N° 99
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006
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Annexe au procès verbal de la séance du 24 novembre 2005 |
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2006 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Deuxième partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 1
ACTION EXTÉRIEURE DE L'ÉTAT
Rapporteur spécial : M. Adrien GOUTEYRON
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 2540 , 2568 à 2573 et T.A. 499
Sénat : 98 (2005-2006)
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Lois de finances. |
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
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Le ministère des affaires étrangères a accompli un réel effort de transparence dans le recensement de ses biens immobiliers et de ses effectifs grâce à l'aiguillon de la LOLF. On passe ainsi de 9.141 emplois budgétaires en loi de finances initiale pour 2005 à 16.720 ETPT dans le présent projet de loi de finances. La mise en place de la LOLF se heurte à des difficultés : disponibilité très tardive des nouveaux systèmes informatiques - on parle de décembre 2005 pour Accord LOLF - qui ne simplifie pas les choses et surtout, maintien de gestions séparées pour tous les ordonnateurs secondaires délégués de l'Etat à l'étranger : tenir autant de comptabilités séparées, devenues plus complexes dans le cadre du nouveau plan comptable, et ce uniquement pour des crédits de fonctionnement (gestion des quotes-parts de téléphone, de chauffage ou de gardiennage...) ne paraît pas souhaitable. Votre rapporteur spécial appelle ainsi à une généralisation des services administratifs et financiers uniques . Il se rendra, en application de l'article 57 de la LOLF, dès le mois de janvier 2006, dans un poste diplomatique et consulaire pour vérifier les conditions de mise en place de la LOLF. La « modernisation dans la rigueur » vécue parfois difficilement pas les agents du Quai d'Orsay doit s'accompagner d'une réflexion stratégique sur les missions et l'étendue de l'appareil diplomatique et consulaire à l'étranger, conforme aux ambitions de la France en matière internationale . Le contrat de modernisation envisagé par le ministère avec Bercy doit prendre en compte cette dimension stratégique. Dans un climat social tendu, il doit aboutir à une modernisation de la gestion des ressources humaines du ministère : un Etat plus économe en termes d'effectifs, c'est un Etat qui peut être plus généreux avec ses fonctionnaires, et plus moderne dans les conditions de travail qu'il propose. Votre rapporteur spécial se félicite que M. Philippe Douste-Blazy, ministre des affaires étrangères, ait souhaité créer un « comité d'éthique » au Quai d'Orsay afin d'assurer le respect des règles de déontologie et de désintéressement. Il souhaite aller plus loin dans la réflexion , s'interrogeant sur une initiative ultérieure de sa part quant à un régime de déclaration du patrimoine pouvant s'appliquer aux agents susceptible de se prévaloir de la qualité d' ambassadeur de la République française , sur le modèle de celui applicable aux parlementaires, sur des règles d'éthique et de déchéance spécialement applicables à la dignité d'ambassadeur de France , et sur un régime d'incompatibilités , pour les anciens ambassadeurs, dont l'étendue reste à définir. La réputation des agents du Quai d'Orsay doit être préservée à tout prix, car c'est l'image de la France qui est en jeu. Il considère que le principe de sincérité n'est pas respecté sur certains crédits de la présente mission . Les crédits inscrits au titre des opérations de maintien de la paix (OMP) ne sont pas sincères. Dans sa prévision de dépense, le ministère des affaires étrangères commet une erreur manifeste d'appréciation. |
I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION « ACTION EXTÉRIEURE DE L'ETAT »
A. UNE MISSION MINISTÉRIELLE DÉPENDANT DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES
La mission « action extérieure de l'Etat » constitue une mission ministérielle relevant du ministère des affaires étrangères. Elle ne retrace pas toute l'action de l'Etat à l'étranger. Elle ne regroupe ainsi pas les crédits des services des autres ministères à l'étranger 1 ( * ) : réseaux à l'étranger de la direction générale du Trésor et de la politique économique (DGTPE) du Minéfi, opérations extérieures (Opex) du ministère de la défense, écoles françaises à l'étranger du ministère de l'éducation nationale ou du ministère de la culture, actions de coopération du ministère de l'intérieur, maisons de la France du ministère du tourisme 2 ( * ) . Son intitulé n'est donc pas approprié .
Elle constitue une des deux missions auxquelles le ministère des affaires étrangères contribue, l'autre étant la mission interministérielle « aide publique au développement », dont le programme 209 « solidarité à l'égard des pays en développement » est piloté par le ministère.
Elle représente :
1. En termes d'emplois :
13.589 emplois autorisés en équivalent temps plein travaillé (ETPT) , soit 0,6 % du plafond global des autorisations d'emplois et 81,3 % du plafond d'emploi (16.720 ETP) du ministère des affaires étrangères.
2. En termes de crédits budgétaires et fonds de concours :
- 2,4 milliards d'euros d'autorisations d'engagement , soit 0,9 % du total des autorisations d'engagement (AE) des missions du budget général ;
- 2,36 milliards d'euros de crédits de paiement (CP), soit 0,9 % du total des CP des missions, correspondant, à hauteur de 35,6 %, à des dépenses de personnel du titre 2.
Ces crédits sont complétés par 14,78 millions d'euros de fonds de concours, détaillés dans la présentation par programme.
La mission ne comprend pas de dépenses fiscales.
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La clarification du plafond d'emploi du ministère des affaires étrangères En loi de finances initiale pour 2005, le ministère des affaires étrangères comptait 9.141 emplois budgétaires, dont 6.911 titulaires d'administration centrale. L'application de la LOLF a induit à une extension du périmètre des effectifs du ministère des affaires étrangères, correspondant aux emplois réellement payés par le ministère. Ont ainsi été inclus dans le plafond d'emploi les assistants techniques, les volontaires internationaux et les recrutés locaux des services des ambassades (5.580 emplois en équivalent temps plein). Le ministère des affaires étrangères passe ainsi de 9.141 emplois budgétaires (leur nombre en ETP aurait évidemment été inférieur) en loi de finances initiale pour 2005 à 16.720 ETP. Encore le plafond d'emplois ne contient-il pas, contrairement à ce qui avait été prévu, les 4.747 recrutés locaux des établissements à autonomie financière (centres culturels et instituts de recherche), qui sont autofinancés par les ressources propres de ces établissements. En intégrant ces emplois, on compte 21.467 ETP, dont 10.327 ETP de droit local, soit près de la moitié des effectifs. |
* 1 Un document de politique transversale, analysé ci-après, fait la synthèse de l'ensemble des programmes concourants à l'action extérieure de l'Etat.
* 2 En outre, les crédits de l'IFRI et de l'IRIS sont intégrés dans la mission « direction de l'action du gouvernement », comme d'ailleurs le SGCI.