EXAMEN EN COMMISSION
Au cours d'une réunion tenue le jeudi 16 novembre 2006 sous la présidence de M. Denis Badré, vice-président , la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , sur la mission « Culture » et le compte spécial « Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale ».
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a présenté les moyens de la mission « Culture ». Il a indiqué que celle-ci disposait de 11.542 équivalents temps plein travaillés (ETPT), soit une diminution de 1.808 ETPT par rapport à 2006, due notamment au transfert de 1.659 ETPT du ministère de la culture vers la bibliothèque nationale de France (BnF).
Il a précisé que la mission « Culture » représentait 1,2 % des autorisations d'engagement du projet de loi de finances pour 2007, soit 2,766 milliards d'euros, et 1 % des crédits de paiement du budget de l'Etat, soit 2,694 milliards d'euros.
Puis il a relevé que ces crédits étaient complétés par des fonds de concours à hauteur de 23,165 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 158,665 millions d'euros en crédits de paiement, soit 5,8 % du total des crédits de paiement de la mission « Culture ».
Il a signalé que le total des produits des 25 dépenses fiscales rattachées à la mission « Culture » s'élevait à 282 millions d'euros, soit 10,64 % des crédits de paiement, contre 5,9 % en 2006.
Il a précisé que l'évolution du périmètre de la mission « Culture », entre 2006 et 2007, concernait essentiellement des crédits destinés aux collectivités territoriales. Il a indiqué que 169,233 millions d'euros de dotation générale de décentralisation (DGD), qui figuraient jusque là au programme « Création » et 9,771 millions d'euros de DGD alloués à la Corse, auparavant inscrits au programme 224 « Transmissions des savoirs et démocratisation de la culture », étaient transférés au sein de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a rappelé que la mission « Culture » était composée de trois programmes, le programme 175 « Patrimoines », qui représentait un montant de 1.407,1 millions d'euros, le programme 131 « Création », dont les crédits s'élevaient à 800,58 millions d'euros et le programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture », qui atteignait 853,09 millions d'euros. Il a relevé que cette structuration ne correspondait pas à l'organisation interne du ministère de la culture, qui n'avait pas, à ce jour, réformé son organisation interne pour la calquer sur le découpage des crédits de la mission en trois programmes.
Il a ainsi souligné que le directeur de l'architecture et du patrimoine, responsable du programme 175, devait arbitrer la répartition des crédits entre sa propre direction et la direction des musées de France, la direction des archives de France, la direction du livre et de la lecture et la délégation générale à la langue française et aux langues de France. De même, le directeur de la musique, de la danse, du théâtre et des spectacles, responsable du programme 131 devait gérer les crédits destinés à sa direction, à la délégation aux arts plastiques et à la direction du livre et de la lecture, en étant assisté d'un collège de directeurs.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a observé que, pour le programme 224, le délégué au développement et aux affaires internationales, responsable de programme, devait, en tant que tel, décider des arbitrages de crédits relatifs à la direction de l'administration générale, alors que cette dernière regroupait le « service du personnel et des affaires sociales » et la « sous-direction des affaires financières et générales » du ministère.
Il a dénoncé le risque de dilution de la responsabilité des gestionnaires de programme, notant que le ministère de la culture, conscient de la difficulté, avait nommé auprès d'eux, des « secrétaires généraux de programme », chargés de les aider à « assurer le pilotage et la coordination du programme ». Il a constaté, dans le cadre d'un contrôle sur pièces et sur place effectué à la direction régionale des affaires culturelles (DRAC) de Picardie, le 13 novembre 2006, que les services déconcentrés du ministère de la culture se félicitaient de cette réforme, les secrétaires généraux constituant une « interface » utile et efficace entre eux et les directions centrales du ministère de la culture.
Il a estimé que le secrétaire général du ministère, qui n'était pas encore nommé, pourrait certes arbitrer entre les différents programmes, mais ne devrait pas parvenir à résoudre les problèmes de gestion au sein de chaque programme, mission dévolue au responsable de programme. Il s'est déclaré réservé sur l'utilité et la place, dans l'architecture du ministère, du futur secrétaire général du ministère.
S'agissant de la mesure de la performance, il s'est interrogé sur les modalités de l'intervention du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie dans ce domaine. Il a considéré qu'il convenait, désormais, de laisser le ministère de la culture choisir les indicateurs qu'il présenterait au Parlement. Il a estimé que ce principe était indissociable de celui de responsabilisation des gestionnaires de crédits prévu par la LOLF. Il a rappelé que les indicateurs de performances n'étaient pas une fin en soi, mais un instrument permettant d'évaluer une politique, définie par le ministère concerné. Il a vivement regretté la suppression de l'objectif « Protéger et restaurer prioritairement les patrimoines les plus menacés ».
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a présenté ensuite de façon plus détaillée chacun des trois programmes de la mission. Il a observé qu'après application du schéma de déversement analytique, le programme 175 « Patrimoines » constituait, pour l'année 2007, la priorité de la mission « Culture » avec 46,56 % des crédits de paiement, contre 44,9 % en 2006. Il a précisé qu'il était doté de 1.131,15 millions d'euros en autorisations d'engagement, et 1.040,71 millions d'euros en crédits de paiement. Il a indiqué que les effectifs inscrits au programme avaient diminué de 743 unités, pour s'établir à 3.225 ETPT.
Evoquant les crédits destinés aux monuments nationaux, il a signalé que les fonds de concours, venant compléter les crédits de paiement du présent programme, avaient été multipliés par 5,5 entre 2006 et 2007, pour atteindre 151,85 millions d'euros, dont 150,7 millions d'euros bénéficiant à l'action 1 « Patrimoine monumental et archéologique ». Il a souhaité obtenir des précisions sur l'affectation au centre des monuments nationaux (CMN) de 25 % des droits de mutation à titre onéreux sur les immeubles et titres immobiliers, prévue par l'article 30 du projet de loi de finances pour 2007. Il a constaté que le CMN devrait ainsi bénéficier de 140 millions d'euros en 2007, soit 70 millions d'euros au titre de l'année 2006 et 70 millions d'euros au titre de l'année 2007. Il a constaté que le CMN n'était pas encore capable d'assumer sa nouvelle mission de maître d'ouvrage des monuments nationaux dont il a la charge. Il a précisé que la recette fiscale serait reversée, par fonds de concours, au budget opérationnel de la direction de l'architecture et du patrimoine (DAPA).
Il a rappelé qu'en 2006 les monuments nationaux avaient déjà bénéficié d'une ressource exceptionnelle, soit 100 millions d'euros, des recettes de privatisation des autoroutes. Il a précisé que les opérations concernées s'étaient concentrées uniquement dans la région parisienne, ce qui avait été dénoncé en son temps.
Il a observé que la commission avait adopté un amendement de suppression de cet article lors de l'examen des articles de la première partie du projet de loi de finances pour 2007, le mercredi 15 novembre 2006. Il s'est déclaré favorable à l'augmentation des crédits budgétaires alloués au patrimoine monumental, qu'il estimait préférable à l'affectation d'une recette fiscale au seul bénéfice des monuments nationaux.
Il a indiqué que, lors de son déplacement à Amiens, en DRAC, il avait remarqué que les crédits de paiement alloués aux monuments nationaux seraient « fléchés » en 2007. Relevant que l'augmentation des crédits alloués aux monuments nationaux était à enveloppe constante de budget opérationnel de programme (BOP), il a souligné que les crédits destinés à la conservation et à la restauration des monuments appartenant aux collectivités territoriales risquaient de diminuer.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a observé que l'institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP) bénéficierait, en 2007, d'une subvention pour charge de service public de 9 millions d'euros en crédits de paiement et en autorisations d'engagement. Il a rappelé qu'il avait soumis au Sénat, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2006, un amendement visant à doter l'INRAP d'une telle subvention, à hauteur de 10,58 millions d'euros ; le ministère de la culture estimait alors que l'amélioration de la situation financière de l'INRAP serait rapide et que la mesure proposée n'était pas utile.
Par ailleurs, il a remarqué que la société d'économie mixte « Bibracte » recevrait, en 2007, une subvention de 2 millions d'euros au titre des crédits de l'archéologie, ce qui lui semblait très important au regard de la subvention dont bénéficierait l'INRAP et au montant total des crédits alloués à l'archéologie, soit 25,86 millions d'euros, dont 1,7 million d'euros au profit des collectivités territoriales. Il a indiqué avoir demandé des précisions sur ce point au ministère de la culture.
Enfin, il a regretté que la liste des opérateurs présentés dans le « bleu budgétaire » n'ait pas été complétée, notamment avec l'INRAP qui bénéficiait d'une subvention nouvelle au titre de 2007.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a indiqué que les crédits du programme 131 « Création », s'élevaient à 793,69 millions d'euros en autorisations d'engagement et à 800,57 millions d'euros en crédits de paiement. Il a observé que ces crédits diminuaient par rapport à 2006 de 19,4 % en crédits de paiement et de 15,2 % en autorisations d'engagement, en raison du transfert de la DGD précité. Il a ajouté que les fonds de concours alloués à ce programme atteignaient 1,79 million d'euros en autorisations de programme et en crédits de paiement.
Il a souligné qu'au sein du programme 131 figuraient les dépenses fiscales les plus importantes de la mission « Culture », notamment les crédits d'impôt cinéma et audiovisuel et les mesures de soutien aux sociétés anonymes ayant pour seule activité le financement d'oeuvres cinématographiques ou audiovisuelles (SOFICA). Il a indiqué que ces dépenses atteignaient un montant total de 202 millions d'euros en 2007, soit 25,17 % des dépenses totales du présent programme.
Il a précisé que les effectifs inscrits au programme 131 avaient augmenté de 10,5 % en 2007, pour s'établir à 1.084 ETPT. Il a rappelé que les grands établissements publics culturels, acteurs essentiels de la politique de création et du spectacle vivant, employaient 3.612 ETPT. Il a observé que les effectifs du ministère ne représentaient donc que 23 % des ETPT du programme. Il a estimé que le ministère de la culture devait, plus que jamais, renforcer ses capacités d'impulsion et de conception, au vu de la part relativement réduite de ses effectifs propres au sein du programme 131. Il a indiqué que l'objet de son prochain rapport d'information concernait les modalités d'exercice de la tutelle du ministère de la culture sur les quatre grands établissements publics suivants : le musée du Louvre, la bibliothèque nationale de France, la cité des sciences et de l'industrie et l'Opéra de Paris.
Il a constaté que les crédits d'intervention du programme 131 en faveur du spectacle vivant s'élevaient à 344,37 millions d'euros en crédits de paiement. Il a relevé qu'il serait particulièrement attentif aux conclusions de l'audit de modernisation et de performance sur « les modalités d'attribution et de suivi des crédits d'intervention en faveur du spectacle vivant », qui devraient être rendues avant la fin de l'année 2006.
Enfin, il a évoqué la création d'un fonds de professionnalisation et de solidarité en faveur des intermittents du spectacle, financé sur les crédits du programme 131. Il a rappelé qu'un fonds spécifique provisoire avait été mis en place en 2004 pour prendre en charge l'indemnisation des intermittents qui effectuaient leurs 507 heures sur 12 mois, au lieu des 11 mois prévus par le nouveau protocole. Il a remarqué que ce fonds avait été rendu pérenne en 2005. Il a précisé que la gestion du dispositif était assurée par l'UNEDIC, mais financée sur des crédits du ministère du travail et de l'emploi.
Il a noté que le ministère de la culture avait annoncé, le 12 mai 2006, la création d'un fonds permanent de solidarité et de professionnalisation, doté de 5,11 millions d'euros en 2007. Il a regretté de ne pas avoir obtenu d'informations plus précises sur le fonctionnement de ce fonds, et sur sa budgétisation à hauteur de plus de 5 millions d'euros.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a observé que les crédits du programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » représentaient 853,09 millions d'euros en crédits de paiement. Il a constaté qu'après application du schéma de déversement analytique, les crédits de paiement alloués au programme 224 atteignaient 569,7 millions d'euros, soit une progression de 7 % par rapport à 2006. Il a imputé cette évolution à des modifications de périmètre par rapport à 2006, notamment au regroupement de la majeure partie des crédits du centre national de la cinématographie (CNC) au sein du programme 224, soit 10,319 millions d'euros en crédits de paiement et en autorisations d'engagement.
Il a annoncé que le ministère de la culture allait réformer ses services déconcentrés et regrouper leurs échelons régionaux et départementaux en rattachant les services départementaux d'architecture et du patrimoine (SDAP) aux DRAC. Il a regretté que les économies de gestion et de personnel qui devraient accompagner cette réforme ne soient pas identifiées dans l'annexe au projet de loi de finances pour 2007 relative à la mission « Culture ». Il a toutefois noté que cette réforme ne semblait pas aussi urgente qu'il l'avait cru. Il a indiqué que sa note de présentation détaillait le problème lié au financement des écoles d'architecture en 2007.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a jugé nécessaire de rappeler quelques « règles d'or » dont l'application pleine et entière garantirait le succès de la LOLF.
Lors de son déplacement à Amiens, il a constaté qu'entre l'année d'expérimentation de la LOLF, en 2005, et son entrée en vigueur, en 2006, le ministère de la culture semblait avoir rigidifié le cadre d'action de ses services déconcentrés. Il a recommandé de laisser aux DRAC la pleine maîtrise de gestion des crédits de tous les titres, dont le titre 2, relatif aux dépenses de personnel. Il a plaidé pour que le plein exercice de la fongibilité asymétrique soit rétabli en 2007.
Il a présenté ensuite les modifications adoptées par l'Assemblée nationale, en première délibération. Il a indiqué qu'elle avait adopté, à l'initiative du gouvernement, un amendement minorant les crédits de paiement et les autorisations d'engagement du programme 224, précité, de la mission « Culture », de 2,27 millions d'euros, dont 0,357 million d'euros sur le titre 2. Il a observé qu'il s'agissait de tirer les conséquences de l'ajustement du droit à compensation du transfert aux régions de la décentralisation de l'inventaire.
A l'issue de cette présentation, un débat s'est instauré.
M. Denis Badré, président , a félicité le rapporteur spécial de la qualité de son intervention.
M. Michel Charasse a précisé que l'ajustement du droit à compensation du transfert aux régions de la décentralisation de l'inventaire résultait d'une réunion récente de la commission d'évaluation des charges constituée au sein du comité des finances locales.
Il s'est interrogé sur la dispersion, entre plusieurs missions, de crédits qui lui semblaient relever de la mission « Culture », tels que les crédits de fonctionnement de l'école française du Moyen-Orient, l'Institut de France, l'école Vélasquez, ou encore l'église de la Trinité des Monts à Rome. Enfin, il a souhaité savoir si le transfert des locaux mis à la disposition du Parlement à Versailles s'était opéré, comme le prévoyait la loi n° 2005-244 du 26 juillet 2005, tendant à mettre à disposition du public les locaux dits du Congrès, au château de Versailles.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a indiqué qu'il interrogerait les services du ministère de la culture sur ce point. Il a précisé que l'église de la Trinité des Monts faisait partie des « pieux établissements » gérés par une fondation créée à cet effet. Il a rappelé que certaines écoles ou instituts, concourant à l'expression culturelle de la France, relevaient des missions « Enseignement scolaire » et « Recherche et enseignement supérieur ».
Sur la recommandation de son rapporteur spécial, la commission a alors adopté sans modification les crédits de la mission « Culture ».
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a ensuite présenté l'évolution du compte d'affectation spéciale (CAS) « Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale », bénéficiant, en 2007, de 529,669 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, soit une progression de 2 % par rapport à 2006.
Il a constaté, en outre, que les dépenses fiscales associées à ce CAS s'élevaient à 150 millions d'euros, soit 28,3 % des crédits de paiement, leur répartition détaillée figurant dans la note de présentation.
Il a remarqué que les dépenses fiscales au bénéfice des SOFICA semblaient efficaces, dans la mesure où elles favorisaient le financement du cinéma indépendant, oeuvraient en faveur de la promotion de la langue française et contribuaient au maintien d'un haut niveau de production nationale. Il a souligné que les crédits d'impôt cinéma et audiovisuel étaient un instrument efficient de localisation de la production des tournages en France.
Il a regretté que le dispositif qu'il avait proposé l'an passé afin de permettre aux collectivités territoriales d'exonérer de taxe professionnelle les industries de cinéma et d'audiovisuel n'ait pas pu venir compléter les dispositions fiscales précitées.
Sur la recommandation de son rapporteur spécial, la commission a adopté sans modification les crédits du compte spécial « Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale ».
Réunie le jeudi 23 novembre 2006, sous la présidence de M. Jean Arthuis , président , la commission a confirmé son vote favorable à l'adoption sans modification des crédits de la mission « Culture » et du compte spécial « Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale.