III. LE PROGRAMME 123 « CONDITIONS DE VIE OUTRE-MER »
A. LA RÉPARTITION DES CRÉDITS AU SEIN DU PROGRAMME
Le programme 123 présente un grand nombre d'objectifs extrêmement divers , qui ont pour finalité d'améliorer la vie des populations d'outre-mer.
Répartition des crédits entre les actions du programme
(en euros)
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Action |
Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
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Logement |
270.000.000 |
173.000.000 |
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Aménagement du territoire |
125.000.000 |
93.580.000 |
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Continuité territoriale |
52.570.000 |
52.570.000 |
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Sanitaire et social |
89.430.000 |
89.430.000 |
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Culture, jeunesse et sport |
3.000.000 |
3.000.000 |
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Total |
540.000.000 |
411.580.000 |
B. DES ACTIONS AUX OBJECTIFS DIVERS
Le programme 123 est composé de cinq actions , dont la diversité est en fait significative du caractère « pluridisciplinaire » du ministère de l'outre-mer, et du grand nombre de politiques dont il a la charge.
1. L'action « logement »
L'action « logement » regroupe les crédits de l'ancienne « ligne budgétaire unique » (LBU) .
Votre rapporteur spécial tient à insister particulièrement sur l'importance de la question du logement en outre-mer. Les conditions climatiques aussi bien que la non prise en compte des spécificités locales (habitat très urbain et concentré, familles plus nombreuses qu'en métropole) ont contribué à une dégradation du tissu urbain, dont le cas extrême est Mayotte, où la plupart des logements sont jugés insalubres.
L'action comporte donc les différents dispositifs d'aide prévus. De manière synthétique, on distingue :
- les dépenses en direction des ménages , pour l'accession à la propriété et l'amélioration de l'habitat privé ;
- les transferts aux bailleurs sociaux , pour la construction et l'amélioration des logements locatifs sociaux ;
- les crédits liés à la résorption de l'habitat insalubre .
Votre rapporteur spécial, qui est particulièrement sensible aux questions de logement , sera très attentif à l'usage qui sera fait des possibilités de fongibilité offertes par la LOLF sur ces crédits. En effet, il a été constaté les années précédentes des problèmes récurrents de sous-consommation sur certaines lignes budgétaires, alors que les besoins sont très importants. Il conviendra donc d'être attentif à cette question.
La politique du logement s'inscrit dans un contexte de contraintes spécifiques où dominent :
- des besoins très importants liés au rattrapage des retards actuels et à une croissance démographique très forte (1,6 % par an), quatre fois supérieure en moyenne à celle de la métropole ;
- un revenu moyen peu élevé reflétant une forte proportion de bas salaires et un taux de chômage élevé de 28 % en moyenne ;
- des disponibilités foncières limitées liées à l'environnement naturel (risques naturels, morphologie) et au sous-équipement des villes et des quartiers ;
- des collectivités locales en situation financière difficile ;
- un parc de logements insalubres ou sous-équipés qui, bien qu'en diminution, reste très important.
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Les différentes formes d'aide au logement « L'accession très sociale : le logement évolutif social (LES) « Les bénéficiaires du logement évolutif social sont les ménages dont les revenus ne dépassent pas des plafonds de ressources annuelles qui varient en fonction de la composition du ménage. « L'aide est constituée par une subvention maximale de 50 % de l'investissement, plafonnée en fonction de la composition des ménages. Les plafonds de ressources sont fixés par arrêté préfectoral dans la limite de 50% du plafond de ressources du prêt à taux zéro. « L'accession intermédiaire : le prêt à taux zéro (PTZ) « Le prêt à taux zéro finance l'accession intermédiaire dans les DOM dans les mêmes conditions qu'en métropole. Ouverts à l'acquisition de logements anciens à compter de 2005, les nouveaux prêts à taux zéro ne donnent plus lieu, comme antérieurement, au versement d'une subvention du ministère de l'outre-mer mais à un avantage fiscal accordé aux organismes bancaires. Les plafonds de ressources, fixés par arrêté interministériel ont été augmentés dans le cadre du nouveau système en vue d'élargir le public éligible à ces prêts. « Le logement locatif social (LLS) « Il est financé par une subvention de l'Etat pouvant atteindre de 27 % à 30,5 % suivant les départements, et un prêt de la Caisse des dépôts et consignations au taux actuel de 3,4 % sur 35 ans au maximum. « Le logement locatif très social (LLTS) « Il est financé par une subvention de l'Etat pouvant atteindre de 32,5 % à 36 % suivant les départements et un prêt de la Caisse des dépôts et consignations au taux actuel de 2,9 % sur 35 ans au maximum. La subvention peut être majorée dans certaines conditions d'un montant plafonné à 6.098 euros par logement (valeur 2004). Les loyers du LLTS sont inférieurs ou égaux à 80 % des loyers plafonds LLS. « Les résidences sociales « La mise en oeuvre de la réforme de la déconnexion a ouvert la possibilité de financer les foyers et les « résidences sociales ». Cette aide est destinée à offrir de nouvelles solutions d'hébergement à des ménages présentant des difficultés particulières de logement, telles que les personnes âgées ou handicapées ou celles nécessitant un accompagnement social. « Les prêts locatifs sociaux « Ces prêts à taux préférentiels, étendus aux DOM en avril 2005, permettront aux bailleurs sociaux et aux promoteurs privés de diversifier l'offre de logements en proposant aux ménages dont les plafonds de ressources atteignent 130 % des plafonds LLS des logements dont les loyers devront être inférieurs à 150% des plafonds réglementaires LLS (soit 7,92 euros par m²). « Ces logements bénéficieront pour leur construction d'un taux réduit de TVA (2,1 %) et de l'exonération de TFPB pendant 25 ans. « Dans les DOM, 600 logements pourront être financés par des PLS en 2005. « Le logement locatif intermédiaire (PLI) « Le prêt locatif intermédiaire (PLI) est destiné à financer les logements dont le loyer se situe entre celui pratiqué dans le secteur locatif social et celui observé sur le marché libre. « Le PLI finance la construction de logements locatifs, l'acquisition de logements neufs en vue de leur location, l'acquisition amélioration de logements, l'acquisition de locaux ou d'immeubles non affectés à l'habitation et leur transformation ou aménagement en logements. Il est distribué par la CDC, ou l'AFD ou tout établissement de crédit ayant passé une convention avec l'Etat au taux fixe de 5,5 % sur une durée de 25 ans. « Les prêts « construction-démolition » (LLS-CD) Ils sont en vigueur depuis mai 2000 et ouvrent la possibilité d'entreprendre des opérations de démolition de logements sociaux en assurant le relogement des locataires concernés par les démolitions. Ces prêts bénéficient d'un taux réduit de 3%. « La réhabilitation du parc locatif social (SALLS) « Les procédures de financement des travaux de réhabilitation du parc locatif social ont été alignées sur celles de la PALULOS en métropole, mais réservent au représentant local de l'Etat un pouvoir dérogatoire plus étendu. « L'amélioration des logements des propriétaires occupants (AH) Sous conditions de ressources, la subvention, imputée sur la LBU, peut atteindre jusqu'à 70 % du montant des dépenses. Ce taux maximal peut être porté à 80 % pour les travaux d'amélioration qui incluent le ravalement ou la mise en peinture des façades extérieures « L'amélioration des logements locatifs des propriétaires-bailleurs (ANAH) L'ANAH n'intervient dans les DOM qu'à l'intention des propriétaires bailleurs. Les règles applicables sont sensiblement les mêmes qu'en métropole. Les difficultés liées aux recherches des propriétaires, notamment sous le régime de l'indivision ou de successions non soldées, ont rendu difficile le montage juridique de ces dossiers. Le tableau ci-joint récapitule le montant des subventions engagées par l'agence depuis 1997 : « La résorption de l'habitat insalubre (RHI) « Dès lors qu'un arrêté d'insalubrité est pris par le préfet sur un périmètre, une collectivité locale a la possibilité de mettre en oeuvre une opération de résorption de l'habitat insalubre et de bénéficier d'une subvention de l'Etat de 80% du déficit de l'opération. Il peut mandater à cet effet un opérateur de logements sociaux ou une société d'économie mixte. « Les besoins en matière de résorption de l'habitat insalubre sont encore très importants : on estime à 25 % du parc total les logements précaires ou dépourvus d'éléments de confort (environ 120.000 logements sur 450.000) et à 15 % le nombre de logements insalubres (69.000). « Les aides fiscales « Les mesures de défiscalisation instituées par la loi du 11 juillet 1986 ont notamment permis des réductions d'impôts, allant de 25 % pour l'acquisition d'une résidence principale à 40 % pour les logements locatifs intermédiaires. « La loi de programme pour l'outre-mer du 21 juillet 2003, a augmenté les taux de réduction d'impôts pour le logement locatif : 40 % pour les loyers libres, 50 % pour les loyers intermédiaires (10 % de majoration en ZUS et 4 % de majoration supplémentaire si les logements sont équipés de chauffe-eau solaires). « Par ailleurs, la loi prévoit pour les bailleurs sociaux un abattement, pendant cinq ans, de 30 % de la taxe foncière sur les propriétés bâties pour les immeubles faisant l'objet de travaux de confortement parasismique. « La baisse du taux de la TVA « Le taux réduit de 2,1 % au lieu de 8,5 % pour les opérations de logements locatifs sociaux et de logements locatifs très sociaux correspond à une aide fiscale directe au logement locatif social des DOM hors Guyane. Le coût de cette mesure est évalué à environ 20 M€ par an depuis sa mise en place en 1997. La loi de programme pour l'outre-mer a étendu aux logements évolutifs sociaux le bénéfice de ce taux réduit. Le coût de cette mesure est évalué à 7 millions d'euros par an » . Source : ministère de l'outre-mer |
A ce titre, les indicateurs que l'on peut associer à l'action, dans l'objectif n° 1 « Mieux répondre au besoin de logement social » ne donnent pas satisfaction . L'indicateur n° 1 mesure le taux de logement livré dans un délai de trois ans, ce qui montre plus la capacité de l'Etat à honorer ses engagements financiers auprès des entrepreneurs (ce qui n'a pas toujours été le cas par le passé, comme votre rapporteur spécial l'avait déploré l'année dernière) qu'une réelle recherche d'efficacité. L'indicateur n° 2 s'intéresse au taux de logements réhabilités dans un délai d'un an suite à l'attribution de la subvention.
Votre rapporteur spécial estime que ces indicateurs devraient être améliorés et complétés notamment par une nouvelle donnée , dont la disponibilité ne pose pas de problèmes, le taux de logement insalubre dans chaque département et collectivité . Un tel indicateur permettrait de vérifier si l'allocation de crédits est optimale au sein du programme. De plus, rien ne permet de prendre en compte les besoins réels des populations en termes de logements sociaux, ce qui est regrettable .
Votre rapporteur spécial souhaite donc très vivement que les indicateurs de cet objectif soient plus fournis et complets, et offrent une image fidèle à la fois de la situation et des moyens qui sont consacrés afin de l'améliorer.