ARTICLE 67 terdecies (nouveau) - Indemnisation exceptionnelle des dégâts de la sécheresse de 2003
Commentaire : le présent article, adopté par l'Assemblée nationale sur l'initiative du gouvernement avec l'avis favorable de la commission, tend à améliorer l'indemnisation des victimes de la sécheresse de l'été 2003 qui ne peuvent bénéficier du régime de catastrophe naturelle.
I. LE DROIT EXISTANT
A. LES DISPOSITIONS DU CODE DES ASSURANCES RELATIVES À L'ASSURANCE DES RISQUES DE CATASTROPHES NATURELLES
Les articles L. 125-1 à L. 125-6 du code des assurances définissent le régime de l'assurance des risques de catastrophes naturelles.
1. La définition des effets des catastrophes naturelles
L'article L. 125-1 du code des assurances précité dispose que les contrats d'assurance , souscrits par toute personne physique ou morale autre que l'Etat et garantissant les dommages d'incendie ou tous autres dommages à des biens situés en France, ainsi que les dommages aux corps de véhicules terrestres à moteur, ouvrent droit à la garantie de l'assuré contre les effets des catastrophes naturelles , dont ceux des affaissements de terrain dus à des cavités souterraines et à des marnières sur les biens faisant l'objet de tels contrats.
En outre, cet article donne une définition globale des effets de catastrophes naturelles qui sont « les dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante l'intensité anormale d'un agent naturel, lorsque les mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages n'ont pu empêcher leur survenance ou n'ont pu être prises ».
Ainsi, le code des assurances insiste sur le caractère exceptionnel du dommage subi et le caractère anormalement intense du phénomène naturel constaté, ainsi que sur l'incapacité à empêcher l'occurrence du dommage des mesures habituelles à prendre.
2. La procédure de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle
Aux termes de l'article L. 125-1 du code des assurances précité, l'état de catastrophe naturelle est constaté par un arrêté interministériel qui détermine les zones et les périodes où s'est située la catastrophe ainsi que la nature des dommages résultant de celle-ci couverts par la garantie de l'assuré contre les effets des catastrophes naturelles .
Cet arrêté précise, pour chaque commune ayant demandé la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, la décision des ministres.
Cette décision est ensuite notifiée à chaque commune concernée par le représentant de l'Etat dans le département, assortie d'une motivation. L'arrêté doit être publié au Journal officiel dans un délai de trois mois à compter du dépôt des demandes à la préfecture. De manière exceptionnelle, si la durée des enquêtes diligentées par le représentant de l'Etat dans le département est supérieure à deux mois, l'arrêté est publié au plus tard deux mois après la réception du dossier par le ministre chargé de la sécurité civile.
3. La clause de garantie des effets de catastrophes naturelles insérée dans les contrats d'assurance
L'article L. 125-2 du code des assurances oblige les entreprises d'assurance à insérer dans leurs contrats une clause étendant leur garantie aux dommages subis suite aux effets des catastrophes naturelles .
Cette garantie est couverte par une prime ou une cotisation additionnelle , individualisée dans l'avis d'échéance du contrat et calculée à partir d'un taux unique défini par arrêté pour chaque catégorie de contrat. Ce taux est appliqué au montant de la prime ou cotisation principale ou au montant des capitaux assurés, selon la catégorie de contrat.
Les indemnisations résultant de cette garantie doivent être attribuées aux assurés dans un délai de trois mois à compter de la date de remise de l'état estimatif des biens endommagés ou des pertes subies, sans préjudice de dispositions contractuelles plus favorables, ou de la date de publication, lorsque celle-ci est postérieure, de la décision administrative constatant l'état de catastrophe naturelle.
Les indemnisations résultant de cette garantie ne peuvent faire l'objet d'aucune franchise non prévue explicitement par le contrat d'assurance. Les franchises éventuelles doivent également être mentionnées dans chaque document fourni par l'assureur et décrivant les conditions d'indemnisation. Ces conditions doivent être rappelées chaque année à l'assuré.
En tout état de cause, une provision sur les indemnités dues au titre de cette garantie doit être versée à l'assuré dans les deux mois qui suivent la date de remise de l'état estimatif des biens endommagés ou des pertes subies, ou la date de publication, lorsque celle-ci est postérieure, de la décision administrative constatant l'état de catastrophe naturelle.
4. Les exclusions du champ des catastrophes naturelles prévues par le code des assurances
L'article L. 125-5 du code des assurances précité prévoit que sont exclus du champ d'application de l'assurance des risques de catastrophes naturelles, les dommages causés aux récoltes non engrangées, aux cultures, aux sols et au cheptel vif hors bâtiment, dont l'indemnisation reste régie par les dispositions des articles L. 361-1 à L. 361-21 du code rural, relatives au régime des calamités agricoles.
Sont exclus également du champ d'application de cette assurance les dommages subis par les corps de véhicules aériens, maritimes, lacustres et fluviaux, ainsi que les marchandises transportées et les dommages mentionnés à l'article L. 242-1 du code des assurances.
B. LA CRÉATION DU FONDS DE COMPENSATION DES RISQUES DE L'ASSURANCE DE LA CONSTRUCTION
L'article L. 431-14 du code des assurances prévoit qu'il est institué un fonds de compensation des risques de l'assurance de la construction (FCAC) chargé de contribuer, dans le cadre de conventions qui pourront être conclues à cet effet avec les entreprises d'assurance concernées, à l'indemnisation de sinistres affectant des bâtiments.
Il s'agit d'un fonds public sans personnalité morale, alimenté par une contribution assise sur les primes ou cotisations d'assurance de la construction. Ce prélèvement est recouvré selon les mêmes règles et sous les mêmes garanties et sanctions que la taxe sur les conventions d'assurance.
Le fonds peut conclure des conventions avec les entreprises d'assurance afin de compenser les incidences financières de l'évolution des coûts de construction sur leurs garanties d'assurance décennale.
En outre, le fonds contribue au financement d'actions de prévention des désordres et de promotion de la qualité dans la construction.
Enfin, la gestion du fonds est confiée à la Caisse centrale de réassurance.
D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, le FCAC avait été créé afin de financer la transition, d'un régime de répartition à un régime de capitalisation, de la gestion du régime de l'assurance construction. Ce fonds, chargé de rembourser les assureurs des indemnisations et des frais de gestion consentis pour le règlement des sinistres trouvant leur origine dans des chantiers ouverts avant le 31 décembre 1982, n'est plus doté depuis le 1 er janvier 2005 : les primes correspondantes à ce régime , par conséquent en voie d'extinction , ne sont ainsi plus perçues depuis le 1 er janvier 2005.
C. LA QUESTION DE L'INDEMNISATION DES DÉGÂTS CAUSÉS PAR LA SÉCHERESSE DE L'ÉTÉ 2003
Ainsi que l'a rappelé M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, lors de l'examen du présent article à l'Assemblée nationale, « la sécheresse de l'été 2003 a été d'une ampleur sans précédent et les dégâts qu'elle a entraînés se sont étalés dans le temps. Compte tenu du fait que nous n'avions connu jusqu'alors que des sécheresses hivernales, les critères de reconnaissance utilisés initialement par la commission ne permettaient de reconnaître en état de catastrophe naturelle qu'environ 200 communes . La commission interministérielle a donc dû à deux reprises élaborer de nouveaux critères de reconnaissance mieux adaptés à la réalité du phénomène. Grâce à ces nouveaux critères, ce sont plus de 4.400 communes qui devraient bénéficier du régime d'indemnisation. Le régime de droit commun a plutôt bien fonctionné, puisque le taux de reconnaissance s'élève à 57 %, ce qui est exceptionnel dans le cadre du régime des catastrophes naturelles appliqué à la sécheresse ».
D'après les informations fournies à votre rapporteur général, l'indemnisation des 4.400 communes précitées représentent un montant de 1,562 milliard d'euros pour le marché de l'assurance dans son ensemble, comprenant les assureurs et les réassureurs. A titre de comparaison, les fortes inondations qu'a connues la France au cours des dernières années ont occasionné un montant d'indemnisation compris, à chaque fois, entre 200 et 700 millions d'euros.
Toutefois, ainsi que l'a également reconnu le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire, « des situations dramatiques persistent dans les communes qui n'ont pas été reconnues en état de catastrophe naturelle ».
En effet, d'après les informations recueillies par votre rapporteur général, le nombre de communes encore tenues à l'écart d'une indemnisation au titre de la reconnaissance de l'état de catastrophes naturelles s'élevait à 3.410 à la date de publication du présent rapport, non compris environ 1.000 autres communes dont les dossiers sont en cours de traitement dans l'attente des résultats d'études de sols.
II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a adopté le présent article, à l'initiative du gouvernement et avec l'avis favorable de la commission des finances, visant à mettre en place « une aide exceptionnelle pour les ressortissants des communes ayant reçu un avis défavorable de la commission » chargée de reconnaître l'état de catastrophe naturelle.
A. LA CRÉATION D'UNE PROCÉDURE EXCEPTIONNELLE D'AIDE POUR LES DOMMAGES AUX BÂTIMENTS CAUSÉS PAR LA SÉCHERESSE DE L'ÉTÉ 2003
Le I du présent article propose de créer, dans le cadre de la solidarité nationale, une procédure exceptionnelle d'aide pour les dommages aux bâtiments causés par la sécheresse survenue entre juillet et septembre 2003 et la réhydratation des sols qui lui a été consécutive, lorsque ces dommages compromettent la solidité des bâtiments ou les rendent impropres à leur destination .
En outre, il est précisé que cette procédure serait réservée aux propriétaires des bâtiments à usage d'habitation principale, situés dans les communes qui ont formulé, avant le 1 er juin 2005, une demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle prévue aux articles L. 125-1 et suivants du code des assurances au titre de la sécheresse survenue entre juillet et septembre 2003 et qui ne l'ont pas obtenue .
Lors de l'examen du présent article à l'Assemblée nationale, le ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat a justifié la mise en place d'une procédure exceptionnelle d'aide, dans le cadre de la solidarité nationale, en lieu et place d'un assouplissement des critères du régime de droit commun de l'état de catastrophes naturelles , en précisant que la solution alternative fondée sur « tout nouvel élargissement des critères risquerait d'entraîner immédiatement un appel en garantie, qui pèserait directement sur le budget de l'État, et surtout qui renchérirait encore davantage le coût de l'assurance multirisque habitation ».
En outre, il a rappelé que « la loi du 13 juillet 1982 fait de l'assurance contre les catastrophes naturelles une extension obligatoire des contrats d'assurance dommages aux biens et pertes d'exploitation, soumise à une prime additionnelle exprimée en pourcentage de la prime principale. Cette prime obligatoire payée par l'assuré est de 12 % pour l'assurance portant sur les biens autres que les véhicules à moteur. Une augmentation de tarif ne manquerait pas de susciter l'incompréhension de ceux qui ne bénéficient jamais de ce régime parce qu'ils ne sont pas exposés aux risques naturels ou que leurs habitations sont construites dans le respect des règles de prévention ».
B. LE FINANCEMENT DE CETTE PROCÉDURE EXCEPTIONNELLE
Le I du présent article prévoit également que le fonds de compensation des risques de l'assurance de la construction (FCAC) verse des aides au titre de cette procédure exceptionnelle dans le cadre d'une convention conclue à cet effet par la Caisse centrale de réassurance, en qualité de gestionnaire du fonds, avec l'Etat.
L'attribution et le versement des aides sont effectués dans la limite de 180 millions d'euros. Une enveloppe de 30 millions d'euros est, au sein de ce montant global de 180 millions d'euros, spécifiquement réservée, sans préjudice de l'attribution des autres aides, aux habitants des communes limitrophes de celles reconnues en état de catastrophe naturelles .
A cet égard, votre rapporteur général note que la proposition initiale soumise par le gouvernement à l'Assemblée nationale faisait état d'une enveloppe unique de 150 millions d'euros . En effet, après avoir entendu les arguments exposés par notre collègue député Georges Tron, relatifs à la problématique des communes limitrophes de celles qui ont été reconnues en état de catastrophes naturelles, le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire a proposé de rectifier l'amendement du gouvernement « de manière à porter à 180 millions d'euros le montant de l'aide exceptionnelle, les 30 millions d'euros supplémentaires étant spécifiquement réservés, sans préjudice de l'attribution des autres aides, aux habitants des communes limitrophes de celles qui ont été reconnues en état de catastrophe naturelle ».
Ainsi, d'après les informations recueillies par votre rapporteur général, il s'agirait, grâce à cette enveloppe supplémentaire de 30 millions d'euros, de « doper » les aides versées, dans le cadre de l'enveloppe générale de 150 millions d'euros, aux communes limitrophes de celles reconnues en état de catastrophe naturelle.
En outre, votre rapporteur général note que l'enveloppe de 150 millions d'euros initialement prévue par le gouvernement devait être financée à hauteur de 100 millions d'euros par le reliquat de crédits du FCAC, non distribués dans le cadre de ses anciennes compétences, et de 50 millions d'euros par un abondement du budget général dans le projet de loi de finances rectificative pour 2005 sur les crédits d'action sociale d'assistance et de solidarité du chapitre 46-91 (« Secours d'extrême urgence aux victimes de calamités publiques ») du budget du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales.
Enfin, il est prévu de financer la nouvelle enveloppe spécifique de 30 millions d'euros à partir de la trésorerie du FCAC, cette somme s'ajoutant ainsi au montant de 100 millions d'euros qu'il est déjà prévu de prélever sur le FCAC.
Le tableau ci-dessous résume les différentes sources de financement de la mesure proposée selon leurs bénéficiaires.
Financement prévisionnel de la procédure
d'aide exceptionnelle
aux victimes de la sécheresse de
l'été 2003
n'ayant pas bénéficié du
régime de catastrophe naturelle
(en millions d'euros)
|
Bénéficiaires |
Montants |
Financements |
|
Communes ayant formulé avant le 1 er juin 2005 une demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle et ne l'ayant pas obtenu |
100 |
Reliquat de crédits du FCAC |
|
50 |
Abondement du budget général dans le projet de loi de finances rectificative pour 2005 |
|
|
Sous-totak |
150 |
FCAC et budget général |
|
Communes limitrophes de celles reconnues en état de catastrophe naturelle |
30 |
Reliquat de crédits du FCAC |
|
Total |
180 |
FCAC et budget général |
Source : d'après ministère de l'économie, des finances et de l'industrie
C. LES CONDITIONS RELATIVES AU VERSEMENT DES AIDES
Dans un premier temps, il convient de souligner que le I du présent article prévoit que les aides versées portent exclusivement sur les mesures de confortement nécessaires au rétablissement de l'intégrité de la structure, du clos et du couvert .
En outre, le II du présent article précise que les bâtiments concernés doivent avoir été couverts, du 1 er juillet au 30 septembre 2003, par un contrat d'assurance garantissant les dommages incendie ou tous autres dommages à des biens situés en France.
Le II précité prévoit également l'exclusion de cette procédure exceptionnelle de certaines catégories de bâtiments , à savoir :
- les bâtiments couverts au 1 er octobre 2003 au titre de la responsabilité décennale prévue aux articles 1792 et suivants du code civil pour l'assurance de dommage obligatoire de travaux, dont il a été rappelé qu'elle bénéficie déjà d'un dispositif d'assurance et d'indemnisation spécifique ;
- les bâtiments situés sur des terrains classés inconstructibles par un plan de prévention des risques naturels prévisibles approuvé dans les conditions fixées par les dispositions du chapitre II du titre VI du livre V du code de l'environnement, à l'exception, toutefois, des bâtiments existant antérieurement à la publication de ce plan ;
- les bâtiments construits en violation des règles administratives en vigueur lors de leur construction.
Les deux dernières exceptions précitées correspondent à la volonté de ne pas indemniser des dommages aux constructions effectuées en dehors du cadre légal.
D. LA PROCÉDURE ADMINISTRATIVE DE VERSEMENT DES AIDES
1. Une procédure largement déconcentrée
Le III du présent article dispose que le représentant de l'Etat dans le département collecte les demandes des propriétaires, sous la forme d'un dossier-type approuvé par arrêté après consultation des organisations professionnelles représentatives du secteur de l'assurance.
A cet égard, le ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat a précisé lors de l'examen du présent article à l'Assemblée nationale que « les préfets examineront les dossiers individuels, au moyen d'un questionnaire précis, comprenant des photos accompagnées de devis qui permettront d'évaluer l'importance et la nature des désordres à prendre en compte et le montant des travaux ».
Ce dossier doit permettre notamment de vérifier si les conditions fixées aux I et II du présent article sont remplies.
2. L'éligibilité des demandes formulées
Le III du présent article prévoit également que :
- les demandes doivent être envoyées en préfecture par les propriétaires à peine de forclusion, dans un délai de 45 jours calendaires révolus à compte de la date de publication de l'arrêté précédemment mentionné, approuvant l'élaboration du dossier-type de formulation des demandes d'indemnisation ;
- le représentant de l'Etat dans le département déclare l'éligibilité des demandes au regard de divers critères , parmi lesquels la présence dans la commune concernée d'un type d'argile pouvant créer des mouvements différentiels de sols, l'évaluation des travaux de confortement nécessaires au rétablissement de l'intégrité de la structure, du clos et du couvert, ainsi que le respect des autres conditions définies aux I et II précités du présent article.
En outre, il est prévu que le représentant de l'Etat dans le département est assisté dans sa mission par les chefs des services de l'État concernés et par deux représentants des professions d'assurance désignés par les organisations professionnelles représentatives du secteur de l'assurance.
3. La décision de versement des aides prise au niveau interministériel
Le IV du présent article précise que le représentant de l'État dans le département rend compte aux ministres chargés de la sécurité civile, de l'économie et du budget des résultats de ce recensement en précisant le montant par dossier des dommages éligibles.
En outre, il est précisé que les ministres arrêtent des enveloppes d'aide par département dans la limite du montant de 180 millions d'euros fixé par le I du présent article, fixent les mesures générales d'encadrement pour le calcul des aides individuelles et les conditions de versement.
Enfin, le V du présent article dispose que le représentant de l'Etat dans le département arrête le montant de l'aide aux propriétaires dans le respect de l'enveloppe qui lui est déléguée en tenant compte des mesures générales d'encadrement fixées par les ministres chargés de la sécurité civile, de l'économie et du budget.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
A. UNE AIDE À CARACTÈRE EXCEPTIONNEL
Votre rapporteur général estime que, face à un événement d'ampleur exceptionnelle, l'exercice de la solidarité nationale exige une aide spécifique qui doit toutefois rester limitée dans son objet et dans le temps . A contrario , l'assouplissement des critères d'indemnisation représentait une autre solution envisageable, mais écartée car elle aurait entraîné des coûts permanents plus élevés pour les finances publiques.
Dans ce contexte, le financement de ces aides par le FCAC ne remet pas en cause le principe de l'extinction progressive du fonds, toujours chargé de régler le stock de dossiers restants, ni la suppression depuis le 1 er janvier 2005 de la taxe qui finançait le FCAC. Le fonds a rempli sa mission historique d'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles, avant que cette fonction ne puisse désormais être assurée par les entreprises du marché de l'assurance.
B. UN FINANCEMENT MULTIPLE SUSCEPTIBLE D'ÊTRE ABONDÉ EN LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2006
Selon le schéma de financement prévu par le gouvernement, le coût total de la mesure est estimé à 180 millions d'euros, dont 130 millions d'euros provenant de reliquats du FCAC et 50 millions d'euros d'une dotation de l'Etat inscrite dans le projet de loi de finances rectificative pour 2005.
Votre rapporteur général se demande toutefois si, compte tenu des dossiers qu'il doit encore régler, le FCAC a des reliquats suffisants pour financer le dispositif proposé à hauteur de 130 millions d'euros. Selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, au 31 décembre 2004, l'actif du FCAC représentait 292,7 millions d'euros de placements, et à la même date les engagements atteignaient 162,4 millions d'euros constitués en quasi-totalité de provisions pour sinistres et frais de gestion dus aux entreprises d'assurance. La situation nette du fonds d'élevait donc à + 130,3 millions d'euros au 31 décembre 2004, mais le règlement définitif des sinistres conduit fréquemment à devoir réévaluer à la hausse le montant des engagements. Par conséquent, l'hypothèse d'un prélèvement de 130 millions d'euros sur les reliquats du FCAC apparaît volontariste .
Si le FCAC ne pouvait pas apporter un financement à hauteur de 130 millions d'euros, selon les informations fournies à votre rapporteur général, un financement complémentaire de 10 à 20 millions d'euros pourrait être envisagé en loi de finances rectificative pour 2006 .
Cette enveloppe de 130 millions d'euros comprend l'aide de 30 millions d'euros pour les communes limitrophes de celles reconnues en état de catastrophe naturelle, dont les critères d'attribution méritent encore d'être précisés.
S'agissant du financement complémentaire de 50 millions d'euros prévu dans le projet de loi de finances rectificative pour 2005 (PLFR 2005), il a été précisé à votre rapporteur général que cette mesure était gagée par une réduction des charges de la dette, à l'instar des autres mesures nouvelles prévues dans le PLFR 2005, et qu'elle ne se traduisait pas par une dégradation du solde budgétaire.
C. DES DEMANDES DE FINANCEMENT PROBABLEMENT SUPÉRIEURES AUX MONTANTS INSCRITS EN LOI DE FINANCES
Il n'y pas à ce stade d'évaluation des demandes d'aides envisagées au titre du présent dispositif : le nombre de communes concernées (hors financement complémentaire de 30 millions d'euros pour les communes limitrophes) devrait être du même ordre de grandeur que les communes ayant bénéficié d'une aide au titre des catastrophes naturelles, pour lesquelles le coût total des primes d'assurance perçues s'élève à 1,562 milliard d'euros.
Mais ce coût de 1,562 milliard d'euros représente une estimation maximale très haute des demandes qui pourraient être effectuées dans le cadre du dispositif prévu au présent article :
- d'une part, les communes pouvant bénéficier de l'aide exceptionnelle de 150 millions d'euros (hors enveloppe de 30 millions d'euros pour les communes limitrophes) devraient présenter chacune des dossiers moins nombreux et moins lourds que les communes ayant disposé du régime des catastrophes naturelles ;
- d'autre part, une partie des demandes ne devraient pas répondre aux critères d'attribution de l'aide ciblée sur les dommages les plus importants.
Néanmoins, il est probable que l'enveloppe de 150 millions d'euros soit inférieure à l'ensemble des demandes jugées recevables. A ce stade, le gouvernement n'aurait pas tranché entre un ciblage de l'aide sur les sinistres les plus importants (qui seraient donc indemnisés à un taux élevé, voire à 100 %) et une répartition de l'aide à un même taux entre l'ensemble des communes remplissant les critères retenus : par conséquent, le taux de l'aide serait plus faible dans cette seconde hypothèse.
Enfin, il convient d'observer que la procédure retenue - évaluation des besoins puis répartition de l'aide au regard des demandes effectuées et des financements envisagés - ne permet pas, à ce stade, de déterminer précisément quelles communes ou départements pourraient être les principaux bénéficiaires de cette aide exceptionnelle.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.