LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE À LA MISSION « OUTRE-MER »
I. MODIFICATION DES CRÉDITS À TITRE NON RECONDUCTIBLE
L'Assemblée nationale a majoré, à titre non reconductible, les crédits de la mission, pour un montant de 1.071.000 euros , sur deux programmes : « Conditions de vie outre-mer », et « Intégration et valorisation de l'outre-mer ».
II. MODIFICATION DES CRÉDITS À TITRE RECONDUCTIBLE
L'Assemblée nationale a, en seconde délibération, minoré de 11.835.691 euros les crédits de la mission pour gager les ouvertures de crédits.
III. ADOPTION D'UN ARTICLE 50 BIS RATTACHÉ
L'Assemblée nationale, à l'initiative du gouvernement, a adopté un article 50 bis relatif à la prorogation pour un an, et avec des adaptations, du dispositif de congé-solidarité .
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 22 novembre 2006 , sous la présidence de M. Jean Arthuis, président , la commission a examiné le rapport spécial de M. Henri Torre, rapporteur spécial , sur la mission « Outre-mer » et les articles 50 et 50 bis rattachés .
M. Henri Torre, rapporteur spécial , a souhaité articuler son intervention autour de trois idées : la première, le manque de lisibilité de ce budget, la deuxième, une présentation des grandes tendances budgétaires de la mission et la troisième, l'adoption de trois amendements sur cette mission.
Il a évoqué en premier lieu le manque de clarté du budget, qui résulte de la conjonction de deux facteurs : l'insuffisante information du Parlement, d'une part, des « annonces » en cours de discussion budgétaire qui faussaient l'examen des crédits, d'autre part.
M. Henri Torre, rapporteur spécial , a précisé que, sur l'information du Parlement, à la date limite du 10 octobre fixée par la LOLF, et alors même que la nouvelle constitution budgétaire avait été l'occasion, pour les parlementaires, de « rationaliser » l'exercice du questionnaire budgétaire, en réduisant, sur cette mission, le nombre de questions, qui était revenu de 121 pour le projet de loi de finances pour 2005 à 49 dans le cadre du projet de loi de finances pour 2007. Il a noté que, malgré cet effort, le taux de réponse à la date limite était stable, voire se dégradait, aux alentours de 30 %, ce qui était très insuffisant. De plus, il a noté que les réponses étaient de qualité inégale. Par ailleurs, s'agissant du contenu informatif des annexes, il a indiqué qu'il allait présenter un amendement, également adopté par la commission des affaires sociales afin de rétablir les « jaunes », qui avaient été malencontreusement supprimés par un article de la loi de finances rectificative pour 2005.
En ce qui concernait les « annonces en cours de route », il a relevé que le Premier ministre, lors de son déplacement aux Antilles, avait proclamé un effort important en faveur du logement, de l'ordre de 120 millions d'euros sur 3 ans. Il a indiqué que cet engagement aurait pu se traduire par des amendements adoptés à l'Assemblée nationale, ce qui aurait permis au Sénat de se prononcer sur les crédits qui seraient réellement mis à disposition du ministère. Il a déclaré que tel n'avait pas été le cas et que le ministre de l'outre-mer avait prévu un montage assez complexe, consistant à abonder les crédits pour 2006 en loi de finances rectificative, puis à reporter ces crédits, en utilisant les possibilités de dérogation offertes par la LOLF. Sur le plan des principes, il a estimé qu'on ne pouvait que se réjouir de la détermination du Premier ministre à traiter avec efficacité une situation de crise. Sur le plan de la méthode, en revanche, la procédure lui semblait discutable, et les propos du ministre de l'outre-mer ne lui permettaient pas de savoir exactement d'où provenaient ces sommes.
M. Henri Torre, rapporteur spécial , a enfin évoqué un amendement du gouvernement présenté en seconde délibération à l'Assemblée nationale, qui avait amputé les crédits de la mission de 10 millions d'euros, dont 7 millions d'euros pris sur le programme « Emploi outre-mer », afin de financer des ouvertures de crédits. Il a indiqué que cette somme était importante, rapportée à un budget de 2 milliards d'euros environ.
En deuxième lieu, il a évoqué les principales modifications apportées par le présent projet de loi de finances.
Il a relevé, dans un contexte où les crédits réellement disponibles n'étaient pas ceux que la commission examinait, qu'il ne pouvait donner que des « tendances ». Il a donc noté que la totalité des crédits consacrés à l'outre-mer s'élevait à 12,5 milliards d'euros. Il a précisé que, si l'on y ajoutait 2,5 milliards d'euros de dépenses fiscales, l'effort budgétaire en faveur de l'outre-mer s'élèverait à 15 milliards d'euros, alors que la mission ne représentait qu'un peu moins de 2 milliards d'euros.
M. Henri Torre, rapporteur spécial , a souligné que les plus grosses « masses » de la mission étaient les crédits en faveur de l'emploi, avec, notamment, plus de 800 millions d'euros d'exonérations de charges, les dotations aux collectivités, sur lesquelles le ministère, comme le Parlement, avaient peu de prises, puisqu'il s'agissait d'appliquer des lois, notamment organique, et enfin, une partie plus « active », avec le logement et différentes actions culturelles et sociales.
Dans tous ces domaines, il a noté une certaine stabilité des crédits, la légère baisse étant plus que compensée par la hausse de la dépense fiscale qui était rattachée à la mission.
M. Henri Torre, rapporteur spécial , a déclaré que sur tous les sujets relevant de la compétence de la commission, la défiscalisation et les exonérations de charges, le ministre de l'outre-mer avait réuni une commission nationale chargée d'évaluer les effets de la loi de programme pour l'outre-mer du 21 juillet 2003, dont plusieurs membres de la commission des finances faisaient partie. Il a juste déploré qu'elle ait été constituée très tardivement dans l'année, au mois de juin 2006, et n'ait donc pas pu rendre ses conclusions pour le présent projet de loi de finances, comme cela était initialement prévu. Il a cependant estimé qu'il était nécessaire d'attendre les conclusions de cette commission avant de réformer éventuellement le système.
Puis il a présenté les amendements qu'il souhaitait soumettre à la commission.
Le premier visait au redéploiement de 3 millions d'euros de crédits de paiement. Il a indiqué que, dans le rapport d'information consacré au logement en outre mer qu'il venait de présenter et de faire adopter par la commission, il avait qualifié de « hasardeuse » la gestion de la ligne budgétaire unique (LBU). Ainsi, depuis 2002, il avait constaté que des autorisations de programme très importantes avaient été engagées, sans que des crédits de paiement en quantité suffisante aient été adoptés. Il a ajouté que cet « effet de ciseau » avait conduit à une dette estimée entre 450 et 800 millions d'euros, qui correspondait aux engagements pris par le ministère et qu'il n'était pas en mesure d'honorer. Il a précisé que ce montant extrêmement important avait été dénoncé par tous ses collègues élus d'outre-mer.
M. Henri Torre, rapporteur spécial , a estimé qu'il fallait faire du logement une vraie priorité, ce qui devait se traduire par des choix budgétaires. Il a indiqué qu'il ne saurait être question de continuer à prendre des engagements dont on savait qu'ils ne pourraient pas être tenus, et de laisser le secteur du logement s'enfoncer dans la crise parce que l'Etat n'était pas en mesure d'honorer ses factures.
Il a précisé que cet amendement proposait donc de supprimer les 3 millions d'euros d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement affectés à l'action n° 2 « Coopération régionale » du programme 160 « Intégration et valorisation » et d'affecter ces 3 millions d'euros de crédits de paiement au programme 123 « Conditions de vie outre mer », sur l'action n° 01 « Logement ».
Il a donc proposé de supprimer les crédits de l'action n° 2 du programme 160 destinés à abonder les quatre fonds de coopération régionaux. Il a souligné qu'ils intervenaient en cofinancement avec les contrats de plan Etat-Régions, pour financer des projets dans divers domaines, culturel et social, éducatif, sportif. Il a relevé que, si l'objet de ces crédits était de développer des actions pour 4 régions d'outre-mer et Mayotte, dans des domaines aussi divers que le culturel, le social et le sportif, leur montant, soit 3 millions d'euros, paraissait presque insignifiant. Cela conduisait à une dilution préjudiciable à l'efficacité de l'action publique et ce, d'autant plus que le ministère de l'outre-mer disposait déjà sur ses crédits de dotations importantes versées aux départements d'outre mer.
De plus, il a noté que la faculté offerte par la LOLF de redéployer des crédits entre les programmes permettait d'afficher les vraies priorités du gouvernement et, au Parlement, d'opérer de véritables arbitrages budgétaires.
M. Henri Torre, rapporteur spécial , a présenté un deuxième amendement de diminution des autorisations d'engagement à hauteur de 10 millions d'euros.
Comme le précédent, il a précisé que cet amendement s'inscrivait dans la lignée du rapport d'information consacré au logement en outre-mer, qu'il venait de présenter. Il n'a donc pas souhaité revenir sur la dette de la LBU, ni sur les conditions dans lesquelles elle s'est creusée. Etant allé sur place, il a souhaité se faire l'écho, avec ses collègues d'outre-mer, des difficultés concrètes sur le terrain.
M. Henri Torre, rapporteur spécial , a précisé que cet amendement tirait les conséquences des erreurs du passé, en réduisant l'écart entre les autorisations d'engagement et les crédits de paiement. Il a souligné qu'il était moins « radical » que le rapport d'une mission d'audit de modernisation, qui proposait un montant d'autorisations d'engagement inférieur aux crédits de paiement. Il a indiqué que dans le projet de loi de finances pour 2007, l'écart entre autorisations d'engagement et crédits de paiement s'établissait à 45 millions d'euros, ce qui traduisait une vraie prise de conscience, puisque ce même écart était de 97 millions d'euros en loi de finances pour 2006. Il a estimé qu'avec l'adoption de ces deux amendements, l'écart serait ainsi réduit à 32 millions d'euros.
M. Henri Torre, rapporteur spécial , a tenu à formuler deux remarques sur cet amendement :
- d'une part, il a estimé qu'il constituait une proposition responsable et réaliste, qui permettrait d'éviter dans quelques années une crise semblable à celle actuellement traversée. Il a jugé qu'il n'était pas certain que le secteur du bâtiment et des travaux publics en outre-mer puisse supporter à intervalles réguliers des crises de trésorerie. Il a déclaré que, d'une manière plus large, une vraie programmation pluriannuelle des crédits était une nécessité ;
- d'autre part, il a évoqué les engagements du Premier ministre, développés par le ministre de l'outre-mer lors des débats à l'Assemblée nationale. Il s'est félicité de cette prise de conscience, au plus haut niveau, de la gravité de la situation, et de l'attention accordée par le Premier ministre à cette question, sous le bénéfice des observations quant à la méthode employée, à savoir l'utilisation de reports de crédits. S'agissant des principes et dans l'attente de précisions qui figureraient dans le collectif de fin d'année, il a estimé que l'on semblait s'orienter vers un nouveau creusement de l'écart entre autorisations d'engagement et crédits de paiement, un phénomène contre lequel il souhaitait mettre en garde le gouvernement et les élus d'outre-mer.
Il a déclaré que l'adoption de cet amendement serait un signal fort, à la fois de sincérité et de responsabilité.
M. Henri Torre, rapporteur spécial , a présenté un dernier amendement proposant, sous forme d'articles additionnels après l'article 50, de compléter l'information du Parlement en réintroduisant dans le document de politique transversale des informations autrefois contenues dans les « jaunes » et qui avaient été supprimées. Il a présenté l'article 50, qui prolongeait la perception, par le fonds intercommunal de péréquation des communes de Mayotte, de la dotation de rattrapage et de premier équipement ; ainsi que l'article 50 bis, qui prorogeait pour un an, en outre-mer, le dispositif du « congé solidarité ».
Sous le bénéfice de ces observations, M. Henri Torre, rapporteur spécial , a proposé à la commission d'adopter les crédits de la mission « Outre-mer » pour 2007 ainsi modifiés.
Sur la recommandation de son rapporteur spécial, la commission a adopté les crédits de la mission « Outre-mer » ainsi modifiés, les articles 50 et 50 bis (nouveau) rattachés sans modification, et un amendement portant article additionnel après l'article 50 .
Réunie le jeudi 23 novembre 2006, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé sa position , après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale .