EXAMEN DES ARTICLES
Article premier
Champ de l'habilitation
Objet : Cet article définit le champ et les finalités de l'habilitation demandée par le Gouvernement.
Le premier article énumère les neuf points sur lesquels le Gouvernement souhaite être habilité à intervenir.
Article premier, 1°
Création du contrat « nouvelles
embauches »
Objet : Le 1° de cet article a pour objet d'autoriser la création, par ordonnance, du contrat « nouvelles embauches ».
I - Le dispositif proposé
La complexité et le coût de la procédure de licenciement économique expliquent, pour partie, la réticence des employeurs à embaucher : ils craignent d'être confrontés à des difficultés s'ils devaient être conduits à se séparer de leurs collaborateurs lorsque les perspectives d'activité de l'entreprise fléchissent ou que sa situation financière se dégrade.
Afin de lever ce frein à l'embauche, le Gouvernement demande à être habilité à créer un nouveau contrat de travail, dit contrat « nouvelles embauches » (CNE), comportant des règles particulières de rupture pendant la « période d'embauche », ou « période de consolidation », suivant le recrutement.
Le texte de la loi d'habilitation est peu explicite sur les contours exacts de ce nouveau dispositif. Mais les déclarations du Premier ministre, ou celles du ministre en charge du travail, lors des débats parlementaires permettent d'avoir une idée plus précise du contenu des mesures envisagées
Les employeurs concernés seraient ceux visés au premier alinéa de l'article L. 131-2 du code du travail. Le champ couvert serait ainsi très large puisque y sont mentionnées les professions industrielles, agricoles et commerciales, les professions libérales, les associations, etc. soit la quasi-totalité des employeurs du secteur privé.
Le recours au CNE serait toutefois soumis à une condition d'effectifs . Alors que le projet de loi d'habilitation indique, de manière évasive, que ce contrat concernera les entreprises « n'employant aucun salarié ou n'employant qu'un petit nombre de salariés » , le Premier ministre a déclaré à l'Assemblée nationale, le 28 juin dernier, qu'il pourrait être signé dans les entreprises employant moins de vingt salariés . Près de 96 % des entreprises, employant 29 % des salariés du secteur privé, pourraient donc bénéficier de la mesure.
Le CNE serait un contrat à durée indéterminée (le texte du projet de loi d'habilitation parle d'un « contrat sans limitation de durée » ), assorti, pour reprendre les mots du Premier ministre, d'une « période d'embauche » dont la durée devrait être fixée à deux ans, pendant laquelle les formalités de rupture seraient simplifiées.
La procédure de licenciement serait allégée ; l'employeur aurait cependant l'obligation de notifier le licenciement par lettre recommandée avec accusé de réception. Le Premier ministre a également indiqué devant l'Assemblée nationale que la rupture du contrat serait précédée d'un préavis , à compter du deuxième mois de travail. Sa durée, fixée à deux semaines au cours des six premiers mois, augmenterait ensuite avec l'ancienneté du salarié. Il s'agirait là d'un régime plus favorable que celui prévu pour le contrat à durée indéterminée (CDI) de droit commun, puisque l'article L. 122-6 du code du travail se contente de renvoyer, pour les salariés ayant moins de six mois d'ancienneté, aux conventions collectives et aux usages en vigueur dans la localité ou dans la profession pour déterminer la durée du préavis.
Le CNE pourrait être rompu à l'initiative de l'employeur, pendant la période d'embauche, sans que le licenciement ait à être motivé. Il s'agit là d'une innovation majeure par rapport aux règles habituelles du droit du licenciement, puisque, depuis la loi du 13 juillet 1973, tout licenciement doit avoir un motif réel et sérieux.
Cette mesure devrait avoir pour effet de sécuriser, sur le plan juridique, la procédure de licenciement, une part importante du contentieux devant les conseils de prud'hommes portant en effet sur la motivation du licenciement. Le contrôle des tribunaux ne pourrait porter que sur un éventuel abus de droit, constitué en cas de légèreté blâmable de la part de l'employeur ou d'intention de nuire démontrée. On observe que le contentieux était rare, avant 1973, dans la mesure où il était difficile pour les salariés d'apporter « la preuve d'un abus dans l'exercice d'un droit qui n'a pas à être causé » 10 ( * ) .
La rupture du contrat donnerait lieu au versement d'une indemnité de licenciement, qui serait calculée en pourcentage des salaires versés et, éventuellement, d'une contribution de reclassement. La lecture des débats à l'Assemblée nationale ne permet pas de savoir précisément dans quels cas cette contribution de reclassement serait versée.
Pour faciliter le reclassement professionnel des salariés dont le CNE serait rompu, le Premier ministre a annoncé qu'ils bénéficieraient de droits renforcés à la formation et d'un accompagnement personnalisé en cas de cessation du contrat pendant la période d'embauche. Il a invité les partenaires sociaux à leur étendre le bénéfice de la convention de reclassement personnalisé (CRP), qui concerne actuellement les salariés licenciés pour motif économique dans les entreprises de moins de mille salariés.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
A l'initiative de Martine Billard, l'Assemblée nationale a adopté, à l'unanimité, un amendement supprimant le mot « établissements » figurant au début de l'alinéa. Le texte initial du projet de loi autorisait en effet le recrutement de salariés en CNE par des « entreprises » mais aussi par des « établissements » n'employant aucun ou seulement un petit nombre de salariés. En conséquence, une très grande entreprise disposant de quelques établissements comptant un petit nombre de salariés aurait pu recourir au CNE. Cette éventualité n'entrant pas dans les projets du Gouvernement, celui-ci a donné un avis favorable à cet amendement de suppression.
III - La position de votre commission
Les contours du contrat « nouvelles embauches » ont beaucoup évolué depuis l'annonce faite par le Premier ministre, dans sa déclaration de politique générale du 8 juin dernier, de son intention de créer un nouveau contrat assorti d'une « période d'essai de deux ans » . Ce projet initial a été rapidement abandonné : il paraissait socialement inacceptable d'exposer, pendant une si longue période, un salarié au risque de voir rompre son contrat sans procédure, sans préavis et sans versement d'une indemnité de licenciement ; en outre, il semblait juridiquement fragile de maintenir pendant deux ans le régime de l'essai, qui a pour objet de s'assurer que le salarié s'adapte bien au poste de travail pour lequel il a été recruté : il serait en effet singulier de devoir attendre deux ans pour déterminer si l'essai est concluant ou non. Votre commission se félicite donc que l'idée d'une période d'essai de deux ans ait été abandonnée et que le Gouvernement s'oriente désormais vers la définition de règles ad hoc applicables pendant la période de « consolidation » de l'emploi.
Votre commission estime que la création de ce nouveau contrat permettra de lever des blocages à l'embauche dans les très petites entreprises (TPE). Il est souvent psychologiquement difficile pour les créateurs d'entreprise de passer le cap de la première embauche, car ils craignent de ne pouvoir en assumer toutes les conséquences et redoutent les complexités et la longueur de la procédure de licenciement de droit commun. Il est donc judicieux de prévoir l'application de règles spécifiques pendant les deux premières années, ce qui permettra à l'entreprise d'envisager plus sereinement l'acte d'embauche.
Ce nouveau contrat pourra, certes, être rompu plus facilement que l'actuel contrat à durée indéterminée (CDI). Votre commission considère cependant que les rigidités qui affectent aujourd'hui le marché du travail, en particulier en matière de licenciement, et qui ont été introduites progressivement avec l'intention généreuse de « protéger » les salariés, ont atteint désormais un tel niveau qu'elles jouent en défaveur de ceux qu'elles sont censées aider : décourageant les créations d'emplois, elles expliquent, pour une part, les performances françaises décevantes en ce domaine. Or, le chômage n'est-il pas la plus grave de toutes les formes de précarité, surtout lorsqu'il affecte des jeunes de mieux en en mieux formés, qui ont le sentiment de ne pouvoir s'insérer de manière satisfaisante dans le monde professionnel ?
Votre commission constate par ailleurs que ce contrat ne sera pas exempt de garanties pour les salariés : l'employeur aura l'obligation de verser une indemnité de licenciement ; le salarié bénéficiera du soutien du service public de l'emploi, sous la forme d'un accompagnement personnalisé et d'un revenu de remplacement, mentionné ci-après au 2° de cet article.
Il serait souhaitable cependant que l'ordonnance encadre le recours au CNE pour éviter des abus toujours possibles ; il ne devrait pas être possible, par exemple, de licencier un salarié peu de temps avant l'expiration de la période de consolidation, pour le réembaucher immédiatement après sur le même poste, ce qui serait une manière détournée de profiter en permanence du régime avantageux applicable les deux premières années. Cela dit, les relations interpersonnelles fortes qui se créent, dans une petite entreprise, entre l'employeur et ses salariés devraient limiter ce type d'abus.
L'absence de motivation du licenciement est perçue, par les syndicats auditionnés par votre rapporteur, comme une régression difficilement acceptable. Il est vrai qu'elle ramène à une situation antérieure à 1973 et qu'elle confère à l'employeur un pouvoir discrétionnaire, qui peut laisser craindre des abus. Cependant, comme cela a été indiqué, les tribunaux pourront contrôler et sanctionner l'éventuel abus de droit. Il serait toutefois judicieux d'envisager, à moyen terme, une réflexion de plus grande ampleur sur les procédures de licenciement, afin de les « sécuriser » et de les adapter aux contraintes économiques que connaissent les entreprises, ce qui rendrait alors moins utile le recours au CNE.
Article premier, 2°
Revenu de remplacement versé en cas de
rupture
du contrat « nouvelles embauches »
Objet : Le 2° de cet article garantit aux titulaires du contrat « nouvelles embauches » le bénéfice d'un revenu de remplacement en cas de rupture de leur contrat.
I - Le dispositif proposé
Le Gouvernement demande à être habilité à créer, pour les salariés dont le CNE est rompu, « un revenu de remplacement adapté à leur situation ».
Ce revenu de remplacement concernerait les salariés n'ayant pas encore acquis de droit à une allocation du régime d'assurance chômage, c'est-à-dire ceux dont la durée dans l'emploi aura été inférieure à six mois, au cours des vingt-deux derniers mois.
Il s'agit donc de créer une nouvelle allocation du régime de solidarité, qui pourrait être financée, par exemple, par le Fonds de solidarité (c'est-à-dire par la contribution de solidarité de 1 %, versée par les titulaires de la Fonction publique, et par une subvention du ministère en charge de l'emploi). Son montant pourrait être supérieur à celui de l'allocation spécifique de solidarité (ASS), principale allocation du régime de solidarité. Le montant exact de l'allocation, qui n'est pas encore connu, sera fixé par décret.
L'Assemblée nationale a adopté cet alinéa sans modification.
II - La position de votre commission
Votre commission ne partage pas les réserves de certaines organisations patronales qui, arguant de la faible durée d'affiliation requise pour bénéficier des allocations ASSEDIC, jugent le système français déjà suffisamment généreux et s'opposent, pour cette raison, à une nouvelle extension des droits des salariés.
Elle estime au contraire équitable d'offrir de nouvelles garanties aux salariés qui seront titulaires d'un CNE, dans la mesure où il s'agit là d'une contrepartie aux modalités plus souples de licenciement par l'employeur.
Le Premier ministre a souvent fait référence au modèle danois, qui offre, dans cet esprit, un équilibre entre flexibilité du marché du travail et protection individuelle des salariés. La mesure proposée s'inscrit donc dans une démarche analogue de « flex-sécurité ».
Article premier , 3°
Allégement des conséquences
financières du franchissement
du seuil des dix salariés
Objet : Ce paragraphe propose d'alléger le coût financier résultant, pour les entreprises, du franchissement du seuil des dix salariés.
I - Le dispositif proposé
Certaines obligations financières à la charge des entreprises sont subordonnées à une condition d'effectifs, ce qui explique que le franchissement de certains seuils, celui de dix salariés notamment, soit particulièrement coûteux.
Afin d'aider les entreprises à embaucher un dixième salarié, le Gouvernement demande à être habilité à prendre, par ordonnance, des mesures destinées à alléger le surcoût financier entraîné par ce franchissement de seuil.
Le texte de la loi d'habilitation énumère précisément, et limitativement, les obligations financières à la charge des entreprises de plus de dix salariés qui pourraient donner lieu à compensation. Sont ainsi visées les obligations découlant de l'application des articles :
? L. 2333-64 du code général des collectivités territoriales : applicable en dehors de la région Ile-de-France, il prévoit que les entreprises peuvent être assujetties à un versement destiné au financement des transports en commun lorsqu'elles emploient plus de neuf salariés :
- 1° dans une commune ou une communauté urbaine dont la population est supérieure à 10.000 habitants ;
- 2° ou dans le ressort d'un établissement public de coopération intercommunale compétent pour l'organisation des transports urbains, lorsque la population de l'ensemble des communes membres de l'établissement atteint le seuil indiqué.
Cette obligation s'accompagne toutefois d'un dispositif de lissage des conséquences du franchissement de seuil : les employeurs qui, en raison de l'accroissement de leur effectif, atteignent ou dépassent l'effectif de dix salariés sont dispensés pendant trois ans du paiement du versement. Le montant du versement est réduit de 75 %, 50 % et 25 %, respectivement, chacune des trois années suivant la dernière année de dispense ;
? L. 2531-2 du même code : cet article contient des dispositions analogues au précédent, mais applicables dans la région Ile-de-France ;
? L. 313-1 du code de la construction et de l'habitation : les employeurs, occupant au minimum dix salariés, assujettis à la taxe sur les salaires prévue à l'article 231 du code général des impôts, à l'exception de ceux relevant du régime agricole, doivent consacrer au moins 0,45 % du montant des rémunérations versées au cours de l'exercice écoulé, au financement :
a) de construction, d'acquisition ou de démolition de logements, d'aménagement ou de remise en état de logements anciens, d'acquisition et d'aménagement de terrains destinés exclusivement à la construction de logements sociaux ;
b) de prise en charge temporaire, en cas de difficultés exceptionnelles des emprunteurs, d'une partie des remboursements de prêts immobiliers destinés à l'accession sociale à la propriété ;
c) d'aides directes à des personnes physiques pour le changement de logement ou le maintien dans celui-ci et l'accès au logement locatif, de garanties de loyer et charges apportées aux bailleurs ;
d) de dépenses d'accompagnement social dans le domaine du logement ;
e) d'aides à des organismes agréés d'information du public sur le logement ;
f) de subventions à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine.
Les employeurs qui, au moyen de leurs ressources propres, ont investi au cours d'un exercice une somme supérieure à celle prévue au premier alinéa peuvent reporter l'excédent sur les exercices postérieurs.
Une fraction de la somme à investir doit, dans la limite d'un neuvième, être réservée par priorité aux logements des travailleurs immigrés et de leurs familles.
Les employeurs qui, en raison de l'accroissement de leur effectif atteignent ou dépassent l'effectif de dix salariés, sont dispensés pendant trois ans du paiement de la cotisation relative à la participation. Le montant de leur participation est réduit de 75 %, 50 % et 25 %, respectivement, chacune des trois années suivant la dernière année de dispense ;
? L. 834-1 du code de la sécurité sociale : les employeurs occupant plus de dix salariés versent au fonds national d'aide au logement, qui assure le financement de l'allocation de logement et des dépenses de gestion qui s'y rapportent, une contribution calculée par application d'un taux de 0,40 % sur la totalité des salaires versés ;
? L. 951-1 du code du travail : à compter du 1 er janvier 2004, les employeurs occupant au moins dix salariés doivent consacrer au financement des actions de formation professionnelle continue, définies à l'article L. 950-1 du même code, une part minimale de 1,60 % du montant des rémunérations versées pendant l'année en cours. Pour les entreprises de travail temporaire, ce taux est fixé à 2 % des rémunérations versées pendant l'année en cours, quelles que soient la nature et la date de la conclusion des contrats de travail.
L'intention du Gouvernement est de faire bénéficier les entreprises employant moins de vingt salariés d'un allégement de leurs contributions financières. Au-delà, les entreprises devraient continuer à assumer la totalité de leurs obligations.
Les entreprises étant dispensées d'effectuer, en tout ou partie, ces différents versements, la perte de recettes supportée par les organismes normalement destinataires de ces contributions serait compensée par l'État.
La mesure s'appliquerait aux entreprises qui comptent déjà entre dix et vingt salariés, et non aux seules entreprises qui franchiraient le seuil des dix salariés après la publication de l'ordonnance. Son coût est estimé, pour la première année, à 500 millions d'euros.
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
Outre un amendement rédactionnel, l'Assemblée nationale a adopté un amendement qui étend légèrement le champ de l'habilitation.
Comme cela a été indiqué, plusieurs contributions à la charge des entreprises à partir de dix salariés sont mises en oeuvre progressivement, grâce à un système de lissage (exonération les trois premières années, puis réduction dégressive de la contribution à acquitter). Une fois l'ordonnance adoptée, un tel lissage n'aura plus lieu d'être autour du seuil de dix salariés, mais le Gouvernement souhaiterait prévoir un dispositif analogue à partir de vingt salariés. Le texte initial de l'habilitation ne le permettant pas, l'amendement de l'Assemblée nationale est venu le compléter sur ce point.
Le dispositif de lissage prévu pour la contribution au développement de la formation professionnelle continue ne figure pas dans le code du travail, mais à l'article L. 235 ter EA du code général des impôts, ce qui explique que cet article soit visé dans le texte de l'amendement.
III - La position de votre commission
Il est indiscutable que bon nombre d'entreprises hésitent à franchir le seuil des dix salariés et que celui-ci représente un véritable frein à l'embauche. Comme l'indiquait le ministre délégué au travail, à l'emploi et à l'insertion professionnelle des jeunes, Gérard Larcher, lors des débats à l'Assemblée nationale, on compte environ 26.000 entreprises employant huit salariés, autant qui emploient neuf salariés, mais seulement 13.000 entreprises de dix salariés.
Votre commission approuve donc la mesure proposée par le Gouvernement, qui devrait permettre de lever un obstacle au développement des PME.
Cette disposition aura néanmoins un impact non négligeable sur les finances publiques, difficile à maîtriser de surcroît, puisqu'il dépendra, in fine , du succès de la mesure. Votre commission souhaite donc que soit engagée une réflexion globale sur les effets de seuil pour tenter d'en atténuer les effets négatifs, sans en reporter la charge sur le budget de l'État. Votre rapporteur a eu le sentiment, au cours des auditions qu'il a conduites, que les syndicats étaient prêts à s'engager dans une telle démarche.
Article premier, 4°
Mesure pour favoriser l'embauche de jeunes de moins
de vingt-six ans
Objet : Ce paragraphe a pour d'objet d'habiliter le Gouvernement à aménager, par ordonnance, les règles de décompte des effectifs pour favoriser l'embauche de jeunes de moins de vingt-six ans.
I - Le dispositif proposé
Comme le précédent, cet alinéa vise à diminuer le surcoût supporté par les entreprises en cas de franchissement de certains seuils d'effectif. La méthode employée est cependant différente ; il ne s'agit plus ici de mettre à la charge de l'État les dépenses occasionnées par le franchissement de seuil. Le Gouvernement propose d'exclure du décompte des effectifs les salariés âgés de moins de vingt-six ans, de manière à inciter les entreprises à recruter, par priorité, de jeunes demandeurs d'emplois, qui sont actuellement confrontés à un taux de chômage double de la moyenne nationale.
On l'a vu, le franchissement du seuil des dix salariés comporte des conséquences financières importantes pour les entreprises.
La mise en place des institutions représentatives du personnel est également soumise à des conditions d'effectif : l'article L. 421-1 du code du travail indique que l'élection de représentants du personnel est obligatoire dans les entreprises qui emploient au moins onze salariés ; l'élection du comité d'entreprise (CE) et la constitution du comité d'hygiène de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) sont obligatoires à partir de cinquante salariés. La création de ces institutions s'accompagne de coûts de fonctionnement non négligeables (versement au CE d'une subvention de fonctionnement égale à 0,2 % de la masse salariale et, le cas échéant, d'une subvention destinée au financement des activités sociales et culturelles, crédit d'heures des représentants du personnel, etc.).
L'effectif de l'entreprise a également une incidence sur le droit syndical : la désignation d'un délégué syndical est autorisée dans les entreprises employant au moins cinquante salariés (article L. 412-11 du code du travail). Dans les entreprises de moins de cinquante salariés disposant d'une section syndicale, le délégué du personnel peut également être désigné comme délégué syndical pour la durée de son mandat.
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L'article L. 620-10 du code du travail prévoit que les effectifs de l'entreprise sont calculés conformément aux dispositions suivantes : - les salariés titulaires d'un contrat à durée indéterminée à temps plein et les travailleurs à domicile sont pris intégralement en compte dans l'effectif de l'entreprise ; - les salariés titulaires d'un contrat à durée déterminée, les salariés titulaires d'un contrat de travail intermittent, les travailleurs mis à la disposition de l'entreprise par une entreprise extérieure, y compris les travailleurs temporaires, sont pris en compte dans l'effectif de l'entreprise au prorata de leur temps de présence au cours des douze mois précédents. Toutefois, les salariés titulaires d'un contrat à durée déterminée, d'un contrat de travail temporaire ou mis à disposition par une entreprise extérieure sont exclus du décompte des effectifs lorsqu'ils remplacent un salarié absent ou dont le contrat de travail est suspendu ;
- les salariés à temps partiel, quelle que
soit la nature de leur contrat de travail, sont pris en compte en divisant la
somme totale des horaires inscrits dans leurs contrats de travail par la
durée légale ou la durée conventionnelle du
travail.
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L'intention du Gouvernement est d'aménager les règles de décompte des effectifs pour en exclure les salariés âgés de moins de vingt-six ans. En conséquence, les entreprises seraient incitées à privilégier le recrutement de jeunes salariés, de préférence à des salariés plus âgés, ce qui devrait avoir un effet positif sur le taux d'emploi de cette classe d'âge.
Le ministre délégué au travail, à l'emploi et à l'insertion professionnelle a précisé pendant les débats à l'Assemblée nationale que la mesure envisagée n'entraînerait en aucun cas la suppression d'institutions représentatives du personnel déjà existantes.
Une fois passé l'âge de vingt-six ans, les salariés seraient pris en compte dans le calcul des effectifs selon les règles habituelles.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté un amendement prévoyant que l'aménagement des règles de décompte des effectifs s'appliquerait à compter du 22 juin 2005, date de présentation du projet de loi d'habilitation en conseil des ministres. Il s'agit ainsi d'éviter que les entreprises ne diffèrent, jusqu'au jour de publication de l'ordonnance, leurs projets d'embauche de jeunes de moins de vingt-six ans.
III - La position de votre commission
Consciente de l'ampleur du problème posé par le chômage des jeunes, votre commission approuve la mesure envisagée par le Gouvernement, qui devrait inciter les employeurs à privilégier les demandeurs d'emploi de moins de vingt-six ans dans leurs décisions de recrutement.
Ceux-ci sont souvent désavantagés, par rapport à des chômeurs plus âgés, par leur manque d'expérience professionnelle. La mesure proposée permettrait de compenser ce « handicap ».
Le risque existe cependant qu'elle suscite un « effet d'éviction » préjudiciable aux demandeurs d'emploi situés juste au-dessus de la limite d'âge. C'est pourquoi ce type de mesure ne saurait se substituer à une politique destinée à accroître le volume des créations nettes d'emplois.
Par ailleurs, même si elle comprend que la priorité soit aujourd'hui accordée à la création d'emplois, qui appelle des mesures simples et immédiatement lisibles par les employeurs, votre commission regrette les conséquences de cette disposition sur la représentation du personnel et la présence syndicale dans l'entreprise. Il serait certainement souhaitable de réfléchir aux moyens propres à renforcer la présence syndicale dans l'entreprise, et à y conforter la représentation du personnel, qui sont des préalables indispensables au développement du dialogue social auquel votre commission est très attachée.
Article 1, 5°
Création d'un dispositif d'insertion
inspiré du service militaire adapté destiné aux jeunes en
difficulté vivant en métropole
Objet : Ce paragraphe a pour objet d'instituer un nouveau mécanisme d'insertion destiné aux jeunes métropolitains sortis du système scolaire sans diplôme ni qualification.
I - Le dispositif proposé
Le cinquième point de l'habilitation demandée par le Gouvernement vise à mettre en place, en métropole, un dispositif d'insertion inspiré du service militaire adapté (SMA) existant outre-mer. Il ne s'agit pas de reproduire purement et simplement le SMA en métropole, mais de tirer les enseignements de son succès, en s'appuyant sur l'expérience des institutions du ministère de la défense.
Le succès du service militaire adapté : une source d'inspiration pour la métropole
Le SMA a été créé en 1961 à l'initiative de Michel Debré. Il regroupe aujourd'hui huit corps de troupes basés outre-mer (en Martinique, en Guadeloupe, à la Réunion, en Guyane - deux corps -, à Mayotte, en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie). En consacrant 30 % du temps de service à des activités militaires et 70 % à la formation professionnelle, ce type de service poursuit un triple objectif :
- faciliter la réinsertion sociale et professionnelle des jeunes ;
- contribuer à la mise en valeur de la collectivité dans laquelle l'unité du SMA est implantée ;
- participer aux plans de secours et de défense du territoire.
Depuis la loi du 28 octobre 1997 portant réforme du service national, le SMA fait appel au volontariat. Trois mille jeunes en bénéficient chaque année, avec un encadrement composé de cinq cents officiers et sous-officiers, de deux cent cinquante militaires du rang et de quatre-vingt-dix civils.
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Le SMA accueille dans ses rangs trois populations distinctes : les volontaires stagiaires, les volontaires techniciens et les engagés volontaires. 1) Les volontaires stagiaires sont des personnes âgées de plus de dix-huit ans et de moins de vingt-six ans, rencontrant des difficultés d'insertion et souhaitant recevoir une formation professionnelle adaptée dans un cadre militaire. Le nombre de postes offerts est d'environ 2.300. La durée de la formation proposée est comprise entre douze et vingt-quatre mois selon la formation suivie. La rémunération est actuellement de l'ordre de 300 euros par mois. Les unités du SMA délivrent des formations dans près de quarante-cinq filières différentes qui sont validées, par la délivrance d'un certificat de niveau V (certificat d'aptitude professionnelle, certificat d'aptitude professionnelle agricole ou par l'obtention d'un module de formation reconnu par l'Association nationale pour la formation professionnelle des adules (AFPA ou bien encore par l'attestation de formation professionnelle délivrée par les unités du SMA.
2) Les volontaires techniciens du
SMA
sont des jeunes âgés de plus de
dix-huit ans et de moins de vingt-six ans, titulaires d'un
diplôme de type certificat d'aptitude professionnelle (CAP) ou brevet de
technicien supérieur (BTS), et cherchant à acquérir une
première expérience professionnelle.
La durée de la formation proposée est de douze mois, renouvelable trois fois au maximum. La rémunération varie en fonction de l'affectation, du grade et de la situation familiale. 3) Les engagés volontaires du SMA ont entre dix-huit et vingt-neuf ans et doivent être titulaires d'un BTS ou d'un bac professionnel dans les spécialités du SMA. Cette filière s'adresse à des personnes qui résident aussi bien outre-mer qu'en métropole et qui demandent à servir comme engagé volontaire du SMA, afin d'y enseigner. Le nombre de postes disponible est limité et fonction des besoins : environ vingt postes tous les quatre mois.
La rémunération proposée
dépend de l'affectation, du grade, de la durée des services et de
la situation familiale. A titre indicatif, elle est actuellement comprise entre
1.000 euros par mois à compter du jour du début de service
et 2.200 euros pour un caporal-chef en fin de service.
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L'étendue de l'habilitation demandée par le Gouvernement
Le Gouvernement souhaite créer ce nouveau mécanisme d'insertion « dans les institutions de la défense ». Le choix de cette rédaction signifie que le ministère de la défense occupera un rôle central dans le dispositif, en associant toutes ses structures, ainsi que les personnels dont il a la charge et avec lesquels il entretient des liens, y compris les 28.000 correspondants défense dans les communes et les 45.000 personnes composant la réserve opérationnelle. Un établissement public devrait également être créé pour l'occasion, associant étroitement les ministères de la défense, de l'emploi et de l'éducation.
Il est aussi prévu que ce dispositif d'insertion soit « assorti d'un statut adapté aux exigences particulières de cette formation » . Ces termes impliquent que les futurs bénéficiaires seront considérés comme des civils mais qu'ils devront respecter un ensemble de règles nécessaires à l'organisation de la vie en société, comme le régime de l'internat, à l'exception des jours de fin de semaine.
Le Gouvernement entend pour cela procéder aux modifications législatives nécessaires, en particulier dans les codes de la défense et du service national, dans la loi n° 2005-270 du 24 mars 2005 portant statut général des militaires et dans la loi n° 99-894 du 22 octobre 1999 portant organisation de la réserve militaire et du service de défense,
D'après les renseignements disponibles, la population visée en métropole serait la même que celle du SMA : des jeunes en difficulté, qui bénéficieraient d'une formation d'une durée de six mois à deux ans. Les premiers centres de formation pourraient ouvrir à la rentrée de septembre et accueillir 20.000 personnes d'ici à la fin 2007. Le nouveau dispositif devrait reposer sur la journée d'appel de préparation à la défense (JAPD) pour détecter les personnes potentiellement concernées. Dans ce cadre, en effet, les services du ministère de la défense accueillent, depuis la fin du service national obligatoire et la professionnalisation des armées en 1996, près de 800.000 jeunes chaque année.
Pour une classe d'âge donnée, on estime à 60.000 le nombre de personnes qui se trouvent en échec scolaire, sans être illettrés, et à 25.000 celles qui sont considérées comme étant en situation d'échec total. Le mécanisme d'insertion envisagé par le Gouvernement s'adressera à ces derniers et reposera sur trois volets :
- l'apprentissage d'un savoir-être personnel grâce à des repères d'autorité ;
- l'acquisition des connaissances de base comme la lecture, l'écriture et le calcul ;
- le suivi d'une formation professionnelle destinée à leur permettre de trouver un emploi, notamment dans l'artisanat.
A la différence du SMA, la création d'écoles de caractère militaire n'est pas envisagée. La gestion et l'encadrement de ces centres de formation seraient confiés à d'anciens militaires ainsi qu'à des réservistes. L'éducation nationale mettrait ponctuellement à disposition des enseignants pour assurer la remise à niveau scolaire.
L'Assemblée nationale a adopté ce paragraphe sans modification.
II - La position de votre commission
Votre commission approuve la mise en place, en métropole, d'un nouveau mécanisme d'insertion fondé sur l'expérience réussie du SMA.
Elle constate en effet, pour le regretter que, malgré le dévouement des personnels de l'enseignement et l'importance de l'effort budgétaire engagé par la Nation dans le domaine éducatif, le nombre des jeunes en échec scolaire reste élevé dans notre pays. Elle estime que cette population, fortement touchée par le chômage de longue durée, bénéficiera de la mise en oeuvre de cette formule d'insertion innovante.
Votre commission se félicite d'autant plus de cette initiative qu'elle a elle-même souligné, à de nombreuses reprises, le bilan positif du SMA qui a contribué, depuis sa création, à la formation d'environ 100.000 jeunes gens outre-mer. Le taux d'insertion professionnelle des bénéficiaires à l'issue de la période de formation apparaît très satisfaisant et continue de s'améliorer : il atteint 75 % en 2004. Au total, 85 % des jeunes obtiennent une attestation de formation du SMA, un diplôme officiel de l'éducation nationale ou du ministère du travail ou, au minimum, une unité de valeur d'une formation certifiante.
Évolution du taux d'insertion des jeunes après le SMA
(en pourcentage)
Source : ministère de l'outre-mer
Article premier, 6°
Simplification des formalités d'embauche et
de paiement
Objet : Le 6° de cet article prévoit d'habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance, à l'intention des très petites entreprises, des mesures de simplification des formalités d'embauche, de paiement et de versement des cotisations sociales.
I - Le dispositif proposé
L'exposé des motifs du projet de loi d'habilitation indique que le Gouvernement projette de créer, par ordonnance, un « chèque emploi pour les très petites entreprises » . Comme le Premier ministre l'a indiqué en ouverture du débat à l'Assemblée nationale, ce document s'inscrira « dans le prolongement du titre emploi entreprise pour les salariés occasionnels » et « servira à la fois de déclaration unique d'embauche, de contrat de travail, de déclaration des données sociales et de fiche de paie » .
L'article 46 du projet de loi en faveur des petites et moyennes entreprises, actuellement en cours d'examen par le Parlement, prévoyait initialement de réformer le titre emploi entreprise (TEE) pour créer le chèque emploi. Mais cet article a été retiré du texte en cours de discussion, au profit du présent projet de loi d'habilitation, qui propose d'autoriser le Gouvernement à prendre, par voie d'ordonnance, les mesures nécessaires.
Présentation du titre emploi entreprise (TEE)
Le TEE, auquel le chef du Gouvernement a fait référence, a été créé par l'article 5 de l'ordonnance n° 2003-1213 du 18 décembre 2003 relative aux mesures de simplification des formalités concernant les entreprises, les travailleurs indépendants, les associations et les particuliers employeurs, ratifiée par la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit. Les dispositions le concernant ont été codifiées aux articles L. 133-5-1 et L. 133-5-2 du code de la sécurité sociale et précisées par le décret n° 2004-121 du 9 février 2004 relatif au titre emploi entreprise.
Le TEE permet d'accomplir, en une seule fois, toutes les formalités sociales liées à l'emploi : recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'assurance chômage, déclaration fiscale des salaires, déclarations aux services de médecine du travail, déclarations prescrites par les institutions de protection sociale complémentaire et, le cas échéant, déclarations prescrites par les caisses de congés payés.
Le TEE s'inspire de divers « chèques-emploi » ou « titres emploi » déjà existants :
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Sont actuellement en vigueur : - le chèque-emploi services , créé en 1994 puis pérennisé en 1996, qui permet à un particulier employeur de rémunérer un salarié employé à son domicile, pour une aide occasionnelle à caractère familial ou domestique, et de s'acquitter de la déclaration et du paiement des charges sociales correspondantes ; - le titre emploi simplifié agricole (TESA), créé en 2000, qui peut être utilisé par les employeurs de la production agricole [exploitants agricoles, entreprises de travaux agricoles, forestiers, coopératives employant moins de onze salariés permanents, coopératives d'utilisation de matériel agricole (CUMA)] afin d'effectuer, au moyen d'un document unique remis par leur caisse de mutualité sociale agricole, dix formalités liées à l'embauche et à l'emploi de leurs salariés saisonniers (sous contrat à durée déterminée) ; - dans les départements d'outre-mer uniquement : le titre de travail simplifié (TTS) institué par la loi du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer, qui s'adresse aux entreprises de moins de onze salariés pour les emplois dont la durée n'excède pas cent jours par an. Par ailleurs, un chèque-emploi associatif a été créée par la loi n° 2003-442 du 19 mai 2003 au profit des associations à but non lucratif qui emploient au plus trois salariés en équivalent temps plein durant l'année civile. |
Le TEE est réservé aux entreprises de moins de dix salariés, à l'exception des entreprises du secteur agricole et des entreprises localisées outre-mer, qui disposent de titres particuliers. Il a pour ambition de simplifier les formalités sociales des employeurs, notamment dans les petites entreprises qui considèrent le temps consacré aux formalités comme excessif et improductif, et de réduire le travail clandestin.
Ce titre regroupe lui-même deux dispositifs distincts : l'un pour les entreprises employant des salariés en contrat à durée indéterminée (700.000 emplois permanents visés), l'autre pour toutes les entreprises employant des personnes pour cent jours au plus (2,5 millions d'emplois occasionnels visés). Ils sont conçus indépendamment l'un de l'autre :
- le TEE pour les salariés occasionnels est bâti sur le modèle des chèques-emploi service et part de la rémunération nette versée au salarié pour recalculer les divers éléments de la rémunération et les cotisations sociales ;
- le TEE des salariés permanents part, comme les bulletins de paie traditionnels, de la rémunération brute pour calculer, suivant la logique de l'établissement de la paye, les différentes cotisations sociales et la rémunération nette.
Le lancement du TEE a été financé par l'ACOSS pour 4,5 millions d'euros en 2004 et en 2005. L'opération s'inscrit dans le cadre de la convention d'objectifs et de gestion 2002-2005 conclue entre l'État et l'ACOSS. Les organismes habilités à mettre en oeuvre gratuitement le TEE sont les URSAFF et les centres nationaux de traitement du TEE compétents pour certains secteurs professionnels.
La mise en place du TEE a été progressive : disponible à compter du 1 er janvier 2004, dans cinq régions (Aquitaine, Auvergne, Limousin, Midi-Pyrénées et Rhône-Alpes) et deux secteurs d'activité (bâtiment et hôtellerie-cafés-restaurants) pour leurs seuls emplois occasionnels, il a ensuite été étendu selon l'échéancier suivant :
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TEE et salariés occasionnels |
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Date d'application |
Secteur d'activité concerné |
Territoire concerné |
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1 er janvier 2004 |
Hôtels, cafés, restaurants, bâtiments et travaux publics |
Aquitaine, Auvergne, Limousin, Midi-Pyrénées, Rhône-Alpes |
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1 er avril 2004 |
Hôtels, cafés, restaurants, bâtiments et travaux publics |
France entière |
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Coiffure, commerce de détail de viandes et charcuterie, services fournis aux entreprises |
Pays de Loire, Poitou-Charentes |
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Commerce et réparation auto, agences immobilières, commerce de détail et marchés |
Aquitaine, Limousin, Midi-Pyrénées |
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1 er juillet 2004 |
Coiffure, commerce de détail de viandes et charcuterie, services fournis aux entreprises, commerce et réparation auto, agences immobilières, commerce de détail et marchés |
France entière |
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TEE et salariés permanents |
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Date d'application |
Secteur d'activité concerné |
Territoire concerné |
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1 er juillet 2004 |
Hôtels, cafés, restaurants |
Aquitaine, Auvergne, Limousin, Midi-Pyrénées, Rhône-Alpes |
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Coiffure, commerce de détail de viandes et charcuterie, services fournis aux entreprises |
Pays de Loire, Poitou-Charentes |
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Commerce et réparation auto, agences immobilières, commerce de détail et marchés |
Aquitaine, Limousin, Midi-Pyrénées |
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1 er octobre 2004 |
Tous secteurs |
France entière |
L'extension des deux titres emploi entreprise à l'ensemble des secteurs d'activité n'a pas été envisagée. En effet, le coût de leur adaptation à des secteurs où le nombre de salariés susceptibles d'être concernés est faible ne se justifiait pas au regard des effets attendus sur l'emploi.
La réforme envisagée
Le TEE ne semble avoir rencontré, jusqu'ici, qu'un succès très limité. Gérard Cornu, rapporteur, au nom de la commission des Affaires économiques, du projet de loi en faveur des PME, faisait ainsi dans son rapport 11 ( * ) le constat suivant : « bien que normalement applicable depuis le 1 er janvier 2004, le TEE n'a réellement pu commencer à fonctionner qu'à compter du mois de mars suivant, après la parution du décret d'application du 9 février 2004 relatif au TEE. Force est cependant de constater qu'après un an d'expérience, le dispositif n'est pas particulièrement probant au regard des dizaines de milliers d'entreprises susceptibles d'être concernées : un peu plus de 14.000 entreprises adhérentes au dispositif et un nombre de salariés employés en février 2005 à peine supérieur (14.300), dont on ne sait au demeurant combien ont pu bénéficier de ce dispositif pour sortir de l'économie souterraine, le bilan paraît maigre » .
Cet échec amène le Gouvernement à proposer une réforme du TEE afin de le rendre plus attractif.
La principale modification envisagée consisterait à transformer le TEE pour en faire un instrument de paiement des salariés, à l'image du chèque emploi-service pour les particuliers employeurs.
Le changement de dénomination, pour passer du « titre emploi » au « chèque emploi », n'est d'ailleurs pas anodin : alors que le TEE est un document remis à l'employeur, comportant des volets sociaux pour l'accomplissement des formalités correspondantes, le chèque emploi comporterait, outre ces pièces, des chèques bancaires pour la rémunération du salarié. Le chèque emploi sera donc un outil plus complet que le TEE. Son statut de titre de paiement implique qu'il soit émis et délivré par des établissements bancaires.
Le chèque emploi tiendrait lieu également de contrat de travail et dispenserait l'employeur d'effectuer la déclaration préalable d'embauche, prévue à l'article L. 320 du code du travail.
L'Assemblée nationale a adopté cet alinéa sans modification.
II - La position de votre commission
Bien qu'elle soit favorable, par principe, aux mesures de simplification destinées aux petites entreprises, votre commission avait porté, à l'occasion de l'examen du projet de loi en faveur des PME, un jugement critique sur les conditions d'élaboration du chèque emploi.
Constatant les résultats peu concluants obtenus par le TEE, elle avait déploré les changements fréquents apportés au dispositif, qui affecte sa lisibilité par les entreprises, et s'était étonnée du foisonnement d'initiatives tendant à la création de divers « chèques », alors que coexistent déjà, comme cela a été rappelé, plusieurs dispositifs destinés à des publics ou à des territoires différents. Ainsi, en février 2003, un dispositif, alors appelé « chèque-emploi entreprises », avait été introduit par l'Assemblée nationale par voie d'amendement dans le projet de loi pour l'initiative économique, alors qu'au même moment, un projet de loi habilitant le Gouvernement à mettre en place ce chèque par ordonnance et une proposition de loi relative à la création d'un chèque-emploi associatif étaient en cours d'examen par les deux assemblées, de même qu'un dispositif de chèque-emploi jeune été. Il a fallu attendre l'ordonnance du 18 décembre 2003, puis le décret du 9 février 2004, pour que le cadre réglementaire de ce qui était devenu entre temps le TEE soit opérationnel.
Par ailleurs, il ne semble pas que toutes les difficultés techniques de mise en oeuvre du chèque emploi aient été levées.
Si le chèque a vocation à se substituer au bulletin de paie, il paraîtrait logique que les mentions devant obligatoirement figurer sur ce dernier, telles que la convention collective applicable à l'entreprise ou la position du salarié dans la classification conventionnelle (grille des salaires), y soient également inscrites. Les représentants de l'artisanat, concernés au premier chef par ce dispositif, ont souligné, lors de leur audition par votre rapporteur, que la simple mention de la convention collective applicable obligerait à imprimer 278 modèles de chèques différents, soit autant que de conventions collectives en vigueur dans notre pays. La mention de la position du salarié dans la classification conventionnelle imposerait de modifier le chèque emploi après chaque négociation salariale. Ils ont estimé, en conséquence, qu'un tel dispositif serait difficilement gérable.
La dispense de déclaration préalable à l'embauche risque également de rendre plus difficile la lutte contre le travail illégal, que cette procédure avait précisément pour but de contrer.
Le ministère des petites et moyennes entreprises, de l'artisanat, du commerce et des professions libérales, a mis en place un groupe de travail réunissant des représentants des experts-comptables, des représentants du réseau des Banques populaires, un membre de la Fédération française bancaire, le directeur du financement de l'ACOSS ainsi que des représentants du ministère de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement, du ministère de la santé et des solidarités, pour réfléchir aux solutions à apporter à ces difficultés.
Enfin, pour lever toute ambiguïté sur le plan juridique, votre commission vous propose de compléter, par voie d' amendement , l'habilitation donnée au Gouvernement en indiquant, de manière plus précise, les fonctions remplies par le chèque emploi. Le projet de loi fait référence à l'accomplissement des formalités de déclaration d'embauche et de déclaration aux organismes sociaux ainsi qu'à son utilisation comme titre de paiement. Il convient d'ajouter qu'il aurait également vocation à tenir lieu, le cas échéant, de contrat de travail et de bulletin de paie.
Article 1, 7°
Diversification et simplification de l'accès aux
trois fonctions publiques
Objet : Ce paragraphe vise à supprimer les limites d'âge applicables pour l'accès à la fonction publique et à créer une nouvelle modalité de recrutement pour les jeunes de seize à vingt-cinq ans sortis du système éducatif sans diplôme ou ayant des difficultés d'insertion professionnelle.
I - Le dispositif proposé
Le septième point du projet de loi d'habilitation a pour objet d'assouplir les règles d'accès à la fonction publique. Il s'agit tout à la fois :
- de rendre possible le recrutement des « seniors », en supprimant les limites d'âge encore en vigueur pour les concours externes ;
- de créer, à l'attention des jeunes en difficulté de seize à vingt-cinq ans, un dispositif de formation en alternance rémunérée débouchant sur une intégration à la fonction publique en qualité de fonctionnaires titulaires, à l'issue d'un examen professionnel.
La suppression des limites d'âge applicables au recrutement dans les trois fonctions publiques
L'article 5 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ne fait aucune mention d'une condition d'âge pour accéder à la fonction publique. Le principe d'égalité d'accès à la fonction publique exposé à l'article 6 de cette même loi prévoit en effet qu'« aucune distinction, directe ou indirecte, ne peut être faite entre les fonctionnaires en raison (...) de leur âge ». Mais le même article prévoit que des « conditions d'âge peuvent être fixées ( ... ) pour le recrutement des fonctionnaires, lorsqu'elles visent à permettre le déroulement de leur carrière ».
On retrouve les mêmes termes dans l'article 11 de la loi n° 2001-1066 du 16 novembre 2001 relative à la lutte contre les discriminations. Au total, cette rédaction peut néanmoins être interprétée de manière très large, ce qui limite la portée du principe d'égalité d'accès à la fonction publique énoncé.
Par ailleurs, depuis 1946, le Conseil d'État a reconnu au pouvoir réglementaire, pour chaque statut particulier ou pour une catégorie particulière de fonctionnaire, la possibilité de fixer un âge au-delà duquel il n'est pas possible de se présenter à un concours.
Ainsi, dans la plupart des concours externes, il existe une limite d'âge supérieure, justifiée par la difficulté de concilier une entrée tardive dans la fonction publique avec un déroulement de carrière susceptible d'ouvrir un droit à pension de retraite après quinze ans de service. Pour les concours de catégorie A, cette limite d'âge est située en général entre vingt-huit et quarante ans. S'agissant du recrutement des catégories B et C, le décret n° 75-765 du 14 août 1975 a reporté de quarante à quarante-cinq ans l'âge limite d'accès pour l'ensemble des fonctionnaires soumis au statut général, nonobstant des dispositions spéciales plus favorables.
Dans ces conditions, la présente demande d'habilitation doit permettre d'aller au-delà de ce que le législateur de 1983 avait souhaité, en posant cette fois comme un principe général la suppression des limites d'âge pour l'accès à la fonction publique. Ne subsisteraient plus que deux exceptions : pour les personnels en « service actif » d'une part, et pour les concours externes de la haute fonction publique, d'autre part.
La mise en oeuvre du nouveau dispositif de « PACTE junior » destiné aux jeunes de moins de vingt-six ans
Le Gouvernement souhaite également instituer, dans des délais rapides, une nouvelle modalité de recrutement dans les trois fonctions publiques qui sera réservée aux jeunes en difficulté de moins de vingt-six ans.
Il convient de préciser que la présente demande d'habilitation recouvre un projet du Gouvernement déjà largement débattu au cours de ces derniers mois et dont elle ne fera qu'accélérer la réalisation. Lors de son audition devant la commission des Lois 12 ( * ) , Renaud Dutreil, alors ministre de la fonction publique et de la réforme de l'État, avait ainsi annoncé l'élaboration prochaine d'un projet de loi de modernisation de la fonction publique territoriale. L'un des éléments majeurs de ce projet résidait précisément dans ce dispositif baptisé « Parcours d'accès aux carrières des fonctions publiques territoriales, hospitalières et de l'État » ou « PACTE junior ». Une large concertation avec les collectivités territoriales et les organisations syndicales représentatives a déjà eu lieu à ce sujet, notamment dans le cadre du Conseil supérieur de la fonction publique de l'État.
Le « PACTE junior » doit instaurer une voie de pré-recrutement dans la fonction publique, matérialisée par un contrat passé entre une administration et le bénéficiaire, pour une durée de un à deux ans. Il s'agit d'une formation en alternance avec un emploi, qui permet ensuite au bénéficiaire d'intégrer la fonction publique en qualité de fonctionnaire titulaire, en passant non pas un concours mais une procédure de vérification de son aptitude professionnelle.
Les bénéficiaires du « PACTE junior » seront les jeunes âgés de seize à vingt-cinq ans révolus, sortis sans diplôme ou sans qualification du système scolaire, ou dont le niveau de qualification est inférieur au baccalauréat, et qui rencontrent des difficultés pour trouver un emploi. La sélection des candidats potentiels doit être effectuée par le service public de l'emploi, l'Agence nationale pour l'emploi ou les missions locales.
Le « PACTE junior » présentera plusieurs avantages pour le jeune qui en bénéficiera : le temps de formation devrait correspondre à 20 % de la durée du contrat, un accompagnement par un tuteur est prévu et le dispositif qualifiant apportera la garantie de se voir proposer un emploi de titulaire dans la fonction publique, par le biais de l'examen professionnel.
Les employeurs publics seront encouragés à utiliser ce dispositif, grâce à une exonération des charges patronales au titre des assurances sociales et des allocations familiales, d'une part, et de la fidélisation de l'agent qui aura été formé dans son poste, d'autre part.
L'Assemblée nationale a adopté ce paragraphe sans modification.
II - La position de votre commission
Votre commission se félicite de la suppression des limites d'âge pour accéder à la fonction publique. Elle estime que cette évolution est rendue indispensable par :
- la perspective de départs à la retraite massifs des prochaines années dans la fonction publique territoriale qui pourraient occasionner des difficultés de recrutement ;
- les dispositions de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites, qui reposent notamment sur un allongement de la durée d'activité ;
- par le besoin, en termes de gestion des ressources humaines, de favoriser les échanges entre secteur privé et secteur public. Il apparaît en effet souhaitable de rendre possible les « secondes carrières » des personnes issues du secteur privé, car ces dernières peuvent constituer une source d'enrichissement utile pour les administrations.
Votre commission estime au surplus que la procédure d'habilitation fait suite à un large débat engagé depuis l'automne 2004. L'ordre du jour parlementaire n'ayant pas encore permis la discussion du projet de loi de modernisation de la fonction publique territoriale, la procédure d'ordonnance permettra utilement d'en accélérer la réalisation sur ce point.
Votre commission approuve également la mise en oeuvre du « PACTE junior », tout en prenant acte que le fondement juridique de l'accès à la fonction publique demeure celui du concours. Elle considère en effet qu'il est nécessaire de prendre en compte la situation spécifique des jeunes en difficulté âgés de moins de vingt-six ans, au regard du marché du travail, pour apprécier la modification que le Gouvernement se propose d'apporter au mode d'accès aux corps et cadres d'emploi de catégorie C.
Article premier, 8°
Incitations fiscales à la reprise
d'emploi
Objet : Le 8° de cet article propose d'habiliter le Gouvernement à instaurer, par ordonnance, de nouvelles incitations fiscales destinées à encourager la reprise d'emploi.
I - Le dispositif proposé
Le 8° de cet article prévoit la création de deux incitations fiscales, l'une au profit des chômeurs de longue durée titulaires de minima sociaux (a), l'autre destinée aux jeunes qui acceptent un emploi dans un secteur confronté à des pénuries de main-d'oeuvre (b).
Le retour à l'emploi s'accompagne de dépenses supplémentaires - frais de garde des enfants, frais de transport, perte de certaines aides... - qui n'incitent évidemment pas à la reprise d'emploi. Pour les compenser, le Gouvernement prévoit le versement d'une nouvelle aide, sous forme de prime ou de crédit d'impôt, dont le montant devrait être, au vu des déclarations du Premier ministre, fixé à 1.000 euros.
Les modalités pratiques de versement de cette aide restent à préciser, mais il n'est pas exclu qu'il soit échelonné, de façon à ce que ses bénéficiaires puissent faire face plus facilement à des dépenses étalées dans le temps.
Cette mesure serait ciblée sur le public le plus éloigné de l'emploi, à savoir les chômeurs de longue durée, inscrits depuis plus d'un an à l'ANPE et titulaires de minima sociaux.
Il est à noter que la prime serait versée en cas de reprise d'un emploi salarié, mais aussi en cas de création ou de reprise d'entreprise.
La deuxième mesure fiscale envisagée vise à remédier aux difficultés de recrutement que connaissent certains secteurs d'activité.
Le public ici visé est celui des jeunes de moins de vingt-six ans ; on peut donc y voir une mesure complémentaire de celle figurant au 4°, elle aussi destinée à lutter contre le fléau du chômage des jeunes.
Une prime, dont le montant devrait être, là encore, fixé à 1.000 euros, serait versée aux jeunes acceptant de reprendre un emploi dans les secteurs confrontés à des difficultés de recrutement. Cette mesure devrait les encourager à se tourner vers ces métiers, qui sont généralement exigeants sur le plan professionnel, et enverrait également un « signal » positif à l'intention des jeunes demandeurs d'emploi, pour attirer leur attention sur ces « gisements d'emplois » inexploités.
La liste des secteurs et des métiers qui ouvriront droit au versement de cette prime n'est pas encore connue. Elle devrait être fixée par arrêté interministériel, à l'issue d'une large concertation.
On peut cependant affirmer, sans trop s'avancer, que les secteurs, confrontés à des difficultés de recrutement « chroniques » devraient y figurer, par exemple ceux du bâtiment et des travaux publics, l'hôtellerie-restauration ou encore certains métiers de maintenance (électriciens, plombiers, etc.).
L'Assemblée nationale a adopté cet alinéa sans modification.
II - La position de votre commission
Au même titre que la prime pour l'emploi, créée par le gouvernement de Lionel Jospin, ces mesures fiscales ont vocation à être des outils d'incitation à la reprise d'emploi. Elles sont convenablement ciblées puisqu'elles concernent, d'une part, des publics en grande difficulté, d'autre part, des secteurs confrontés à une pénurie de personnel. Votre commission partage donc pleinement la philosophie de ces mesures.
L'estimation, qui figure dans l'exposé des motifs, selon laquelle 500.000 emplois ne trouveraient pas preneurs, est en revanche davantage sujette à caution : on retient, le plus souvent, le nombre de 200.000 offres d'emploi non pourvues.
Article premier, 9°(nouveau)
Mesures d'adaptation à
l'outre-mer
Objet : Le 9° de cet article, introduit par l'Assemblée nationale, vise à prévoir que le Gouvernement puisse adapter le contenu des ordonnances aux conditions propres à l'outre-mer.
I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a complété l'article premier par un 9° relatif à l'adaptation des ordonnances outre-mer.
Ce nouvel alinéa prévoit, tout d'abord, d'adapter le contenu des ordonnances prises en application des 5° (service militaire adapté), 6° (chèque emploi) et 8° (incitations fiscales) à la situation particulière des départements d'outre-mer (DOM).
Le 5° proposant d'étendre à la métropole le service militaire adapté (SMA) existant outre-mer, il est probable que l'ordonnance n'affectera guère les pratiques en vigueur dans les DOM.
Le 6° habilite le Gouvernement à créer le chèque emploi, mais il existe déjà outre-mer un titre de travail simplifié (TTS). L'ordonnance devra donc tenir compte de ce dispositif déjà existant.
Les mesures fiscales prévues au 8° devront également être conciliées avec des dispositions propres aux DOM. L'article L. 832-9 du code du travail, en particulier, prévoit déjà, au profit des titulaires de minima sociaux, le versement d'une allocation de retour à l'activité pour leur réinsertion dans une activité professionnelle salariée ou indépendante.
Il vise ensuite à rendre applicable à Mayotte, sous réserve des adaptations rendues nécessaires par la situation particulière de ce territoire, les ordonnances prises sur la base des 1° à 7° du présent article. A contrario , les mesures fiscales visées au 8° n'auraient donc pas vocation à y être appliquées. Cette exclusion s'explique par la compétence reconnue au conseil général de Mayotte en matière fiscale.
Sur proposition des députés Mansour Kamardine et Guy Geoffroy, deux sous-amendements rédactionnels ont été adoptés par l'Assemblée nationale, notamment pour remplacer l'expression « situation particulière de Mayotte » par celle, plus usitée, d' « organisation particulière de Mayotte » .
II - La position de votre commission
Votre commission comprend la nécessité d'adapter le contenu des ordonnances à la situation particulière de l'outre-mer.
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* *
Votre commission vous demande d'adopter l'article premier ainsi modifié.
Article 2
Délais d'habilitation et de
ratification
Objet : Cet article indique dans quel délai les ordonnances devront être prises par le Gouvernement et les projets de loi de ratification correspondant déposés devant le Parlement.
I - Le dispositif proposé
Le texte initial du projet de loi d'habilitation indiquait que les ordonnances devaient être prises dans un délai de trois mois à compter de sa promulgation.
Un second délai de trois mois, courant à compter de la publication de chaque ordonnance, était fixé pour le dépôt du projet de loi de ratification correspondant. A défaut, l'ordonnance concernée deviendrait caduque en vertu de l'article 38 de la Constitution.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté un amendement du groupe socialiste tendant à ramener ces deux délais de trois à deux mois. Le député du Nord, Jean Le Garrec, qui a défendu cet amendement en séance, l'a justifié, non sans humour, par la volonté de son groupe d'aider le Premier ministre à tenir ses engagements dans le délai de cent jours qu'il s'est lui-même fixé.
Ne voyant aucun inconvénient à agir plus rapidement qu'il l'avait d'abord prévu, le Gouvernement a donné un avis favorable à l'adoption de cet amendement.
III - La position de votre commission
Votre commission ne voit aucune raison de revenir sur l'initiative prise à l'Assemblée nationale et juge qu'il serait déraisonnable de proposer un délai encore plus bref.
En conséquence, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
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Réunie le mercredi 6 juillet 2005, la commission a adopté le présent projet de loi d'habilitation ainsi modifié.
* 10 Droit du travail , Antoine Mazeaud, Domat droit privé, Montchrestien, 2 e édition, 2000, p. 299.
* 11 Rapport n° 333 (2004-2005) de Gérard Cornu, fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 11 mai 2005.
* 12 Audition du 16 novembre 2004 réalisée dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2005.