N° 438
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005
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Annexe au procès-verbal de la séance du 29 juin 2005 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE, pour la confiance et la modernisation de l' économie ,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur.
Tome II : Tableau comparatif et annexes
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 2249 , 2342 , 2329 , 2333 et T.A. 458
Sénat : 433 , 436 , 437 (2004-2005)
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Politique économique. |
EXPOSÉ GÉNÉRAL
Votre commission des finances ne peut qu'approuver la démarche qui conduit le gouvernement à présenter devant le Sénat le présent projet de loi pour la confiance et la modernisation de l'économie adopté par l'Assemblée nationale en première lecture après déclaration d'urgence.
Le contexte communautaire et législatif
Ce projet prolonge une série de textes à caractère financier qui, deux ans après le vote de la loi de sécurité financière du 1 er août 2003 (n° 2003-706), viennent poursuivre l'adaptation de notre droit aux exigences communautaires : le projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine des marchés financiers 1 ( * ) , adopté en première lecture par le Sénat dans sa séance du 2 mai 2005, et le projet de loi portant divers dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de l'assurance 2 ( * ) , examiné en commission des finances le 7 juin dernier mais non encore inscrit à l'ordre du jour du Sénat.
A ces deux textes que la commission des finances a rapportés au fond, il faut d'abord ajouter les projets de loi relatifs à la sauvegarde des entreprises 3 ( * ) , et aux petites et moyennes entreprises 4 ( * ) - dont elle s'est saisie pour avis -, qui viennent compléter cet ensemble de mesures favorables au financement de l'économie et donc à l'emploi.
Mais il faut aussi évoquer à la suite du changement de gouvernement, ce qu'il est prévu de faire en matière d'emploi dans le cadre des ordonnances annoncées par M. Dominique de Villepin, Premier ministre, dans son discours de politique générale.
C'est d'ailleurs la volonté de donner une nouvelle impulsion à la politique économique de la France qui a justifié l'introduction, à l'initiative du gouvernement ou avec son plein accord, de dispositions nouvelles notamment de nature fiscale pour stimuler la croissance.
Une bonne méthode législative
Si le présent projet de loi répond à l'évidence aux besoins de notre économie, il vient aussi, dans les faits même si cela ne correspond pas aux intentions exprimées par le gouvernement, opportunément satisfaire un souci de méthode de votre commission des finances.
Lors de l'examen du projet de loi de finances rectificative pour 2004, votre rapporteur général avait ainsi souligné l'intérêt qu'il y aurait à recourir de façon plus systématique à ces projets de loi, communément appelés DDOEF , portant « diverses dispositions d'ordre économique et financier », pour éviter que le Parlement n'ait à statuer, dans la précipitation qui caractérise les sessions budgétaires, sur des mesures trop complexes pour être examinées en quelques jours.
De fait, votre rapporteur général a pu prendre tous contacts utiles avec nombre de professionnels concernés et notamment avec les acteurs de la place financière de Paris, qui lui ont permis d'analyser de façon approfondie les novations et innovations introduites par le présent projet de loi.
Poursuivre la modernisation des marchés financiers, enjeu majeur de compétitivité
Au delà de l'hétérogénéité des mesures qu'il contient - puisque l'on y trouve notamment une disposition relative à la fiscalité des tabacs et la prorogation d'une habilitation à rédiger un code des propriétés publiques -, ce texte s'inscrit clairement dans une politique de modernisation des marchés financiers et d'aménagement de la politique de l'épargne. Il comporte une série de dispositions touchant au droit des sociétés et au droit social, ce qui légitime la saisine pour avis, à l'Assemblée nationale 5 ( * ) comme au Sénat, des commissions des lois et des commissions en charge des affaires sociales.
Si son titre de « projet de loi pour la confiance et la modernisation de l'économie » peut sembler très général et sans doute en décalage avec le caractère très technique de nombre de mesures qu'il contient, il trouve une certaine légitimité étant donné leur rôle dans le dynamisme des sphères réelle et financière de notre économie.
Le financement des entreprises et, en particulier, celui des plus petites et des plus jeunes d'entre elles, est bien un enjeu majeur dans la compétition internationale. Nos entreprises sont engagées sur des marchés mondiaux. Il convient de leur offrir, quelle que soit leur taille, quel que soit leur âge, les moyens de leur développement financier mais aussi un cadre juridique qui ne les défavorise pas en matière de levées de fonds par rapport à leur concurrentes.
Améliorer la gouvernance d'entreprise
Un premier ensemble de mesures concerne la gouvernance des entreprises. Il est d'abord proposé de simplifier le fonctionnement des organes sociaux , en particulier les règles de quorum des assemblées générales, et de faciliter l'utilisation des technologies modernes par les conseils d'administration ou de surveillance.
En ce qui concerne le statut des dirigeants , le texte, qui se contentait initialement d'aligner le régime des entreprises publiques sur celui des entreprises privées en matière de limite d'âge , comporte désormais de nouvelles règles en matière de rémunérations, puisque l'Assemblée nationale a estimé souhaitable, avec l'accord du gouvernement, d'améliorer la transparence des rémunérations des mandataires sociaux , suite au scandale auquel a donné lieu la publication dans la presse des conditions de départ d'un dirigeant d'une grande entreprise du CAC 40. La solution retenue est apparue équilibrée et de nature à faciliter l'information des actionnaires sur le modèle de ce qui est prévu en matière de conventions réglementées.
Dans le même esprit, l'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative du gouvernement, un amendement pour « fluidifier » les rapports entre les sphères publiques et privées de l'économie . Si la réduction à deux ans du délai au terme duquel un fonctionnaire est autorisé à rejoindre une entreprise relevant d'un secteur dont il a eu à connaître, au titre de ses précédentes fonctions, peut sembler légitime, il a paru souhaitable à votre commission de veiller à ce que ces obligations pèsent sur toutes les personnes appartenant à la sphère publique quel que soit leur statut.
Assouplir, conformément à nos engagements européens et à l'intérêt des entreprises en croissance, les conditions de l'appel public à l'épargne
Un autre volet important du texte concerne l'accès aux marchés financiers. Prolongeant les mesures comprises dans le projet de loi précité d'adaptation au droit communautaire dans le domaine des marchés financiers, le présent projet de loi tend à fournir le cadre juridique nécessaire à la modernisation de notre droit boursier.
Déjà dans les faits, Euronext s'est adapté à la concurrence - qu'elle soit anglaise ou allemande - en fusionnant les anciens « premiers », « seconds » et « nouveaux » marchés, dans une « Euroliste » unique . Le législateur a accompagné cette réforme dans le cadre de la loi de finances pour 2005 en exonérant d'impôt de bourse les introductions d'un montant inférieur à 150 millions d'euros. Maintenant, il faut aller plus loin et accompagner sur le plan juridique et fiscal la création d'un nouveau marché, non réglementé, mais simplement organisé, Alternext , dont l'objectif est de concurrencer « l'Alternative investment market », créée avec succès par le London stock exchange. La mesure nouvelle introduite à l'Assemblée nationale, consistant à rendre applicable dès 2006 le nouveau régime des plus-values sur titre de participation peut jouer un rôle utile dans le lancement de la nouvelle formule.
Un des objectifs importants est de supprimer les effets de seuils pour créer un niveau intermédiaire entre le Marché libre et la cotation sur un marché réglementé . Il faut faire face à la diversification des besoins et permettre à de jeunes sociétés d'accéder aux marchés financiers, tout en les exemptant de certaines obligations étendues qu'imposent les marchés réglementés classiques.
Cela revient à instaurer, selon le volume des titres placés ou la qualité des investisseurs, une certaine gradation dans les obligations découlant de l'appel public à l'épargne, dont la définition est par ailleurs adaptée conformément aux directives européennes.
La modernisation passe très largement par l'adaptation de nos réglementations au principe de l'harmonisation européenne , qu'il se traduise par des directives à transposer ou par une pression concurrentielle à maîtriser.
A cet égard, votre rapporteur général a souhaité introduire par voie d'amendement un dispositif complet permettant l'insertion du statut de la société européenne dans notre droit commercial , dans la continuité de la proposition de loi 6 ( * ) qu'il avait présentée parallèlement à celle de ses collègues Jean-Jacques Hyest et Jean-Guy Branger 7 ( * ) , et dont notre collègue Bernard Saugey avait été désigné rapporteur au nom de la commission des lois. La qualité de la concertation tant à l'intérieur du Sénat qu'entre les auteurs et l'administration a rendu possible cette procédure qui va accélérer la mise en place d'un outil indispensable à la compétitivité des entreprises dans l'espace économique européen.
Il y a là un bon exemple de cette interaction entre modernisation et confiance. La confiance ne se décrète pas. Mais elle peut se construire à partir de mesures d'apparence technique, qui, parce qu'elles facilitent le fonctionnement quotidien des marchés, créent le bon climat qui donne aux entreprises l'envie d'investir.
Conforter la confiance dans les marchés par une transparence toujours plus exigeante
A cet égard, le rôle du législateur comme celui de l'autorité de marché est essentiel. Au premier, il incombe de trouver le bon équilibre entre la protection de l'épargnant et la préservation de la souplesse de gestion des entreprises ; à la seconde, il revient d'édicter, dans le cadre fixé par la loi, des règles du jeu claires, ainsi d'exercer pleinement sa fonction de surveillance des transactions.
Certains équilibres doivent être encore affinés au vu du fonctionnement réel des marchés. C'est ainsi que votre commission des finances a donné suite aux intentions qu'elle a manifestées lors de la discussion du projet de loi d'adaptation du droit communautaire dans le domaine des marchés financiers en matière de rachats d'actions par les émetteurs . Il s'agit d'une pratique désormais courante de la part des entreprises cotées, notamment lorsqu'elles souhaitent, dans le cadre d'un processus dit de « relution », augmenter le bénéfice par action ou qu'elles cherchent à se constituer un « trésor de guerre » en vue d'une fusion ou d'un apport. Quelque légitimes que soient ces pratiques, il convient de les encadrer de façon à éviter les dérives que l'on a pu connaître avec l'affaire Vivendi Universal, en garantissant la traçabilité de l'autorisation et la pleine information des actionnaires .
La confiance passe par la transparence. Il s'agit d'une question de principe sur laquelle votre commission des finances se montrera particulièrement intransigeante.
Votre commission des finances attache une importance particulière aux dispositions que comporte le projet de loi en matière de publication du prospectus afférent à une offre de titres, d'encadrement des recommandations d'investissement, de franchissement de seuils ou de garanties de cours, en vue d'améliorer, à travers le renforcement de la transparence du marché, la capacité des investisseurs à prendre leurs décisions en connaissance de cause.
A cet égard, un point important pour votre rapporteur général est de pouvoir disposer - au moins s'agissant des titres en capital - d'une version en français du prospectus , même si ce n'est pas conforme à la lettre de la directive dite « prospectus » du 4 novembre 2003. C'est bien la moindre des exigences si l'on veut garantir le consentement des épargnants français.
Le projet de loi comporte par ailleurs des mesures tendant à renforcer les pouvoirs de sanctions de l'AMF et à les étendre à l'ensemble des configurations de marché, sans pour autant aller jusqu'à lui conférer un droit de transaction sur le modèle de la Securities and exchange commission américaine.
Favoriser la mobilisation de l'épargne et de l'investissement notamment par la promotion de l'intéressement dans les petites et moyennes entreprises
L'article habilitant le gouvernement à réformer le droit des sûretés , qui relève également de ce processus de modernisation, devrait avoir un fort impact sur l'activité économique. Il s'agit à la fois de faciliter le financement des entreprises en leur permettant de mobiliser dans un cadre juridique plus sûr leurs actifs, afin d'obtenir des financements au meilleur coût et de permettre aux particuliers de recourir à deux mécanismes financiers très répandus dans les pays anglo-saxons, l'hypothèque rechargeable et le viager hypothécaire. Il s'agit d'une initiative qui va dans le bon sens dès lors que le législateur fixe les principes directeurs de l'habilitation et que l'on prend garde de ne pas encourager un surendettement préoccupant dans certaines couches de la société française.
On peut rattacher au même objectif de mobilisation de l'épargne, la mesure consistant à prolonger la disposition exceptionnelle relative à l'exonération de droits de mutation des dons en argent, prise dans le cadre de la loi pour le soutien à la consommation et à l'investissement (n° 2004-804) du 9 août 2004. Il en est de même de la piste évoquée par le gouvernement consistant à aligner la fiscalité des plus-values sur les participations dans des entreprises non cotées sur le régime de l'immobilier qui tend à les exonérer au bout de 15 ans.
Le dernier volet concerne l'intéressement dont ce projet de loi voudrait favoriser le développement dans les petites et moyennes entreprises : si les trois cinquièmes des entreprises de plus de 1.000 salariés disposent d'un plan d'intéressement, c'est seulement le cas d'un cinquième des entreprises entre 50 et 100 salariés.
De ce point de vue, votre commission des finances note que le gouvernement a fait de la mesure de déblocage des fonds de participation un dispositif limité à l'année 2004, une mesure « spot », pour reprendre l'expression employée par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie devant l'Assemblée nationale. Il y avait là, dès lors qu'elle perdait son caractère exceptionnel, une initiative de nature à déstabiliser un des compartiments de l'épargne à long terme, ce qui eût été contradictoire, au moment où l'on cherche à favoriser les placements longs. La prime spéciale d'intéressement introduite par voie d'amendement, qui reflète les bonnes performances de l'économie française en 2004, n'encourt pas les mêmes réserves dans la mesure où elle est, par définition, ponctuelle.
Enfin, on ne saurait terminer ce survol préliminaire sans évoquer les mesures relatives à la recherche et à l'innovation . Le projet initial se contentait de prévoir une mesure très technique consécutive à la création de l'Agence industrielle de l'innovation, dont le gouvernement vient de décider de doubler la dotation en capital pour la porter à un milliard d'euros. Le texte issu des délibérations de l'Assemblée nationale a étendu le nouveau régime d'imposition des plus-values sur titres de participation, adopté dans la loi de finances rectificative pour 2004 à l'initiative de votre commission des finances, aux investissements effectués par l'intermédiaire de fonds de capital-investissement.
La modernisation de notre législation financière est un processus continu. Il faut sans cesse la remettre sur le métier, ne serait-ce qu'en raison de l'intégration croissante des marchés qui se poursuit, dans les faits, par delà les vicissitudes institutionnelles.
Et c'est parce que votre commission partage cette conviction et qu'elle a bon espoir de voir le gouvernement présenter, en fin d'année, des nouvelles mesures à caractère financier, qu'elle a accepté de différer la mise en oeuvre de certaines réformes, comme l'instauration d'un pouvoir de transaction pour l'Autorité des marchés financiers et l'introduction en droit français d'un régime de la fiducie , pourtant essentielles du point de vue de la compétitivité du droit et du territoire national.
De même, la nécessité de réformer notre fiscalité sur le patrimoine demeure intacte, et la majorité des membres de votre commission y est particulièrement attachée. Pour illustrer les enjeux d'emploi et de compétitivité qui sont ici en question, votre rapporteur général se félicite que puisse être publié, dans le courant du mois de juillet, le rapport qu'il compte cosigner, avec son homologue de l'Assemblée nationale et les présidents des deux commissions des finances, pour répondre à la « commande » qui leur a été faite en novembre dernier par le ministre d'Etat, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, sur la lancinante question du « plafonnement du plafonnement » de l'impôt de solidarité sur la fortune par rapport aux revenus du contribuable.
Tel est l'esprit dans lequel votre commission des finances vous propose une série d'amendements sous la réserve desquels elle vous demande d'adopter le présent projet de loi.
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Principaux amendements proposés par votre commission des finances Article 1D Suppression de l'article relevant la limite en dessous de laquelle l'imposition forfaitaire annuelle n'est pas exigible. Article 1 er Permettre aux conseils d'administration ou de surveillance de se tenir par des moyens de télécommunication permettant leur identification, garantissant leur participation effective et assurant la confidentialité des débats (à l'exception d'une réunion au moins par an qui devra se tenir en présence physique des membres du conseil). Article 2 Alignement des quorums des assemblées générales extraordinaires sur ceux des assemblées générales ordinaires. Article additionnel après l'article 3 Mesures d'adaptation du code de commerce nécessaires à la pleine applicabilité en France de la législation communautaire sur la société européenne prévue par le règlement (CE) n° 2157/2001 du 8 octobre 2001, en vue de permettre l'implantation en France de sièges statutaires de groupes européens. Article additionnel après l'article 3 bis Introduction d'une exigence de proportionnalité dans le régime de la solidarité fiscale des dirigeants (article L. 267 du livre des procédures fiscales), à raison de la capacité financière et des manquements de ces derniers, et suppression du régime spécial des dirigeants de SARL en la matière. Article 7 (réforme du champ de l'appel public à l'épargne) Introduction d'une présomption selon laquelle les gestionnaires de portefeuilles individuels sont considérés comme des investisseurs qualifiés. Article 8 (transposition de la directive « prospectus ») - Systématisation de la traduction du prospectus afférent à des opérations portant sur des titres de capital. - Poursuite de la transposition de la directive « prospectus » : pouvoirs de l'Autorité des marchés financiers (AMF) afférents à une opération visée par l'autorité compétente d'un autre Etat de l'Espace économique européen, et facultés ouvertes à l'AMF en tant qu'autorité délégataire ou délégante des compétences relatives au visa du prospectus. Article additionnel après l'article 8 Mesures d'encadrement des programmes de rachats par les émetteurs de leurs propres actions : autorisation préalable de l'assemblée générale pour réaffecter les titres acquis à de nouvelles finalités, et cantonnement de la période d'utilisation et du volume des actions rachetées aux fins de remise pour paiement ou échange dans le cadre d'une opération de croissance externe. Article additionnel avant l'article 8 bis Réforme de la représentation des caisses d'épargne et de prévoyance au conseil de surveillance de la Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance. Article 8 bis Institution d'un avis de la commission bancaire sur l'exécution du programme d'endettement de la Caisse des Dépôts et consignations. Article 9 (nouveau régime de la production ou diffusion de recommandations d'investissement) Approbation par l'AMF du code de bonne conduite établi par l'association créée dans le cadre de l'autorégulation des professionnels produisant ou diffusant des recommandations d'investissement dans le cadre d'une activité journalistique. Article additionnel après l'article 10 Ratification expresse de l'ordonnance n° 2005-171 du 24 février 2005 simplifiant les procédures de constitution et de réalisation des contrats de garantie financière, moyennant deux modifications tendant à rectifier une erreur de coordination, et à inclure les personnes physiques dans le champ du « close out netting ». Article 11 (information périodique) Poursuite de la transposition de la directive « transparence » : possibilité pour l'AMF de prendre des mesures conservatoires à l'encontre d'un émetteur ne respectant ses obligations d'information périodique et dont elle n'est pas l'autorité de supervision et de contrôle. Article 12 (déclaration de franchissements de seuil) Création d'un nouveau seuil de déclenchement de déclaration à 90 %. Article additionnel après l'article 14 Relèvement, de 50 % à 75 %, de l'abattement applicable en matière d'impôt de solidarité sur la fortune aux parts ou actions de société faisant l'objet d'un engagement collectif de conservation, par coordination avec l'article 22 du projet de loi relatif aux petites et moyennes entreprises prévoyant une telle disposition pour les droits de mutation à titre gratuit. |
* 1 Rapport n° 309 (2004-2005) de M. Philippe Marini, fait au nom de la commission des finances, déposé le 27 avril 2005.
* 2 Rapport n° 368 (2004-2005) de M. Philippe Marini, fait au nom de la commission des finances, déposé le 7 juin 2005.
* 3 Avis n° 355 (2004-2005) de M. Philippe Marini, fait au nom de la commission des finances, déposé le 26 mai 2005.
* 4 Avis n° 363 (2004-2005) de M. Auguste Cazalet, fait au nom de la commission des finances, déposé le 1 er juin 2005.
* 5 Avis n° 2329 déposé le 11 mai 2005 par M. Patrick Ollier rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques. Avis n° 2333 déposé le 12 mai 2005 par M. Philippe Houillon rapporteur pour avis de la commission des lois.
* 6 Proposition de loi n° 11 (2003-2004), déposée le 9 octobre 2003, relative à la société européenne.
* 7 Proposition de loi n° 152 (2003-2004), déposé le 19 janvier 2004, portant sur la mise en oeuvre des dispositions de renvoi en droit interne contenus dans le règlement (CE) n° 2157/2001 du Conseil du 8 octobre 2001 relatif au statut de la société européenne (SE) et sur la transposition concomitante de la directive n° 2001/869/CE du Conseil du 8 octobre 2001 complétant le statut de la société européenne pour ce qui concerne l'implication des travailleurs.