N° 78
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007
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Annexe au procès-verbal de la séance du 23 novembre 2006 |
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2007 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Deuxième partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 1
ACTION EXTÉRIEURE DE L'ÉTAT
Rapporteur spécial : M. Adrien GOUTEYRON
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 3341 , 3363 à 3368 et T.A. 619
Sénat : 77 (2006-2007)
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Lois de finances. |
LES
PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE
RAPPORTEUR SPÉCIAL
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- Près d'un an après la mise en oeuvre de la LOLF, le projet annuel de performances présenté au Parlement est de qualité . Le Quai d'Orsay, et en particulier sa direction des affaires financières, n'ont pas, bien au contraire, abandonné la LOLF sur le chemin. Il reste à en tirer les dividendes en termes de modernisation de l'administration. De ce point de vue, le Quai d'Orsay s'est doté d'outils de modernisation efficaces : contrat de modernisation, comité interministériel pour les moyens de l'Etat à l'étranger, directive nationale des ambassades. Ils doivent permettre désormais au ministère de ne plus subir la rigueur budgétaire, mais d'améliorer sa performance à moyens maîtrisés. - Votre rapporteur spécial appelle à « faire un tri » dans l'inventaire à la Prévert des contributions aux 150 organisations internationales financées par le Quai d'Orsay et à en transférer la gestion aux ministères techniques compétents. - La justification au premier euro 2007, relative aux contributions internationales, n'est pas moins insincère que ne l'était celle de 2006 . Ainsi, la dotation prévue au titre des contributions internationales s'établit dans le projet de loi de finances pour 2007 à 544,96 millions d'euros. Selon la « vraie » justification au premier euro que votre rapporteur spécial a obtenue, en application de l'article 57 de la LOLF, la dotation réelle s'établirait à 725 millions d'euros. Au total, l'écart global entre « vraie » et « fausse » justification au premier euro s'établit à 187 millions d'euros, soit près de 13 % des montants du programme 105. - Les diplomates français ne parviennent pas à inciter les organisations internationales à maîtriser leur budget, comme la France s'efforce d'y parvenir avec le budget de l'Etat en général, et avec celui du Quai d'Orsay en particulier. Pourtant, le multilatéralisme est inséparable de la bonne gestion des crédits qui lui sont alloués . Il existe une dérive préoccupante des dotations aux organisations internationales sur la période récente, et ce même sans intégrer les opérations de maintien de la paix. Comme le reconnaît le ministère des affaires étrangères, il existe un besoin de « sensibilisation plus marquée de l'ensemble des négociateurs, à l'administration centrale et dans les postes, aux aspects budgétaires des programmes d'action de chaque organisation ». - Les contributions aux organisations internationales dont la France est membre ont vocation à être inscrites au « hors bilan » de l'Etat . - Votre rapporteur spécial est très sensible au suivi des préconisations issues de ses missions de contrôle effectuées au cours de l'année 2006 . Il propose d'en tirer les conséquences dans différents amendements. - Afin de pouvoir déterminer le budget sur lequel le Quai d'Orsay peut compter pour reloger ses services parisiens, votre rapporteur spécial croit nécessaire d'engager la vente des immeubles parisiens (hors Quai d'Orsay) dès maintenant , quitte à assortir cette vente d'une location pendant la durée de recherche du nouveau site. |
I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION « ACTION EXTÉRIEURE DE L'ETAT »
A. LA GESTION BUDGÉTAIRE DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES
1. Un ministère qui ne représente que 50 % des crédits de l'Etat à l'étranger
Le budget du ministère des affaires étrangères n'est pas le seul vecteur de l'action extérieure de notre pays. En 2006, sur 8,8 milliards d'euros prévus pour l'action de la France à l'étranger, le budget du ministère des affaires étrangères (4,4 milliards d'euros) en représentait tout juste la moitié .
Le document de politique transversale « Action extérieure de l'Etat » 1 ( * ) souligne que le ministère des affaires étrangères ne gèrera en 2007 que 37 % des crédits inscrits dans le projet de loi de finances au titre de la politique transversale (5 milliards d'euros).
La tendance à une décroissance des effectifs du Quai d'Orsay, et des implantations, comme à ceux des missions économiques de la direction générale du trésor et de la politique économique, est contrebalancée par le renforcement de certains ministères à l'étranger. Depuis 1996, les effectifs du ministère de l'Intérieur à l'étranger ont augmenté de plus de 15 %.
Evolution des principaux réseaux français à l'étranger entre 1996 et 2002
(base de référence 1996, en %)
Source : rapport
relatif à l'organisation et au fonctionnement des services de l'Etat
à l'étranger de M. Raymond-François Lebris, 2005
Evolution du réseau du Quai d'Orsay depuis 1996
Source : ministère des affaires étrangères
Le document de politique transversale « Action extérieure de l'Etat » énumère les trois raisons d'une « couverture diplomatique universelle » :
- faire face à tout événement ou catastrophe naturelle qui pourrait mettre en danger les intérêts de la France et des Français ;
- contribuer à l'implantation et aux exportations de nos entreprises ;
- contribuer au rayonnement de la France.
Pour le ministère des affaires étrangères, cette « couverture diplomatique universelle » permet de suivre les crises qui menacent la sécurité et la paix dans le monde et, à la France de tenir son rôle de membre permanent du Conseil de sécurité des Nations Unies et de maintenir un réseau de base du service public à l'étranger (dans les « petits pays », le ministère des affaires étrangères est souvent le seul ministère représenté et supporte alors la charge des missions dévolues aux autres ministères), à vocation interministérielle.
Après la tenue du comité interministériel sur les moyens de l'Etat à l'étranger (CIMEE) présidée le 25 juillet 2006 par le Premier ministre, le document de politique évoque néanmoins la nécessité d'un rééquilibrage géographique du réseau.
Comme le soulignait le rapport relatif à l'organisation et au fonctionnement des services de l'Etat à l'étranger de M. Raymond-François Lebris, « seuls 8,2 % des crédits du titre 3 et 5,07 % de l'ensemble des effectifs sont à destination des plus importants pays émergents représentant la moitié de la population mondiale ».
S'agissant des crédits du réseau en effet, 34,3 % vont à l'Afrique, 25,9 % à l'Europe, 13,1 % à l'Amérique, 11,1 % à l'Asie et 11,7 % à l'Afrique du Nord-Moyen Orient.
En ce qui concerne les effectifs hors administration centrale, le diagramme suivant souligne la prédominance de l'Europe et de l'Afrique.
Répartition des agents de l'Etat à l'étranger (en 2005)
Source : document de politique transversale
2. Le budget du ministère des affaires étrangères s'établit à 4,5 milliards d'euros en 2007, soit 1,7 % du budget général
Le ministère des affaires étrangères contribue à trois missions. Il s'agit, outre la mission ministérielle « action extérieure de l'Etat » , qui fait l'objet de la présente note de présentation, de la mission interministérielle « aide publique au développement » , dont le programme 209 « solidarité à l'égard des pays en développement » est piloté par le ministère, et de la mission interministérielle « medias » , dont le programme 115 2 ( * ) « audiovisuel extérieur » (TV5, RFI, CFI, Med 1 Sat, RMC Moyen-Orient) est placé sous la responsabilité du Quai d'Orsay.
Pour 2007, les crédits des programmes du ministère des affaires étrangères, soit 1,7 % du budget général, progresseraient optiquement de 3,8 %. Cette progression est en effet assez largement optique car elle intègre une hausse de 50 millions d'euros, au demeurant insuffisante, au titre des opérations de maintien de la paix (OMP) de l'ONU, correspondant à des crédits certes hors la vue du Parlement au moment de l'examen du projet de loi de finances initiale, mais inéluctablement financés en exécution.
Au demeurant, l'autorisation parlementaire en matière budgétaire est affectée par le développement de crédits extrabudgétaires , faisant partie du périmètre du programme 209 : il s'agit ainsi de la contribution de solidarité internationale sur les billets d'avion, mise en place en juillet 2006, affectée à une facilité internationale d'achats de médicaments (programme UNITAID), susceptible de dégager 200 millions d'euros en 2007.
Conformément à l'exposé général du projet de loi de finances, les crédits budgétaires supporteront une mise en réserve de crédits, en application de l'article 51 de la LOLF, de 0,15 % sur les crédits du titre 2 (personnel) et de 5 % sur les autres crédits. Selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial, les dotations aux opérateurs devraient, contrairement à ce qui avait été prévu par la direction du budget pour l'exercice 2006 (mise en réserve uniforme de 5 % sur la dotation aux opérateurs quelque soit la nature des crédits de ceux-ci), faire l'objet d'une mise en réserve distinguant les crédits de personnel des autres crédits.
Crédits de paiement des programmes du ministère des affaires étrangères en LFI 2007
(en millions d'euros et en %)
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2006 |
2007 |
Evolution en pourcentage |
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Mission « Action extérieure » |
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105 « Action de la France en Europe et dans le monde » |
1.410,08 |
1.450,8 |
2,9 |
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151 « Français à l'étranger et étrangers en France » |
281,46 |
287,1 |
2,0 |
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185 « Rayonnement culturel et scientifique » |
517,65 |
526,4 |
1,6 |
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Total de la mission ministérielle 3 ( * ) |
2.209,19 |
2.264,3 |
2,5 |
|
Mission « Médias » |
|||
|
115 « Audiovisuel extérieur » |
160,18 |
160,24 |
0 |
|
Mission « Aide publique au développement » |
|||
|
209 « Solidarité avec les pays en développement » |
2.014,84 |
2.126,6 |
5,5 |
|
Total des programmes du ministère des affaires étrangères |
4.384,21 |
4.551 |
3,8 |
Source : ministère des affaires étrangères
Les crédits du ministère des affaires étrangères font l'objet de modifications de périmètre par rapport à la loi de finances pour 2006 d'un montant limité :
- l'expérimentation des loyers budgétaires est élargie à l'ensemble des immeubles parisiens du Quai d'Orsay. Elle se traduit par une dotation supplémentaire de crédits de 27 millions d'euros qui viennent s'ajouter aux 11,6 millions d'euros de loyers budgétaires de 2006 ;
- les indemnités des parlementaires européens 4 ( * ) (8,02 millions d'euros) ont, logiquement, été transférées à la mission « Pouvoirs publics ».
Le plafond d'emploi du ministère des affaires étrangères s'établit à 16.463 équivalents temps plein travaillé (ETPT) se répartissant de la manière suivante :
Répartition du plafond d'emploi du ministère des affaires étrangères pour 2007
(en ETPT)
Source : ministère des affaires étrangères
A ces emplois inscrits sous le plafond d'emplois doivent s'ajouter, pour avoir une vision réaliste des effectifs du ministère des affaires étrangères, les 3.646 ETPT des établissements à autonomie financière (essentiellement les centres culturels) qui ne figurent pas dans les documents budgétaires au motif qu'ils seraient en grande partie autofinancés par les ressources propres des établissements. La lisibilité du budget du ministère des affaires étrangères, et la cohérence, aurait tout à gagner à une intégration de ces emplois dans le plafond d'emploi du Quai d'Orsay . Le contrat de modernisation signé le 18 avril 2006 entre M. Philippe Douste-Blazy, ministre des affaires étrangères et M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, porte-parole du gouvernement, s'engage à faire étudier les « voies et moyens d'une intégration future des agents de droit local des établissements à autonomie financière dans le plafond d'emploi ministériel », sans effet à ce jour. Cette intégration est justifiée dans une logique de consolidation des comptes de l'Etat : comme une entreprise contrôlant une filiale, le ministère des affaires étrangères « contrôle » ses établissements culturels à l'étranger.
Au total, on compterait ainsi au Quai d'Orsay 20.109 emplois en 2007 , dont 9.187 de droit local (46 % des effectifs), ce qui ne lasse pas d'inquiéter lorsque l'on connaît l'inflation qu'a connu la masse salariale des recrutés locaux, au moins dans les principaux pays de l'OCDE 5 ( * ) .
Les effectifs inscrits dans le plafond d'emplois diminueraient de 257 unités entre 2006 et 2007.
Ce solde se répartirait comme suit :
- 6 créations d'emploi de titulaires ou de CDI à l'étranger ;
- 13 emplois nouveaux au titre de la réserve interministérielle d'administrateurs civils , dans le cadre de mise à disposition de fonctionnaires français au profit d'organisations internationales 6 ( * ) ;
- 147 suppressions d'emploi 7 ( * ) (29 titulaires et CDI d'administration centrale, 45 CDD et volontaires internationaux, 34 militaires et 39 recrutés locaux) ;
- 129 emplois d'assistants techniques transférés à l'agence française de développement dans le cadre de la nouvelle répartition des compétences entre le ministère des affaires étrangères et l'agence.
L'évolution de ces emplois est conforme à l'annexe 2 du contrat de modernisation précité (qui ne prend pas en compte l'affectation de 13 ETPT au titre de la réserve interministérielle des administrateurs civils, pouvant être considérée comme une mesure de périmètre). Au total, sur la période 2006-2008, le plafond d'emplois ministériel devrait baisser de 739 ETPT.
L'évolution du plafond d'emplois du
ministère des affaires étrangères prévue
par le
contrat de modernisation 2006-2008
(en ETPT)
Source : contrat de modernisation du ministère des affaires étrangères
L'évolution de la masse salariale (titre 2) du ministère des affaires étrangères est en conséquence marquée par une réduction en euros courants de 2,3 % de la masse salariale en 2 ans, et de 1,4 % de 2007 sur 2006. En application du contrat de modernisation du ministère des affaires étrangères 2006-2008 a été mis en place un mécanisme destiné à prémunir le budget du ministère contre le risque de change sur les rémunérations. Ce mécanisme a imparfaitement été respecté par la direction du budget en 2006.
L'évolution de la masse salariale du ministère des affaires étrangères à périmètre courant
(en millions d'euros)
Source : ministère des affaires étrangères
Hors pensions , la masse salariale s'établirait à 893,4 millions d'euros 8 ( * ) (cotisation de pension versée au compte d'affectation spéciale correspondant de 133,6 millions d'euros), soit une baisse de 17 millions d'euros (- 1,9 %) par rapport à l'exécution 2005. Ce solde net est essentiellement dû à des mesures de périmètre. Il se répartit comme suit :
- transfert de personnel à l'Agence Française de Développement (AFD) (- 26,6 millions d'euros) ;
- suppression d'emplois (- 19,4 millions d'euros) ;
- mesures catégorielles et revalorisations 9 ( * ) (+ 8,6 millions d'euros) ;
- revalorisations du point fonction publique (+ 8,4 millions d'euros) ;
- contributions au fonds national d'aide au logement, à la caisse nationale d'allocations familiales (+ 7,1 millions d'euros).
Au total, les économies liées aux suppressions d'emplois sont plus que compensés par l'augmentation des rémunérations et cotisations associées.
Enfin, s'agissant de la répartition de la masse salariale des agents de catégorie C, la répartition de la masse salariale entre les programmes fait l'objet en 2007 d'un ajustement des enveloppes à la réalité des coûts. En 2006, le calibrage des enveloppes de masse salariale par programme avait été effectué sur la base de coûts paramétriques moyens par catégorie d'emploi identiques pour tous les programmes. Ce mode de calcul avait fait apparaître en 2006 un déficit de ressources de l'ordre de 20 % sur le programme 209 , compensé par un excédent de niveau équivalent sur l'ensemble des autres programmes. Les coûts salariaux sont en effet variables à la fois en fonction des emplois occupés et de la zone géographique d'affectation. C'est donc sur la base de coûts différenciés par programmes qu'ont été calculées les enveloppes pour 2007. Les évolutions de ces enveloppes traduisent une adaptation des dotations à la réalité de la dépense et non une réallocation des ressources humaines.
* 1 S'agissant de la présence de la France à l'étranger, il existe deux documents de politique transversale : « Action extérieure de l'Etat » et « Aide publique au développement ».
* 2 Avant l'adoption d'un amendement présenté par le gouvernement au cours de l'examen du projet de loi de finances initiale pour 2007, les crédits de l'audiovisuel extérieur constituaient une action du programme 185 « Rayonnement culturel et scientifique » de la mission « Action extérieure de l'Etat », ce qui était beaucoup plus cohérent, car susceptible de véritables arbitrages de la part d'un responsable de programme. Désormais, à côté des programmes « Presse » et « Chaîne française d'information internationale » qui laisse craindre une marginalisation des opérateurs historiques de l'audiovisuel extérieur TV5 et RFI.
* 3 Hors prise en compte en 2006 des indemnités des parlementaires européens.
* 4 Ces crédits ont fait l'objet au 1 er janvier 2006 d'une mise en réserve de 5 % ...
* 5 Cf l'audit de modernisation relatif à la politique de l'emploi local dans les services français au sein de l'OCDE.
* 6 Compte tenu du calibrage en masse salariale du transfert, les postes susceptibles d'être créés sur cette base sont seulement de 3 à 4.
* 7 Les effectifs de recrutement local des établissements à autonomie financière diminueraient par ailleurs de 155 unités entre 2006 et 2007.
* 8 Soit légèrement au-dessus des chiffres prévus par le contrat de modernisation : 892,92 millions d'euros.
* 9 Le contrat de modernisation 2006-2008 du ministère des affaires étrangères prévoit un taux de retour de 50 % de la masse salariale associée aux suppressions d'emploi.