B. UN SOUTIEN CONSTANT DES POUVOIRS PUBLICS FRANÇAIS
1. La loi d'orientation agricole de 2006 : un soutien affirmé au développement de l'assurance récolte
La loi n° 99-574 du 9 juillet 1999 d'orientation agricole avait prescrit le dépôt d'un rapport sur l'assurance récolte . Le Premier ministre M. Jean-Pierre Raffarin ayant chargé le député M. Christian Ménard de le rédiger, celui-ci a rendu son travail début 2004. Constatant que les exploitations agricoles tendent à devenir de plus en plus sensibles à des aléas climatiques dont l'intensité et la fréquence n'ont cessé d'augmenter ces dernières années, le rapport propose une nouvelle orientation vers une garantie protégeant une large palette de productions végétales et animales contre les principaux accidents climatiques (grêle, sécheresse, gel, pluie) et permettant de mutualiser les risques. Cette véritable assurance « multiproduits et multirisques » serait à même, selon le rapport, de se substituer à terme à un dispositif d'indemnisation par le fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGCA) jugé à la fois peu efficace, inégalitaire et financièrement contraint. En effet, le soutien aux exploitants agricoles ayant subi des pertes d'origine climatique reposait depuis plus de 40 ans sur les indemnisations publiques de ce fonds, seuls les dommages dus à la grêle étant alors largement assurés.
S'inspirant des conclusions de ce rapport, la loi n° 2006-11 du 5 janvier 2006 d'orientation agricole crée, dans ses articles 62 et 63 , un cadre institutionnel et règlementaire permettant le développement de mécanismes d'assurance récolte tout en conservant un système d'indemnisation public.
Afin d'assurer le développement de l'assurance contre les risques agricoles, lequel constitue -avec l'indemnisation des dommages non assurables d'importance exceptionnelle- l'un des deux objectifs du FNGCA, il est prévu, d'une part, une prise en charge partielle par le fonds des primes et cotisations d'assurance et, d'autre part, un dispositif relatif aux prêts.
S'agissant de la prise en charge des primes ou cotisations d'assurance , il est prévu que le fonds s'en charge pendant une période minimale de sept ans. Cette prise en charge est forfaitaire, dégressive et variable suivant l'importance du risque et la nature des cultures.
Des décrets pris en application de la LOA viennent depuis fixer, chaque année, les conditions de prise en charge par le FNGCA d'une partie des primes d'assurance et les modalités de versement de la somme 1 ( * ) .
S'agissant de l' encouragement aux prêts , il est prévu une prise en charge partielle par les fonds des intérêts des prêts pouvant être consentis aux victimes de calamités agricoles. Seules y sont éligibles les exploitations faisaient l'objet, au moment du sinistre, d'un contrat d'assurance couvrant l'un au moins des risques suivants : incendie de récoltes ou de bâtiments d'exploitation, grêle, mortalité du bétail, bris de machines.
Par ailleurs, la LOA prévoit une série d'autres mesures incitatives . A ce titre, elle :
- adapte le cadre législatif pour que cette innovation puisse être généralisée à toutes les productions agricoles ;
- instaure le Comité national de l'assurance en agriculture (CNAA) qui garantit un partenariat efficace entre les professionnels agricoles, l'État et les assureurs, notamment en reprenant les attributions de la Commission nationale des calamités agricoles, en particulier la gestion du FNGCA ;
- adapte la procédure des calamités agricoles afin d'en accélérer les délais dans les cas d'indemnisation des calamités agricoles pour les risques non encore assurables ;
- appelle des dispositifs adaptés à la spécificité et à la fragilité accrue au regard des aléas de toute nature de certains territoires (montagne, départements d'Outre-mer ...) ;
- étend le dispositif d'aide au développement de l'assurance aux départements d'Outre-mer.
2. Le travail de la commission : prévoir l'extension progressive de l'assurance récolte
En 1997 , MM. Jean-Paul Emorine et Marcel Deneux, alors tous deux membres de la commission des affaires économiques, avaient réalisé un rapport sur l'avenir de la PAC . Lors de son instruction, ils s'étaient rendus aux États-Unis et en Espagne, et en avaient rapporté l'expérience de mécanismes d'assurance récolte soutenus par les pouvoirs publics, alors quasi inconnus en France.
Ces documents, qui ont nourri la réflexion, ont permis la mise au point, presque dix ans plus tard, du dispositif incitatif inséré par le Gouvernement dans la loi d'orientation agricole de 2006 .
C'est dans cette loi que M. Gérard César, alors rapporteur du texte, a déposé et fait adopter -avec le soutien marqué de M. Jean-Paul Emorine, alors président de la commission des affaires économiques- un amendement prévoyant, à compter de l'entrée en vigueur de la loi, le principe d'une extension progressive de l'assurance récolte à l'ensemble des productions agricoles, dans des conditions fixées par décret.
Il est alors ressorti des débats que si le mécanisme incitatif prévu par le gouvernement dans la loi d'orientation devait favoriser le développement de l'assurance récolte, il restait en l'état insuffisant. En effet, il est apparu que seul un dispositif assis sur une assiette de cotisants aussi large que possible présenterait une réelle portée. Or, c'était justement le rôle d'une loi d'orientation que de fixer un objectif à atteindre sur le long terme. Il a été précisé au cours des débats que cette prescription demeurait en revanche indicative , et n'avait pas valeur d'obligation pour les agriculteurs, ceux-ci pouvant décider de souscrire ou non un contrat d'assurance.
Voté avec l'assentiment du gouvernement et devenu article 68 de ladite loi, cette disposition fait l'objet de décrets d'application chaque année, soit :
- le décret n° 2006-370 du 27 mars 2006 fixant pour 2006 les modalités d'application de l'article L. 361-8 du livre III du code rural en vue de favoriser le développement de l'assurance contre certains risques agricoles,
- le décret n° 2007-134 du 30 janvier 2007 fixant pour l'année 2007 lesdites modalités,
- le décret n° 2008-270 du 18 mars 2008 fixant pour l'année 2008 les mêmes modalités.
La même année, votre commission des affaires économiques est intervenue, durant l'examen du projet de loi de finances , pour sécuriser le financement du dispositif public de soutien au développement de l'assurance récolte, en faisant adopter un amendement cosigné par MM. Jean-Paul Emorine et Gérard César, ainsi que par M. Joël Bourdin, rapporteur spécial du budget de l'agriculture 2 ( * ) .
* 1 Voir infra.
* 2 Voir infra.