EXAMEN DES ARTICLES
Dans sa version initiale, le projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion se compose de cinq chapitres regroupant 27 articles. Ces chapitres sont respectivement consacrés :
- à la mobilisation des acteurs ( chapitre I er ) ;
- au programme national de requalification des quartiers anciens dégradés ( chapitre II ) ;
- au développement d'une offre nouvelle de logements ( chapitre III ) ;
- à la mobilité dans le parc de logements ( chapitre IV ) ;
- et, enfin, à la lutte contre l'exclusion, à l'hébergement et à l'accès au logement ( chapitre V ).
CHAPITRE IER - Dispositions relatives à la mobilisation des acteurs
Le chapitre I er , qui traite de la mobilisation des acteurs , regroupe six articles. Ceux-ci traitent de sujets aussi différents que l'instauration d'un système de prélèvement sur les ressources des bailleurs sociaux ne construisant pas suffisamment, la réforme de la gouvernance du 1 % logement, les conditions dans lesquelles les organismes HLM peuvent recourir à la vente en l'état futur d'achèvement (VEFA) ou la création d'un mécanisme d'alerte dans les copropriétés.
Article 1er (Articles L. 441-12, L. 445-1, L. 445-2, L. 445-3 et L. 445-4 du code de la construction et de l'habitation et article 1388 bis du code général des impôts) - Obligation pour les organismes HLM de conclure une convention d'utilité sociale avant le 31 décembre 2010
Commentaire : cet article transforme les conventions globales de patrimoine en convention d'utilité sociale et en rend obligatoire la conclusion par tout organisme HLM ou SEM de construction et de gestion de logements sociaux avant le 31 décembre 2010.
I. Le droit en vigueur
Créées par l'article 63 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales 4 ( * ) , les conventions globales de patrimoine , dont la conclusion est aujourd'hui laissée à la libre appréciation des organismes d'habitations à loyer modéré et des sociétés d'économie mixte (SEM), ont pour objet de leur permettre de contractualiser avec l'Etat les grands aspects de leur politique de gestion patrimoniale et d'occupation sociale de leur parc de logements.
A. Le système du conventionnement par programme
Comme indiqué dans le rapport de la commission des lois sur le projet de loi relatif aux libertés et responsabilités locales 5 ( * ) , depuis la loi du 3 janvier 1977 portant réforme de l'aide au logement, la réalisation de chaque programme aidé de logement social, quelle que soit la nature du bailleur (public ou privé) ou de l'opération (construction neuve, réhabilitation, acquisition amélioration) donne lieu à la conclusion d'une convention entre le préfet et le bénéficiaire de l'aide. Ce dispositif autorise également le conventionnement de logements sans pour autant effectuer de travaux. Les services déconcentrés de l'Etat sont chargés de la négociation des clauses de la convention avec le bailleur et du contrôle de leur application. La convention permet aux locataires des logements concernés de percevoir l'aide personnalisée au logement (APL) lorsqu'ils y sont éligibles.
Obligatoirement publiée au service des hypothèques, la convention APL prévoit notamment le loyer maximal applicable par le bailleur et le pourcentage de réservation de logements dont dispose l'Etat sur le programme aidé. Sa durée, d'une durée minimale de neuf ans, varie selon les types de financement et correspond en principe à la durée du prêt. La convention est ensuite reconduite tacitement pour des périodes de trois ans, sauf dénonciation préalable du bailleur. Le remboursement du prêt par le propriétaire n'a aucune incidence sur la durée de la convention. La demande de résiliation par le propriétaire ne peut être faite que pour le terme de la convention. En cas de mutation à titre gratuit ou onéreux, la convention est transférée de plein droit au nouveau propriétaire.
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Selon les informations communiquées à votre rapporteur, le nombre de logements locatifs sociaux conventionnés s'élevait à 4.531.860 au 1 er janvier 2006. Ces logements étaient régis par 261.875 conventions APL, soit une moyenne de 17 logements par convention, relevant à 86 % des organismes HLM (soit 3.897.820 logements), les 14 % restants se répartissant à parts quasi égales entre les SEM, les bailleurs privés et d'autres bailleurs sociaux. |
Fondé sur la seule prise en compte des flux de logements neufs ou réhabilités ayant fait l'objet d'une aide de l'Etat, le régime du conventionnement se traduit par un système « stratifié » puisque chaque ensemble de logement couvert par une convention APL est régi par des conditions économiques et sociales qui peuvent différer selon la date de signature de la convention.
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Selon les termes de l'article L. 353-2 du code de la construction et de l'habitat (CCH), les conventions, qui doivent respecter les stipulations de conventions types définies par décret, déterminent les obligations des parties et fixent notamment : - les travaux d'amélioration qui incombent aux bailleurs ; - les caractéristiques techniques des logements après construction ou amélioration ; - les conditions et les modalités, le cas échéant, du relogement provisoire pendant la durée des travaux ; - les conditions d'occupation et de peuplement desdits logements ; - le nombre de logements réservés à des familles ou à des occupants sortant d'habitats insalubres ou d'immeubles menaçant ruine ; - la durée minimale des baux et les modalités selon lesquelles ils pourront être résiliés ou reconduits à la volonté du locataire pendant la durée de la convention ; - le montant maximum des loyers, des cautionnements et avances et les modalités de leur évolution ainsi que les charges dont le remboursement incombe aux locataires ; - les obligations des bailleurs à l'égard des organismes chargés de la liquidation et du paiement de l'aide personnalisée au logement ; - les conditions de leur révision ainsi que leur durée, qui ne peut être inférieure à neuf ans ; - les sanctions encourues pour le non-respect des engagements conventionnels, y compris la résiliation de la convention aux torts du bailleur après mise en demeure. |
Outre qu'elle ne présente aucune possibilité d'adaptation au regard de l'évolution du patrimoine, notamment en termes de qualité et d'environnement économique, social et urbain, et de celle de ses occupants, une telle organisation peut être à l'origine de situations anormales au regard de la vocation du parc social, des logements similaires, pourtant situés au sein du même ensemble immobilier, pouvant parfois présenter des niveaux de loyers différents alors même que les revenus des occupants sont identiques. De même, des logements bien situés, de bonne qualité et anciens, peuvent avoir des loyers faibles alors que des programmes neufs et moins bien situés peuvent avoir des loyers élevés.
Le mécanisme de conventionnement en vigueur excluant toute discussion globale avec les bailleurs, une mise en cohérence des loyers avec la valeur du service rendu par les logements était, avant l'entrée en vigueur des dispositions sur le conventionnement global, inenvisageable .
B. Présentation du conventionnement global
Ces inconvénients ont donc conduit le gouvernement et le Parlement, à l'occasion du débat sur le projet de loi relatif aux libertés et responsabilités locales, à introduire un dispositif tendant à autoriser les organismes HLM et les SEM à conclure avec l'Etat des conventions globales de patrimoine. Cet outil a été élaboré pour permettre aux bailleurs sociaux de procéder à une « remise à plat », dans un cadre contractuel, de leurs politiques en matière de qualité de service aux occupants, d'occupation sociale, de loyers et de surloyers et d'investissement.
Aux termes des articles L. 445-1 à L. 445-7 du CCH, les conventions globales de patrimoine peuvent être conclues pour une durée de six ans, sur la base des plans stratégiques de patrimoine (PSP) et en tenant compte des programmes locaux de l'habitat (PLH).
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Comme le souligne la récente circulaire d'application des conventions globales de patrimoine 6 ( * ) , peuvent actuellement conclure une telle convention les organismes HLM, les SEM ainsi que les unions d'économie sociale (UES). Dans le cas d'un organisme HLM, le cahier des charges de gestion sociale porte alors sur l'ensemble des logements sur lesquels il détient un droit réel 7 ( * ) , alors que pour une SEM ou une UES, ce dernier ne concerne que la fraction du patrimoine couvert par une convention APL pour lequel elle détient un tel droit. |
Initiés par le comité interministériel des villes du 1 er octobre 2001, les PSP visent à fixer, sur le moyen et long terme, les évolutions du patrimoine des bailleurs sociaux dans le souci d'une meilleure adaptation de l'offre de logements à la demande 8 ( * ) . Ainsi que l'explicite la circulaire du 3 mai 2002, l'élaboration d'un PSP, qui s'appuie sur un diagnostic et une analyse des enjeux, doit se traduire par l'établissement d'un document dégageant, pour l'ensemble du parc détenu par le bailleur, des options claires à cinq et dix ans quant aux différentes évolutions possibles : maintien en l'état, réhabilitation, démolition avec ou sans reconstruction, vente. Ce plan doit ainsi permettre de définir des objectifs d'intervention sur le parc existant en tenant compte des contraintes et des atouts de l'environnement externe du patrimoine ainsi que des contraintes financières de l'organisme.
Ce document revêt donc un caractère essentiel dans la mise en oeuvre des conventions globales de patrimoine puisqu'il en constitue un préalable indispensable . D'après les informations recueillies par votre rapporteur auprès de l'Union sociale pour l'habitat, la quasi-totalité des organismes HLM seraient, à l'heure actuelle, couverts par des PSP, lesquels nécessiteront néanmoins une révision dans la perspective de la mise en place généralisée des conventions d'utilité sociale et des nouvelles contraintes en matière de performance énergétique.
L'article L. 445-1 précise que l' Etat constitue l'interlocuteur principal des bailleurs dans les négociations des conventions puisqu'elles sont signées avec lui. Toutefois, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et départements délégataires des aides à la pierre doivent être obligatoirement consultés sur les dispositions de la convention et peuvent en être signataires s'ils le souhaitent . Les autres EPCI menant une politique du logement ne sont pas pour autant exclus de ces discussions puisque les conventions doivent également tenir compte des PLH.
S'agissant du contenu de la convention, celle-ci comporte :
- un classement des immeubles ou ensembles immobiliers détenus par l'organisme, lequel est établi en fonction du service rendu aux locataires et après concertation avec leurs organisations représentatives. Comme le précise l'article R. 445-4 du CCH, l'appréciation de ce service prend notamment en compte la qualité de la construction et des prestations techniques, la localisation et l'environnement de l'immeuble ;
- l'énoncé de la politique patrimoniale et d'investissement de l'organisme, qui doit en particulier comprendre un plan de mise en vente aux locataires et les orientations retenues pour le réinvestissement des fonds provenant de la vente ;
- les engagements pris par l'organisme sur la qualité du service rendu aux locataires ;
- et, enfin, un cahier des charges de gestion sociale de l'organisme.
Défini à l'article L. 445-2, ce cahier des charges, qui porte sur l'ensemble des logements pour lesquels l'organisme détient un droit réel, récapitule les obligations de l'organisme relatives aux conditions d'occupation et de peuplement des logements ainsi qu'à la détermination des loyers. Il doit être révisé tous les six ans.
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Le cahier des charges fixe : - les plafonds de ressources applicables pour l'attribution des logements ; - les conditions dans lesquelles l'organisme peut exiger le paiement d'un supplément de loyer de solidarité (SLS) et ses modalités de calcul ; - le montant maximal total des loyers, exprimé par mètre carré et par mois, qui doit tenir compte du classement des immeubles ou ensembles immobiliers. |
Il résulte de ces dispositions que les conventions globales de patrimoine peuvent contenir des stipulations ou engagements sur des aspects de la gestion du patrimoine du bailleur (plafonds de ressources et de loyers notamment) qui peuvent différer de celles et ceux qui sont contenus dans les conventions APL. Aux fins de favoriser une entrée en vigueur progressive de ce dispositif, la loi du 13 août 2004 a ainsi procédé à une distinction entre, d'une part, les conventions APL en vigueur à la date de publication de la convention globale et, d'autre part, celles conclues postérieurement. Pour les premières, les engagements contenus dans conventions globales de patrimoine qui seraient de même nature que ceux des conventions APL se substituent de plein droit à la date de signature de la convention globale. Pour les secondes, cette substitution n'intervient qu'au terme de la douzième année d'application de la convention globale de patrimoine.
En conséquence, au cours de cette période de douze années, le patrimoine d'un organisme qui aurait signé une convention globale de patrimoine sera régi par deux systèmes conventionnels : la convention globale de patrimoine pour les logements antérieurs à la loi du 13 août 2004 et les conventions APL pour les logements mis en service postérieurement à cette date.
La signature d'une telle convention offre à l'organisme des possibilités pour procéder à une mise en cohérence de sa politique des loyers, dans des limites fixées par la loi. En effet, elle l'autorise à fixer le loyer maximal applicable à chaque logement en tenant compte notamment de sa taille et de sa situation dans l'immeuble ou l'ensemble immobilier. L'organisme peut alors fixer librement les loyers applicables aux bénéficiaires des baux ou engagements en cours dans la limite des loyers maximaux. Toutefois, aucune augmentation de loyer ne doit entraîner, d'une année sur l'autre, une hausse qui excède de plus de 5 % le montant maximal résultant de la variation de l'indice de référence des loyers 9 ( * ) , sauf accord des associations représentatives de locataires ou des locataires.
Surtout, la loi a précisé que les modifications des loyers des logements possédés par l'organisme qui résulteraient de la convention globale ne peuvent avoir pour effet de porter le montant maximal de la masse des loyers de l'ensemble des immeubles de l'organisme au-delà du montant maximal résultant, à la date d'établissement du cahier des charges, des conventions APL ou de la réglementation en vigueur . Ce montant peut cependant être augmenté, pendant la durée de la convention et dans des conditions prévues par le cahier des charges, en vue d'assurer l'équilibre financier d'opérations d'amélioration modifiant le classement des immeubles. De même, le cahier des charges peut prévoir si nécessaire, lors de son établissement ou au moment du renouvellement de la convention, un montant maximal plus élevé que celui résultant des dispositions précédentes, à la demande d'un organisme et en vue de préserver ses équilibres financiers, après avis de la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS). Ce montant maximal est actualisé au 1 er juillet de chaque année en fonction de l'évolution de l'indice de référence des loyers.
Le conventionnement global traitant de tous les aspects de la politique des organismes HLM, il doit également s'articuler avec d'autres dispositifs spécifiques élaborés au cours des dernières années . Ainsi, si la convention globale peut contenir des stipulations dérogeant aux règles générales relatives au supplément de loyer de solidarité (SLS), il n'en reste pas moins que cette dérogation doit être effectuée dans le respect des dispositions prévue par la loi portant engagement national pour le logement. En effet, cette dernière a permis aux programmes locaux de l'habitat, lorsque les organismes HLM et les SEM gérant des logements sociaux ont été associés à son élaboration et après avis conforme du préfet, de déterminer les zones géographiques ou les quartiers dans lesquels le SLS ne s'applique pas et de fixer les orientations relatives à sa mise en oeuvre. Ainsi, si les conventions globales de patrimoine peuvent déroger aux règles générales relatives aux SLS, ces dérogations doivent être conformes aux orientations des PLH en la matière si elles existent.
De même, dans le cadre des délégations de gestion des aides à la pierre, les EPCI ou les départements délégataires ont la possibilité, pour des secteurs géographiques déterminés et dans des limites fixées par décret en Conseil d'Etat, d'adapter les plafonds de ressources pour l'attribution des logements locatifs sociaux. L'article L. 445-3 autorise néanmoins la convention globale de patrimoine à déroger à ces plafonds de ressources ayant fait l'objet d'adaptations par ces conventions de délégation.
En ce qui concerne les engagements des bailleurs en matière d' occupation sociale , l'article R. 445-6 précise que le cahier des charges de gestion sociale récapitule les engagements quantifiés d'attribution de logements à des personnes connaissant des difficultés économiques et sociales pris par l'organisme, en particulier ceux pris en application des accords collectifs intercommunaux et départementaux, ainsi que les moyens d'accompagnement prévus par l'organisme pour la mise en oeuvre de ces engagements. En l'absence de tels engagements, le cahier des charges de gestion sociale peut fixer des engagements de même nature pour la durée de la convention.
L'article R. 445-7 dispose quant à lui que le cahier des charges prévoit, pour chaque immeuble ou ensemble immobilier classé dans la meilleure catégorie de service rendu et destiné à des ménages dont les ressources n'excèdent pas les plafonds « PLUS », un pourcentage minimal de logements, qui ne peut être inférieur à 30 %, devant être occupés par des ménages dont les ressources n'excèdent pas 60 % de ces mêmes plafonds (soit le plafond « PLAI »).
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La vérification de ces engagements d'occupation sociale est effectuée tous les trois ans au vu des résultats de l'enquête sur l'occupation des logements HLM et son évolution. Les organismes transmettent à cet effet au préfet du département, pour chaque immeuble ou ensemble immobilier classé dans la meilleure catégorie de service rendu, les pourcentages des ménages, parmi l'ensemble des locataires et parmi les locataires ayant emménagé depuis moins de trois ans, dont les ressources déclarées à l'enquête n'excèdent pas, d'une part, les plafonds « PLUS », d'autre part, 60 % de ces mêmes plafonds. Si le préfet constate que cet engagement n'est pas rempli dans un immeuble ou un ensemble immobilier, il notifie à l'organisme que deux tiers des logements attribués dans ces immeubles postérieurement à cette notification devront l'être à des ménages dont les ressources n'excèdent pas 60 % des plafonds « PLUS » jusqu'à ce que l'organisme établisse que l'engagement est à nouveau respecté . |
A l'inverse, lorsque les plafonds de ressources applicables à un immeuble ou un ensemble immobilier, lors de l'établissement du cahier des charges, n'excèdent pas ceux prévus au premier alinéa de l'article R. 331-12, le cahier des charges peut, afin de favoriser la mixité sociale, fixer un plafond de ressources supérieur dans la limite de 30 %. Lorsque l'organisme d'habitations à loyer modéré constate que les logements d'un même immeuble ou ensemble immobilier sont occupés à plus de 65 % par des ménages bénéficiant des aides personnelles au logement, il peut être dérogé, pour la durée restant à courir de la convention, à ces plafonds de ressources, sous certaines limites. Cette dérogation est subordonnée à l'accord du représentant de l'Etat dans le département de situation des logements et, le cas échéant, de l'EPCI ou du département délégataire si l'immeuble est situé dans le périmètre de la convention de délégation.
Comme le précise par ailleurs la circulaire d'application du conventionnement global, outre l'accès au logement, le cahier des charges devra également prendre en compte les politiques de l'organisme relatives à la prévention des expulsions et au maintien dans le logement ainsi qu'à la mobilité résidentielle, en prenant en compte l'accession à la propriété ou l'échange de logements locatifs.
Enfin, s'agissant volet « patrimonial » de la convention globale, cette même circulaire rappelle que les besoins identifiés et la programmation de cette politique doivent résulter des réflexions et orientations du PSP, dans le respect des grandes politiques nationales que sont le plan de cohésion sociale, le programme national de rénovation urbaine et, demain, le programme national de rénovation des quartiers anciens dégradés proposé par les articles 7 et 8 du projet de loi, et des politiques locales définies par les PLH. Cet exposé de la politique patrimoniale comporte ainsi des éléments d'analyse sur les besoins en termes d'amélioration et de développement et devra se traduire dans une programmation annuelle territorialisée exprimée en termes physiques et financiers.
II. Le texte du projet de loi
Dans le but d'amplifier cette réforme des relations entre l'Etat et les organismes HLM, l'article 1 er du projet de loi prévoit d'accélérer le mouvement de conventionnement global du parc de logements locatifs sociaux conventionnés, en rendant obligatoire la conclusion d'une convention , rebaptisée convention d'utilité sociale .
* Le paragraphe I tire les conséquences dans plusieurs articles du CCH et du CGI du changement de dénomination de la convention.
* Le paragraphe II modifie l'article L. 445-1 du CCH.
Le 1° supprime le caractère facultatif du conventionnement global et rend obligatoire la conclusion d'une convention d'utilité sociale avant le 31 décembre 2010. La convention d'utilité sociale demeurerait valable pour une durée de six ans renouvelable et serait toujours élaborée sur la base des plans stratégiques de patrimoine des organismes, en tenant compte des PLH.
Le périmètre des bailleurs assujettis aux conventions d'utilité sociale (HLM, SEM et UES) demeurerait inchangé .
Le 2° traite du respect des engagements pris par l'organisme dans le cadre de la convention.
A cet effet, celle-ci comporterait des indicateurs , définis par décret en Conseil d'Etat, permettant de mesurer si les objectifs fixés pour chaque aspect de la politique ont été atteints.
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La circulaire d'application du conventionnement global donne, à cet égard, une première indication sur les indicateurs qui pourraient être définis puisqu'elle précise que, pour le suivi des conventions signées, les services de l'Etat devront s'attacher à : - mesurer les investissements réalisés (réhabilitation et travaux neufs) ; - suivre l'évolution des ventes de patrimoine ; - situer d'éventuelles modifications de l'occupation sociale, compte tenu des entrées et sorties du parc ; - mesurer les efforts consentis en faveur des plus défavorisés (respect des engagements pris dans le cadre des PDALPD et mise en oeuvre du droit au logement opposable) ; - suivre l'évolution des loyers réels. S'agissant du suivi de la qualité de service, des indicateurs tels que la fréquence des interventions de vérification, d'entretien et de nettoyage, les effectifs des gardiens et des personnels de proximité ou le nombre de réclamations des locataires et leurs délais de traitement devraient être définis. |
Dans le cas où un organisme n'aurait pas adressé au préfet un projet de convention avant le 30 juin 2010, le ministre du logement aurait alors la possibilité de retirer à l'organisme une ou plusieurs de ses compétences pendant une durée maximale de cinq ans. Pour la même durée, le ministre pourrait également procéder à une majoration de sa cotisation due à la CGLLS , à condition que cette majoration n'ait pas pour effet de porter son niveau dû au-delà du quintuple du montant initialement dû.
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La cotisation CGLLS, due par les organismes HLM et les SEM, a pour assiette les loyers appelés au cours du dernier exercice. Elle peut être réduite par un certain nombre d'éléments (nombre de bénéficiaires des aides au logement, nombre de logements situés dans des zones franches urbaines, nombre de logements mis en service ou nouvellement conventionnés dans l'année). Son taux, qui ne peut excéder 1,5 %, et les montants des réfactions sont fixés par des arrêtés des ministres chargés du logement, de l'économie et des finances. En moyenne, le montant de la cotisation s'élève actuellement à 1 % de la masse des loyers. |
Au cours de la durée d'exécution de la convention d'utilité sociale, un organisme qui aurait manqué, de son fait, à ses engagements serait passible d'une pénalité . Cette dernière, prononcée par le ministre du logement et proportionnée à l'écart constaté entre les objectifs définis par la convention et le degré de leur réalisation, ne pourrait excéder 100 euros par logement sur lequel l'organisme détient un droit réel, augmenté du montant de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) dont il a, le cas échéant, bénéficié pour une fraction de son patrimoine au cours du dernier exercice connu.
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En application de l'article 1384 A du code général des impôts (CGI), les logements locatifs sociaux bénéficient d'une exonération de TFPB pendant quinze ans à compter de l'année qui suit celle de leur achèvement, à condition notamment d'être financés, à hauteur d'au moins 50 %, par un prêt locatif aidé ou réglementé (PLA-I, PLUS, PLS), un prêt accordé par les collecteurs de la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC), des subventions de collectivités territoriales ou le concours de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine. Depuis 1998, en application de l'article 1384 C du CGI, cette exonération est également applicable aux logements locatifs sociaux résultant d'opérations d'acquisition-amélioration. Pour ces opérations, le seuil des 50 % n'entre pas en compte et il suffit que le logement soit acquis avec le concours financier de l'Etat ou avec une subvention de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU). En outre, depuis le 1 er janvier 2002, les nouvelles constructions de logements sociaux répondant à plusieurs critères de qualité environnementale (définis au I bis de l'article 1384 A) profitent d'une exonération pendant une durée portée à vingt ans. Depuis la publication de la loi du 18 janvier 2005, les logements sociaux construits en application du plan de cohésion sociale (entre le 1 er juillet 2004 et le 31 décembre 2009) sont exonérés de TFPB pendant une durée qui a été allongée à vingt-cinq ans. Les opérations répondant aux critères de qualité environnementale réalisés pendant la même période ont quant à eux vu cette durée d'exonération portée à trente ans par la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement. |
Cette pénalité serait recouvrée au bénéfice de la CGLLS selon les mêmes procédures et sous les mêmes sanctions, garanties, sûretés et privilèges que la taxe sur la valeur ajoutée.
* Le paragraphe III amende l'article L. 445-2 du CCH pour rendre facultative, pour la première convention d'utilité sociale établie par un organisme, l'insertion dans le cahier des charges de gestion sociale de dispositions relative à la « remise en ordre » des loyers. Il s'agit en pratique de rendre explicite la faculté qu'auront les bailleurs de ne pas procéder immédiatement à la réorganisation de la grille de leurs loyers maxima, à la suite du reclassement des immeubles par niveaux de qualité de service rendu.
* Enfin, le paragraphe IV est relatif à l'instauration d'une possibilité d'expérimenter le système du loyer progressif. A cet effet, il complète l'article L. 445-4 du CCH afin de préciser que la convention d'utilité sociale pourrait prévoir, à titre expérimental et pour sa durée d'application, un dispositif permettant de moduler les loyers en fonction des revenus des locataires, nonobstant les plafonds de loyers fixés par les conventions APL. Ces loyers ne pourraient excéder une part des ressources de l'ensemble des personnes vivant au foyer. Le minimum et le maximum de cette part, ainsi que les conditions de détermination des ressources des personnes vivant au foyer, seraient déterminés par décret en Conseil d'Etat.
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D'après les travaux menés par l'équipe chargée du « volet logement » dans le cadre de la revue générale des politiques publiques, un tel système s'inspire de la politique des loyers menée par l'association Foncière Logement (AFL). Cette association construit en effet des logements financés à l'aide de prêts locatifs sociaux (PLS) mais elle est tenue, de par les accords conclus entre l'Etat et l'Union d'économie sociale du logement, de loger dans chacun de ses programmes au moins un tiers de ménages sous les plafonds de ressources « PLAI » (60 % des plafonds PLUS), avec pour ceux-ci un loyer ne dépassant pas le niveau des loyers « PLUS ». Bien qu'elle soit autorisée à appliquer le loyer afférent à un PLS dès le premier euro de dépassement des plafonds PLAI, l'AFL, pour tenir compte des capacités contributives des locataires, pratique un loyer progressif qui augmente linéairement en fonction du revenu à partir de 65 % et jusqu'à 95 % des plafonds PLUS, valeur pour laquelle le loyer rejoint le niveau PLS. Un tel dispositif permet ainsi d'égaliser le taux d'effort des ménages dont les revenus sont compris dans cette gamme de ressources (65-95). Surtout, le différentiel de loyers induit par cette politique est de nature à autoriser des diminutions de loyers pour les ménages les plus modestes. |
Le texte précise enfin qu'un rapport d'évaluation devra être transmis au Parlement par le gouvernement dans l'année suivant la fin des expérimentations engagées en matière de loyer progressif.
III. La position de votre commission
Votre commission relève que la réforme de ces conventions proposée par l'article 1 er est extrêmement ambitieuse et volontariste, au regard de l'absence de conclusion par un organisme HLM d'une convention globale de patrimoine et du caractère récent des textes d'application 10 ( * ) . Aucun retour d'expérience n'est en conséquence disponible à l'occasion de ce projet de loi.
Votre rapporteur a néanmoins constaté, au cours de ses auditions, l'existence d'une volonté partagée entre le Gouvernement et le monde HLM pour mettre en oeuvre, dans des délais assez rapprochés, ce nouveau système de conventionnement, dans le but de moderniser la gestion du parc HLM. Il n'en reste pas moins que la date limite du 31 décembre 2010 suppose une mobilisation de l'ensemble des acteurs puisque la conclusion de ces conventions d'utilité sociale va vraisemblablement nécessiter une révision préalable d'un grand nombre de plans stratégiques de patrimoine. En outre, votre rapporteur souhaite souligner que le montant élevé des sanctions prévues par l'article en cas de non respect des engagements fixés par la convention (100 euros par logement, augmentés du montant de l'exonération de la TFPB) pourrait être de nature à favoriser la conclusion de conventions comportant des engagements peu ambitieux, les bailleurs ne souhaitant pas s'exposer de manière démesurée au risque de sanctions.
Au regard du caractère essentiel du plan stratégique de patrimoine, qui constitue le préalable essentiel à toute conclusion de convention d'utilité sociale, votre commission a tout d'abord jugé indispensable de définir dans la loi la nature de ces plans, dont le contenu n'est actuellement décrit que dans des circulaires ministérielles 11 ( * ) . Dans ces conditions, elle vous présente un amendement , insérant un nouvel article L. 411-9 dans le CCH, qui rend explicitement obligatoire l'élaboration d'un PSP par les organismes HLM afin de définir leur stratégie pour adapter leur offre de logements à la demande sur les différents secteurs géographiques où ils disposent d'un patrimoine, en tenant compte des orientations des PLH. Le plan comprendrait ainsi une analyse du parc de logements existants selon sa qualité, son attractivité et son positionnement sur les marchés locaux de l'habitat, définirait l'évolution à moyen et long terme des différentes composantes de ce parc, ainsi que les choix d'investissement et de gestion qui en résultent, et prévoirait les perspectives de développement du patrimoine de l'organisme.
Votre commission s'est ensuite interrogée sur le périmètre des acteurs devant être signataires de la convention d'utilité sociale, au regard du rôle croissant joué par les collectivités territoriales dans la conduite des politiques locales de l'habitat. Le droit en vigueur prévoit une consultation simple des EPCI et départements délégataires des aides à la pierre sur les stipulations des conventions portant sur les immeubles situés dans leur périmètre et leur permet d'être signataires. Sans aller jusqu'à rendre obligatoire la signature des conventions par ces acteurs, qui aurait impliqué, dans le cas de certains bailleurs disposant d'un patrimoine disséminé sur différents territoires, la signature par un très grand nombre de délégataires, avec en conséquence des risques manifestes de blocages, votre commission a souhaité étendre les modalités de participation des collectivités à ce processus conventionnel ainsi que le champ des collectivités concernées. Pour ces raisons, elle vous soumet un amendement qui, tout en conservant le caractère facultatif de la signature de la convention par les collectivités, prévoit une association à l'élaboration des dispositions de la convention relatives aux immeubles situés sur leur territoire, selon des modalités définies par décret en Conseil d'Etat, et élargit une telle association, ainsi que la possibilité de signer la convention, à l'ensemble des EPCI dotés d'un programme local de l'habitat et des départements.
Votre commission vous propose par ailleurs un amendement tendant à reformuler les dispositions relatives aux sanctions des organismes HLM qui ne respecteraient pas les engagements inscrits au sein des conventions d'utilité sociale. Il lui est notamment apparu nécessaire d'inscrire dans la loi le principe d'une procédure contradictoire entre l'organisme et le représentant de l'Etat signataire de la convention. En conséquence, le préfet aurait d'abord pour obligation, en cas de manquements commis par l'organisme, de mettre ce dernier en demeure de présenter ses observations et de faire des propositions pour y remédier. A l'issue de cet examen contradictoire, le préfet aurait la possibilité de proposer au ministre de prononcer les sanctions financières prévues par le projet de loi.
S'agissant du contenu des conventions d'utilité sociale, votre commission ne vous en soumet, par un amendement , que deux adaptations, tendant respectivement à rappeler dans le texte que les engagements en termes d'occupation sociale des conventions doivent tenir compte des accords collectifs intercommunaux et départementaux, puisque ceux-ci ont un objet similaire, et à réduire de douze à six ans la durée au-delà de laquelle les dispositions des conventions APL disparaissent, pour les logements construits après la promulgation de la loi relative aux libertés et responsabilités locales, au profit de celles des conventions d'utilité sociale.
Sur le dispositif de loyer progressif, votre commission vous présente deux amendements , l'un de nature rédactionnelle et l'autre tendant à supprimer la référence au rapport sur le bilan des expérimentations engagées puisque, celles-ci pouvant démarrer à des dates différentes, il apparaît difficile de déterminer à quel moment ce rapport devra être remis au Parlement. Au demeurant, le Gouvernement a la possibilité d'adresser des rapports au Parlement sans qu'une disposition législative ne le prévoie explicitement.
Enfin, outre un amendement de coordination, votre commission vous soumet un amendement tendant à étendre à l'année 2010 le bénéfice de l'abattement de 30 % de la base d'imposition à la taxe foncière sur les propriétés bâties pour les organismes HLM ayant conclu ou renouvelé en 2009 une convention relative à l'entretien et à la gestion du parc, ayant pour but d'améliorer la qualité du service rendu aux locataires. En effet, il est peu probable que toutes les conventions d'utilité sociale, dont la conclusion ouvre également droit à cet avantage fiscal, soient signées au cours de l'année 2010. Dans ces conditions, il convient d'assurer la jonction entre ces deux dispositifs.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié. |
Article 2 (Articles L. 423-14 [nouveau], L. 452-1, L. 452-3 et L. 481-1-1 du code de la construction et de l'habitation) - Création d'un mécanisme de mutualisation des ressources financières des organismes
Commentaire : cet article propose la création d'un prélèvement sur les ressources financières des organismes HLM et des SEM dont les investissements annuels sont inférieurs à une fraction de leur potentiel financier.
I. Le texte du projet de loi
Afin de mobiliser les moyens des organismes HLM qui n'investiraient pas suffisamment en faveur du développement et de la réhabilitation de leur parc de logements, l'article 2 propose la création d'un prélèvement sur leurs ressources financières dont le produit serait mutualisé en faveur des opérations locatives sociales réalisées par d'autres organismes.
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En vertu du droit en vigueur, la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) n'a ni la mission, ni les moyens de procéder à une telle mutualisation des ressources des organismes. Selon l'article L. 452-1, cet établissement public est chargé : - de contribuer à la prévention des difficultés financières et au redressement des organismes ; - de favoriser la réorganisation et le regroupement des organismes et de financer des actions de formation ou de soutien technique pour leur permettre de mener des actions ou opérations de renouvellement urbain ; - de financer l'ANRU ; - d'assurer un meilleur fonctionnement, une coordination des activités, des investissements pour le développement des actions en faveur du logement social des organismes ; - de participer au financement des associations nationales de locataires représentatives ; - d'aider les associations départementales d'information sur le logement (ADIL) à développer l'information en faveur du logement social. |
* A cet effet, le paragraphe I insère dans le CCH un nouvel article L. 423-14 régissant les conditions de calcul de ce prélèvement.
Selon son premier alinéa, ce prélèvement sur les ressources financières serait applicable aux bailleurs sociaux dont les investissements annuels moyens des deux derniers exercices comptables seraient restés inférieurs, au cours de la même période, à une fraction de leur potentiel financier annuel moyen.
Comme le précise l'exposé des motifs du projet de loi, le potentiel financier est un ratio permettant d'apprécier la situation financière d'un organisme. Il se calcule, à l'instar du fonds de roulement net global 12 ( * ) , en déduisant des ressources de long terme du bilan (fonds propres, subventions, emprunts bancaires à long terme), les emplois stables exprimés par les valeurs immobilisées du même bilan (immobilisations corporelles, incorporelles et financières). Il résulte de ce calcul un écart généralement positif qui permet d'apprécier la situation financière de l'organisme et les ressources dont il dispose pour investir au regard de ses engagements de long terme .
L'article dispose que le niveau de cette fraction ne pourra conduire à exiger des bailleurs qu'ils investissent des sommes supérieures à la moitié de leur potentiel financier annuel moyen des deux derniers exercices. Le prélèvement sera quant à lui calculé selon un taux progressif sur le potentiel financier annuel moyen des deux derniers exercices, sans pouvoir excéder le tiers de celui-ci. Il sera recouvré selon les procédures, sûretés, garanties et sanctions applicables en matière de taxes sur le chiffre d'affaires 13 ( * ) .
Le deuxième alinéa crée deux cas de figure de dispense de versement du prélèvement : soit si son produit est inférieur à 10.000 euros, soit si les organismes bénéficient des mesures de prévention ou de redressement de la CGLLS.
Le troisième alinéa indique que les organismes soumis au prélèvement sont tenus de verser à la CGLLS les sommes dont ils sont redevables avant le 30 juin de chaque année.
Enfin, le dernier alinéa rend les organismes qui ne communiqueraient pas les informations nécessaires à l'application de l'article passibles d'une amende de 300 euros par logement locatif dont ils sont propriétaires, ce montant pouvant être doublé en cas de récidive.
* Le paragraphe II complète l'article L. 452-1 du CCH, consacré aux missions de la CGLLS, afin de donner à cette dernière la mission de gérer un fonds recevant le produit des prélèvements et destiné à aider les organismes HLM et les SEM à financer des opérations de construction et d'amélioration de leur parc de logements locatifs sociaux, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat.
* Le paragraphe III complète la liste des ressources de la CGLLS, définie à l'article L. 452-3, pour y ajouter le produit des pénalités recouvrées en cas d'absence de transmission par les organismes des informations nécessaires à l'application du prélèvement et de celles applicables en cas de manquement des organismes aux objectifs définis par les conventions d'utilité sociale.
* Le paragraphe IV modifie l'article L. 481-1-1 du CCH pour rendre le prélèvement applicable aux sociétés d'économie mixte.
* Enfin, le paragraphe V renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin de fixer les conditions d'application des dispositions précédentes et de définir notamment les investissements annuels moyens pris en compte pour le calcul du ratio investissements/potentiel financier défini à l'article L. 423-14. Il a été précisé à votre rapporteur qu'à ce stade de la réflexion, il était envisagé de mesurer les investissements à partir de l'augmentation en valeur brute des immobilisations de l'organisme, ainsi que des dépenses en matière d'accession à la propriété.
II. La position de votre commission
Votre rapporteur approuve pleinement le but poursuivi par cet article. Il considère en effet peu conformes aux missions des bailleurs sociaux les comportements de ceux qui ont opté pour une gestion patrimoniale de leur parc de logements et ne le développent pas suffisamment. Au surplus, l'élan résultant de la mise en oeuvre du plan de cohésion sociale depuis 2004 a nécessairement conduit à augmenter, en moyenne, les investissements des bailleurs en faveur de la construction de logements sociaux. Dans ces conditions, il n'apparaît pas illégitime d'utiliser les ressources disponibles de ceux des bailleurs qui n'ont pas suffisamment investi pour aider les organismes qui se sont lancés dans des politiques ambitieuses de développement de leur parc.
Selon les informations fournies à votre commission, l'un des scénarios envisagés pour la mise en oeuvre de ce prélèvement, au plan « microéconomique », est décrit dans l'encadré ci-dessous.
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Un organisme possédant 1.600 logements ayant investi, en moyenne, 356.100 euros sur la période 2004-2005 pour un potentiel financier moyen sur la même période de 6,8 millions d'euros présente un ratio de 5,3 %. Compte tenu de sa faiblesse, ce ratio de 5,3 % conduirait l'organisme à être taxé à la tranche la plus élevée. A supposer que ce taux soit fixé à 14 % de la moyenne du potentiel financier des deux années, cet organisme serait alors soumis à un prélèvement de 947.000 euros. Un autre organisme possédant 1.450 logements et ayant investi, en 2004 et 2005, 1,3 million d'euros pour un potentiel financier de 2,7 millions d'euros présenterait quant à lui un ratio élevé d'investissements de 48 %. Il se trouverait, par conséquent, taxé à la dernière tranche ce qui, si le taux était fixé à 5 % du potentiel financier moyen, conduirait à un prélèvement de 136.700 euros. |
Sur le plan macroéconomique, selon les critères prévus de calcul du prélèvement, entre 60 et 70 organismes, sur un total de 800, devraient y être assujettis pour un montant total d'environ 60 millions d'euros, ce qui correspond à environ 10 % du potentiel financier global des organismes en cause.
A l'occasion du congrès du monde HLM des 23, 24 et 25 septembre dernier, Mme Christine Boutin, ministre du logement et de la ville, s'est toutefois engagée à élaborer un dispositif tendant à atténuer le caractère rétroactif du prélèvement. Votre commission examinera en conséquence avec attention les propositions du Gouvernement en la matière, qui devraient prendre la forme d'un amendement au projet de loi.
Pour sa part, votre commission vous soumet un amendement de rédaction globale de cet article. Outre des améliorations rédactionnelles et juridiques, cet amendement a pour but d'exclure du champ du prélèvement les organismes HLM qui n'auraient qu'une activité d'accession à la propriété, dans la mesure où ses modalités de calcul s'adapteraient difficilement à la spécificité de telles activités. Il supprime également les dispositions relatives aux SEM pour les renvoyer à un article additionnel -que votre commission vous propose d'adopter après l'article 27 du projet de loi- rendant applicables à ces sociétés plusieurs dispositifs actuellement en vigueur ou prévus par le projet de loi.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié. |
Article 3 (Articles L. 313-1, L. 313-2 [nouveau], L. 313-3 [nouveau], L. 313-7 à L. 313-16-4, L. 313-19, L. 313-20, L. 313-22, L. 313-23, L. 313-26-1, L. 313-31, L. 313-32-1, L. 313-33 et L. 313-34 [nouveau] du code de la construction et de l'habitation, article 116 de la loi de finances pour 2002 et article 85 de la loi de finances rectificative pour 2007) - Réforme de la gouvernance du 1 % logement
Commentaire : cet article procède à une profonde réforme de la gouvernance, de la gestion et du contrôle des fonds issus de la participation des employeurs à l'effort de construction (système dit du 1 % logement).
I. Présentation du 1 % logement
A. Présentation générale
La création de la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC) remonte au vote de la loi du 11 juillet 1953 14 ( * ) -dont les modalités d'application ont été définies par le décret du 9 août 1953 15 ( * ) -, qui a assujetti les employeurs exerçant une activité industrielle et occupant au minimum dix salariés à une obligation de consacrer des sommes représentant 1 % de leur masse salariale au logement de leurs employés. Une telle initiative répondait au souci du gouvernement de l'époque de généraliser les initiatives prises par certains employeurs, notamment dans le nord de la France, tendant à favoriser l'amélioration des conditions de logement de leurs salariés, sous la forme de prêts à faibles taux ou d'aides à la construction ou à la réhabilitation de logements sociaux, en contrepartie de droits de réservation.
La PEEC a vu par la suite son assiette réduite puisque son taux a été abaissé à 0,45 % de la masse salariale en 1991, la différence servant essentiellement au financement des aides personnelles au logement. En ce qui concerne son champ d'application, sont aujourd'hui assujetties à la PEEC les entreprises ne relevant pas du régime agricole 16 ( * ) et occupant vingt salariés au minimum 17 ( * ) .
B. Organisation du système
Les employeurs ont la possibilité de se libérer de leur obligation soit sous forme de subventions, soit sous forme de prêts sans intérêt d'une durée minimum de vingt ans, cette deuxième forme étant néanmoins assez marginale. Leur contribution peut être versée soit à des collecteurs spécialisés dits « financiers », soit à des collecteurs constructeurs, comme des organismes HLM ou des SEM 18 ( * ) , pour le financement de leurs propres opérations locatives. Les collecteurs financiers, qui doivent être agréés, sont soit des chambres de commerce et d'industrie (CCI) dotées d'un service logement, soit des associations aux statuts réglementés, les comités interprofessionnels du logement (CIL) 19 ( * ) .
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Les CIL sont des associations à but non lucratif régies par la loi de 1901, dont l'objet statutaire exclusif est la collecte et l'utilisation de la PEEC. Ils sont administrés par des conseils d'administration composés de représentants des organisations syndicales d'employeurs, de représentants des organisations syndicales de salariés et de représentants des entreprises. |
Depuis le début des années 1990, les organismes collecteurs ont engagé un mouvement de regroupement puisque l'on en dénombrait 117 en 2007 (102 CIL et 14 CCI), contre 257 (197 CIL et 60 CCI) en 1990.
Afin de promouvoir une meilleure organisation et une coordination des actions menées par les collecteurs du 1 % logement, la loi du 30 décembre 1996 20 ( * ) a créé l'Union d'économie sociale du logement (UESL), qui a pour mission de représenter les intérêts communs de ses associés collecteurs, notamment auprès des pouvoirs publics.
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L'UESL est une société anonyme coopérative à capital variable qui a pour associés : - les CIL et CCI, dont la participation est obligatoire ; - les organisations interprofessionnelles et représentatives au plan national de salariés (CFDT, CFTC, CGT, FO, CFE-CGC) et des entreprises assujetties à la PEEC (MEDEF et CGPME). Elle est administrée par un conseil d'administration de 15 membres représentant, à parts égales, les associés collecteurs, élus par un comité des collecteurs, les organisations syndicales et les organisations patronales. Le président est élu par le conseil. L'Etat est représenté auprès de l'UESL par l'intermédiaire de deux commissaires du Gouvernement, qui assistent aux séances du conseil d'administration et peuvent se faire communiquer tous documents. Ils peuvent également demander conjointement au conseil de procéder à une seconde délibération sur certains avis émis par l'Union et sur les décisions relatives aux contributions apportées par les collecteurs aux fonds gérés par l'UESL. La confirmation de la décision prise par le conseil en première délibération ne peut, dans ces cas, être acquise qu'à la majorité de ses membres. |
L'UESL est dotée de plusieurs prérogatives, au nombre desquelles la possibilité de conclure avec l'Etat des conventions définissant des politiques nationales d'emploi des fonds issus de la PEEC. Ces conventions sont adoptées par le conseil d'administration sur proposition du comité paritaire des emplois , instance qui ne regroupe que les représentants des partenaires sociaux. Pour la mise en oeuvre de ces conventions, l'UESL est habilitée à élaborer à l'intention de ses associés collecteurs des recommandations dont le respect s'impose à eux. En outre, elle dispose d'un fonds d'intervention, auquel les associés collecteurs apportent une contribution et dont le montant est fixé par le conseil d'administration. Ce fonds contribue à la bonne adaptation des ressources des associés collecteurs aux besoins locaux, compte tenu des politiques nationales d'emploi. Enfin, l'Union est consultée sur les transformations en subventions ou en titres de créances détenues sur fonds du 1 % logement par ses associés, et sur les acquisitions ou cessions de participations financées par ceux-ci avec les mêmes fonds. A ce titre, elle rend un avis préalable sur ces mouvements financiers.
L'ensemble du système du 1 % logement est supervisé par l'Agence nationale pour la participation des employeurs à l'effort de construction (ANPEEC), établissement public industriel et commercial créé par la loi du 31 décembre 1987 21 ( * ) afin de garantir le bon emploi des fonds du 1 % logement.
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L'ANPEEC est administrée par un conseil compétent notamment pour ses activités de contrôle, de réglementation, de programmation des fonds dits du « 1/9 ème » prioritaire 22 ( * ) et de propositions de sanctions à l'égard des organismes collecteurs. Ce conseil comprend vingt membres répartis en quatre collèges égaux, constitués de représentants : - des ministres intéressés (logement, affaires sociales, économie, budget) ; - des syndicats de salariés ; - des organisations d'employeurs ; - des organismes collecteurs, désignés par l'UESL. Les administrateurs des trois derniers collèges sont, ainsi que leurs suppléants, nommés pour une période de trois ans renouvelable par arrêté du ministre du logement. Le président de l'agence est élu pour trois ans par le conseil d'administration parmi les représentants des employeurs. Sa nomination est soumise à l'approbation du ministre du logement. Chacun des quatre collèges du conseil est représenté au comité permanent de l'agence, instance composée du président de l'Agence, de trois représentants des ministres, d'un représentant des salariés et d'un représentant des organismes collecteurs, qui donne un avis sur : - le programme annuel de contrôles des organismes collecteurs ; - les rapports de contrôle après réponse de l'organisme ; - les suites éventuelles des contrôles (mesures de redressement ou sanctions) ; - les propositions réglementaires. |
L'agence est chargée d'une mission générale d'élaboration des règles régissant les conditions d'activité des organismes collecteurs financiers 23 ( * ) . Ses propositions réglementaires sont rendues applicables par décret. Les collecteurs sont soumis au contrôle sur pièces ou sur place de l'agence. L'ANPEEC contrôle également le respect des conventions passées entre l'Etat et l'UESL et, sur demande de l'union, le respect par les associés collecteurs des recommandations qu'elle a formulées. En outre, l'agence a la possibilité, sur demande du ministre chargé du logement, de contrôler les opérations menées avec des fonds de la PEEC par des organismes non agréés pour les collecter.
Au titre de ses activités de contrôle , l'ANPEEC a la capacité de prononcer des mises en demeure et de prendre, dans un délai déterminé, toute mesure utile si un associé collecteur n'acquitte pas sa contribution au fonds d'intervention de l'Union, ne respecte pas les conventions conclues par celle-ci ou manque de manière grave et répétée à ses recommandations. En cas de carence à l'expiration de ce délai, elle peut proposer au ministre chargé du logement de suspendre un ou plusieurs dirigeants ou le conseil d'administration. S'il prononce cette suspension, le ministre peut charger l'agence de prendre les mesures conservatoires qui s'imposent. L'agence peut également proposer au ministre chargé du logement l'interdiction d'un ou de plusieurs dirigeants, pour une durée de dix ans au maximum, ou le retrait de l'agrément de l'association concernée. Elle peut également proposer de prononcer à l'encontre de l'association une sanction pécuniaire dont le montant est fixé compte tenu de la gravité des faits reprochés ainsi que de la situation financière et de la dimension de l'organisme intéressé.
L'agence exerce par ailleurs diverses activités dans le domaine statistique , notamment sur l'évolution de l'ensemble des sommes investies au titre de la PEEC, et réalise toutes les études nécessaires à une meilleure connaissance du 1 % logement.
Enfin, au titre de l'article 1 er de la convention signée le 14 mai 1997 par l'Etat et l'UESL définissant un plan quinquennal pour les foyers de travailleurs migrants, l'agence est chargée d'établir le programme annuel d'emploi des fonds de cette politique . Au titre de l'article 5 de la même convention, l'agence peut apporter des compléments de financement aux opérations spécifiques menées dans les départements d'outre-mer (DOM). Par ailleurs, elle effectue la programmation annuelle de l'emploi des fonds « 1/9 ème » provenant des organismes constructeurs collecteurs et en assure la redistribution. L'utilisation de ces fonds a été élargie par l'avenant à la convention du 14 mai 1997 signé en octobre 2001 : ainsi, les associations ayant besoin d'une assistance financière sur des opérations difficiles et d'un intérêt social particulier, financées par des prêts antérieurs à octobre 2001, peuvent être refinancées notamment à ce titre.
L'agence gère enfin un fonds de garantie destiné à apporter ou garantir des concours exceptionnels aux collecteurs afin de faciliter la bonne fin des opérations qu'ils ont engagées.
C. Les ressources du 1 % logement
La collecte directe auprès des entreprises, réalisée en fin d'année précédente, ne constitue qu'une part des ressources dont disposent les collecteurs pour mener leurs actions en faveur du logement . L'autre partie provient essentiellement des remboursements du capital des prêts à long terme , accordés antérieurement, qui doivent être réinvestis selon les mêmes règles que la collecte. En outre, une partie du résultat de l'exercice précédent est affecté à la ressource disponible. S'y ajoutent la compensation versée par l'Etat depuis 2006 afin de compenser le « manque à gagner » qu'a représenté le relèvement du seuil d'assujettissement des entreprises de 10 à 20 salariés.
En 2007, la collecte directe auprès des entreprises s'est élevée à 1,594 milliard d'euros , se répartissant entre les différents acteurs chargés d'y procéder de la manière suivante :
Collecte 2007 (millions d'euros)
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CIL |
Total CIL |
CCI |
Total CCI |
SICF |
HLM et SEM (après reversement aux collecteurs) |
Total |
||||
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Collecte directe |
Compensation Etat |
Versement HLM et SEM |
Collecte directe |
Compensation Etat |
Versement HLM et SEM |
|||||
|
1.410 |
125 |
6 |
1.541 |
26 |
6 |
0,3 |
32,3 |
16 |
5 |
1.594,3 |
Les retours sur prêts à long terme perçus en 2007 s'élèvent quant à eux à 2,28 milliards d'euros , en hausse de 5 % par rapport à 2006. Ces retours sont constitués à 78 % de retours sur prêts à destination de personnes physiques (1,779 milliard d'euros) et à 22 % à des personnes morales (502 millions d'euros).
Il convient enfin d'ajouter à ces sommes l'affectation d'une partie du résultat des collecteurs, soit 96 millions d'euros en 2007, ainsi qu'une participation volontaire de 6 millions.
Les ressources totales du 1 % logement se sont donc élevées, au total, à 3,892 milliards d'euros en 2007.
D. Les emplois du 1 % logement
1. La politique conventionnelle
Dans le prolongement de la création de l'UESL en 1996, la politique nationale d'emploi des fonds du 1 % logement s'est organisée autour de la signature de plusieurs grandes conventions entre l'Etat et cet organisme.
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La première grande convention a été celle du 3 août 1998, qui avait pour but de moderniser la gestion des fonds du 1 % logement et d'élargir la palette des interventions financées à ce titre. Cette convention a ainsi créé de nouvelles aides (Loca-Pass, Pass-Travaux, Securi-Pass) et prévu la diminution progressive, puis la fin, du financement des prêts à taux zéro (PTZ). En outre, l'objectif de financement du logement social par le 1 % logement a été réaffirmé, les collecteurs s'engageant à financer ce secteur à hauteur de 686 millions d'euros par an, et les aides à l'accession ont fait l'objet de restrictions, compte tenu de la diminution de leur pouvoir solvabilisateur avec la baisse des taux d'intérêt. Enfin, le champ des publics éligibles aux aides du 1 % a été élargi, au-delà des salariés des entreprises assujetties à la PEEC, aux salariés d'entreprises non soumises à la participation, aux jeunes de moins de 30 ans et aux étudiants boursiers (depuis 2001 pour le Loca-Pass). Surtout, toute personne entrant dans les critères d'éligibilité peut désormais bénéficier d'une aide alors qu'auparavant sa distribution était conditionnée à l'accord de l'entreprise, en tenant compte du volume de sa collecte et des prestations déjà octroyées. Ces grandes orientations ont été confirmées par les conventions des 11 octobre et 11 décembre 2001 , qui ont également prévu la participation du 1 % logement à la politique de renouvellement urbain et au développement de la mixité sociale dans les communes soumises à l'article 55 de la loi SRU. A cet effet, ces conventions ont prévu la création de l'association foncière logement (AFL) qui a pour mission la construction de logements économiquement accessibles afin de compléter l'offre des organismes HLM.
Puis, la convention du
10 septembre 2003
a
prévu l'engagement du 1 % logement dans la politique de
rénovation urbaine initiée par la loi du 1
er
août 2003, l'ANRU étant abondée chaque année
à hauteur de 457 millions d'euros par le 1 % logement. Les
conventions des
Cinq conventions ont enfin été signées en 2006. Les deux premières conventions, signées le 22 mai , ont respectivement marqué la volonté conjointe de l'Etat et du 1 % logement d'intensifier les efforts en faveur de la politique de rénovation urbaine relative et d'optimiser les différentes interventions du 1 %. Les trois autres conventions, signées le 20 décembre , ont quant à elles poursuivi les objectifs suivants : - création du Pass-GRL (dispositif de garantie contre les risques locatifs) ; - création du Pass-Foncier, dont le but est d'aider les ménages souhaitant accéder pour la première fois à la propriété ; - redéfinition des modalités de l'obligation pour les associés collecteurs de consacrer 10 % de leurs ressources annuelles aux populations ayant des difficultés d'accès au logement. |
Ce rapide résumé des conventions signées au cours des dix dernières années démontre donc le caractère structurant pour l'orientation des fonds de cette politique conventionnelle entre l'Etat et les partenaires sociaux. Le résultat en est une vaste gamme d'interventions en faveur du logement des salariés mais aussi à l'appui des grandes politiques nationales décidées par l'Etat au travers des différentes lois « logement » des cinq dernières années.
2. Les aides aux personnes physiques
Les aides accordés sur fonds du 1 % logement concernent aussi bien les particuliers que les personnes morales.
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Les aides du 1 % logement aux particuliers Le prêt « 1 % » pour l'accession à la propriété Depuis avril 2002, seuls les salariés des entreprises assujetties à la PEEC accédant pour la première fois à la propriété peuvent bénéficier, après accord de l'entreprise, de ce type de prêt pour accéder à la propriété. A l'exception des acquisitions de logements anciens sans travaux, ces prêts sont accordés sans condition de ressources mais leur montant est plafonné, selon la zone géographique, de 11.200 à 17.600 euros, tout comme leur taux (1,5 %). Le prêt Pass-Foncier 24 ( * ) Créé par la convention du 20 décembre 2006, il s'agit d'une nouvelle forme d'aide à l'accession à la propriété permettant le portage foncier, sans coût immédiat significatif pour le ménage, durant toute la phase de remboursement des prêts souscrits pour la construction du logement. Le prêt Pass-Travaux Il permet de financer les travaux d'aménagement et de rénovation des résidences principale. Destiné aux salariés (locataires ou propriétaires) des entreprises, assujetties ou non à la PEEC, du secteur privé non agricole, il s'élève à 9.600 euros pour les ménages disposant de ressources inférieurs à 60 % des plafonds PTZ et à 8.000 euros pour les autres. Sa durée est de dix ans et son taux de 1,5 % par an. La gamme des travaux finançables est très large (mise aux normes, isolation, etc...). En octobre 2001, un Pass-Travaux renforcé (18.000 euros) a été créé à destination des ménages occupant un logement situé dans une copropriété dégradée. Les aides Loca-Pass Ayant pour objet de faciliter l'accès et le maintien dans le logement locatif, elles recouvrent dans les faits deux types d'aide : la garantie et l'avance Loca-Pass. La garantie Loca-Pass garantit les impayés locatifs pendant une durée de 18 mois, qui peut être portée à 36 mois dans le parc conventionné. Cette aide s'adresse aux salariés des entreprises, assujetties ou non à la PEEC, du secteur privé non agricole, aux jeunes de moins de 30 ans en recherche d'emploi ou en situation d'emploi, et aux étudiants boursiers. L'avance Loca-Pass finance les dépôts de garantie lors de l'emménagement, sous forme de prêt remboursable sur 36 mois maximum, avec un différé de trois mois suivant l'entrée dans les lieux. Le champ des bénéficiaires de cette aide a été élargi par la convention du 21 décembre 2007 à l'ensemble des locataires du secteur privé et du secteur social. L'aide Mobili-Pass Il s'agit d'une aide créée en 2001 pour répondre aux besoins des salariés effectuant une mobilité géographique pour raison professionnelle. Visant à couvrir les frais liés au changement de domicile (doubles charges de logement, frais d'agence, prêts relais, etc.), elle consiste en une subvention, d'un montant maximum de 1.600 euros pouvant être porté à 3.200 euros en cas d'accord de l'entreprise, au bénéfice des salariés des entreprises assujetties à la PEEC qui déménagent à plus de 70 kilomètres de leur résidence principale pour raison professionnelle. Le prêt Securi-Pass et le refinancement de prêts plus onéreux Le prêt Securi-Pass est une avance gratuite permettant d'alléger temporairement les mensualités des accédants à la propriété confrontés à un « accident de la vie ». S'adressant aux salariés des entreprises assujetties à la PEEC ou dont le dernier employeur y était assujetti ainsi qu'aux retraités depuis moins de cinq ans d'une telle entreprise, disposant de revenus inférieurs aux plafonds PTZ en zone A, l'aide couvre 100 % des mensualités nettes dans la limite de 850 euros par mois, pour une durée allant jusqu'à six mois, renouvelable une fois. La durée du prêt ainsi accordé est remboursable sur quinze ans. En outre, des prêts pour refinancement de prêts immobiliers plus onéreux peuvent être accordés dans la limite de 40.000 euros. Les aides aux propriétaires bailleurs Des prêts peuvent être accordés aux bailleurs s'engageant dans le cadre du dispositif d'amortissement « Robien » ou « Besson » dans l'ancien. La garantie des risques locatifs (GRL) Instaurée par la convention du 20 décembre 2006 et mise en oeuvre à partir du 1 er janvier 2007, la GRL est un nouveau système de garantie contre les impayés locatifs, adossé à un système assurantiel,. Elle s'appuie sur le Pass-GRL qui a pour objectif d'apporter des compensations financières en cas de sinistre locatif aux entreprises d'assurance qui s'engagent à élargir leurs garanties aux locataires exclus par les critères habituels de solvabilité. A cet effet, elle prend en charge le risque d'impayés portant sur le loyer, les charges et les taxes dus par un locataire, dans une limite d'indemnisation de 2.300 euros mensuels. Elle couvre également, en cas d'expulsion, les coûts de remise en état du logement, dans la limite de 7.700 euros et avec une franchise d'un mois de loyer hors charges, ainsi que les éventuels frais de justice. Les locataires éligibles sont ceux qui ne répondent pas aux critères de solvabilité imposés en général par les assureurs, notamment en termes de taux d'effort, de nature d'activité professionnelle, de contrat de travail, de cautionnement, et dont le taux d'effort n'est manifestement pas disproportionné au regard du niveau du loyer (dans la limite de 50 % des revenus mensuels). Pour la mise en oeuvre du dispositif, les locataires éligibles doivent se procurer un « passeport-GRL » auprès des collecteurs. Le financement de la GRL est assuré par les bailleurs, les entreprises d'assurance, le 1 % logement et l'Etat. Le bailleur paye une prime d'assurance 25 ( * ) , déductible des revenus fonciers ou ouvrant droit à un crédit d'impôt, et les entreprises d'assurance versent une fraction des primes perçues. La différence entre le montant total des primes et celui des sinistres est prise en charge, selon le type de ménage, par le 1 % logement ou par l'Etat. Sont ainsi couverts par le 1 % les locataires éligibles à la garantie Loca-Pass et les locataires d'un logement privé conventionné (APL ou ANAH). Relèvent de l'Etat les autres locataires éligibles, c'est-à-dire les fonctionnaires, les professions indépendantes, les salariés du secteur agricole, les étudiants non boursiers de l'Etat, les demandeurs d'emploi, les bénéficiaires des minima sociaux et les retraités depuis plus de cinq ans. Le pilotage de la GRL est assuré par les deux entités que sont GRL Gestion et l'Association pour l'accès aux garanties locatives (APAGL). GRL Gestion est une société anonyme simplifiée, filiale à 100 % de l'UESL, en charge de la promotion de la GRL, de son développement et de sa gestion technique. Elle constitue l'interface entre les assureurs et l'APAGL pour les suites à donner aux déclarations de sinistres et aux modalités de recouvrement. Elle assure la gestion technique des sinistres et indemnise le bailleur pendant toute la durée du bail. Elle est aussi responsable de la gestion des flux comptables et des opérations de compensation entre l'UESL et les assureurs. L'APAGL est quant à elle une association à but non lucratif relevant de la loi 1901 qui a pour mission de garantir la finalité sociale de la GRL et d'en évaluer les conditions d'évolution. Elle est chargée de réaliser une analyse de la situation du locataire en cas de sinistre, de proposer un plan de remboursement ou de l'orienter vers un autre logement. Elle a, à ce titre, en charge d'arrêter, sur saisine de GRL Gestion, les suites à donner à un sinistre sur le plan de l'accompagnement social et des modalités de recouvrement de la dette locative. L'association est gérée par un conseil d'administration regroupant paritairement les représentants des syndicats de salariés et des organisations patronales. |
Au total, ce sont 1,775 milliard d'euros d'aides qui ont été attribués aux personnes physiques en 2006 .
3. Les concours aux personnes morales
Le montant des concours (toutes natures de fonds confondues) accordés en 2007 par les collecteurs aux personnes morales s'est élevé à 1,72 milliard d'euros , dont 632 millions de financements directs à long terme, 751 millions à l'association Foncière Logement (AFL) et 334 millions au titre du renouvellement urbain.
Dans ce cadre, les organismes collecteurs octroient aux bailleurs sociaux des concours complémentaires aux financements donnés par l'Etat pour la réalisation des opérations locatives sociales. Ces concours peuvent prendre la forme de subventions, de prêts à long terme à faible taux ou de souscriptions à leur capital. En contrepartie de ces financements, les organismes collecteurs négocient les réservations locatives de logements dont bénéficient les salariés des entreprises assujetties à la PEEC 26 ( * ) . Les organismes HLM et les SEM gérant des logements sociaux sont les premiers bénéficiaires de ces concours, pour un montant de 752 millions d'euros en 2007.
En matière de rénovation urbaine, sur les 334 millions d'euros versés en 2007 par les collecteurs, 34 millions d'euros l'ont été au titre du financement des prêts « 1 % rénovation urbaine ». Les 300 millions restant se sont répartis entre 272 millions au bénéfice de l'ANRU, 15 millions au titre de la bonification des prêts PRU distribués par la Caisse des dépôts et consignations et 10 millions pour le financement des opérations de démolition hors zones prioritaires ou pour le versement de subventions d'équilibre aux opérations PLUS-CD.
Enfin, l'AFL est un acteur relativement jeune de la politique du logement, qui draine une part non négligeable des concours accordés par le 1 % logement aux personnes morales.
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La création de l'association Foncière Logement procède de la signature de la convention du 11 décembre 2001 , dont les modalités de mise en oeuvre ont été précisées par l'article 116 de la loi de finances pour 2002. Association régie par la loi de 1901 et gérée paritairement par les partenaires sociaux, elle est financée par le 1 % logement pour des montants compris entre 500 millions et un milliard d'euros par an. Elle a pour objet de faire construire et de faire gérer 27 ( * ) des logements locatifs destinés aux salariés des entreprises assujetties à la PEEC. 40 % de ses investissements doivent être effectués dans les quartiers faisant l'objet d'actions de renouvellement urbain, le reste étant localisé dans des territoires où l'offre locative est insuffisante. S'agissant des investissements dans les quartiers en rénovation urbaine, les opérations sont effectuées sur des terrains reçus par l'association en contrepartie du soutien du 1 % logement aux opérations de renouvellement urbain. Ces logements sont en location « libre » et ne sont soumis ni à plafond de loyer, ni à plafond de ressources. S'agissant des opérations dans les communes souffrant d'une insuffisance de l'offre locative sociale (communes soumises à l'article 55 de la loi SRU en particulier), les logements sont soumis aux plafonds de loyers et de ressources des PLS. Ils bénéficient de la TVA à 5,5 %, mais pas de l'exonération de TFPB et ne viennent pas s'imputer sur les contingents de PLS des DDE. Ces logements entrent dans le décompte de la loi SRU mais ne peuvent pas représenter, commune par commune, plus de 30 % de l'engagement triennal à ce titre. L'occupation sociale des logements répond à la règle dite des trois tiers en vertu de laquelle un tiers des locataires doit disposer de ressources inférieures à 60 % des plafonds PLUS, un tiers entre 60 et 100 % de ces plafonds et le dernier tiers entre 100 et 130 %. A ce titre, l'association pour l'accès des salariés aux logements de la foncière (APALOF) a été créée en 2002 pour optimiser l'attribution des logements aux salariés éligibles. Également régie par la loi de 1901, l'APALOF gère un système permettant aux salariés des entreprises assujetties à la PEEC de se porter candidats par l'intermédiaire des collecteurs. Ce dispositif d'attribution traite les candidatures au travers de critères prédéterminés et l'analyse des informations portées sur le dossier, fonction de différents paramètres, permet de désigner le candidat. L'une des spécificités de l'AFL est que les programmes de logements qu'elle finance sont destinés à être transférés, à l'issue d'une période d'au moins quinze ans, aux régimes de retraite complémentaire du secteur privé (ARCCO et AGIRC), de façon à participer aux futurs besoins de financement de ces régimes. Alors que les modalités de ce transfert n'étaient pas évoquées dans les conventions de 2001, une modification des statuts de l'association en 2006 prévoit qu'il interviendra à titre gratuit. Ce transfert à un horizon de quinze ans explique la spécificité des modalités de financement des programmes, qui reposent pour une part importante sur des fonds propres et limitent le recours à l'endettement. Depuis sa création, l'AFL a engagé près de 4,3 milliards d'euros d'investissements pour l'acquisition de 20.300 logements . En 2007, l'association a engagé 4.238 logements dans les communes en déficit d'offre locative et 467 logements dans les quartiers en renouvellement urbain, et en a livré 8.200. |
Ce panorama des différentes interventions réalisées sur fonds du 1 % logement démontre donc, s'il en était besoin, la contribution majeure qu'elles apportent à l'effort de la Nation en faveur du logement. Afin de donner une vision d'ensemble des poids respectifs de chacune des aides dans le budget total du 1 % logement, le tableau ci-dessous met en évidence, pour les années 2005 à 2007, les grandes masses financières consacrées à chacune d'entre elle.
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Décomposition des emplois des collecteurs du 1% logement (Fonds réglementés) |
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Champ : CIL et CCI En milliers d'euros |
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EMPLOIS |
2005 |
2006 |
2007 |
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Versement à l'UESL pour Association Foncière Logement dont : |
453 614 |
728 049 |
750 106 |
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Subventions |
410 710 |
719 442 |
748 460 |
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Prêts |
42 904 |
8 607 |
1 646 |
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Versement à l'UESL pour Renouvellement Urbain et ANRU dont : |
674 449 |
277 232 |
371 123 |
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Subventions |
605 480 |
200 719 |
298 991 |
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Prêts |
68 970 |
76 513 |
72 132 |
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Emplois court terme (prefin.) |
184 129 |
161 979 |
137 635 |
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Emplois long terme (A+B) : |
2 290 732 |
2 420 151 |
2 478 253 |
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(A) Aides aux personnes physiques dont : |
1 634 012 |
1 759 665 |
1 864 424 |
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-Avances LOCA-PASS |
285 390 |
328 364 |
366 370 |
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-Mises en jeu Garantie de loyer LOCA-PASS |
61 379 |
74 512 |
94 833 |
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-Mobili-Pass (subventions) |
73 131 |
86 766 |
96 146 |
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-Pass-Travaux |
788 126 |
869 061 |
943 832 |
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-Prêts accession et travaux hors Pass-Travaux |
380 705 |
338 094 |
286 908 |
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-Securi-Pass |
4 222 |
3 864 |
5 131 |
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(B) Personnes morales (hors consolidation de préfinancements) dont : |
656 720 |
660 486 |
613 829 |
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-Subventions |
54 217 |
141 463 |
177 132 |
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-Souscriptions de titres |
51 418 |
49 880 |
29 970 |
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-Prêts personnes morales |
551 085 |
469 143 |
406 727 |
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Total |
3 602 924 |
3 587 411 |
3 737 117 |
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dont total prêts |
2 407 968 |
2 389 141 |
2 386 417 |
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dont total subventions |
1 143 538 |
1 148 390 |
1 320 730 |
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dont total titres |
51 418 |
49 880 |
29 970 |
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Source-enquête lourde ANPEEC |
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4. Les interventions en faveur des populations immigrées et des personnes défavorisées
En application de l'article L. 313-1 du CCH et de plusieurs conventions Etat/UESL, les collecteurs ont l'obligation de consacrer 10 % des fonds collectés (collecte et retours de prêts) à la prise en charge des besoins spécifiques de personnes confrontées à des difficultés pour se loger. En 2006, l'obligation annuelle nette des collecteurs s'établissait à 260 millions d'euros mais, dans les faits, les investissements comptabilisés au titre de cette obligation se sont élevés à 327 millions d'euros .
Les différentes conventions ont notamment défini les catégories d'emplois de ces fonds recouvrant notamment :
- un plan de traitement des foyers de travailleurs migrants ;
- le développement de l'offre de logements pour les salariés saisonniers du secteur du tourisme ;
- le versement de compléments de financements pour les opérations locatives sociales dans les départements d'outre-mer (DOM).
II. Le texte du projet de loi
Conformément aux orientations arrêtées par le conseil de modernisation des politiques publiques du 4 avril 2008, l'article 3 du projet de loi propose une réforme d'ampleur de la gouvernance du 1 % logement, dont la caractéristique principale est la suppression du mode de gestion conventionnel et partenarial de l'emploi des fonds, auquel se substitue un mécanisme de détermination des emplois par la loi et le règlement. Concomitamment, il est également proposé une réforme substantielle des modalités de contrôle de l'utilisation de ces fonds, dont la mission incomberait néanmoins toujours à l'ANPEEC.
* Le paragraphe I porte une modification d'un grand nombre d'articles du chapitre III du titre I er du livre III du code de la construction et de l'habitation, consacré à la PEEC (articles L. 313-1 à L. 313-33).
- Le 1° procède à une rédaction globale des articles L. 313-1 à L. 313-3 qui traitent du régime juridique de la PEEC et des grandes catégories d'emplois des fonds qui en sont issus.
- Alors que l'article L. 313-1 , dans sa version actuelle, définit non seulement le niveau de la PEEC, son régime juridique et le champ des entreprises qui y sont assujetties, mais aussi les grandes catégories d'emplois des fonds de la PEEC, il est proposé de renvoyer la définition précise de cette liste à l'article L. 313-3 28 ( * ) et d'y insérer de nouvelles dispositions.
Demeureraient ainsi redevables de la PEEC les mêmes entreprises qu'actuellement et pour un montant restant fixé à 0,45 % des rémunérations versées au cours de l'exercice écoulé. En lieu et place de la définition exhaustive des emplois des fonds, l'article L. 313-1 indiquerait, dans des termes généraux, que ces sommes doivent être consacrées au « financement d'actions dans le domaine du logement, en particulier du logement des salariés, et de la politique de la ville ».
Deux nouveaux alinéas seraient ensuite insérés dans l'article. Le premier d'entre eux précise que le versement de la PEEC doit être effectué au profit d'un organisme agréé par le ministre chargé du logement pour la collecter. Des dispositions similaires sont actuellement prévues à l'article L. 313-7. Le second alinéa dispose qu'un employeur peut se libérer de ses obligations en investissant directement en faveur du logement de ses salariés . Dans les deux cas, il est prévu qu'un décret en Conseil d'Etat vienne préciser les modalités d'application de chaque alinéa.
- L'article L. 313-2 29 ( * ) ne ferait que reprendre les trois derniers alinéas de l'actuel article L. 313-1 fixant les règles applicables aux employeurs qui, en raison de l'accroissement de leur effectif, atteignent ou dépassent le seuil des 20 salariés à partir duquel la PEEC est théoriquement due.
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Comme dans le droit en vigueur, les employeurs confrontés à une telle évolution de leurs effectifs resteraient dispensés du paiement de la PEEC pendant trois ans. Le montant de leur participation serait ensuite réduit respectivement de 75 %, 50 % et 25 % les première, deuxième et troisième années suivant la dernière année de dispense. Les employeurs ayant dépassé l'effectif de vingt salariés avant le 1 er septembre 2005 et qui, en 2005, bénéficiaient d'une dispense ou d'une réduction du montant de leur participation, continueraient à bénéficier de cette dispense ou de cette réduction dans les conditions antérieures. Ces dispositions ne seraient cependant pas applicables lorsque l'accroissement de l'effectif résulte de la reprise ou de l'absorption d'une entreprise ayant employé vingt salariés ou plus au cours de l'une des trois années précédentes. Dans ce cas, la PEEC serait due dans les conditions de droit commun dès l'année au cours de laquelle l'effectif de vingt salariés est atteint ou dépassé. |
- L'article L. 313-3 a tout d'abord pour objet la définition des ressources de la PEEC, qui seraient constituées des versements des employeurs et des retours des prêts antérieurement consentis à l'aide de ressources issues de la PEEC, ainsi que de l'affectation du résultat des collecteurs agréés.
Il définit ensuite les grandes catégories d'emplois de ces fonds :
- la mise en oeuvre du programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD) et du programme national de rénovation urbaine (PNRU), ainsi que le soutien à l'amélioration du parc privé ;
- le soutien à la construction, à la réhabilitation et à l'acquisition de logements locatifs sociaux ainsi qu'à la production de logements locatifs intermédiaires ;
- des interventions à caractère très social dans le domaine du logement, notamment sous la forme d'opérations relatives au logement des personnes défavorisées et de dépenses d'accompagnement social ;
- des aides à des personnes physiques pour leurs projets d'accession à la propriété, de réhabilitation de leur logement, d'accès au logement locatif, de changement de logement ou de maintien dans celui-ci ;
- la participation à des actions de formation, d'information ou de réflexion menées par des associations agréées par l'État ;
- le versement de compensations aux organismes d'assurance proposant des contrats d'assurance contre les impayés de loyer et respectant un cahier des charges fixé par décret en Conseil d'État.
Les fonds pourraient ainsi être utilisés à ces actions sous forme de prêts , de prise en garantie ou de subventions à des personnes physiques ou morales, à des opérateurs de l'Etat ou à des associations agréées par l'Etat.
Le dernier alinéa de l'article renvoie la définition, pour chaque catégorie d'emploi, de la nature des emplois correspondants et de leurs règles générales d'utilisation à un décret en Conseil d'Etat pris après avis des organisations syndicales et patronales représentées à l'UESL . De même, un décret devrait venir préciser tous les ans les enveloppes minimales et maximales des sommes consacrées à chaque emploi.
- Le 2° porte rédaction globale de l'article L. 313-7 relatif au statut et aux missions de l'ANPEEC, établissement public à caractère industriel et commercial chargé notamment du contrôle de l'emploi des fonds de la PEEC.
Alors que l'Agence exerce aujourd'hui une mission générale d'élaboration des règles régissant les conditions d'activité des collecteurs de la PEEC, elle verrait son rôle recentré sur une mission « d'étude, d'évaluation et de contrôle » relative à la PEEC, la compétence relative à la définition des règles sur les collecteurs étant « rendue » au ministre du logement. Dans la mesure où la gouvernance de l'ANPEEC est profondément revue au travers de la modification de son conseil d'administration (prévue au 4° du I de l'article), le Gouvernement n'a pas jugé utile de lui conserver des compétences en matière d'élaboration d'une réglementation arrêtée, in fine , par l'Etat, même si une telle évolution du droit n'interdira en rien des échanges entre l'administration et l'agence à l'occasion de la modification des règles d'agrément, pour s'appuyer sur la compétence technique des services de l'agence.
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A cet effet, le projet de loi charge l'Agence des missions suivantes : - suivi statistique, comptable et financier de la PEEC ; - contrôle du respect des conditions d'agrément des organismes collecteurs et de suivi de leur performance en termes de gestion ; - contrôle du respect de la réglementation et des obligations de toute nature incombant : - aux organismes collecteurs agréés, - à l'UESL, - aux filiales des collecteurs ou de l'UESL, - aux organismes qui bénéficient, directement ou indirectement, de concours financiers des collecteurs ou de l'UESL ; - contrôle de l'emploi de la PEEC ; - évaluation de la contribution de la PEEC aux catégories d'emplois visées à l'article L. 313-3. |
Dans le droit en vigueur, l'ANPEEC n'avait pas explicitement pour mission de contrôler l'UESL ainsi que les filiales des collecteurs et de cette Union, puisque son rôle en la matière était limité aux seuls collecteurs, au respect des conventions signées entre l'UESL et l'Etat et, sur demande de l'UESL, au respect de ses recommandations à ses associés. Le projet de loi étend donc le champ du contrôle de l'ANPEEC à l'ensemble des acteurs du 1 % logement . Toutefois, les organismes HLM, soumis aux contrôles de la mission interministérielle d'inspection du logement social (MIILOS), sont explicitement exclus de son champ d'intervention.
Les cinq alinéas suivants de l'article constituent une reprise du droit en vigueur et concernent les prérogatives données à l'ANPEEC pour s'acquitter de ses missions de contrôle.
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Au titre de ses activités, l'ANPEEC se voit ainsi reconnaître les prérogatives suivantes : - détermination de la liste, du modèle et des délais de transmission des documents et informations qui doivent lui être remis ; - possibilité de demander tous les renseignements, éclaircissements ou justifications nécessaires à l'exercice de sa mission ; - possibilité de demander la communication de tous documents comptables ; - pouvoir de proposer au ministre chargé du logement la désignation de ceux de ses agents habilités à exercer les contrôles nécessaires à l'accomplissement de ses missions. Ces agents sont alors astreints au secret professionnel dans les conditions et sous les peines prévues aux articles 226-13 et 226-14 du code pénal. Ce secret ne peut leur être opposé, sauf par les auxiliaires de justice. |
Le dernier alinéa de l'article, qui est une disposition nouvelle, dispose que le contrôle exercé par l'agence s'effectue sans préjudice des compétences dévolues aux autres organes d'inspection et de contrôle concernés.
- Le 3° propose d'abroger l'article L. 313-9, qui donne à l'ANPEEC compétence pour établir, dans le respect d'orientations définies annuellement par le Gouvernement, le programme d'emploi des fonds dits du 1/9 ème . Une telle compétence serait désormais, sous réserve de certaines adaptations, dévolue à l'UESL, dans le respect de règles d'emplois des fonds définies par décret.
- Le 4° reformule la totalité du libellé de l'article L. 313-11 , qui définit la composition du conseil d'administration de l'ANPEEC. Celui-ci, regroupant actuellement 20 membres, est constitué part quarts de représentants de l'Etat, des organisations patronales, des organisations syndicales et des collecteurs. Aux fins d'opérer une distinction nette entre les activités de gestion et d'utilisation des fonds d'une part, et celles ayant trait au contrôle de ces emplois d'autre part , le projet de loi prévoit d'exclure les représentants des organisations syndicales et patronales et ceux des collecteurs du conseil d'administration de l'ANPEEC, qui ne compterait donc plus en son sein que des représentants de l'Etat , au nombre de cinq, et trois personnalités qualifiées désignées par le ministre du logement.
Par ailleurs, le dernier alinéa de l'article L. 313-11 renvoie à un décret en Conseil d'Etat la détermination les modalités d'organisation et de fonctionnement de l'Agence.
- Le 5° porte rédaction globale de l'article L. 313-12 , qui traite du financement de l'ANPEEC. Les modifications apportées sont uniquement de nature rédactionnelle et l'agence demeurerait financée par un prélèvement opéré sur les sommes versées aux collecteurs, le montant de ce prélèvement restant fixé chaque année par son conseil d'administration, dans la limite d'un plafond fixé par arrêté conjoint des ministres intéressés.
- Le 6° comporte plusieurs aménagements des articles L. 313-13 à L. 313-16, relatifs aux pouvoirs de sanctions de l'ANPEEC.
Outre des ajustements de nature rédactionnelle, le a) porte, à l'article L. 313-13 , de 1,5 million à deux millions d'euros le plafond des sanctions pécuniaires que l'ANPEEC peut proposer au ministre de prononcer à l'encontre d'un collecteur en cas d'irrégularité grave dans l'emploi des fonds, de faute grave dans la gestion, de carence dans la réalisation de l'objet social ou de non-respect des conditions d'agrément.
Les b) , c) et d) portent des modifications rédactionnelles et de coordination respectivement aux articles L. 313-14 , L. 313-15 et L. 313-16 .
- Le 7° change, aux articles L. 313-8 à L. 313-16-4 , l'appellation législative de l'ANPEEC, qui ne serait désormais désignée que par les termes : « l'agence ».
- Le 8° procède à la réécriture de l'article L. 313-19, qui traite des missions de l'UESL.
L'UESL, dont la désignation législative serait : « l'organisme mentionné à l'article L. 313-17 », aurait ainsi pour première mission, comme dans le droit en vigueur, de représenter les intérêts communs de ses associés (1° de l'article L. 313-19).
La principale modification de cet article est de retirer à l'Union la possibilité de conclure avec l'Etat des conventions ayant pour objet de définir « des politiques nationales d'emploi des fonds » issus de la PEEC ou de « favoriser la coopération entre associés, coordonner les tâches de collecte, harmoniser les modalités d'emploi des fonds issus de la [PEEC], contribuer, avec les associations départementales d'information sur le logement (ADIL) qui ont signé une convention avec l'Etat, à l'information sur le logement des salariés et améliorer la gestion des associés collecteurs ». En vertu des dispositions proposées, l'UESL aurait ainsi pour mission d'assurer la mise en oeuvre, directement ou par l'intermédiaire des collecteurs, des politiques nationales d'emploi des ressources de la PEEC, dans le respect des orientations définies par la loi et les décrets (article L. 313-3 dans sa nouvelle version).
L'UESL aurait aussi pour objectif de mobiliser l'ensemble des associés collecteurs pour la mise en oeuvre de la loi instituant le droit au logement opposable , notamment par l'utilisation d'une partie des droits de réservation de logements locatifs sociaux dont disposent les collecteurs en contrepartie de financements accordés aux bailleurs sociaux.
Elle gérerait un fonds d'interventions sociales dont le but serait de mettre en oeuvre les interventions des ressources de la PEEC en faveur d'opérations à caractère très social dans le domaine du logement, notamment sous la forme d'opérations relatives au logement des personnes défavorisées et de dépenses d'accompagnement social.
Elle devrait également, comme le prévoit déjà le droit en vigueur :
- veiller à la bonne application de la politique nationale de l'habitat et de renouvellement urbain exprimée par les conventions conclues entre l'Etat et l'Union sociale pour l'habitat (USH) dans les sociétés anonymes HLM (SA HLM) dont les collecteurs sont actionnaires de référence ;
- permettre le regroupement des actions des SA HLM détenues par les associés collecteurs sans pouvoir organiser de concentration nationale ;
- donner des consignes de vote sur les décisions prises en assemblée des actionnaires ou des administrateurs desdites sociétés lorsqu'elles portent sur des opérations liées à leur capital ;
- et assurer, dans les sociétés dont les associés collecteurs sont actionnaires de référence, le respect des principes déontologiques qu'elle fixe.
L'UESL devrait aussi assurer :
- la coopération entre associés ;
- la coordination des tâches de collecte ;
- l'harmonisation des modalités d'emploi des fonds issus de la PEEC ;
- l'information sur le logement des salariés, en partenariat avec les ADIL ayant signé une convention avec l'Etat ;
- l'amélioration de la gestion des associés collecteurs.
Le projet de loi donne ensuite toujours compétence à l'UESL d'élaborer, dans l'intérêt commun, des recommandations s'imposant aux associés collecteurs et portant sur les compétences mentionnées ci-dessus.
L'UESL se verrait également confier un pouvoir d'avis conforme préalable similaire à celui dont elle dispose aujourd'hui dans un certain nombre de domaines.
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Doivent ainsi faire l'objet d'un tel avis conforme préalable les opérations par lesquelles les associés collecteurs : - constituent, cèdent ou transforment des créances ou accordent des subventions avec les fonds issus de la PEEC dans des conditions qui dérogent aux recommandations de l'UESL ; - convertissent ou transforment en titres ou subventions des créances constituées avec les fonds de même provenance ; - prennent ou cèdent des participations financées avec les fonds de même provenance. |
Enfin, l'UESL continuerait à assurer, dans les limites fixées par ses statuts, la gestion d'autres intérêts communs de ses associés et à contribuer au développement de leurs activités. De telles opérations devraient être retracées dans une comptabilité distincte.
Les deux derniers alinéas de l'article seraient libellés dans les mêmes termes qu'actuellement en prévoyant, d'une part, que les associés collecteurs sont tenus de communiquer à l'UESL les renseignements nécessaires à l'exercice de sa mission et que, d'autre part, ses statuts sont approuvés par décret.
- Le 9° porte rédaction globale de l'article L. 313-20 , consacré aux différents fonds gérés par l'UESL .
Le premier alinéa indique que l'UESL dispose d'un fonds d'intervention, d'un fonds d'interventions sociales et d'un fonds de garantie universelle des risques locatifs.
Le I , qui précise le champ du fonds d'intervention, dispose que celui-ci contribue « à la bonne adaptation des ressources des associés collecteurs aux besoins locaux et à la bonne exécution » par l'UESL « des politiques nationales et locales d'emploi » de la PEEC.
Le II est relatif au fonds de garantie universelle des risques locatifs 30 ( * ) , dont la vocation est d'assurer le versement de compensations à des organismes d'assurance qui proposent des contrats d'assurance contre les impayés de loyer.
Le fonds peut également verser des garanties de loyer et charges aux bailleurs des secteurs locatifs mentionnés à l'article 41 ter de la loi du 23 décembre 1986 31 ( * ) qui ne souscrivent pas de contrats d'assurance contre le risque de loyers impayés.
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Sont visés à ce titre les logements : - appartenant ou gérés par les organismes d'habitations à loyer modéré ; - appartenant aux sociétés d'économie mixte, aux sociétés immobilières à participation majoritaire de la Caisse des dépôts et consignations, aux collectivités publiques, aux sociétés filiales d'un organisme collecteur de la contribution des employeurs à l'effort de construction et aux filiales de ces organismes autres que celles mentionnées à l'alinéa ci-dessus ; - appartenant aux entreprises d'assurance, aux établissements de crédit et aux filiales de ces organismes ainsi qu'aux personnes morales autres que celles mentionnées aux deux alinéas précédents ; - appartenant aux bailleurs personnes physiques et aux sociétés civiles immobilières constituées exclusivement entre parents et alliés jusqu'au quatrième degré inclus. |
En dehors des contributions des associés collecteurs et de toutes ressources de l'UESL, le fonds est alimenté par une fraction des primes ou cotisations qui lui sont confiées par les organismes d'assurance qui proposent la souscription de contrats d'assurance contre le risque de loyers impayés respectant le cahier des charges sociales défini par décret en Conseil d'Etat.
L'avant-dernier alinéa du II renvoie à un décret en Conseil d'Etat, pris après avis de l'UESL, la fixation des règles de gestion et de fonctionnement du fonds « risques locatifs » et du fonds d'interventions sociale, tandis que son dernier alinéa précise que l'UESL garantit l'équilibre du fonds « risques locatifs ».
Le III de l'article traite du financement des différents fonds et de leurs règles comptables. Il est d'abord précisé que chaque associé collecteur apporte sa contribution à chaque fonds et que le conseil d'administration de l'UESL fixe le montant des contributions sous la forme :
- de versements ;
- de transferts de créances constituées avec des fonds issus de la PEEC ;
- ou d'inscriptions, au bilan de ces associés, de dettes dont le paiement à l'UESL est garanti par les actifs des associés issus de cette participation.
Chaque fonds peut toutefois être également alimenté par toutes ressources de l'UESL.
S'agissant des règles comptables, devront être retracées dans une comptabilité distincte, respectivement :
- les opérations de chacun des fonds ;
- au sein du fonds d'intervention, les opérations relatives à chacune des politiques d'emploi des ressources de la PEEC ;
- au sein du fonds « risques locatifs », les opérations relatives au versement de compensation aux compagnies d'assurance d'une part, et celles consacrées au versement de garanties de loyer et de charges aux bailleurs mentionnés dans la loi de 1986 précitée ne souscrivant pas une assurance contre les risques locatifs d'autre part.
- Le 10° remplace le dispositif de l'article L. 313-22 , actuellement consacré à la composition et aux pouvoirs du comité paritaire des emplois, par des dispositions relatives au budget de l'UESL.
Ce comité est aujourd'hui une instance clé du 1 % logement. Composé des représentants permanents des organisations syndicales et patronales à ce conseil d'administration de l'UESL, il a pour mission de présenter au conseil, notamment en vue de la conclusion de conventions avec l'Etat, des propositions de délibération portant sur les politiques d'emploi des fonds de la PEEC. Le projet de loi visant à mettre un terme à cette organisation conventionnelle, il prévoit logiquement la suppression de ce comité paritaire des emplois, dont l'existence ne se justifie plus.
Le 10° substitue donc à cet article des dispositions précisant que le budget et le compte financier annuels de l'UESL sont adoptés par son conseil d'administration. En outre, l'état d'avancement de l'exécution du budget devrait, selon ses nouveaux termes, être présenté trois fois par an au conseil, assorti de propositions de mesures correctrices en cas de décalage important par rapport aux prévisions budgétaires.
- Le 11 procède à la réécriture de l'article L. 313-23 , afin de renforcer substantiellement les prérogatives des commissaires du Gouvernement auprès de l'UESL.
En application du droit en vigueur, deux commissaires représentent actuellement l'Etat auprès de l'Union. A cet effet, ils assistent aux séances du conseil d'administration et peuvent se faire communiquer tous documents. Ils peuvent conjointement demander que l'UESL procède à une seconde délibération sur les avis conformes préalables à certaines opérations réalisées par les collecteurs 32 ( * ) et sur les décisions relatives aux contributions des collecteurs aux différents fonds de l'UESL. En cas d'une telle demande, la confirmation de la décision prise par le conseil d'administration en première délibération ne peut être acquise qu'à la majorité des membres le composant.
Afin de renforcer les prérogatives de l'Etat sur l'UESL, le projet de loi prévoit de porter le nombre de commissaires du Gouvernement à trois 33 ( * ) et de donner à chacun d'entre eux le pouvoir de demander l'inscription d'un ou plusieurs points à l'ordre du jour du conseil et, surtout, un droit de veto sur plusieurs types de délibérations dans le mois suivant leur adoption par le conseil.
Pourraient ainsi faire l'objet d'un tel veto les délibérations ayant un impact sur l' équilibre financier des fonds issus de la PEEC, celles non conformes à la réglementation , celles portant sur le budget et le compte financier de l'UESL et enfin celles relatives aux statuts et à l'organisation de l'UESL .
- Les 12° , 13° et 14° modifient respectivement, pour des raisons rédactionnelles et de coordination, les articles L. 313-26-1 , L. 313-31 et L. 313-32-1 .
- Le 15° remplace les dispositions de l'article L. 313-33 relatives aux modalités d'application du chapitre du CCH sur la PEEC (renvoyées à l'article suivant) par un texte visant à donner une base légale à l'association pour l'accès aux garanties locatives (APAGL), qui a pour tâche la gestion du dispositif de garantie contre les risques locatifs.
Son premier alinéa prévoit que les statuts de cette association sont approuvés par décret .
Le deuxième alinéa dispose que les commissaires du Gouvernement auprès de l'UESL exercent les mêmes fonctions, avec les mêmes prérogatives, auprès de l'APAGL. Les dispositions sur le budget et la présentation trimestrielle de l'état d'avancement de son exécution sont également rendues applicables à l'association.
Enfin, le dernier alinéa précise que l'objet de l'association, soumise au contrôle de la Cour des comptes et de l'inspection générale des finances (IGF) ainsi qu'aux dispositions du titre II de la loi n° 91-3 du 3 janvier 1991 relative à la transparence et à la régularité des procédures de marchés et soumettant la passation de certains contrats à des règles de publicité et de mise en concurrence 34 ( * ) , est d'organiser le dispositif de garantie des risques locatifs.
- Enfin, le 16° propose la création d'un nouvel article L. 313-34 dont le but est de renvoyer à un décret en Conseil d'Etat les modalités d'application du chapitre du code de la construction et de l'habitation consacré à la PEEC.
* Par coordination avec la suppression des activités de programmation de l'ANPEEC au titre du 1/9 ème , le paragraphe II , qui comporte des dispositions non codifiées, transfère au fonds d'interventions sociales de l'UESL l'ensemble des engagements pris par l'Agence à cet égard.
* Le paragraphe III transforme l'actuel fonds de soutien de l'UESL en une section comptable de son fonds d'intervention. Actuellement, ce fonds de soutien abrite les provisions destinées à financer la sécurisation des prêts d'accession sociale (PAS) émis entre 1999 et 2003. Les sinistres constatés ayant été très inférieurs aux sommes provisionnées, à tel point que ce fonds dégage chaque année des excédents, le Gouvernement n'a pas jugé opportun de maintenir un fonds spécifique pour une action très marginale de l'UESL (moins d'un million d'euros de sinistres annuels), d'où sa transformation en section du fonds d'intervention.
* Le paragraphe IV est consacré à l'association foncière logement (AFL). Suite à la signature de la convention instituant cette association, la loi de finances pour 2002, en son article 116, avait fixé le régime juridique de cette association, chargée de réaliser des programmes de logements sociaux contribuant à la mixité des villes et des quartiers et autorisée à contribuer, par transfert d'actifs, au financement des régimes de retraites complémentaires obligatoires des salariés du secteur privé par répartition.
Abrogeant cet article 116, le paragraphe en reprend le contenu au travers de quatre alinéa.
Le premier d'entre eux renvoie l'approbation des statuts de l'AFL à un décret.
Le deuxième alinéa dispose que les commissaires du Gouvernement auprès de l'UESL exercent les mêmes fonctions, avec les mêmes prérogatives, auprès de l'AFL. Les dispositions sur le budget et la présentation trimestrielle de l'état d'avancement de son exécution sont également rendues applicables à l'association.
Tout en prévoyant la soumission de l'association au contrôle de la Cour des comptes, de l'IGF et aux dispositions de la loi du 3 janvier 1991 précitée sur la publicité et la mise en concurrence, le troisième alinéa précise l'objet de l'association, défini comme la réalisation de programmes de logements contribuant à la mixité des villes et des quartiers, ce qui constitue la reprise du droit en vigueur. Il ajoute cependant que ces programmes doivent concerner, d'une part, la réalisation de logements locatifs libres dans les quartiers faisant l'objet d'opérations de renouvellement urbain et, d'autre part, la réalisation de logements locatifs sociaux dans les agglomérations dont le marché immobilier est tendu.
Le quatrième alinéa reprend, dans les mêmes termes, les dispositions de l'article 116 de la LFI pour 2002 relatives au transfert des actifs au financement des régimes de retraites complémentaires et aux conditions fiscales de ce transfert.
* Enfin, le paragraphe V procède à une modification de coordination à l'article 85 de la loi de finances rectificative pour 2007 35 ( * ) .
III. La position de votre commission
Votre commission souscrit aux équilibres globaux de la réforme de la gouvernance du 1 % logement proposée par cet article. Certes, elle reconnaît que le système conventionnel a permis, au cours des dix dernières années, la mise en place d'aides apportant une contribution parfois décisive aux grands objectifs de la politique du logement. A cet égard, il est indéniable que la politique de rénovation urbaine instaurée par la loi du 1 er août 2003 n'aurait vraisemblablement pas pu être mise en oeuvre sans les financements du 1 % logement. De même, force est de constater que la création de l'AFL a permis à la fois le développement et la diversification de l'offre locative dans des quartiers en déficit de logements sociaux ou faisant l'objet de rénovation urbaine. Enfin, le 1 % logement a incontestablement su élargir progressivement le champ des publics éligibles à ses aides, au-delà des seuls salariés des entreprises assujetties à la PEEC, permettant ainsi de jouer un rôle déterminant en matière d'accession à la propriété des ménages les plus modestes ou d'accès au logement locatif.
Il n'en reste pas moins qu'au cours de la période récente, le Parlement a été le spectateur des négociations portant sur l'emploi des fonds du 1 % logement, n'étant pas associé aux processus d'élaboration des conventions et, bien souvent, voyant son rôle limité à entériner, sans marge de manoeuvre, les résultats des discussions entre le Gouvernement et les partenaires sociaux pour les traduire sur le plan législatif. De ce point de vue, la définition, dans la loi, des grandes catégories d'emplois redonne au législateur un rôle actif, même si votre commission relève que l'essentiel des décisions d'affectation des fonds seront prises par décret.
Surtout, il convient de souligner que la modification des règles de gouvernance proposée par le projet de loi ne constitue que l'un des volets des négociations actuellement menées par le Gouvernement avec les partenaires sociaux, l'autre aspect ayant trait aux nouvelles règles d'emplois des fonds . Or, l'aspect financier des discussions est, à quelques jours de l'examen en première lecture du projet de loi par le Sénat, encore loin de faire consensus entre les différentes parties prenantes. De même, ces négociations pourraient amener le Gouvernement à amender le texte de son projet de loi sur des aspects importants des nouvelles règles de gouvernance.
S'agissant du volet financier, le 1 % logement serait désormais appelé à financer les aides à la réhabilitation du parc privé distribuées par l'Agence nationale de l'habitat (ANAH), à hauteur d'environ 480 millions d'euros par an. Une telle évolution des modalités de financement est au demeurant actée dans le projet de loi de finances pour 2009, qui n'affecte à l'ANAH aucun crédit budgétaire pour financer ses interventions et ne lui accorde qu'une subvention de fonctionnement. Le 1 % logement serait également appelé à se substituer à l'Etat pour financer l'ANRU en lui versant désormais 800 millions d'euros chaque année. Enfin, la PEEC serait également mobilisée pour le financement du programme national de requalification des quartiers anciens dégradés pour un montant annuel d'environ 250 millions d'euros, même si le caractère progressif de la montée en charge du programme peut laisser supposer qu'une telle somme ne sera pas atteinte en 2009.
Comme votre rapporteur a pu le constater à l'occasion de ses auditions des partenaires sociaux du 1 % logement, il s'agit bien entendu du point le plus controversé des négociations actuelles. Il est en effet souligné que le financement de ces emplois, auparavant assumé par le budget de l'Etat, qui représente une part non négligeable de la collecte annuelle au titre de la PEEC, ne pourra se faire qu'au détriment d'autres emplois. Or, les ajustements qui résulteront de ces réorientations ne sont pas, pour le moment, définis. Votre commission ne peut que regretter une telle situation dans la mesure où elle exclut le Parlement de toute participation à ces discussions. La « reprise en main » du 1 % logement par l'Etat proposée par le projet de loi aurait pourtant rendu d'autant plus légitime l'exercice d'un contrôle parlementaire strict sur l'emploi des fonds .
S'agissant de la gouvernance, le Gouvernement, selon les résultats de ces négociations, pourrait être amené à proposer plusieurs adaptations de son texte, au nombre desquelles la transformation de l'UESL en une société toujours régie par la loi de 1947 sur le statut coopératif 36 ( * ) mais dirigée par un conseil de surveillance et un directoire, la possibilité pour les partenaires sociaux de faire des propositions en matière d'emplois des fonds 37 ( * ) et la réduction du champ des délibérations pouvant faire l'objet d'un veto des commissaires du Gouvernement auprès de l'UESL.
Ne souhaitant pas rendre encore plus complexes les conditions de la discussion entre l'Etat et les partenaires sociaux, votre commission s'est donc abstenue de proposer des modifications du projet de loi sur ces différents aspects, dans l'attente des propositions d'amendements du Gouvernement qu'elle examinera avec la plus grande attention. Tout en prenant acte de cette « mise sur la touche » provisoire du Parlement dans le cadre de cette réforme, elle a eu néanmoins le souci de contribuer à l'élaboration d'un texte législatif aussi clair qu'efficace sur le plan juridique. Cette exigence de rigueur la conduit donc à vous soumettre 24 amendements sur l'article 3 du projet de loi .
La plus grande partie de ces amendements est commandée par un impératif de coordination ou d'amélioration rédactionnelle dans les nombreux articles du code de la construction et de l'habitation consacrés à la participation des employeurs à l'effort de construction (articles L. 313-1 à L. 313-33) ou de correction d'imprécisions ou d'erreurs juridiques dans le texte du Gouvernement. A titre d'exemple, votre commission vous propose de remplacer systématiquement la référence à « l'organisme mentionné à l'article L. 313-17 » par une référence à l'Union d'économie sociale du logement, qu'elle a jugée plus lisible. Au-delà de ces aspects, trois amendements ont pour but d'améliorer la rédaction des trois articles du CCH relatifs à l'ANPEEC (article L. 313-7), aux missions de l'UESL (article L. 313-19) et aux fonds gérés par l'UESL (article L. 313-20). Dans le même ordre d'idées, votre commission vous propose d'insérer au sein d'un nouvel article du CCH (L. 313-34) les dispositions relatives à l'association foncière logement et de rebâtir totalement l'architecture des dispositifs consacrés aux modalités de sanctions des collecteurs, sous l'autorité de l'ANPEEC (articles L. 313-13 à L. 313-16-4).
S'agissant des amendements plus substantiels, elle vous propose tout d'abord de réintroduire les dispositions autorisant les employeurs qui, au moyen de leurs ressources propres, ont investi au cours d'un exercice une somme supérieure à celle due au titre de la PEEC, à en reporter l'excédent sur les exercices postérieurs.
En ce qui concerne la vocation générale des ressources issues de la PEEC, le projet de loi (article L. 313-1 du CCH) précise que ces fonds ont pour objet le financement d'actions dans le domaine du logement, en particulier du logement des salariés, et de la politique de la ville. Une telle référence à la politique de la ville était jusqu'à présente absente des textes législatifs mais n'avait pas pour autant interdit le financement par le 1 % logement de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine. Au surplus, il est explicitement prévu d'inscrire parmi les catégories d'emplois de la PEEC le financement du programme national de rénovation urbaine. Dans ces conditions, et dans la mesure où ce n'est qu'au titre de la politique du logement que le 1 % participe au financement de la politique de la ville 38 ( * ) , il est proposé de supprimer une telle référence. Votre commission souhaite en effet rappeler que la participation des employeurs à l'effort de construction a, avant tout, vocation à faciliter le logement des salariés et ne constitue pas un prélèvement obligatoire au sens juridique du terme qui permettrait à l'Etat d'utiliser ces fonds pour le financement des dépenses relevant d'autres secteurs 39 ( * ) .
Dans le droit fil de cette réflexion, votre commission préconise également de reformuler l'ordre des catégories d'emplois des fonds de la PEEC (article L. 313-3), qui met au premier plan le financement du PNRQAD et du PNRU. Pour symbolique que soit une telle modification, votre commission considère nécessaire de mentionner en premier lieu les aides aux personnes physiques pour accéder à la propriété ou pour accéder au logement ainsi que les fonds consacrés au développement du parc de logements.
Par ailleurs, votre commission approuve totalement les grands objectifs de la réforme de l'ANPEEC qui tendent à dissocier clairement les prérogatives relevant du contrôle et de la gestion des fonds du 1 % logement. Pour ces raisons, elle souscrit aussi bien à la réforme du conseil d'administration de l'agence, dont les partenaires sociaux ne seraient plus membres, qu'au transfert de la gestion du 1/9 ème prioritaire de l'agence vers l'UESL.
Dans le domaine de la gouvernance de l'UESL, sans préjuger du résultat des négociations entre l'Etat et les partenaires sociaux, votre commission vous propose néanmoins une adaptation du projet de loi portant sur le pouvoir de veto des commissaires du Gouvernement. Le texte prévoit en effet que ces trois commissaires, qui seront issus pour chacun d'entre eux d'un ministère différent, disposeraient désormais d'un pouvoir de veto pouvant s'exercer individuellement. Votre commission considère que la gestion de l'UESL n'a pas à pâtir des divergences qui pourraient apparaître entre les trois ministères représentés au conseil d'administration à l'occasion de la discussion d'un dossier donné. L'Etat n'ayant pas à exprimer les divergences qui peuvent opposer un ou plusieurs services administratifs et le fonctionnement du Gouvernement donnant, en définitive, un pouvoir d'arbitrage au Premier ministre, il est ainsi proposé de rendre conjoint le pouvoir de veto des trois commissaires . A l'occasion du même amendement, dans un souci d'efficacité des décisions prises par le conseil d'administration de l'UESL, il est également préconisé de ramener d'un mois à quinze jours le délai dans lequel ce pouvoir peut s'exercer , une telle durée apparaissant largement suffisante.
Enfin, compte tenu de l'importance du travail d'élaboration de textes d'application induit par cette réforme du 1 % logement et de la nécessité de disposer de ces textes pour qu'elle soit opérationnelle, votre commission vous soumet un amendement qui conditionne l'entrée en vigueur de l'article 3 du projet de loi au lendemain de la date de publication de son décret d'application et, au plus tard, le 31 décembre 2009.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié. |
Article additionnel après l'article 3 (Article L. 321-1 du code de la construction et de l'habitation) - Aménagements du statut de l'Agence nationale de l'habitat
Commentaire : cet article propose d'élargir à la marge les compétences de l'ANAH et de modifier la composition de son conseil d'administration.
I. L'évolution de la gouvernance de l'ANAH
L'Agence nationale de l'habitat a été substantiellement réformée en 2006 avec la loi portant engagement national pour le logement, qui a créé une possibilité de conventionner des logements locatifs du parc privé sans y réaliser de travaux d'amélioration de l'habitat 40 ( * ) . Compte tenu du caractère récent de cette réforme, votre commission ne souhaite pas revenir sur les grands équilibres définis lors de la discussion du projet de loi.
Toutefois, plusieurs évolutions récentes nécessitent d'adapter les dispositions législatives encadrant le fonctionnement de l'agence.
II. La position de votre commission
Au regard de la définition, proposée par l'article 25 du projet de loi, de la notion d'habitat indigne et du rôle éminent que l'ANAH va être amenée à jouer dans la mise en oeuvre du programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD), votre commission préconise tout d'abord d'inscrire de manière explicite, parmi ses missions, la participation à la lute contre l'habitat indigne . Une telle précision relève au demeurant plus d'une clarification des missions de l'agence que d'un élargissement de ses prérogatives 41 ( * ) dans la mesure où la lutte contre l'habitat indigne s'inscrit pleinement dans le cadre des actions menées par l'ANAH dans le domaine de la réhabilitation de l'habitat privé.
Il est ensuite proposé de modifier les règles de composition du conseil d'administration de l'agence , en particulier pour tenir compte de la réforme de son mode de financement et de la mise en oeuvre du PNRQAD.
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Selon le I de l'article L. 321-1 du CCH, l'ANAH est administrée par un conseil d'administration qui comprend, outre le président, d'une part, des membres représentant l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale et, d'autre part, un nombre égal de membres comprenant des représentants des propriétaires, des locataires et des professionnels de l'immobilier ainsi que des personnalités qualifiées. |
L'amendement substitue à cette composition une organisation en trois collèges composés respectivement :
- de représentants de l'Etat et de ses établissements publics. La référence aux établissements publics permettra de la sorte de prévoir une représentation de l'ANRU au conseil d'administration de l'ANAH, qui en était absente jusqu'à présent, ce qui paraît justifié au regard de la nécessaire collaboration entre ces deux établissements publics pour la mise en oeuvre du PNRQAD 42 ( * ) ;
- de représentants des élus nationaux et locaux, ce qui permettra d'accroître leur poids au sein du conseil dans la perspective de la montée en force du PNRQAD ;
- et de personnalités qualifiées, notamment d'un représentant des propriétaires, des locataires et des professionnels de l'immobilier, ce qui constitue la reprise du droit en vigueur, mais aussi de l'Union d'économie sociale du logement, qui devrait désormais assurer le financement de l'ANAH.
Votre commission préconise à cette occasion de prévoir que le président du conseil d'administration de l'agence appartienne nécessairement au deuxième collège, composé de parlementaires et de représentants des élus locaux, afin d'assurer un pilotage politique clair de ses activités.
Enfin, dans le prolongement des orientations tracées par la révision générale des politiques publiques, votre commission souhaite préciser dans cet amendement que, dans la région, dans le département ou en Corse, le délégué de l'ANAH est respectivement le préfet de région, de département ou de Corse.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel. |
Article 4 (Articles L. 433-2, L. 433-3 et L. 433-4 [nouveaux] du code de la construction et de l'habitation) - Régime juridique des opérations réalisées en VEFA par les organismes HLM
Commentaire : cet article propose d'étendre les possibilités qu'ont actuellement les organismes HLM pour réaliser des opérations de construction ou d'acquisition sur le fondement de la procédure de vente en l'état futur d'achèvement.
I. Le régime juridique de la VEFA
La vente en l'état futur d'achèvement (VEFA) 43 ( * ) appartient aux différentes catégories de contrats de vente d'immeuble à construire définies par les articles 1601-1 à 1601-4 du code civil, dont certaines dispositions ont été reprises dans le code de la construction et de l'habitation. En application de ces dernières, la VEFA est un contrat, dont les modalités sont déterminées par les articles 1601-3 du code civil et L. 261-3 du CCH 44 ( * ) , par lequel le vendeur transfère immédiatement à l'acquéreur ses droits sur le sol ainsi que la propriété des constructions existantes. Les ouvrages à venir deviennent alors la propriété de l'acquéreur au fur et à mesure de leur exécution et ce dernier est tenu d'en payer le prix à mesure de l'avancement des travaux. Le vendeur conserve néanmoins les pouvoirs de maître de l'ouvrage jusqu'à la réception des travaux.
Le mode d'intervention de droit commun des organismes HLM est celui de la maîtrise d'ouvrage directe, encadrée par des dispositions législatives et réglementaires qui ne sont d'ailleurs pas spécifiques au secteur HLM (notamment, loi relative à la maîtrise d'ouvrage publique 45 ( * ) ). Toutefois, au cours des dernières années, l'intérêt du dispositif dans le cadre d'une production accrue de logements sociaux a régulièrement été mis en avant. Dans ces conditions, plusieurs textes successifs ont facilité le recours à la VEFA par les organismes. La loi d'orientation pour la ville du 13 juillet 1991 a ainsi levé une difficulté importante en excluant du champ d'application de la loi MOP les ouvrages de bâtiment que les organismes HLM acquièrent par un contrat de VEFA.
Puis, pour favoriser le développement de la mixité sociale dans les quartiers et les ensembles immobiliers, le décret du 8 février 2000 46 ( * ) a permis aux organismes HLM d'acquérir en VEFA des logements financés en PLUS, PLA-I ou PLS. Toutefois, les conditions d'utilisation de la VEFA ont été encadrées par une circulaire de mars 2001 47 ( * ) qui prévoit notamment que les organismes HLM ne peuvent acquérir directement en VEFA qu'un nombre minoritaire de logements dans une même opération. Bien que cette circulaire ne vise formellement que les opérations financées en PLUS ou PLA-I, ces dispositions s'appliquent dans les mêmes conditions aux opérations financées en PLS, que le prêt soit accordé directement aux organismes HLM ou que le prêt leur soit ultérieurement transféré 48 ( * ) .
Ces restrictions introduites par les circulaires s'appuient sur une jurisprudence administrative. En effet, le Conseil d'Etat a estimé que le recours à ce contrat ne pouvait être autorisé lorsque « l'objet de l'opération est la construction même, pour le compte de la collectivité, d'un immeuble entièrement destiné à devenir sa propriété et conçu en fonction de ses besoins propres » 49 ( * ) . Cette jurisprudence n'a toutefois pas trouvé à s'appliquer pour le moment pour l'acquisition de logements par des organismes HLM.
Par ailleurs, l'article 55 de la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement (ENL) a accru les possibilités pour les organismes HLM de recourir à la VEFA puisque, depuis cette date, ils ont le droit de vendre des ouvrages de bâtiment à d'autres organismes et aux sociétés d'économie mixte ou de les acquérir auprès d'eux, par l'intermédiaire d'un contrat de vente d'immeuble à construire prévu aux articles L. 261-1 et suivants du CCH, ce qui inclue notamment le cas de la VEFA.
II. Le texte du projet de loi
Poursuivant l'objectif de sécuriser les conditions du recours à la VEFA par les organismes HLM, dans le respect des principes relatifs aux règles de publicité et de mise en concurrence s'imposant à la commande publique, l'article 4 propose d'en encadrer les modalités. A cet effet, trois nouveaux articles sont insérés dans le chapitre du CCH consacré aux marchés des organismes HLM.
L'article L. 433-2 autorise les organismes HLM à procéder à plusieurs types d'opérations dans le cadre de la VEFA ou de la vente d'immeubles à rénover (VIR) 50 ( * ) . Seraient ainsi concernées les opérations tendant à acquérir :
- des immeubles entiers présentant les caractéristiques de logement-foyer 51 ( * ) ou de résidence hôtelière à vocation sociale 52 ( * ) ;
- des ouvrages de bâtiment auprès d'un autre organisme HLM ou d'une SEM ;
- des logements, dans la limite d'une surface hors oeuvre nette (SHON) 53 ( * ) globale inférieure à la moitié de la SHON totale du programme de construction dans lequel ils sont inclus, à la condition que ce programme ait été établi par un tiers et que les demandes de permis de construire aient déjà été enregistrées.
L'article L. 433-3 autorise quant à lui un organisme HLM ou un groupement constitué entre HLM à acquérir auprès d'un ou plusieurs opérateurs, sur des terrains dont il n'est pas propriétaire, des programmes de logements en VEFA ou en VIR ne répondant pas à la condition de surface mentionnée à l'article précédent, c'est-à-dire représentant plus de la moitié de la SHON totale, après un appel d'offres précisant le nombre, la répartition par catégories et les caractéristiques techniques des logements.
Enfin, l'article L. 433-4 définit les conditions de publicité et de mise en concurrence applicables aux organismes HLM. Il précise que les appels d'offre mentionnés à l'article précédent sont soumis aux règles fixées par le code des marchés publics ou, lorsqu'il s'agit un organisme HLM privé (société anonyme HLM ou société coopérative HLM), aux règles fixées par l'ordonnance du 6 juin 2005 54 ( * ) et les textes pris pour son application. Dans ces deux cas et pour l'application de ces dispositions, le montant estimé des acquisitions serait assimilé au montant estimé des travaux.
III. La position de votre commission
Le présent article doit être analysé à la lumière des annonces faites le 1 er octobre dernier par le Président de la République. Celui-ci a indiqué que les bailleurs sociaux se porteraient acquéreurs auprès des promoteurs, à des prix décotés, de 30.000 logements réalisés en VEFA et dont la réalisation n'avait pas été engagée faute d'un nombre suffisant de logements pré-commercialisés 55 ( * ) . Dans ces conditions, ce mode opératoire est appelé à prendre une place plus importante dans le nombre total de logements locatifs sociaux réalisés dans les prochains mois, alors qu'il ne représente aujourd'hui qu'une part minoritaire des opérations locatives sociales 56 ( * ) .
Ce changement de contexte ne peut qu'accroître les doutes, préexistants, de votre commission sur l'opportunité du dispositif proposé par l'article 4. En effet, elle ne se représente qu'avec difficulté les conditions dans lesquelles les bailleurs sociaux pourraient être appelés à mettre plusieurs opérateurs en concurrence pour l'acquisition de logements sociaux. Dans le cadre de ces opérations VEFA, le promoteur est à la fois le propriétaire du terrain et le titulaire des autorisations de construire et ce n'est qu'en raison de l'intérêt que présente, pour un bailleur, une opération donnée, de par ses caractéristiques et sa localisation, que l'organisme est amené à devenir propriétaire d'une partie de ces logements. A cet égard, le seuil de 50 % de la SHON totale du programme ne répond à aucune exigence de nature juridique ou économique ; il est même susceptible de créer des difficultés dans les communes qui ont fait usage de la possibilité de délimiter des secteurs à l'intérieur desquels les programmes de logement doivent comporter une proportion minimale de logements sociaux 57 ( * ) .
Votre commission s'interroge donc sur les conditions de mise en oeuvre d'un tel dispositif, en particulier quand la servitude ainsi créée impose une proportion de logements sociaux supérieure à 50 % de la surface totale du programme, dans le cas de figure où les bailleurs sociaux auraient à réaliser des appels d'offre. Dans de telles situations, il appartient en effet aux promoteurs, soumis aux exigences liées au respect de la servitude, de rechercher au préalable un bailleur social et de passer un accord avec ce dernier pour, et aux bailleurs sociaux de mettre en concurrence les différents promoteurs.
Ces différentes interrogations conduisent donc votre commission à vous présenter un amendement de rédaction globale de l'article 4 tendant à supprimer toute référence à une condition de surface pour autoriser les acquisitions en VEFA de logements inclus dans un programme de construction. Cet amendement élargit également cette possibilité aux sociétés d'économie mixte, qui avaient été omises par le projet de loi.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié. |
Article additionnel après l'article 4 (Article L. 443-12-1 du code de la construction et de l'habitation) - Amélioration de la clause anti-spéculative en cas de vente HLM avec décote
Commentaire : cet article additionnel reformule les conditions dans lesquelles un ménage ayant acquis un logement social moyennant une décote est tenu de rembourser une partie de la plus-value en cas de cession du logement dans les cinq années suivant l'acquisition.
I. Le droit en vigueur
A l'occasion de la discussion du projet de loi portant engagement national pour le logement, l'Assemblée nationale avait introduit un dispositif permettant aux organismes HLM de céder leurs logements locatifs en faisant bénéficier les acquéreurs personnes physiques d'une décote maximale de 35 % par rapport à l'évaluation faite par le service des domaines (article L. 443-12 du CCH). Pour éviter tout risque de spéculation sur ce type d'opération immobilière, le Sénat avait prévu un mécanisme au terme duquel les acquéreurs étaient tenus de rembourser l'éventuelle plus-value réalisée en cas de cession du logement dans les cinq ans suivant son achat.
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Selon les termes de ce dispositif (article L. 443-12-1), lorsque l'acquéreur personne physique a acquis son logement à un prix inférieur à l'évaluation faite par le service des domaines et qu'il le vend dans les cinq ans suivant cette acquisition : - si le prix de revente est supérieur à l'évaluation actualisée, il est tenu de verser à l'organisme d'habitations à loyer modéré une somme égale à la différence entre le prix d'acquisition et l'évaluation faite lors de l'acquisition ; - si le prix de revente est supérieur au prix d'acquisition, mais inférieur à l'évaluation actualisée, il est tenu de verser à l'organisme d'habitations à loyer modéré une somme représentant la différence entre le prix d'acquisition et le prix de revente. |
II. La position de votre commission
Selon l'Union sociale pour l'habitat, les modalités de calcul du montant à rembourser en cas de cession pendant cette période de cinq années définies à l'occasion de l'élaboration de la loi ENL s'avèrent en réalité extrêmement complexes à mettre en oeuvre et inapplicables par les notaires, faute d'une définition claire de la valeur d'origine ou de la valeur actualisée.
Prenant note de cette observation et soucieuse de remédier à cette difficulté, votre commission préconise donc l'adoption d'un amendement portant article additionnel après l'article 4 afin de rendre ce mécanisme pleinement applicable. Il est proposé de substituer aux modalités de calcul actuelles un dispositif obligeant l'acquéreur, en cas de cession dans les cinq années suivant l'acquisition d'un logement ayant subi une décote, à verser à l'organisme HLM une somme égale à la différence entre le prix de revente et le prix d'acquisition, sans que cette somme ne puisse excéder l'écart constaté entre l'évaluation faite lors de l'acquisition et le prix d'acquisition. En pratique, il s'agit donc de prévoir un remboursement dont le montant ne peut être supérieur à celui de l'aide dont le ménage a bénéficié, sous la forme d'une décote, lors de l'acquisition .
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Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel. |
* 4 Loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.
* 5 Rapport n° 369, tome I, (2003-2004) de M. Jean-Pierre Schosteck, fait au nom de la commission des lois, sur la deuxième lecture du projet de loi relatif aux libertés et responsabilités locales.
* 6 Circulaire du 4 février 2008 relative aux conventions globales de patrimoine des organismes d'habitations à loyer modéré.
* 7 La notion de droit réel recouvre les logements dont le bailleur est propriétaire et également ceux pour lesquels il est preneur d'un bail à construction, d'un bail emphytéotique ou d'un bail à réhabilitation, pour la durée du bail concerné.
* 8 La mise en oeuvre des PSP a fait l'objet d'une première circulaire datée du 18 décembre 2001 puis d'une seconde en date du 3 mai 2002.
* 9 Depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 2008-111 du 8 février 2008 pour le pouvoir d'achat, cet indice correspond à la variation de l'indice des prix à la consommation hors tabac et hors loyers.
* 10 Décret du 8 mars 2007 et circulaire du 4 février 2008.
* 11 Circulaires précitées de 2001 et 2002 et circulaire n° 2005-22 UHC/IUH2 du 17 mars 2005 relative à la mise en oeuvre de la politique du logement et à la programmation des financements aidés de l'Etat pour 2005.
* 12 A une différence près puisque le fonds de roulement net global intègre, dans les ressources de long terme, les provisions pour gros entretiens et les dépôts de garantie des locataires.
* 13 Il s'agit du régime de recouvrement déjà applicable à la participation des employeurs à l'effort de construction.
* 14 Loi n° 53-611 du 11 juillet 1953 portant redressement économique et financier.
* 15 Décret n° 53-701 du 9 août 1953 relatif à la participation des employeurs à l'effort de construction.
* 16 Les employeurs relevant des professions agricoles disposent de leur propre régime depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 2006-11 du 5 janvier 2006 d'orientation agricole (article 29).
* 17 Le relèvement de 10 à 20 salariés a été effectué, à compter du 1 er janvier 2006, par l'ordonnance n° 2005-895 du 2 août 2005.
* 18 Depuis le vote de la loi ENL, les organismes HLM et les SEM qui reçoivent la PEEC sont tenus de reverser deux tiers des montants ainsi collectés à un CIL ou à une CCI.
* 19 La SNCF dispose encore de sa propre société immobilière -la Société immobilière des chemins de fer français (SICF)-, bénéficiant d'un régime particulier d'entreprise nationale et recevant la totalité de la PEEC de sa société mère.
* 20 Loi n° 96-1237 du 30 décembre 1996 relative à l'Union d'économie sociale du logement.
* 21 Loi n° 87-1128 du 31 décembre 1987 modifiant l'article L. 313-1 du code de la construction et de l'habitation et portant création de l'Agence nationale pour la participation des employeurs à l'effort de construction.
* 22 Selon l'article L. 313-1, une fraction de la PEEC doit, dans la limite d'un neuvième, être réservée par priorité aux logements des travailleurs immigrés et de leurs familles.
* 23 Les organismes HLM sont soumis au contrôle de la mission interministérielle d'inspection du logement social (MIILOS).
* 24 Pour des explications plus détaillées sur le Pass-Foncier, votre rapporteur renvoie à la lecture de son commentaire de l'article 16 du projet de loi.
* 25 Pour un bailleur louant en direct, la prime de référence est de 2,50 % TTC du loyer annuel plus les charges. Pour les propriétaires qui font gérer leurs logements par un professionnel de l'immobilier, elle s'élève à 1,80 %.
* 26 A titre d'exemple, les collecteurs ont obtenu, hors logements financés par l'AFL, 34.700 réservations en 2007.
* 27 L'AFL ne dispose pas de services de construction ou de gestion en propre. Ces missions sont confiées pour une durée limitée à des opérateurs professionnels sélectionnés après publicité et mise en concurrence. La gestion des logements est ensuite confiée sous mandat à des administrateurs de biens privés ou publics choisis dans le cadre d'une consultation annuelle.
* 28 Article actuellement vide puisque son contenu a été transféré à l'article L. 313-30 par une ordonnance de 2000.
* 29 Également coquille vide depuis l'entrée en vigueur d'une autre ordonnance de 2000.
* 30 La plupart de ces dispositions ne constitue que la reprise du droit en vigueur.
* 31 Loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 tendant à favoriser l'investissement locatif, l'accession à la propriété de logements sociaux et le développement de l'offre foncière.
* 32 Prévus au 4° de l'article L. 313-19 dans sa rédaction actuelle, qui deviendrait le 8° du même article.
* 33 Chaque commissaire pouvant disposer d'un suppléant.
* 34 Dispositions consacrées à la soumission des procédures de passation de certains contrats à des obligations de publicité et de mise en concurrence.
* 35 Loi n° 2007-1824 du 25 décembre 2007.
* 36 Loi n° 47-1775 du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération.
* 37 Le projet de loi ne prévoit qu'un avis simple des partenaires sociaux sur les décrets d'emplois des fonds.
* 38 Même si la globalisation des crédits de l'ANRU ne permet pas d'assurer une telle traçabilité.
* 39 Dans le cas inverse, il conviendrait en effet de budgétiser pleinement ces sommes et de les soumettre au régime des lois de finances.
* 40 Cet élargissement des capacités de conventionnement de l'agence a conduit le législateur à changer sa dénomination, l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat devenant à cette occasion l'Agence nationale de l'habitat. L'agence a néanmoins conservé son sigle antérieur (ANAH).
* 41 Qui aurait été prohibé par l'article 40 de la Constitution puisque l'ANAH est un établissement public.
* 42 Et également en vertu d'un principe de réciprocité puisque l'ANAH dispose, pour sa part, d'un siège au conseil d'administration de l'ANRU.
* 43 Dont la création remonte à l'adoption de la loi n° 67-3 du 3 janvier 1967 relative aux ventes d'immeubles à construire et à l'obligation de garantie à raison des vices de construction.
* 44 L'article du CCH ne faisant que reproduire les dispositions du code civil.
* 45 Dite loi MOP.
* 46 Décret n° 2000-104 du 8 février 2000 modifiant le code de la construction et de l'habitation et relatif aux dispositions concernant l'attribution de prêts et subventions pour la construction, l'acquisition et l'amélioration de logements en accession à la propriété, l'amélioration de logements existants et la réalisation ou l'amélioration des logements locatifs sociaux.
* 47 Circulaire n° 2001-19 du 12 mars 2001 relative à la mise en oeuvre de la politique du logement et à la programmation des financements aidés de l'Etat pour 2001.
* 48 Circulaire UHC/FB 3/29 n° 2003-79 du 30 décembre 2003 relative aux prêts locatifs sociaux.
* 49 Décision du 8 février 1991, Région Midi-Pyrénées c. Syndicat de l'architecture de la Haute-Garonne.
* 50 Statut juridique créé par l'article 80 de la loi ENL.
* 51 Défini à l'article L. 633-1 du CCH.
* 52 Définie à l'article L. 631-11 du CCH.
* 53 La SHON est obtenue en partant de la surface de plancher hors oeuvre brute (SHOB) de la construction, qui est elle-même égale à la somme des surfaces de plancher de chaque niveau calculées à partir du nu extérieur des murs, dont il est déduit un certain nombre d'éléments énumérés à l'article R. 112-2 du code de l'urbanisme.
* 54 Ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par certaines personnes publiques ou privées non soumises au code des marchés publics.
* 55 Les promoteurs ne démarrent la construction d'un programme de logements que dans le cas où ils disposent d'un nombre d'engagements fermes d'acquéreurs suffisamment élevé par rapport au nombre total de logements inclus dans le programme.
* 56 Environ 7.000 logements chaque année d'après les promoteurs.
* 57 En application du d) de l'article L. 123-2 du code de l'urbanisme.