Proposition de loi renforçant la prévention et la répression des violences au sein du couple

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est appelé à se prononcer sur deux propositions de loi d'initiative sénatoriale, la première, n° 62 (2004-2005) présentée par M. Roland Courteau et des membres du groupe socialiste relative à la lutte contre les violences à l'égard des femmes et notamment au sein des couples, la seconde, n° 95 (2004-2005) présentée par Mme Nicole Borvo et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, relative à la lutte contre les violences au sein des couples.

Le 24 novembre 2004, Mme Nicole Ameline, ministre de la parité et de l'égalité professionnelle présentait lors du Conseil des ministres un plan global de lutte contre les violences faites aux femmes axé, pour une large part, sur les violences conjugales et inédit par l'ampleur des domaines d'action concernés (logement, ressources, protection des personnes physiques, mobilisation et sensibilisation de l'opinion publique). Par ailleurs, conçu sous l'égide de M. Dominique Perben, ministre de la justice, un film de sensibilisation intitulé « Plus d'une femme par jour » actuellement diffusé sur les principales chaînes hertziennes, dénonce par des images fortes une réalité inacceptable.

Ces initiatives traduisent, au-delà des clivages politiques, une volonté commune de lutter plus efficacement contre les violences au sein du couple .

Paradoxalement, il reste difficile de prendre la mesure d'un phénomène largement sous-estimé par les statistiques policières ou judiciaires. Les victimes demeurent en effet très hésitantes à se manifester. L'enquête nationale sur les violences envers les femmes en France ^{1 ( * )} , conduite en 2000, première approche systématique sur ce sujet, a souligné que les violences au sein du couple demeuraient encore très présentes dans notre société.

Sans doute la formation et la sensibilisation de l'opinion publique apparaissent-elles les instruments privilégiés de la prévention de tels faits. Les efforts significatifs engagés par le Gouvernement dans ce domaine doivent d'ailleurs être particulièrement salués.

Dans le domaine législatif plusieurs réformes ont également permis de mieux répondre à la question des violences.

Ainsi les procédures de divorce ont été simplifiées par la loi du 6 mai 2004 et ce texte a également permis l'éviction du conjoint violent. En matière pénale, la France s'est dotée de dispositions très avancées, au regard des législations d'autres pays européens ^{2 ( * )} , en prévoyant en particulier depuis le nouveau code pénal de 1994, que la qualité de conjoint ou de concubin de la victime constitue une circonstance aggravante de l'infraction de violence.

Ces évolutions jouent un rôle essentiel pour marquer la gravité que notre société attache à ces actes. Elles sont particulièrement utiles pour des victimes confrontées à la solitude et, souvent, à un sentiment de perte de confiance. Elles jouent également un rôle dissuasif à l'égard des délinquants. A ce titre, il semble opportun de conforter et de prolonger certaines de nos dispositions pénales.

Tel est l'objet de la présente proposition de loi.

Votre commission a été très utilement éclairée par l'avis sur les deux propositions de loi présenté par M. Jean-Guy Branger, au nom de notre délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes, qu'elle avait sollicité.

I. LES VIOLENCES AU SEIN DU COUPLE : UN PHÉNOMÈNE RÉCURRENT MALGRÉ UN ARSENAL JURIDIQUE RIGOUREUX

A. UNE RÉALITÉ SOUS-ESTIMÉE

Des faits difficiles à mesurer

Les données issues du casier judiciaire donnent une mesure objective des violences commises au sein du couple. Comme le montre le tableau ci-dessous, elles permettent de dresser un double constat :

- l' augmentation significative depuis 1995 du nombre de condamnations pour des crimes et délits en matière de violences sur conjoint ou concubin ;

- la nette prépondérance parmi ces infractions des violences n'ayant pas entraîné une incapacité totale de travail supérieure à huit jours .

		1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003
Crimes	Violence par conjoint ou concubin suivie d'infirmité permanente					3	2	1		1
	Violence par conjoint ou concubin ayant entraîné la mort sans intention de la donner			5	8	11	7	8	4	13	7
	Torture ou acte de barbarie par le conjoint ou le concubin				1			1
TOTAL				5	9	14	9	10	4	14	7
Délits	Violence par conjoint ou concubin suivie d'incapacité supérieure à 8 jours	167	378	950	1140	1168	1175	1167	1055	792	1039
	Violence par conjoint ou concubin suivie d'incapacité n'excédant pas 8 jours	489	1265	3727	4490	4944	5194	5560	4987	3208	4611
	Violence par conjoint ou concubin sans incapacité			5	149	350	480	548	673	775	1304
	Administration de substance nuisible par conjoint ou concubin suivie d'incapacité n'excédant pas 8 jours					3	2	1	1	1
	Administration de substance nuisible par conjoint ou concubin suivie d'incapacité de plus de 8 jours					1		1
TOTAL		656	1643	4682	5779	6466	6851	7277	6716	4776	6954

Cependant, ces chiffres sont sans doute très en deçà de la réalité compte tenu de la réticence des victimes à porter plainte .

Ainsi, 8 % seulement des femmes victimes de violences commises dans la relation du couple déposeraient plainte (contre 35 % pour les femmes victimes de violences perpétrées dans l'espace public) ^{3 ( * )} . Cependant, Mme Annie Guilberteau, directrice du centre national d'information du droit des femmes a relevé, lors de son audition par votre rapporteur, que les avancées législatives et les campagnes de sensibilisation avaient contribué à délier la parole des victimes. Ainsi, le nombre de femmes victimes de violences reçues au sein d'un réseau d'accueil fort de 115 associations était passé de 19.000 en 2000 à près de 38.000 en 2003. Cette évolution, a-t-elle commenté, ne traduit pas nécessairement une augmentation des faits de violence mais, avant tout, une plus grande liberté d'expression.

Aussi apparaît-il indispensable de compléter les données du casier judiciaire par d'autres éléments d'information. Tel a été précisément l'objet de l'enquête nationale sur les violences envers les femmes en France conduite en 2000 sous l'égide de l'institut de démographie de l'Université de Paris Panthéon-Sorbonne auprès de 6.970 femmes âgées de 20 à 59 ans. Cette étude, la plus complète à ce jour, a établi qu' une femme sur dix a été victime de violences de la part de son conjoint ou concubin dans l'année précédant l'enquête.

Quelles explications ?

A l'évidence, ces violences ne se laissent pas réduire à un facteur explicatif unique. Au contraire, l'enquête précitée a permis de souligner la complexité du phénomène qui, contrairement à une idée reçue, traverse toutes les couches sociales. Quatre observations peuvent néanmoins être formulées :

- en premier lieu, l'alcoolisme de l'un ou l'autre des conjoints et l'existence de relations extra-conjugales représentent souvent des facteurs générateurs de violences au sein du couple (ainsi l'agression la plus grave est commise une fois sur quatre lorsque le conjoint a consommé de l'alcool) ;

- ensuite, les décalages sociaux peuvent exacerber également les violences ; il en est ainsi si l'un ou l'autre des conjoints est au chômage et tout particulièrement s'il s'agit de l'homme (les cas de violences très graves sont multipliés par deux ou trois selon que la femme ou l'homme connaissent une situation de chômage sans indemnité) ;

- par ailleurs, les violences les plus graves peuvent commencer dès la première année de la vie en couple (tel serait le cas pour une femme sur quatre vivant, au moment de l'enquête, en situation de cumul de violences). Le harcèlement psychologique peserait de manière plus progressive sans passage obligé aux violences physiques : il ne semble pas exister de spirale inexorable de la violence.

- enfin, les femmes ayant connu des difficultés au cours de leur enfance seraient trois fois plus nombreuses à subir par la suite des violences conjugales. Ces difficultés peuvent être liées notamment aux violences entre les parents. Or, actuellement, la moitié des violences conjugales aurait les enfants pour témoins. Ce fait ne peut manquer d'inquiéter au regard de l'observation précédente. Aussi, selon les auteurs de cette étude « au-delà des drames individuels, on peut prendre la pleine mesure du poids social du phénomène et de la nécessité de le sortir de la sphère privée ».

B. UN CADRE RÉPRESSIF SUSCEPTIBLE D'ÊTRE COMPLÉTÉ

Un arsenal juridique d'ores et déjà rigoureux

Notre droit comporte aujourd'hui deux séries de mesures adaptées à la lutte contre les violences au sein du couple : d'une part, une qualification pénale aggravée lorsque les violences sont commises par le conjoint ou le concubin de la victime ; d'autre part, la possibilité d'éloigner les agresseurs des victimes.

En premier lieu, le nouveau code pénal, entré en vigueur le 1 ^er mars 1994, a prévu des peines sévères pour les infractions commises dans le cadre du couple. En effet, il a retenu la qualité de conjoint ou de concubin de la victime comme circonstance aggravante dans quatre hypothèses :

- tortures et actes de barbarie punissables de 20 ans de réclusion criminelle (art. 222-3-6° du code pénal) ;

- violences ayant entraîné la mort sans intention de la donner punissables de 20 ans de réclusion criminelle (art. 222-8-6° du code pénal) ;

- violences ayant entraîné une mutilation ou une infirmité permanente (art. 222-10-6° du code pénal) punissables de quinze ans de réclusion criminelle ;

- violences ayant entraîné une interruption totale de travail de plus de huit jours punissables de 5 ans d'emprisonnement et de 75.000 euros d'amende (art. 222-16-6° du code pénal).

En outre, la qualité de conjoint ou de concubin représente un des éléments constitutifs des délits de violence n'ayant pas entraîné une incapacité totale de travail supérieure à huit jours (punissable alors de trois ans d'emprisonnement et de 45.000 euros d'amende).

En second lieu, notre législation permet d'imposer l'éloignement du conjoint violent . Depuis la loi n° 2004-439 du 26 mai 2004 relative au divorce, le code civil (troisième alinéa [nouveau] de l'article 220-1) autorise l'éviction du conjoint violent par le juge aux affaires familiales. Ainsi, si les violences exercées par l'un des époux mettent en danger son conjoint, un ou plusieurs enfants, le juge des affaires familiales peut désormais être saisi en amont de toute procédure de divorce, en vue de statuer, à l'issue d'un débat contradictoire, sur la résidence séparée des époux. Il doit alors préciser lequel d'entre eux continuera à résider dans le logement conjugal et, sauf circonstances particulières, attribuer la jouissance de cette habitation au conjoint qui n'est pas l'auteur des violences.

Une double disposition permet d'assurer l'efficacité de cet éloignement. D'une part, le juge pourra organiser immédiatement la vie séparée des époux et des enfants en statuant sur les modalités d'exercice de l'autorité parentale ainsi que sur la contribution aux charges du mariage. D'autre part, il sera possible de déroger à trois règles du droit commun de l'expulsion (le respect du délai de deux mois suivant le commandement de quitter les lieux ; le sursis à l'expulsion pendant la période hivernale ; le report de la mesure pour des motifs particuliers telle l'impossibilité de relogement de l'intéressé).

Cependant, la loi prévoit la caducité automatique de ces mesures à défaut du dépôt d'une requête en divorce dans les quatre mois de la décision.

En matière pénale, la protection de la victime peut également être assurée dans le cadre du contrôle judiciaire que le juge d'instruction ou le juge des libertés et de la détention peuvent imposer à la personne mise en examen (art. 137 du code de procédure pénale). En effet, elle autorise le juge à interdire au prévenu d'entrer en contact avec la victime et de paraître en certains lieux (art. 138-3° et 138-9°). Il lui permet également d'ordonner une obligation de soins lorsque la survenance des faits peut être, au moins pour une part, associée à une conduite addictive du mis en cause -consommation d'alcool ou de produits stupéfiants (art. 138-10° du code de procédure pénale).

En outre, la loi n° 2004-204 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité a prévu que la juridiction prononçant une mesure d'accompagnement de peine devait interdire au condamné de rencontrer la victime s'il existe un risque que le condamné puisse se trouver en sa présence et qu'une telle rencontre paraît devoir être évitée (art. 720 du code de procédure pénale -la juridiction informe alors la victime de cette mesure). En outre, elle permet au juge de l'application des peines d'ordonner que le condamné ayant bénéficié de réductions de peine soit soumis, après sa libération, à l'interdiction de rencontrer la partie civile pendant une durée ne pouvant excéder le total des réductions de peine dont il a bénéficié (art. 721-2 du code de procédure pénale).

Une application judiciaire parfois difficile

Si les services de police et de justice ont longtemps considéré que les violences conjugales relevaient de la sphère privée dans laquelle il convenait de ne pas s'immiscer, il n'en est plus de même aujourd'hui.

Cependant, la réponse pénale souffre de certaines difficultés.

- Les poursuites

Outre la réticence, déjà relevée, des victimes à se manifester, il convient de rappeler, comme l'a souligné Mme Michèle Bernard-Requin, conseillère à la cour d'appel de Paris, que beaucoup de victimes ignorent qu'une simple inscription de leurs déclarations par main-courante dans les services de police ne donne lieu à aucune enquête, ni aucun suivi judiciaire.

Par ailleurs, les directives des parquets apparaissent encore très disparates d'un parquet à l'autre. Ces différences résultent du principe de l'opportunité des poursuites, reconnu au procureur de la République (art. 46 du code de procédure pénale) : « le procureur de la République reçoit les plaintes et les dénonciations et apprécie la suite à leur donner ».

En tout état de cause, le critère de l' « incapacité totale de travail » apparaît déterminant dans l'orientation de la procédure. Face à une incapacité totale de travail importante, les poursuites sont généralement exercées à l'encontre du conjoint délinquant avec défèrement à l'issue de la garde à vue et présentation au magistrat du parquet. Dans l'hypothèse de violences graves ou de récidive, le déféré sera jugé le jour même en comparution immédiate. Le plus souvent, il sera remis au conjoint violent une convocation à comparaître devant le tribunal correctionnel dans un délai de deux mois, assortie ou non d'un contrôle judiciaire avec en particulier l'interdiction de retourner au domicile commun.

En cas d'incapacité totale de travail plus réduite, la mise en oeuvre de mesures alternatives, et plus particulièrement de la médiation pénale , prévaut. Or, comme l'a souligné Mme Andréanne Sacaze, vice-présidente de la conférence des Bâtonniers, lors de son audition par votre rapporteur, cette procédure paraît inadaptée à la réalité des violences conjugales.

En effet, elle suppose du côté du délinquant la reconnaissance de ses actes violents et du côté de la victime une réelle liberté d'expression : ces conditions apparaissent rarement réunies dans le contexte des violences conjugales.

Par ailleurs, la notion d'interruption totale de travail (ITT) présente elle-même certaines incertitudes. En effet, elle n'est définie par aucun texte. Selon la jurisprudence, elle doit être évaluée en nombre de jours et vise l'incapacité pour une personne à se livrer normalement aux actes courants de la vie quotidienne. Or il existe aujourd'hui une forte hétérogénéité des évaluations d'un médecin à l'autre. Mme Marie France Casalis, conseillère auprès de la Délégation nationale au droit des femmes, a particulièrement regretté que les répercussions psychologiques de la violence soient parfois négligées dans l'évaluation de l'ITT.

Un effort significatif a été engagé par le ministre de la justice pour harmoniser la politique répressive en matière de violences au sein du couple avec la parution d'un guide de l'action publique en septembre 2004. Ce guide définit des protocoles de recueil de la plainte et de rédaction du certificat médical de constatation. Il préconise en outre un traitement spécifique de ce type de violences à travers la désignation d'un magistrat référent au sein de chaque parquet, ainsi que la coordination des actions menées par les associations d'aide aux victimes, les services enquêteurs et le ministère public. Un tel document devrait contribuer à assurer la visibilité et la lisibilité de la réponse pénale apportée à ce type de contentieux.

- Les sanctions

Au-delà de la question des poursuites, la sanction, elle-même, des infractions de violence reste très en deçà des maxima légaux prévus par la loi.

Comme le montre le tableau joint en annexe 2 ^{4 ( * )} , la durée moyenne des peines d'emprisonnement prononcées pour le délit de violence suivi d'une incapacité totale de travail supérieure à huit jours ne dépasse pas six mois en 2003 alors même que l'application de la circonstance aggravante pourrait porter cette peine à un maximum de cinq ans d'emprisonnement...

Par ailleurs, ainsi que l'ont indiqué à votre rapporteur, Mme Germaine Watine, vice-présidente de la fédération nationale Solidarité femmes, et Mme Isabelle Steyer, avocate, le viol entre conjoints est faiblement puni comme si le contexte du couple justifiait des circonstances atténuantes.

Les principales mesures du plan global de lutte
contre les violences faites aux femmes

Au-delà de la réponse pénale, la violence au sein du couple appelle à l'évidence une réponse d'ensemble impliquant tous les acteurs institutionnels.

Tel est l'objet du plan d'action global présenté par Mme Nicole Ameline, ministre de la parité et de l'égalité professionnelle, au conseil des ministres du 24 novembre dernier. Ce programme comporte six séries d'initiatives :

- renforcer l'information : mission d'identification à partir des statistiques de la police, de la gendarmerie, de la justice et des services hospitaliers sur le nombre de décès de femmes du fait des violences conjugales ; mise en place d'une collaboration avec l'Observatoire national de la délinquance afin d'obtenir, grâce à des statistiques sérieuses, un décompte annuel des homicides conjugaux ainsi que des données sur les auteurs et sur les victimes des crimes et délits dans le cadre familial ; une étude relative au coût économique des violences au sein du couple ; une enquête concernant l'impact de ce type de violences sur la santé ;

- diversifier le dispositif d'hébergement : accès prioritaire aux 1.800 places supplémentaires, créées d'ici 2007 en centres d'hébergement et de réinsertion sociale : mise en place par les préfets d'ici trois ans d'un dispositif d'accueil et d'hébergement de ces femmes ;

- favoriser l'accompagnement professionnel : action de sensibilisation des partenaires sociaux sur la question du chômage involontaire des femmes qui ont changé de résidence pour se mettre à l'abri des violences conjugales ; accès prioritaire à la formation professionnelle, indépendamment des conditions d'âge et d'ancienneté pour faciliter la reprise d'un emploi ;

- assurer la protection des personnes physiques : extension de la circonstance aggravante aux infractions de viol, meurtre et agression sexuelle, application de la peine aggravante aux anciens conjoints et concubins ;

- améliorer la prise en charge sanitaire : diffusion aux professionnels de la santé d'un guide élaboré en collaboration avec l'ordre des médecins ; constitution de trois sites expérimentaux, d'un réseau « violence et santé » associant autour d'une unité médico-judiciaire, l'ensemble des professionnels concernés par les violences au sein du couple ;

- renforcer le soutien financier du secteur associatif et lancer une campagne de communication rappelant notamment les numéros des services d'écoutes téléphoniques.

* ¹ Les violences envers les femmes en France, une enquête nationale, La documentation française, juin 2002.

* ² Voir l'étude de législation comparée : la lutte contre les violences conjugales, documents de travail du Sénat, N LC 144, février 2005.

* ³ Source : enquête nationale sur les violences envers les femmes, 2000.

* ⁴ Voir Annexe 2 : Peines effectivement prononcées pour les infractions de violences au sein du couple