapport d'information n° 65 (2007-2008) « Lieux de mémoire : comment ne pas les oublier ».

* ⁵ Rapport d'information n° 483 (2007-2008), « Les DIAC : une des premières mises en oeuvre de la RGPP ».

* ⁶ Reichsarbeitsdienst - Kriegshilfsdienst.

* ⁷ Reichsarbeitsdienst - Kriegshilfsdienst.