C. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION
Votre commission se félicite de ce premier pas vers la mise en place d'un suivi parlementaire des services de renseignement.
Au cours de ses auditions, votre rapporteur a entendu la préoccupation commune de plusieurs responsables des services de renseignement quant à la protection du secret défense et à l'exclusion des activités opérationnelles du champ de compétence de la délégation parlementaire.
Ces deux conditions posées au travail de la délégation apparaissent indispensables à votre commission pour établir une relation de confiance entre les membres de la délégation et les services de renseignement. C'est la raison pour laquelle votre commission ne propose pas d'amendements sur ces deux points.
En revanche, votre rapporteur doit témoigner du décalage entre, d'une part les responsables de services de renseignement et, d'autre part, l'ensemble des autres personnes entendues (universitaires, ancien ministre, avocats, président d'autorité administrative indépendante). Les premiers ont tous considéré que le projet de loi était parfait. Les seconds ont en revanche jugé le projet de loi trop restrictif, bien qu'il aille dans le bon sens. Précisons néanmoins que parmi ces derniers, aucun n'a proposé de remettre en cause le respect du secret défense ou l'impossibilité pour la délégation de connaître des opérations en cours.
Les critiques ont surtout porté sur la tonalité générale du projet de loi qui exprime à l'excès un manque de confiance envers des parlementaires pourtant en nombre très restreint et soumis au strict respect du secret de la défense nationale. Le projet de loi semble en effet cantonner la délégation à un rôle passif en restreignant ses sources d'information.
Sans remettre en cause l'équilibre global du texte, votre commission vous propose une série d'amendements tendant à ménager à la délégation parlementaire une liberté d'action plus conforme au rôle de la représentation nationale.
1. Augmenter de deux le nombre de membres de la délégation
Votre commission vous propose un amendement faisant passer de trois à quatre le nombre respectif de députés et de sénateurs membres de la délégation.
Les membres de droit ne représenteraient plus que la moitié de l'effectif total. Ainsi, la condition d'une représentation pluraliste au sein de la délégation devrait être plus facile à mettre en oeuvre tout en conservant un effectif resserré de huit membres.
2. Dynamiser et préciser la mission de la délégation
Le projet de loi déposé par le Gouvernement ne définit pas la mission de la délégation. Il se contente de la placer dans un rôle passif, la délégation étant « informée sur l'activité générale et les moyens des services spécialisés ».
Votre commission vous propose un amendement prévoyant que la délégation parlementaire « a pour mission de suivre l'activité générale et les moyens des services spécialisés [...] ».
Elle vous propose également de préciser que la mission de la délégation est sans préjudice des compétences des commissions permanentes. La délégation n'aurait pas l'exclusivité du suivi des services de renseignement. Cette précision s'inspire de ce qui est prévu pour les autres délégations et offices du Parlement français.
En revanche, il n'est pas apparu nécessaire à votre rapporteur d'étendre la compétence de la délégation à l'ensemble des activités de renseignement, qu'il s'agisse du renseignement privé ou des services de renseignement dépendant d'autres ministères.
Bien que présentant un intérêt, ces services de renseignement restent marginaux comparés aux principaux services des ministères de la défense et de l'intérieur. Quant au renseignement privé, il n'a pas vocation à relever directement d'une délégation parlementaire, du moins tant qu'il n'est pas financé sur des fonds publics.
3. Diversifier les sources d'information
Le projet de loi prévoit que les ministres de l'intérieur et de la défense adressent à la délégation des informations et des éléments d'appréciation. Le texte ne semble pas toutefois laisser à la délégation la faculté de recueillir elle-même des informations ou des documents que ce soit auprès des ministres ou de toute autre personne. Elle ne pourrait le faire qu'à l'occasion des auditions des ministres et des directeurs des services.
Afin de permettre à la délégation de diversifier ses sources d'information, votre commission vous propose de prévoir que la délégation peut recueillir toutes les informations utiles à l'accomplissement de sa mission . Cette formule très générale donnerait à la délégation une plus grande liberté d'action, qu'il s'agisse par exemple de rencontrer ses homologues étrangers ou de demander aux services des informations complémentaires de celles transmises par les ministres.
Les ministres de l'intérieur et de la défense resteraient par ailleurs tenus d'adresser périodiquement à la délégation des informations et des éléments d'appréciation sur le budget, l'activité générale et l'organisation des services.
Concernant la liste des personnes susceptibles d'être entendues par la délégation, votre commission vous propose également de l'étendre . Le projet de loi du gouvernement autorise uniquement l'audition des ministres de l'intérieur et de la défense, du secrétaire général de la défense nationale ainsi que des directeurs de service. Un amendement de la commission tend à élargir les possibilités d'auditions.
Il n'est pas possible qu'un organe parlementaire se voie interdire d'entendre toute personne extérieure aux services de renseignement. Elle se priverait des réflexions d'universitaires ou de membres d'autorités administratives indépendantes compétentes en matière de renseignement. L'amendement de la commission lève cette restriction.
Une crainte exprimée lors des auditions est que la délégation ne demande à entendre des chefs de service, voire des agents opérationnels. La rédaction proposée par l'amendement exclut donc cette possibilité aussi bien pour les agents en poste que pour ceux ayant quitté les services de renseignement. Toutefois, rien n'interdira à un directeur de service de venir accompagné d'un de ses subordonnés.
Par ailleurs, l'amendement de la commission tend à compléter cette liste en y ajoutant le Premier ministre . Il apparaît en effet que le projet de loi néglige complètement l'aspect interministériel du renseignement. La possibilité d'entendre le Premier ministre devrait permettre à la délégation d'aborder la question de la coordination des services de renseignement, de leur pilotage et de la définition d'orientations stratégiques. Les autres ministres pourront également être entendus.
Toujours dans le souci de diversifier les sources d'information de la délégation et d'établir des passerelles avec d'autres organismes, votre commission vous soumet un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article unique de ce projet de loi . Cet amendement complète l'article 154 de la loi de finances pour 2002 afin de prévoir que le rapport non public de la commission de vérification des fonds spéciaux qui est déjà adressé au Président de la République, au Premier ministre et aux présidents et rapporteurs généraux des commissions des finances des deux assemblées devrait également être envoyé à la délégation parlementaire.
L'expérience des différents organismes de contrôle des services de renseignement, parlementaires ou non, doit être partagée.
4. Un fonctionnement plus libre
Votre commission estime que la délégation parlementaire doit être libre d'organiser ses travaux comme elle l'entend. Pour cette raison, un amendement tend à supprimer l'obligation de nommer un rapporteur.
Un autre amendement laisse à la délégation le soin de déterminer le mode de désignation des fonctionnaires parlementaires qui l'assisteront.
Il reviendra au règlement intérieur d'organiser le travail de la délégation. Il devra préciser notamment où la délégation se réunit et dans quelles conditions. En effet, la protection du secret défense interdit à la délégation de se réunir dans une salle non sécurisée. Des règles précises devront également être respectées pour la consultation des documents.
5. Prévoir un rapport public annuel
Le projet de loi prévoit que l'ensemble des travaux de la délégation est soumis au secret défense. Certes, le paragraphe VII prévoit un rapport annuel au Président de la République et au Premier ministre. Mais il est également soumis au secret défense.
La délégation parlementaire pour le renseignement serait donc dans l'impossibilité complète de communiquer à l'attention des autres parlementaires et du public.
Cette situation, compréhensible du point de vue des services de renseignement qui tiennent à préserver la confidentialité, semble toutefois contre-productive et contraire au but recherché par les auteurs du projet de loi.
On peut en effet s'interroger sur l'utilité et l'écho d'une délégation parlementaire qui ne pourrait en aucune circonstance témoigner de son activité. Au mieux la délégation tombera dans l'oubli, au pire ce silence alimentera les fantasmes sur les services de renseignement.
C'est la raison pour laquelle votre commission vous soumet un amendement prévoyant que la délégation établit chaque année un rapport public dressant le bilan de son activité. Toutefois, un rapport public ne signifie évidemment pas que le rapport pourrait contenir des informations communiquées à la délégation et relevant du secret défense. Ces informations sont classifiées et le restent.
L'expérience de la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité ou de la commission consultative du secret de la défense nationale démontre qu'il est possible de publier un rapport d'activité riche d'informations sans pour autant violer le secret défense. Les exemples étrangers invitent aussi à imaginer une forme de publicité aux travaux de la délégation parlementaire qui, tout en respectant le secret défense, lui permette de jouer de manière transparente le rôle d'interface entre les services secrets et la représentation nationale.
Enfin, votre commission a adopté un amendement rédactionnel modifiant l'intitulé de la délégation qui deviendrait « la délégation parlementaire au renseignement ».
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Au bénéfice de ces observations et sous réserve des amendements qu'elle vous soumet, votre commission vous propose d'adopter le projet de loi portant création d'une délégation pour le renseignement ainsi modifié.