N° 404
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2006-2007
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Annexe au procès-verbal de la séance du 19 juillet 2007 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE, en faveur du travail , de l' emploi et du pouvoir d' achat ,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Mme Marie-France Beaufils, M. Roger Besse, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, André Ferrand, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Christian Gaudin, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 13 ème législ.) : 4, 62 , 58 , 59 , 61 et T.A. 2
Sénat : 390 (2006-2007)
AVANT-PROPOS
Le présent projet de loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat a été présenté, à juste titre, devant le Parlement comme emblématique de la politique économique voulue par le Président de la République.
S'il tend à mettre en oeuvre le programme sur lequel celui-ci a été élu, il traduit aussi une nouvelle conception de la politique économique faisant, au delà des priorités affichées, plus de place au volontarisme économique .
• Inciter les Français à travailler plus
Par son intitulé même, il renvoie au coeur de l'engagement présidentiel en faveur du plein emploi et de l'augmentation du pouvoir d'achat. Il tend, dans cette perspective, à réhabiliter le travail comme moyen d'enrichissement individuel et collectif.
Ainsi que le précise la lettre de mission adressée par M. Nicolas Sarkozy, Président de la République à Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, des finances et de l'emploi, la première des priorités est d'atteindre le plein emploi et d'augmenter le pouvoir d'achat notamment par la revalorisation du travail.
Ce premier axe fort de la politique économique du gouvernement se retrouve aux deux « extrémités » du texte. Au début, il est présent dans le dispositif relatif à la défiscalisation des heures supplémentaires et, à la fin dans les articles où sont définies la notion et les modalités du revenu dit de solidarité active. Il s'agit, pour les uns, de les récompenser financièrement quand ils veulent travailler plus, et pour les autres, de leur redonner envie et intérêt à revenir sur le marché du travail.
Votre commission des finances approuve pleinement les deux dispositifs mis en place, auxquels elle ne propose que des amendements à caractère rédactionnel.
S'agissant de la défiscalisation des heures supplémentaires , votre commission des finances y voit, compte tenu des rigidités du droit du travail, une bonne réponse au problème tant des entreprises que de nombreux salariés, qui ont, pour beaucoup d'entre eux, subi les conséquences néfastes de la politique de diminution de la durée hebdomadaire du travail.
Les charges issues de cette politique, qui est certainement la plus coûteuse du « paquet fiscal » du gouvernement, apparaissent cependant limitées par rapport à l'enjeu qui est de remettre une partie de la France au travail.
En tout état de cause il convient, selon votre rapporteur général, de tenir compte du fait que, dès lors que le système débouche sur un nombre d'heures travaillées accru, cela a pour conséquence un manque à gagner théorique mais surtout un élargissement de l'assiette des différentes contributions.
Quant au revenu de solidarité active , votre commission des finances en approuve d'autant plus le principe qu'il ressemble dans sa logique au revenu minimum d'activité qui avait fait l'objet d'une proposition de loi d'avril 2000 1 ( * ) , dont votre rapporteur était co-signataire avec notre collègue Alain Lambert, alors président de votre commission des finances.
Il convient, en effet, de faire disparaître les trappes à inactivité résultant de la prolifération mal contrôlée de multiples prestations d'assistance dont la conséquence paradoxale est qu'elle rend souvent peu intéressante la reprise du travail pour une personne bénéficiant des minima sociaux.
Dans le même esprit de promotion du travail, on peut mentionner l'article 2 du présent projet de loi qui instaure l'exonération d'impôt sur le revenu des salaires perçus par les étudiants dans la limite de trois fois le SMIC .
• Favoriser la constitution et la fluidité des patrimoines
D'autres mesures du texte procèdent d'une logique distincte mais dont l'idée générale est qu'il faut favoriser la constitution de patrimoine. C'est dans cette catégorie que l'on rangera d'abord la mesure en faveur de l'accession à la propriété.
Bien que souscrivant à l'objectif de l'article, qui techniquement institue un avantage fiscal à raison des intérêts d'emprunt supportés pour l'acquisition ou la construction d'un logement, votre rapporteur général reste sceptique quant à son efficacité au regard de son coût. Il craint à la fois qu'elle fasse double emploi avec le prêt à taux zéro et qu'elle entretienne la hausse des biens immobiliers, contribuant ainsi à réduire la solvabilité des ménages.
Les dispositions de l'article 4 qui prévoient un allègement des droits de mutation à titre gratuit, procèdent de la même logique patrimoniale.
Le programme présidentiel prévoyait la suppression des droits de succession pour une très large majorité de Français.
Sauf pour les plus aisés de nos concitoyens dont il faut admettre qu'ils continuent de supporter une taxation anormalement élevée par rapport aux autres pays européens, le dispositif du projet de loi aboutit à exonérer 95 % des successions. Ainsi les Français pourront-ils, pour la quasi-totalité d'entre eux, léguer sans avoir de droits à payer le fruit d'une vie de travail.
Ces aménagements, qui se traduisent par le relèvement des abattements en ligne directe et l'exonération des conjoints survivants, se déclinent également pour un certain nombre de bénéficiaires. Votre commission des finances vous propose d'en étendre encore le champ : tel est ainsi le cas des personnes dépourvues de descendance directe qui, bien que leur situation soit le plus souvent subie, voient leurs les héritiers ou donataires soumis à un barème d'autant plus pénalisant qu'au taux de 60 % il excède désormais largement le niveau retenu pour le bouclier fiscal.
Il s'agit avec toutes ces mesures qui comportent notamment la possibilité d'une exonération de droits de mutation applicables aux dons en numéraire pour les dons familiaux dans la limite de 30.000 euros (à la suite notamment d'un amendement de l'Assemblée nationale) de favoriser une plus grande fluidité du capital et d'éviter la concentration de richesses au sein de la tranche la plus âgée de la population.
Le présent projet de loi comporte également, dans une perspective qui fait une large place à des considérations relatives à l'attractivité du territoire, des mesures tendant à éviter de pénaliser l'initiative et de décourager la constitution d'un capital.
Tel est d'abord le sens à donner à l'abaissement du seuil du bouclier fiscal de 60 à 50 %, y compris les prélèvements sociaux (CSG et CRDS).
Votre commission des finances salue cette initiative qui devrait contribuer à faire disparaître les prélèvements confiscatoires et limiter les effets dévastateurs de l'ISF tels que l'on peut les mesurer avec les délocalisations fiscales.
Dans l'esprit du texte, votre commission des finances a souhaité, pour rendre ce bouclier fiscal plus efficace, établir un régime d'auto-liquidation de la restitution, comme cela existe déjà avec le plafonnement de l'ISF.
Incidemment, elle saisit cette occasion pour proposer la suppression de ce que l'on a appelé la « refacturation » du coût pour l'Etat de la fraction de la restitution qui pourrait être due aux collectivités territoriales. Le montant des sommes en cause tout comme la lourdeur administrative du processus justifient pleinement cette initiative.
La mesure permettant aux redevables de l'ISF de bénéficier, dans la limite de 50.000 euros, d'une réduction d'ISF égale à 75 % des versements effectués soit au titre de souscriptions directes ou indirectes au capital des PME, soit au titre de dons au profit d'organismes reconnus d'utilité publique ou établissement public d'enseignement supérieur ou de recherche, relève également de cette catégorie.
Votre commission y est d'autant plus favorable qu'elle correspond très largement à des initiatives antérieures de votre rapporteur général en faveur de l'impôt choisi , qu'il s'agisse de sa proposition de loi de septembre 2002 2 ( * ) ou de l'amendement qu'il a déposé à l'occasion de la loi de finances pour 2005 3 ( * ) .
Soucieuse d'avoir une palette suffisamment large d'actifs ou d'organisme d'intérêt général éligibles à l'avantage fiscal, votre commission des finances vous propose quelques amendements élargissant le bénéfice des la mesures à divers organismes : associations agréées agissant en faveur de la réhabilitation des monuments historiques, entreprises adaptées employant des personnels handicapés...
En ce qui concerne les entreprises, elle a longuement débattu lors de l'examen du texte en commission sur l'opportunité d'autoriser ou non la possibilité pour les redevables de l'ISF d'utiliser des véhicules de type fonds commun de placement.
Sur proposition de votre rapporteur général, elle, a, à ce stade, accepté de supprimer un amendement adopté par l'Assemblée nationale, à l'initiative de notre collègue député Jean-Michel Fourgous prévoyant cette possibilité.
Eu égard à la complexité du dispositif mais aussi à des raisons de principe selon lesquelles il ne faudrait pas que le mécanisme soit détourné et aboutisse à faciliter la commercialisation d'un simple produit de défiscalisation, il a été décidé de mandater votre rapporteur général pour qu'il réfléchisse à des mécanismes spécifiques : ceux-ci devraient faciliter la constitution de « clubs d'investisseurs » regroupant des redevables de l'ISF, ainsi que la définition d'un régime spécifique de fonds d'investissement de proximité.
• Encadrer les pratiques qui nuisent à l'image de l'entreprise
Enfin, ce texte comporte des mesures de moralisation de la vie économique. Il s'agit d'une part et principalement de l'obligation de subordonner à certaines conditions de performance appréciées par le conseil d'administration le versement de rémunérations différées à certains grands patrons, dites « golden parachutes ».
Il s'agit, d'autre part, de la taxation des gains d'acquisition liés à l'exercice d'options sur titres même en cas de donation.
En revanche, votre commission des finances propose de supprimer l'article 6 bis tendant à ne pas considérer comme charges déductibles du bénéfice net les indemnités de départ et de licenciement dont le montant individuel dépasse un million d'euros . La mesure lui est apparue à la fois inutile - dans la mesure où le droit commun fiscal permet déjà à l'administration de refuser la déductibilité des rémunérations excessives - et contreproductive, car préjudiciable aux entreprises soucieuses de recruter des dirigeants de haut niveau.
Ces mesures périphériques par rapport au texte s'inscrivent néanmoins dans une démarche tendant à réconcilier nos compatriotes avec le monde de l'entreprise.
• Bref, remotiver la France et les Français !
A cet égard, comme l'ensemble du texte, il relève bien de l'idée générale qu'il faut rétablir la confiance et re-motiver la France et les Français. C'est la justification majeure du coût du présent projet de loi (13,6 milliards d'euros en année pleine et 10,6 milliards d'euros pour l'année 2007) pour les finances publiques.
Au surplus, dans cette perspective, il est clair que si la plupart des mesures comprises dans ce texte appartiennent à la catégorie des mesures stimulant la demande, elles doivent s'analyser à long terme. Elles donnent en effet aux individus les moyens de disposer plus librement du fruit de leurs efforts afin de stimuler l'initiative et donc de favoriser l'offre.
Le ressort de la croissance, ce ne sont pas seulement des crédits ou des flux d'argent. C'est aussi une certaine volonté de travailler et d'entreprendre. Ce texte tend à les stimuler et devrait permettre à la France d'affronter dans de meilleures conditions la concurrence internationale pour retrouver les chemins de la croissance .
* 1 Proposition de loi portant création du revenu minimum d'activité, présentée par MM. Alain Lambert et Philippe Marini n° 317 (1999-2000).
* 2 Proposition de loi tendant à créer des fondations agréées d'intérêt général présentée par M. Philippe Marini n° 408 (2001-2002).
* 3 Rapport général n° 74 (2004-2005) de M. Philippe Marini.