B. LA CRÉATION D'UNE DÉLÉGATION PARLEMENTAIRE SPÉCIFIQUEMENT DÉDIÉE
Le projet de loi proposé tend à créer une délégation parlementaire pour le renseignement conçue comme un organe de suivi de l'activité de ces services.
1. Un organe commun aux deux assemblées
L'article unique du projet de loi déposé au Sénat le 5 juin 2007 et renvoyé au fond à votre commission tend à compléter par un article 6 nonies l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, dans laquelle figurent déjà les dispositions concernant six délégations et offices parlementaires (articles 6 bis à 6 octies de l'ordonnance 17 ( * ) ). 18 ( * )
Le paragraphe I de ce nouvel article 6 nonies prévoit la création d'une délégation parlementaire pour le renseignement, commune à l'Assemblée nationale et au Sénat.
Le terme de « délégation parlementaire » peut sembler impropre, l'usage voulant que l'on qualifie plutôt d'« office » les organes communs aux deux assemblées 19 ( * ) . Toutefois, la nature des missions de ce nouvel organisme le rapprocherait plutôt de la catégorie des délégations parlementaires, les offices ayant surtout une vocation d'expertise.
Le choix d'une délégation commune est propre à faciliter la préservation du secret en limitant le nombre d'intervenants. Il devrait également favoriser la construction d'une relation de confiance avec les services de renseignement qui n'auront qu'un seul interlocuteur. Le travail de reconnaissance mutuelle et d'assimilation de la culture du renseignement n'en sera que plus facile.
Toutefois, si du point de vue des services de renseignement un organe commun présente des avantages importants, il suppose en revanche une parfaite coordination entre les deux assemblées pour être efficace. Or, l'expérience de certains offices parlementaires montre que cela n'est pas toujours évident.
La nature des missions ainsi que le nombre restreint de membres de la future délégation parlementaire devrait toutefois garantir un travail de concert comme pour la commission de vérification des fonds spéciaux dont tant Jean-Pierre Fourcade, sénateur et qui assistait aux auditions, que Paul Quilès, député, ont marqué devant votre rapporteur l'utilité du travail effectué en commun et la confiance établie avec les services concernés au fil du temps.
2. La composition : un nombre très restreint de membres
Les paragraphes I et II de l'article 6 nonies précisent la composition de la délégation. Elle comporterait trois députés et trois sénateurs, soit six membres.
Cet effectif est réduit comparé aux autres délégations ou offices (une quinzaine de membres au minimum). Le souci de préserver le secret guide incontestablement ce choix.
Toutefois, ce chiffre apparaît également inférieur à ce qui se pratique à l'étranger pour des délégations parlementaires du même type chargées de contrôler les services de renseignement ( voir page 12 ). Au cours des auditions menées par votre rapporteur, il a été expliqué qu'un nombre réduit de membres permettrait de « professionnaliser » la délégation afin, d'une part, de renforcer son efficacité et, d'autre part, de garantir le secret des travaux.
Parmi ces six membres, quatre seraient membres de droit ; il s'agit des présidents des commissions permanentes en matière de défense et des lois de chaque assemblée. La présence des présidents des commissions permanentes compétentes est de nature à éviter toute concurrence entre la délégation et celles-ci.
Ils présideraient à tour de rôle la délégation pour une durée d'un an 20 ( * ) . Cette présidence tournante s'inspire des solutions retenues pour la présidence de l'office parlementaire d'évaluation de la législation ou de l'office parlementaire d'évaluation des politiques de santé.
Les deux autres membres seraient désignés par le président de chaque assemblée de manière à assurer une répartition pluraliste. Cette disposition est originale à double titre.
En effet, il n'y a pas d'autres exemples de membres de délégation ou d'office parlementaire nommés par le président d'une assemblée. En général, les membres autres que les membres de droit sont désignés par les groupes politiques ou par chaque assemblée. La nomination par le président de chaque assemblée est surtout le procédé utilisé pour désigner les parlementaires membres d'organismes extra-parlementaires.
Cette solution originale s'explique notamment par la seconde originalité du projet de loi : l'exigence d'une composition pluraliste de la délégation parlementaire.
Habituellement, le pluralisme au sein des délégations ou offices parlementaires est assuré par la représentation proportionnelle des groupes politiques.
Or, cette solution simple est inapplicable en l'espèce compte tenu de l'effectif très réduit de la délégation parlementaire (six membres dont les deux tiers membres de droit).
Ainsi faut-il comprendre qu'au moins un des membres de la délégation devra appartenir à l'opposition, bien que ce concept reste étranger au droit parlementaire 21 ( * ) .
Dans le cas où les quatre membres de droit appartiendraient à la même majorité, faudra-t-il que les deux autres membres ou un seul représentent une autre sensibilité politique ? Si un seul suffit, les présidents de chaque assemblée seront dans l'obligation de se concerter pour la nomination.
En revanche, dans l'hypothèse où les majorités seraient différentes dans chaque assemblée, le pluralisme serait de facto respecté.
Enfin, de manière classique, le projet de loi prévoit que le député qui n'est pas membre de droit est désigné au début de chaque législature pour la durée de celle-ci et le sénateur, après chaque renouvellement partiel du Sénat.
3. Des missions bien délimitées
Le paragraphe IV définit les missions de la délégation parlementaire. Elle serait « informée sur l'activité générale et sur les moyens des services spécialisés à cet effet placés sous l'autorité des ministres de la défense et de l'intérieur ».
La délégation n'est donc pas placée dans une position de contrôle mais plutôt de simple suivi des services de renseignement.
Selon l'exposé des motifs du projet de loi, cinq directions relèveraient de la compétence de la délégation : la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE), la direction du renseignement militaire (DRM), la direction de la protection et de la sécurité de la défense (DPSD), la direction de la surveillance du territoire (DST) et la direction centrale des renseignements généraux (DCRG) 22 ( * ) . Peuvent être ajoutées à cette liste l'Unité de coordination de lutte anti-terroriste (UCLAT), qui dépend du ministère de l'intérieur, et la direction des affaires stratégiques du ministère de la défense.
Le critère retenu pour définir le champ de compétence de la délégation est essentiellement un critère organique . L'ensemble des activités de renseignement ne sont donc pas couvertes. En effet, de nombreux services de police judiciaire font également du renseignement au quotidien, bien que ce ne soit pas leur coeur de métier.
Par ailleurs, il est fréquemment admis que la Direction nationale de la recherche et des enquêtes douanières (DNRED) et Tracfin, qui dépendent du ministère de l'économie, appartiennent à la communauté française du renseignement. Elles ne sont pas visées par le projet de loi.
La délégation ne pourrait pas non plus connaître du développement du renseignement privé.
La délégation ne pourrait connaître que de l'activité générale, de l'organisation, du budget et des moyens de ces services spécialisés.
En aucune manière, la délégation ne pourrait connaître des activités opérationnelles, en cours ou passées, de ces services . L'information transmise à la délégation resterait donc d'ordre général. Si une affaire du type du « Rainbow warrior » survenait demain, la délégation parlementaire pour le renseignement ne serait par conséquent pas compétente. Les commissions permanentes ou une commission d'enquête pourraient en connaître mais dans la limite de leurs pouvoirs.
Le projet de loi précise également que les informations adressées à la délégation ne peuvent porter sur le financement des activités opérationnelles. Cette précision préserve l'entière compétence de la commission de vérification des fonds spéciaux.
Une autre restriction importante est l'exclusion de toute information touchant aux relations entretenues par ces services spécialisées avec des services étrangers ou avec des organismes internationaux compétents dans le domaine du renseignement.
Cette disposition est notamment la traduction de la loi d'airain des services de renseignement, celle du tiers service : un service A donnant une information à un service B sait que celui-ci ne la transmettra à personne sans l'autorisation expresse et préalable du service A. Le service qui donne une information en reste propriétaire.
Toutefois, le projet de loi va encore au-delà en excluant toute information touchant aux relations avec des services étrangers. Si elle avait existé, la délégation n'aurait donc pas été informée par exemple de la création de la cellule « Alliance-base » en collaboration avec la CIA et d'autres services occidentaux sur le territoire français.
Source : ministère de la défense.
Direction de la surveillance
du territoire
Le projet de loi définit également précisément les sources d'information dont disposerait la délégation.
Il reviendrait aux ministres de l'intérieur et de la défense d'adresser à la délégation « des informations et des éléments d'appréciation relatifs au budget, à l'activité générale et à l'organisation des services placés sous leur autorité ». Les ministres seraient donc maîtres de choisir les informations transmises. La délégation ne pourrait pas a priori demander à se faire communiquer les informations et documents qui sembleraient utiles à sa mission.
En outre, les personnes susceptibles d'être entendues par la délégation sont limitativement définies. En effet, seuls les ministres, les directeurs des services spécialisés et le secrétaire général de la défense nationale pourraient être entendus par la délégation.
Le projet de loi semble ainsi exclure la possibilité :
- d'une part, d'entendre des personnes extérieures à ces deux ministères, qu'il s'agisse par exemple d'universitaires, d'anciens directeurs de ces services spécialisés ou de membres d'autorités administratives indépendantes intéressées par les questions de renseignement (Commission nationale de l'informatique et des libertés, Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité, Commission consultative du secret de la défense nationale) ;
- d'autre part, d'entendre des personnes placées sous l'autorité des directeurs des services précités, y compris avec l'accord de ces derniers.
Au final, la délégation aurait une dizaine d'interlocuteurs.
La délégation parlementaire pour le renseignement est conçue exclusivement comme un organe de suivi. Elle ne peut intervenir dans la procédure législative comme peut le faire par exemple la délégation parlementaire aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes. Celle-ci peut en effet être saisie pour avis sur les projets ou propositions de loi.
Il est d'ailleurs difficile d'imaginer la délégation parlementaire pour le renseignement, composée de sénateurs et de députés, être saisie pour avis lors de l'examen d'un projet de loi dans l'une des deux assemblées. En réalité, l'expertise acquise par les membres de la délégation bénéficiera aux commissions permanentes compétentes en matière de défense et de sécurité grâce à la présence de droit des présidents desdites commissions.
4. Un fonctionnement conçu pour préserver le secret des travaux de la délégation
La présidence de la délégation serait assurée successivement pour une durée d'un an par les quatre présidents de commission membres de droit. Outre cette présidence tournante, le projet de loi prévoit la désignation par la délégation d'un rapporteur. La durée de sa désignation n'est pas précisée.
Le rôle de ce rapporteur n'est pas développé, si ce n'est qu'il aurait la charge de préparer le rapport annuel de la délégation. Le paragraphe VII de l'article 6 nonies prévoit en effet qu'un rapport annuel est remis par le président de la délégation au Président de la République, au Premier ministre et au président de chaque assemblée.
En outre, le second alinéa du paragraphe V prévoit que la délégation est assistée par des agents des assemblées parlementaires, ces derniers étant désignés par le président de la délégation. La délégation devrait donc disposer d'un secrétariat propre.
L'organisation des travaux de la délégation n'est pas plus détaillée. Il reviendra au règlement intérieur de la délégation, approuvé par le bureau de chaque assemblée, d'y suppléer.
En revanche, le projet de loi consacre les paragraphes V et VI au secret devant entourer les travaux de la délégation. La préservation du secret défense est en effet l'unique motif justifiant que les questions de renseignement ne soient pas traitées par le Parlement selon les procédures habituelles. La confidentialité des travaux de la délégation est la condition de sa crédibilité et, par voie de conséquence, de son efficacité. C'est pourquoi le respect du secret doit être absolu.
L'effectif très resserré de la délégation ainsi que ses missions bien délimitées sont déjà de nature à protéger le secret.
Le paragraphe V tend à habiliter ès qualités 23 ( * ) les membres de la délégation à connaître d'informations présentant le caractère de secret de la défense nationale 24 ( * ) . De telles informations ne pourraient être transmises à la délégation que dans les conditions prévues au paragraphe IV, c'est-à-dire par les ministres et ne pourraient concerner que le budget, l'activité générale et l'organisation des services. Toutefois, il faut souligner que toutes les informations transmises dans ces conditions ne relèvent pas automatiquement du secret défense. D'ores et déjà par exemple, les commissions permanentes ont connaissance de certaines données relatives au budget des services de renseignement. Elles sont diffusées sans que le secret défense soit opposé. La délégation ne pourrait pas communiquer pour autant ces données ne relevant pas du secret défense, puisque le paragraphe VI (voir ci-après) de l'article 6 nonies dispose que l'ensemble des travaux de la délégation sont couverts par le secret défense.
Le projet de loi dispose néanmoins que les membres de la délégation ne sont pas habilités secret défense pour celles de ces informations qui pourraient « mettre en péril l'anonymat, la sécurité ou la vie d'une personne relevant ou non des services intéressés, ainsi que les modes opératoires propres à l'acquisition du renseignement ». En somme, la délégation n'est pas autorisée à connaître des informations ayant un lien avec l'activité opérationnelle des services.
Si les membres de la délégation sont habilités ès qualités, il n'en va pas de même pour son secrétariat. Les agents des assemblées parlementaires désignés par le président de la délégation devront être habilités à connaître de ces informations dans les conditions de droit commun. Si l'habilitation portait sur le niveau « Très secret défense », la décision serait prise par le Premier ministre après enquête.
Le paragraphe VI dispose que les travaux de la délégation sont couverts par le secret de la défense nationale. L'ensemble des travaux de la délégation seront donc protégés au titre de l'article 413-9 du code pénal, et plus particulièrement de son deuxième alinéa qui prévoit que « peuvent faire l'objet de telles mesures les renseignements, procédés, objets, documents, données informatisés ou fichiers dont la divulgation est de nature à nuire à la défense nationale ou pourrait conduire à la découverte d'un secret de défense nationale ».
Ce régime juridique a pour effet de couvrir par le secret défense des informations qui en elle-même n'en relèvent pas nécessairement.
Le projet de loi précise que les membres de la délégation et les agents des assemblées parlementaires sont astreints au respect du secret de la défense nationale pour les faits, actes ou renseignements dont ils ont pu avoir connaissance en ces qualités.
Bien que cela ne soit pas expressément rappelé, cela signifie que la violation du secret défense, y compris par les parlementaires, serait pénalement sanctionné conformément à l'article 413-10 du code pénal 25 ( * ) .
L'irresponsabilité dont jouissent les parlementaires pour les actes accomplis dans l'exercice de leurs fonctions ne s'appliquerait pas en l'espèce. En effet, les membres de la délégation ne connaîtraient de certaines informations classés secret défense que parce qu'ils y auraient été habilités ès qualités. Il est normal que dans le cas où ils ne respecteraient pas cette habilitation et les devoirs afférents ils soient sanctionnés 26 ( * ) . 27 ( * )
L'ensemble du régime juridique du secret défense s'appliquerait.
* 17 Respectivement les délégations parlementaires pour l'Union européenne (loi n° 79-564 du 6 juin 1979), l'office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques (loi n° 83-609 du 8 juillet 1983), l'office parlementaire d'évaluation de la législation (loi n° 96-516 du 14 juin 1996), les délégations parlementaires à l'aménagement et au développement durable du territoire (loi n° 99-533 du 25 juin 1999), les délégations parlementaires aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes (loi n° 99-585 du 12 juillet 1999), l'office parlementaire d'évaluation des politiques de santé (loi n° 2002-1487 du 20 décembre 2002)
* 18 Par ailleurs, des délégations parlementaires pour la planification ont été instituées par la loi n° 82-653 du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification et une délégation parlementaire pour les problèmes démographiques, par la loi n° 79-1204 du 31 décembre 1979 relative à l'interruption volontaire de grossesse (articles L. 2214-4 et L. 2214-5 du code de la santé publique).
* 19 A l'exception de la délégation parlementaire pour les problèmes démographiques qui est commune aux deux assemblées.
* 20 On remarquera que le texte de la proposition de loi de M. Paul Quilès adopté par la commission de la défense de l'Assemblée nationale en novembre 1999 réservait la présidence de la délégation au président de la commission de la défense.
Cette prééminence accordée au président de la commission de la défense n'est pas reprise par le présent projet de loi. Cette évolution reflète notamment la disparition progressive de la distinction entre sécurité intérieure et sécurité extérieure, les services de renseignement se préoccupant de plus en plus de tous les problèmes de sécurité en s'appuyant aussi bien sur des personnels civils que militaires.
* 21 En particulier depuis la décision 2006-537 DC du 22 juin 2006 sur la résolution modifiant le règlement de l'Assemblée nationale.
* 22 Y compris la direction des renseignements généraux de la préfecture de police de Paris.
* 23 L'habilitation ès qualités des parlementaires à connaître d'informations relevant du secret défense est la solution qui avait déjà été retenue par la loi du 9 juillet 1998 instituant la commission consultative du secret de la défense nationale. Cette loi habilite les parlementaires membres de la commission à connaître toute information classifiée dans le cadre de sa mission. Un autre solution, plus délicate au regard de la séparation des pouvoirs, aurait été de soumettre les parlementaires à la procédure de droit commun d'habilitation au secret défense dans les conditions prévues par le décret n° 98-608 du 17 juillet 1998 relatif à la protection des secrets de la défense nationale.
* 24 L'habilitation porterait sur tous les niveaux de protection (« Très secret défense », « Secret défense », « Confidentiel défense »).
* 25 Sept ans d'emprisonnement et 100.000 euros d'amende.
* 26 Un exemple similaire est celui des commissions d'enquête. L'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires dispose qu'une assemblée peut décider, par un vote spécial, et après s'être constituée en comité secret, de ne pas autoriser la publication de tout ou partie d'un rapport d'une commission d'enquête. La divulgation des travaux de la commission d'enquête est alors sanctionnée par les peines prévues par l'article 226-13 du code pénal régissant les atteintes au secret professionnel (un an d'emprisonnement et 15.000 euros d'amende).
* 27 En revanche l'immunité parlementaire prévue aux deuxième et troisième alinéas de l'article 26 de la Constitution de 1958 continue à s'appliquer.