B. L'APPROFONDISSEMENT DE LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE DANS L'AUDIOVISUEL PUBLIC
1. Des objectifs et indicateurs de performance à inscrire dans le cadre des contrats d'objectifs et de moyens
La définition d'objectifs et d'indicateurs de performance dans le secteur de l'audiovisuel public peut prendre appui sur les contrats d'objectifs et de moyens (COM) entre l'Etat et les opérateurs de l'audiovisuel public (cf. annexe sur les COM dans l'audiovisuel public) :
- les COM avec France Télévisions et ARTE France prennent l'un et l'autre fin en 2005 : la mise en place de la TNT a rendu partiellement caduques ces deux contrats ; France Télévisions a mis en oeuvre dans ce cadre un plan de gestion de 170 millions d'euros sur l'ensemble de la période du contrat (2001-2005) ;
- l'INA a signé le 18 novembre 2005 un nouveau COM couvrant les années 2005 à 2009, après la période d'interruption de deux ans ayant suivi la fin du précédent COM (2001-2003), mettant l'accent sur les deux missions principales de l'INA (archivage et dépôt légal) ;
- la finalisation du COM de Radio France est renvoyée au printemps 2006, dans l'attente notamment de l'achèvement des négociations sur le financement de la Maison de Radio France ;
- un COM est envisagé avec RFI pour la période 2006-2008, après l'assainissement financier préalable de la chaîne.
2. Les objectifs et indicateurs de performance du présent projet de loi de finances : un effort globalement satisfaisant
Si les différents objectifs proposés traduisent fidèlement les priorités de l'audiovisuel public, l'objectif n° 1 (« S'adresser au public le plus large, en proposant une programmation diversifiée »), trop large, devrait être scindé .
De fait, le nombre d'indicateurs associés à cet objectif (7) est trop élevé, regroupant à la fois la diversité de la programmation, la nécessité d'adapter l'offre de programmes au public sourd et malentendant et de purs indicateurs de contexte fondés sur la mesure de l'audience.
En effet, la progression de l'audience répond à un besoin économique des sociétés publiques, son évolution dépendant autant du contexte que des moyens alloués aux différentes sociétés ; cette information doit trouver sa place dans les nouveaux documents budgétaires à titre d'information, mais pas dans l'analyse de la performance. S'agissant des chaînes publiques de télévision, il est en outre peu lisible d'avoir privilégié l'audience cumulée plutôt que les parts d'audience, détaillées tant pour les chaînes de télévision que pour Radio France en annexe à la présente note.
Des objectifs de performance en termes d'audience devraient cibler davantage les publics, au regard du contenu et du coût de la programmation . Par exemple, afin d'apprécier l'action des opérateurs publics sur l'éducation des enfants et des adolescents, un indicateur pourrait mesurer l'audience des émissions éducatives par les publics les plus jeunes, au regard du budget d'approvisionnement en programmes de culture et de connaissances en ce domaine.
En outre, la diversité de la programmation de Radio France ne se réduit pas à la part des chansons d'expression française et des nouveaux talents (respectivement, indicateurs n° s 3 et 4 de l'objectif n° 1), mais devrait également prendre en compte le nombre de genres d'émission diffusés.
Votre rapporteur spécial salue le choix d'avoir retenu un objectif spécifique ( n° 2 ) pour l'INA compte tenu de la particularité de ses missions : « Assurer la conservation et la valorisation du patrimoine audiovisuel ». Il observe cependant que l'indicateur n° 1 mesurant le coût d'une heure de programmation sauvegardée ne permet pas d'effectuer des comparaisons à moyen et long termes, en raison de l'hétérogénéité des supports et de l'état de conservation des documents, comme le montre d'ailleurs un écart de un à deux entre le coût prévisionnel pour 2006 et la cible proposée la même année.
L' objectif n° 3 , proprement budgétaire, consiste à améliorer la gestion des fonds publics, en accroissant notamment la part des dépenses de programmes des chaînes de télévision (France Télévisions : indicateur n° 1, ARTE France : indicateur n° 2, RFO : indicateur n° 3) et en diminuant corrélativement la part des dépenses de personnel (dont le suivi correspond à l' objectif n° 4 ). Il s'agit de très bons objectifs et indicateurs, clairs et lisibles.
Votre rapporteur spécial déplore toutefois que les indicateurs n° s 1 à 3 associés à l'objectif n° 3-822 n'aient pas été étendus à Radio France 19 ( * ) et RFI.
Il observe en outre que la maîtrise des frais de personnel doit être conjuguée avec un recours plus rigoureux à l'intermittence à France Télévisions, dans la continuité du rapport remis le 14 janvier 2004 par M. Bernard Gourinchas à M. Jean-Jacques Aillagon, alors ministre de la culture et de la communication 20 ( * ) .
Votre rapporteur spécial regrette enfin que l'évolution de la part des ressources propres ne constitue pas un objectif en tant que tel , sauf pour l'INA. Il faudrait préalablement justifier la cible retenue : soit une diminution des ressources propres, en considérant que les chaînes publiques ont vocation à être financées essentiellement, sinon exclusivement (comme la BBC), par des fonds publics ; soit une augmentation de ces ressources, afin de diversifier les ressources des organismes de l'audiovisuel public 21 ( * ) .
Le bleu budgétaire reste par ailleurs lacunaire s'agissant de nombreuses données prévisionnelles pour 2006, alors que sont généralement définies les cibles à atteindre l'an prochain.
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Les principales observations de votre rapporteur
spécial
- Les ressources publiques de l'audiovisuel public provenant de la redevance atteignent 2,7 milliards d'euros, en progression de 3 %, en raison principalement de la réforme du recouvrement de la redevance. - Le montant du remboursement par l'Etat des exonérations de redevance audiovisuelle, inscrit en crédits évaluatifs (soit 440 millions d'euros), est sous-évalué d'un tiers par rapport aux besoins effectifs de financement : il devrait en effet s'élever près de 600 millions d'euros. - Votre rapporteur spécial s'interroge sur l'existence et l'affectation éventuelle d'excédents d'encaissements pour l'exercice 2005. - Le budget de RFI est financé par la redevance audiovisuelle pour une part toujours croissante, faute de progression identique de la dotation du ministère des affaires étrangères. - Le niveau des ressources propres des opérateurs de l'audiovisuel public doit donner lieu à des objectifs et indicateurs de performance spécifiques. |
* 19 A cet égard, l'indicateur n° 4 (« Coût de l'heure produite et diffusée par Radio France ») n'est pas comparable, car incluant également des dépenses de personnel, et peut conduire à divers biais (privilégier les rediffusions par rapport aux programmations nouvelles ou les émissions à moindre coût et répondant à des normes de qualité moins élevées).
* 20 Après que le rapport précité n'eut reconnu la pertinence du recours à l'intermittence que pour certaines activités, France Télévisions a mis en place un plan de diminution du recours à l'intermittence de l'ordre de 25 % à 30 % entre 2004 et 2008. Pourtant, selon le « jaune » budgétaire, le nombre d'intermittents a encore augmenté (de 0,4 %) en 2004, ce que France Télévisions a justifié par l'actualité sportive et politique. Votre rapporteur spécial observe que cette information est contradictoire avec les données (p. 244) du « bleu » relatif aux comptes spéciaux du Trésor quant à l'évolution de la part de l'emploi intermittent par rapport à l'emploi total à France Télévisions (16 % en 2003, 13,9 % en 2004, prévision : 13 % en 2005).
* 21 Votre rapporteur spécial rappelle que, selon le « jaune » budgétaire, la part des ressources publiques dans le chiffre d'affaires des différents organismes s'élevait en 2004 à 71,2 % à France Télévisions (et non 61,2 %, comme inscrit par erreur dans le « jaune ») ; 68,5 % à l'INA ; 89,0 % à Radio France ; 96,4 % à RFI et 96,9 % à ARTE France. Les ressources propres correspondent au différentiel entre les ressources totales et les ressources publiques.