EXAMEN DES ARTICLES
Article
1er -
Service universel postal et obligations des prestataires du
service postal
A cet article, dont l'objet est de définir, dans le code, le contour du service postal et les obligations de ses prestataires, l'Assemblée nationale a apporté quelques modifications.
La première est d'ordre rédactionnel : au premier paragraphe , l'Assemblée, sur proposition de son rapporteur, a procédé à l'actualisation du mot « télécommunications » en y substituant les mots « communications électroniques », afin de viser le code dans sa nouvelle appellation de « code des postes et des communications électroniques », laquelle résulte de l'article 1 er de la loi n° 2004-669 du 9 juillet 2004 relative aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle.
Les définitions des services postaux, de l'envoi postal et de l'envoi de correspondance, qui figurent au 2° et s'inséreront au début de l'article L. 1 du code , n'ont pas été modifiées et restent ainsi fidèles à celles figurant à l'article 2 de la directive postale 97/67/CE du 15 décembre 1997. Le champ du service universel (envois postaux inférieurs à 2 kg, colis inférieurs à 20 kg, envois recommandés et envois à valeur déclarée, avec levée et distribution tous les jours ouvrables, soit 6 jours sur 7) n'est pas modifié par le projet de loi, et demeure donc défini à l'article L. 1 du code plus largement que le minimum requis par la directive (colis jusqu'à 10 kg et distribution 5 jours sur 7), comme son article 3 l'y autorise.
Les nombreuses autres définitions que comporte la directive postale de 1997 n'ont pas été transposées en droit national : en effet, ceci aurait pu poser des difficultés dans la mesure où ces définitions auraient pu restreindre la liberté de marketing des opérateurs postaux. En tout état de cause, la directive communautaire étant d'application directe, celles des définitions qui pourraient se révéler utiles dans l'avenir pourront être invoquées directement devant le juge.
Au 3° de cet article 1 er , qui modifie l'article L. 2 du code , l'Assemblée nationale a apporté quelques modifications, mais laisse inchangé le début de l'article L. 2 qui attribue toujours à La Poste le service universel postal (alors qu'en matière de télécommunications, le service universel fait désormais l'objet, depuis la loi du 31 décembre 2003 qui a modifié l'article L. 35-2 du code, d'un appel à candidatures national, appel remporté fin janvier 2005 par France Télécom).
Outre l'amendement rédactionnel permettant d'aligner l'appellation de la Commission supérieure du service public sur sa nouvelle dénomination en vertu de l'article 1 er de la loi déjà citée du 9 juillet 2004, à savoir Commission supérieure des postes et des communications électroniques (CSSPPCE), la première modification substantielle apportée par l'Assemblée nationale tend à solliciter l'avis de La Poste en plus de ceux du régulateur et de la CSSPPCE avant de prendre le décret en Conseil d'Etat précisant les caractéristiques de l'offre du service universel postal (normes de qualité, obligations spécifiques...). Le rapporteur de l'Assemblée nationale a souligné que ceci permettrait notamment que la réalité de la dimension commerciale de l'offre de service universel soit bien prise en compte. Votre rapporteur souscrit à cet ajout : il lui semble en effet naturel de prévoir la consultation du prestataire du service universel postal sur le contenu et les caractéristiques de l'offre qu'il aura l'obligation de fournir. En outre, on peut relever que, d'ores et déjà, une consultation de ce type est prévue : dans le décret n° 90-1111 du 12 décembre 1990 portant statut de La Poste, à l'article 5 qui énumère les missions du conseil d'administration, il est prévu au a) que ce conseil est consulté sur tout projet de modification du cahier des charges, dans lequel, précisément, sont fixées, jusqu'à ce jour, les caractéristiques du service universel dont La Poste est le prestataire.
Afin de financer la fourniture du service universel postal, les directives communautaires ouvrent aux Etats membres la possibilité de continuer à réserver certains services au prestataire de ce service universel postal. Conformément à la directive 2002/39/CE du 10 juin 2002, le projet de loi réserve aujourd'hui à La Poste les services portant sur les envois de correspondance intérieure ou en provenance de l'étranger -y compris par courrier accéléré- de moins de 100 grammes et d'un prix inférieur à trois fois le tarif de base. Dès le 1 er janvier 2006, ces seuils seront abaissés à 50 grammes et deux fois et demie le tarif de base et, aux termes imprécis de la rédaction actuelle qui, à compter du 1 er janvier 2006, vise tous les envois de correspondance sans précision supplémentaire, on peut comprendre que le champ des services postaux réservés sera alors étendu aux envois de correspondance à destination de l'étranger. Si une telle extension est autorisée par le dernier alinéa du 1. de l'article 7 modifié de la directive 97/67/CE, « si cela est nécessaire pour assurer la prestation du service universel, par exemple lorsque certains secteurs de l'activité postale ont déjà été libéralisés ou en raison des spécificités des services postaux d'un Etat membre », il n'est pas sûr que les spécificités françaises soient assez marquées pour justifier une telle extension : comme le souligne M. Jean Proriol dans son rapport au nom de la commission des Affaires économiques de l'Assemblée nationale, l'inclusion du courrier « sortant » dans le secteur réservé n'a en fait été décidée que dans les Etats membres de petite taille, tel le Luxembourg, où il représente une part importante du courrier total, et où le financement procuré par le domaine réservé serait fortement amputé sans sa contribution.
Surtout, il serait paradoxal, pour votre commission, de réserver le courrier sortant, à partir de 2006, alors qu'il est déjà ouvert, en France, à la concurrence. L'imprécision des termes du projet de loi pour ce qui est du champ du domaine réservé après 2006 mérite donc d'être levée : en réalité, il n'est nullement question de réintroduire le courrier sortant dans le champ du monopole à compter de 2006. Votre commission vous soumet un amendement en ce sens, afin de préciser que le changement de périmètre du domaine réservé en 2006 se fera en fonction du poids et du prix des envois de correspondance, mais que la nature des envois réservés restera la même qu'avant 2006, c'est-à-dire qu'il s'agira exclusivement de correspondance intérieure ou en provenance de l'étranger.
Sur proposition de son rapporteur, l'Assemblée nationale a opportunément complété le paragraphe portant définition du tarif de base, afin de lever l'ambiguïté qui persistait dans le texte quant à la durée de validité du plafond de 1 euro assigné au tarif de base. En supprimant l'indication de ce plafond dans le paragraphe qui détermine les échéances auxquelles le service réservé se réduira progressivement, et en précisant, après la définition du tarif de base, que ce dernier est plafonné à 1 euro, tant qu'il sert de référence pour délimiter le service réservé, l'Assemblée nationale a trouvé le moyen d'assurer que ce plafond de 1 euro sera opposable au tarif de base non pas seulement jusqu'au 1 er janvier 2006, mais bien tant qu'il intervient dans la délimitation du service réservé.
Le dernier alinéa du 3°, relatif aux envois recommandés, a été entièrement réécrit par l'Assemblée nationale, à la faveur d'un amendement que sa commission des Affaires économiques avait rejeté mais auquel le Gouvernement s'est dit favorable, et au sujet duquel le rapporteur, M. Jean Proriol, s'en est remis, à titre personnel, à la sagesse de l'Assemblée.
Dans la rédaction issue de la première lecture du texte au Sénat, il était prévu, comme l'autorise l'article 8 de la directive 97/67CE, de prévoir un régime spécifique pour les envois recommandés utilisés dans le cadre de procédures juridictionnelles ou administratives. Le Sénat proposait de réserver ces envois à La Poste et de fixer par décret en Conseil d'Etat les conditions administratives et techniques de la fourniture de ce service par La Poste ainsi que les modalités de fixation des tarifs afférents.
Par rapport à l'état actuel du droit -article L. 2 du code-, qui réserve à La Poste les envois recommandés dont l'utilisation est prescrite par un texte légal ou réglementaire, il s'agissait déjà d'une restriction du champ des services réservés, restriction toutefois imposée par les termes de l'article 8 de la directive communautaire qui ne préserve que la liberté des Etats membres d'organiser « le service des envois recommandés utilisé dans le cadre de procédures judiciaires ou administratives » .
L'Assemblée propose d'aller largement plus loin en excluant complètement les envois recommandés du champ des services réservés. Elle prévoit seulement que, pour encadrer cette prestation lorsque le client y a recours dans le cadre de procédures administratives ou juridictionnelles, soit pris un décret en Conseil d'Etat afin de déterminer les conditions administratives et techniques dans lesquelles les envois recommandés utilisés dans de telles procédures peuvent être confiés à des prestataires de services postaux.
Le ministre de l'Industrie a fait valoir le caractère innovant de l'inversion ainsi opérée par rapport au texte du Sénat : alors que, jusque là, la procédure judiciaire était obligée de se caler sur La Poste, la Chancellerie sera désormais en mesure d'établir un cahier des charges auquel devront se soumettre les prestataires qui voudraient assurer le service des envois recommandés dans le cadre des procédures judiciaires.
A ceux qui, pour s'opposer à ce changement, invoqueraient le considérant 20 de la directive 97/67/CE, qui permet aux Etats membres de désigner les prestataires chargés de tels envois recommandés « pour des raisons d'ordre public et de sécurité publique », le ministre répond que cela ne plaide pas pour désigner La Poste unique prestataire de ces envois, le manque de rigueur des envois postaux ayant déjà pu vicier voire annuler des procédures. Il juge même que l'ouverture du marché des recommandés utilisés dans le cadre des procédures judiciaires apporterait à ces procédures une sécurité accrue.
Votre rapporteur soutient cette analyse. Il note que le texte voté par l'Assemblée permet de maîtriser l'ouverture de ce segment de marché puisque, d'une part, les prestataires doivent respecter un cahier des charges, et que, d'autre part, il relèvera de la responsabilité de la Chancellerie de choisir le ou les prestataires le(s) plus capable(s) d'assurer le service des envois recommandés utilisés dans le cadre des procédures juridictionnelles ou administratives, dans les conditions qu'elle aura fixées (remise en main propre, obligation, pour le destinataire, de produire un justificatif d'identité...).
Selon les informations recueillies par votre rapporteur, au titre des procédures administratives, seront concernés les envois recommandés prévus dans le cadre des procédures :
- impliquant des relations entre des usagers, personnes physiques ou morales, et des autorités administratives, au sens de l'article 1 er de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, à savoir, les administrations de l'Etat, les collectivités territoriales, les établissements publics à caractère administratif, les organismes de sécurité sociale et les autres organismes chargés de la gestion d'un service public administratif ;
- mettant à la charge de l'administration une obligation de notifier par voie recommandée des décisions, cette notification étant le point de départ de délais de recours.
Au titre des procédures juridictionnelles seront concernées toutes les procédures devant les juridictions de l'ordre administratif (tribunaux administratifs, cour administrative d'appel, Conseil d'Etat et autres juridictions spécialisées) et devant les juridictions judiciaires de droit commun (tribunaux de grande instance, cour d'appel, Cour de cassation ou juridictions spécialisées, tels les conseils des prud'hommes ou les tribunaux de commerce). Dans ce cas, il s'agit soit de notification de décisions faites par lettre recommandée, cette notification étant, comme dans le premier cas, le point de départ de délais de recours, soit de convocation aux audiences, afin d'assurer le respect du contradictoire.
Le 3° bis , créant un nouvel article dans le code relatif à l'accessibilité du réseau postal, avait été introduit par le Sénat en première lecture. L'Assemblée nationale, suivant son rapporteur, l'a supprimé mais l'a rétabli, tout en le modifiant, sous la forme d'un article additionnel après l'article 1. Comme l'explique justement le rapporteur de l'Assemblée nationale, il est préférable d'insérer ces dispositions relatives à la participation de La Poste à l'aménagement et au développement du territoire dans la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 relative à l'organisation du service public de la poste et à France Télécom plutôt que dans le code des postes et des communications électroniques, dont la vocation est d'accueillir les dispositions relatives au service universel postal. Si l'aménagement du territoire relève assurément, pour une part, des obligations du prestataire du service universel postal -comme l'impose l'article 3 de la directive 97/67/CE, qui dispose : « les Etats membres prennent des mesures pour que la densité des points de contact et d'accès au service universel tiennent compte des besoins des utilisateurs » -, il relève aussi, pour la part qui va au-delà de la couverture du besoin de service universel, de ses activités de service public, régies par la loi du 2 juillet 1990. C'est pourquoi votre rapporteur juge opportune la suppression du 3° du présent article, associée à l'insertion d'un nouvel article 1 er bis.
Au 4° , qui introduit un article L. 2-1 dans le code pour permettre à La Poste de conclure, avec des expéditeurs d'envois de correspondance en nombre, des contrats dérogeant aux conditions générales de l'offre de service universel, l'Assemblée nationale n'a apporté qu'une amélioration d'ordre rédactionnel.
Au paragraphe 5° , qui établit le régime d'autorisation pour les prestataires d'envois de correspondance ( article L. 3 du code ), l'Assemblée nationale, suivant son rapporteur, a adopté une nouvelle rédaction qui permet de rendre nettement plus clair le champ du régime d'autorisation, en dispensant clairement d'autorisation les prestataires de services postaux non réservés relatifs aux envois de seule correspondance intérieure et ne comprenant pas la distribution (sont ici exonérés d'autorisation les activités de levée, de tri ou d'acheminement des courriers, d'ailleurs déjà pratiquées librement par les entreprises de routage, ou les services de colis, même inférieurs à 20 kg donc inclus dans le service universel, comme l'article 9 de la directive 97/67/CE en laisse la possibilité). Votre rapporteur se félicite de cette clarification.
Toutefois, il relève que certaines entreprises de routage offrent aujourd'hui à leurs clients, qui leur confient du courrier international, un service de dépôt dans le pays de destination, qui prend la forme d'une injection directe dans le réseau postal du pays de destination. En ce cas, l'activité de ces entreprises ne se limitant pas à de la correspondance intérieure et incluant de la distribution (à l'international), de telles entreprises se verront effectivement tenues de solliciter une autorisation au titre de l'article L. 3. Le Gouvernement propose de soumettre à autorisation tous les envois transfrontières afin de créer, sur ce segment, les conditions d'une concurrence loyale : en effet, ces envois transfrontières sont le fait de routeurs mais aussi le fait des postes elles-mêmes, soit dans le cadre de leur mission de service public (et donc dans le cadre particulier aménagé par les règles de l'Union postale universelle), soit dans un cadre concurrentiel (dans ce cas, elles concurrencent directement les flux UPU traditionnels et les routeurs internationaux). Les licences qui pourraient être octroyées dans ce domaine du courrier transfrontière devraient contenir essentiellement des règles de connaissance du marché et de protection du consommateur et essayer de rendre la plus loyale possible la concurrence entre les trois types de flux.
Le paragraphe 6° concerne les droits d'accès reconnus aux opérateurs autorisés et les règles essentielles qu'ils sont tenus de respecter.
Le droit d'accès des tiers au réseau du prestataire du service universel postal est organisé par l'insertion dans le code d'un nouvel article L. 3-1 . Cet article, qui ne constitue pas à proprement parler une transposition des directives communautaires mais davantage une anticipation sur l'ouverture du « réseau » postal, est nécessaire au développement de la concurrence sur le marché postal. Dans le droit fil des amendements apportés par le Sénat en première lecture, l'Assemblée nationale, suivant son rapporteur, a adopté un amendement précisant le contenu des conventions dont le Sénat avait explicitement prévu la conclusion entre l'opérateur historique et les opérateurs alternatifs pour encadrer l'accès au réseau. Le texte voté par l'Assemblée prévoit donc que ces conventions fixent les modalités techniques et tarifaires de cet accès, dans des conditions transparentes et non discriminatoires , comme le prévoit déjà l'article L. 5-5 du code qui charge le régulateur de « s'assurer que les conditions techniques et tarifaires offertes ne sont pas discriminatoires ».
En outre, l'Assemblée nationale a voté deux modifications rédactionnelles : la première remplace les termes « installations et informations » par « moyens techniques » pour désigner les éléments du réseau postal public indispensables à l'exercice de son activité par un opérateur autorisé ; la deuxième précise deux de ces moyens techniques auquel l'accès est assuré, et remplace les mots « les boîtes postales » par les mots « un service de distribution dans les boîtes postales », levant ainsi l'ambiguïté sur la possibilité d'un accès physique au sein des locaux de La Poste, ainsi que les mots « le service de réexpédition » par les mots « un service de réexpédition en cas de changement d'adresse du destinataire ».
En revanche, l'Assemblée n'a pas souhaité dessaisir le législateur de sa compétence pour déterminer quels sont les moyens techniques qu'il juge indispensables à l'exercice de l'activité d'un opérateur postal autorisé : d'ailleurs, l'amendement voté par sa commission des affaires économiques pour permettre, par un décret en Conseil d'Etat, pris après avis du régulateur et de la Commission supérieure du service public des postes et des communications électroniques, de désigner comme devant être accessibles d'autres moyens techniques que les quatre énumérés dans le texte du projet de loi, a été retiré avant la séance par le rapporteur.
Votre commission vous propose deux amendements à l'article L. 3-1 : le premier amendement , d'ordre rédactionnel, tend à désigner sous le terme de « moyens indispensables à l'exercice de l'activité postale » les informations, les installations mais aussi les services qui sont énumérés au deuxième alinéa de l'article et qui ne sont pas, à proprement parler des moyens « techniques » : un service peut-il d'ailleurs être qualifié de moyen technique ?
Un autre amendement proposé par votre rapporteur tend à préciser et rendre réellement opérationnelle pour les concurrents la liste des quatre moyens auquel l'accès doit être effectif pour tout opérateur postal autorisé.
Ainsi, s'agissant du répertoire des codes postaux, il convient de préciser que ce répertoire comprend également le répertoire des voies et des adresses.
En effet, en lui-même, l'accès au répertoire des codes postaux est insuffisant pour permettre la réalisation de la séparation physique des envois par ville et par rue et l'identification des adresses. Un pré-tri informatique des envois postaux, indispensable au traitement de masse par les prestataires de service postaux, est réalisé par les émetteurs ou leurs prestataires (routeurs) sur la base de normes de codification des adresses (code postal, localité, code numérique de tournée postale, voie, numéro dans la voie...). Ces normes ont été établies jusqu'à présent par La Poste qui en est propriétaire. Or, il n'est pas souhaitable, ni pratiquement envisageable, d'imposer aux expéditeurs d'envois postaux de recourir simultanément à plusieurs procédés de codification en fonction des prestataires de services postaux auxquels ils recourent.
Aujourd'hui, La Poste impose ses fichiers géographiques aux émetteurs et à la chaîne graphique et de routage. Demain, à l'instar de l'annuaire universel du téléphone, les fichiers géographiques utiles aux tris et à la reconnaissance des adresses devraient répondre à un cahier des charges produit par l'ARCEP et non par La Poste (code postal, identifiant numérique des voies...). En particulier, il devrait exister un annuaire des adresses postales (éventuellement relié à l'annuaire universel du téléphone) permettant une codification géographique des envois de courrier indépendante de l'opérateur postal, pour que le tri automatisé soit universel et non réalisé uniquement selon une organisation spécifique à La Poste. Par exemple, le code postal pourrait être précédé d'un chiffre indiquant l'opérateur choisi par l'émetteur pour la distribution.
A défaut, il est indispensable que les prestataires de services postaux aient accès au répertoire des voies et des adresses en complément du répertoire des codes postaux. C'est pourquoi l'amendement que propose votre rapporteur précise que l'accès au répertoire des codes postaux s'accompagne nécessairement de l'accès à celui des voies et des adresses.
S'agissant des boîtes postales, il propose, dans un souci de simplicité et d'efficacité, de prévoir, pour les opérateurs une « faculté » de distribution dans ces boîtes postales installées dans les bureaux de poste. Le terme « faculté » leur offre ainsi la possibilité de bénéficier, dans un premier temps, d'un service de distribution dans les boîtes postales, service dont la mise en oeuvre par La Poste est toutefois susceptible de créer de nouvelles difficultés, et donc, dans un deuxième temps, d'un accès direct aux boîtes postales qui demande un peu de temps pour être aménagé mais qui ne soulève pas de réelles difficultés pratiques.
Enfin, pour ce qui est du nouvel article L. 3-2 du code , qui fixe les exigences essentielles qui s'imposent à tout opérateur postal -autorisé ou non- comme prévu à l'article 9 de la directive postale, l'Assemblée nationale n'a apporté aucune modification à ce texte qui reste ainsi parfaitement fidèle au point 19 de l'article 2 de la directive 97/67/CE. Elle n'a en effet pas retenu la proposition de sa commission des affaires économiques d'ajouter à la liste des exigences essentielles l'obligation, pour tout opérateur postal, d'assurer une desserte conséquente du territoire, comprenant pour un tiers au moins de sa superficie des communes de moins de 2.000 habitants ou comprenant, parmi les communes le composant, au moins la moitié de communes de moins de 2.000 habitants. Le rapporteur de l'Assemblée nationale visait, en imposant ainsi une couverture minimale des zones rurales, à empêcher l'écrémage et l'apparition d'opérateurs qui fonderaient leur activité uniquement sur les zones les plus rentables du territoire.
Sur ce point, elle a préféré suivre le Gouvernement, qui, sans nier la nécessité d'accorder la plus grande vigilance aux territoires ruraux, a estimé que l'imposition d'une telle obligation constituait une trop grande barrière à l'entrée sur le marché des services postaux pour les opérateurs alternatifs et empêcherait donc l'émergence de la concurrence sur ce marché, voire la survie des concurrents existants. Notamment, le ministre délégué à l'industrie a fait observer qu'étendre les obligations territoriales aux autres distributeurs d'envois postaux conduirait à assujettir à des obligations de couverture qu'elles n'ont jamais connues aussi bien les innombrables PME de transport léger, qui distribuent des colis, que les entreprise de portage de presse des grands quotidiens régionaux, qui ont été constitués sur une base essentiellement urbaine.
Considérant également qu'il est contraire à l'esprit de ce texte d'imposer de telles obligations à des opérateurs exerçant aujourd'hui librement leur activité postale, votre commission s'en tient à la rédaction de l'article L. 3-2 retenue par l'Assemblée nationale, sous réserve des deux améliorations rédactionnelles qu'elle propose.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié. |
Article
1er bis (nouveau) -
Mission
d'aménagement du territoire de La Poste et
fonds postal national de
péréquation territoriale
Cet article additionnel a été adopté par l'Assemblée nationale, sur proposition de son rapporteur, et reprend le contenu du paragraphe III bis de l'article 1er créé par le Sénat, afin de l'insérer dans la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 relative à l'organisation du service public de La Poste et à France Télécom. Il s'agit d'encadrer la nécessaire évolution du réseau postal, dont votre rapporteur rappelle que la moitié des points de contact assure à elle seule 90 % du chiffre d'affaires et que 20 % des points de contact travaillent moins d'une heure par jour...
S'il est vrai que le code des postes et télécommunications a plutôt vocation à accueillir les dispositions relatives aux services postaux (service universel et services concurrentiels) et que la loi de 1990 traite du service public postal, il reste à déterminer quel est le meilleur emplacement dans la loi de 1990 pour insérer une disposition qui coucherait dans la loi la participation de La Poste à l'aménagement et au développement du territoire, qui relève effectivement de ses activités de service public. A l'initiative de son rapporteur, l'Assemblée nationale a choisi d'insérer, dans le chapitre IV de la loi de 1990 intitulé « Fiscalité », un article 20-1 précédant tout juste l'article 21 dont le 3° du I dispose que « les bases d'imposition de La Poste font l'objet d'un abattement égal à 85 p. 100 de leur montant, en raison des contraintes de desserte de l'ensemble du territoire national et de participation à l'aménagement du territoire qui s'imposent à cet exploitant ».
Il semble à votre commission plus opportun de choisir l'article 6 de la loi pour assigner à La Poste une claire mission d'intérêt général relative à l'aménagement du territoire, au-delà de ses obligations de service universel. En effet, cet article 6 appartient au chapitre I er , relatif aux missions de l'exploitant public :
- le premier article de ce chapitre (article 2 de la loi) précise le triple objet de La Poste (service public postal incluant le service universel postal et le service public du transport de presse, services postaux en concurrence et services financiers) ;
- le deuxième (article 4) donne mission à La Poste de promouvoir l'innovation et la recherche dans son secteur d'activité ;
- le troisième (article 5) dispose que La Poste contribue à l'exercice des missions de l'Etat en matière de défense et de sécurité publique ;
- le quatrième (article 6) dénote, en l'état actuel, dans la mesure où, au lieu de fixer une mission d'ordre général à La Poste, comme le font les trois précédents articles, cet article 6 prévoit seulement que « La Poste participe aux instances consultatives chargées de l'aménagement du territoire » et autorise La Poste à nouer des partenariats avec des administrations (ce qui était censé permettre le développement des maisons de service public) ou à offrir, dans son réseau, des services pour le compte de tiers.
Il serait donc opportun de donner à cet article 6 la portée générale qui lui fait défaut. Cet article apparaît à votre rapporteur comme le support idoine pour explicitement charger La Poste d'une mission d'aménagement du territoire reposant sur ses activités postales concurrentielles, au-delà de ses obligations de strict service universel, et, même, sur l'ensemble des activités que La Poste assume en vertu de l'article 2 de la loi de 90. L'affirmation officielle d'une telle mission, dans la loi et non seulement dans le préambule du cahier des charges de La Poste 1 ( * ) , est nécessaire puisque les règles de concurrence européenne interdisent de faire financer par des fonds publics des activités pour lesquelles il n'existerait pas de mission de service public clairement précisée 2 ( * ) .
Or, aujourd'hui, contrairement à ce que croient certains, la présence territoriale de La Poste n'est pas un élément du service public postal. C'est pourquoi l'amendement présenté par votre rapporteur insiste sur le caractère complémentaire du réseau répondant à la mission d'aménagement du territoire, par rapport au réseau de service universel, et sur le fait que La Poste assume, dans ce réseau complémentaire, toutes les activités, y compris financières, que l'article 2 de la loi de 90 lui assigne : c'est en effet sur l'ensemble de La Poste que repose la mission de service public d'aménagement du territoire. C'est dans le même esprit, d'ailleurs, que l'amendement prévoit de prendre en compte la distance et la durée d'accès au service de proximité offert dans le réseau de points de contact, plutôt qu'au seul service strictement postal.
Si l'initiative sénatoriale en faveur d'une disposition législative traitant de l'accessibilité au service postal (et non de la présence immobilière de La Poste) a reçu le soutien de l'Assemblée nationale, celle-ci y a toutefois apporté plusieurs modifications dont les deux suivantes, outre la transformation du 3° bis de l'article 1 er en article additionnel 1 er bis, sont à l'initiative de son rapporteur :
1) la première de ces modifications vise à encadrer, au niveau de la loi, la définition des règles d'accessibilité au réseau postal public, que le texte, malgré tout, renvoie encore, pour ce qui est des modalités de leur déclinaison départementale, à un décret en Conseil d'Etat, comme le Sénat l'avait décidé. Il est ainsi précisé que, sauf circonstances exceptionnelles, les règles de présence territoriale ne peuvent autoriser que plus de dix pour cent de la population d'un département se trouve éloignée de plus de 5 kilomètres des plus proches « accès au réseau » de La Poste, expression ambiguë que votre rapporteur propose de remplacer par « points de contact » de La Poste, afin de ne pas viser les boîtes aux lettres puisque, selon le point 3) de l'article 2 de la directive 97/67/CE, la notion de « point d'accès » renvoie aux « installations physiques, notamment les boîtes aux lettres mises à la disposition du public, soit sur la voie publique, soit dans les locaux du prestataire du service universel, où les envois postaux peuvent être confiés par des clients au réseau postal public ».
Votre rapporteur note que cet encadrement des critères d'accessibilité reprend directement les propositions qu'avait faites votre commission, dans son rapport « La Poste : le temps de la dernière chance », présenté en juin 2003 par M. Gérard Larcher, alors qu'il présidait votre commission des affaires économiques.
2) la seconde consiste en la consécration législative du fonds postal national de péréquation territoriale, prévu par le contrat de plan signé en janvier 2004 pour financer la présence de La Poste sur le territoire lorsque cette présence va au-delà de celle imposée à La Poste au titre de ses seules obligations d'accessibilité associées au service universel. Le texte sénatorial, s'inspirant des recommandations du rapport précité, demandait que les ressources et les modalités d'emploi de ce fonds de péréquation soient déterminées par un avenant à ce contrat de performances et de convergences signé le 13 janvier 2004.
Le texte voté par l'Assemblée nationale s'écarte de ce schéma centré sur le contrat de plan et prévoit que les ressources et les modalités de gestion de ce fonds seront déterminées par un contrat, distinct du contrat de plan, appelé « contrat pluriannuel de la présence postale territoriale », qui, à la différence du contrat de plan, sera négocié non seulement entre l'Etat et La Poste, mais aussi avec les principales associations représentatives des collectivités territoriales, après avis de la Commission supérieure du service public des postes et des communications électroniques. Sur ce point, votre commission juge primordial d'impliquer les collectivités territoriales dans les questions de financement de la présence postale sur le territoire, qui les concernent au premier chef. Elle estime toutefois qu'un contrat national tripartite Etat/Poste/Collectivités a peu de justification, à partir du moment où la loi elle-même définit les critères d'accessibilité minimale, et leur mode de détermination départementale, et constitue un fonds de péréquation aux ressources identifiées et aux priorités explicitées. C'est pourquoi elle propose, dans l'amendement qu'elle vous soumet, de ne pas conserver l'idée du contrat national tripartite, mais de prévoir que le décret précisant les modalités de fonctionnement du fonds de péréquation soit pris après avis des principales associations représentatives des collectivités territoriales.
Le texte adopté à l'Assemblée nationale prévoit également que ce fonds financera « les agences postales communales ou intercommunales ou les points Poste nécessaires au maillage territorial ainsi défini », ce qui conduit à introduire dans la loi ces différents types de présence territoriale de La Poste et présente le risque d'en oublier certains ou d'en rigidifier d'autres. Surtout, cette rédaction laisse à penser que le fonds a pour mission de financer exclusivement l'ensemble des points de contact postaux qui ne sont pas des bureaux de plein exercice, alors que le fonds intervient pour financer, sur la solidarité nationale, le surplus de présence postale territoriale, au-delà des critères d'accessibilité minimale au service universel, imposé à La Poste par les pouvoirs publics et assumé par elle sous différentes formes (bureaux tout autant qu'agences postales ou points poste...). En effet, la présence postale induite par la satisfaction des critères d'accessibilité au service universel, qui seront précisés dans le décret prévu à l'article L. 2 du code, a vocation, pour sa part, à être financée par le biais du monopole restant à La Poste et, parallèlement à la réduction de ce monopole, de plus en plus par le fonds de compensation du service universel alimenté par les opérateurs concurrents de La Poste.
C'est pourquoi votre commission vous propose de remplacer les mots : « les agences postales communales ou intercommunales ou les points Poste », par une expression plus neutre visant précisément l'objet du fonds de péréquation : « le maillage territorial complémentaire ainsi défini », ce qui vise l'ensemble des points de contact grâce auxquels La Poste remplit sa mission d'aménagement du territoire au-delà de ses obligations en qualité de prestataire du service universel postal. Par ailleurs, elle propose, dans son amendement, d'affirmer que La Poste, pour remplir sa mission d'aménagement du territoire, adapte son réseau, notamment en concluant des partenariats publics ou privés, ce qui l'autorise à explorer les différentes formes de présence postale, dans la recherche de « la meilleure efficacité économique et sociale », expression directement calquée sur celle retenue à l'article L. 1 du code au sujet du service universel postal.
Le travail entrepris depuis septembre 2004 par le groupe qui réunit, à l'initiative du Gouvernement et sous la présidence de votre rapporteur, différents représentants des élus locaux et de La Poste doit permettre de mieux cerner les contours à donner au fonds postal national de péréquation territoriale. L'une des conclusions que votre rapporteur a déjà pu en tirer est qu'il est important de sanctuariser ce fonds au sein des comptes de La Poste, pour le préserver d'éventuelles tentations des pouvoirs publics, en période de déficits budgétaires chroniques.
D'ores et déjà, en adoptant l'amendement de M. Jean Dionis du Séjour, député, l'Assemblée nationale a tenu à identifier dans le texte une première source de financement de ce fonds en précisant que « les ressources du fonds proviennent notamment de l'allégement de fiscalité locale dont La Poste bénéficie en application de la présente loi. » Votre rapporteur propose de préciser cette référence par un amendement visant explicitement le premier alinéa du 3° du I de l'article 21 de cette loi de 1990, qui prévoit que, s'agissant des taxes foncières et de la taxe professionnelle, « les bases d'imposition de La Poste font l'objet d'un abattement égal à 85 % de leur montant, en raison des contraintes de desserte de l'ensemble du territoire national et de participation à l'aménagement du territoire qui s'imposent à cet exploitant. L'abattement ne donne pas lieu à compensation par l'Etat. »
Cet abattement se monte aujourd'hui à 150 millions d'euros, alors qu'il s'élevait encore à 313 millions d'euros en 2002, avant la modification des règles de la fiscalité locale (suppression de la part « salaires » dans le calcul de la taxe professionnelle). Cette somme, dont jouit aujourd'hui La Poste et dont elle dispose à son gré, sera dorénavant affectée spécifiquement au financement de la présence territoriale de La Poste au titre de sa mission de service public. Il ne s'agit donc nullement d'une charge nouvelle pour La Poste, mais bien plutôt de l'identification d'une ressource résultant d'un avantage fiscal et de l'affectation de cette ressource, provenant en fait des pouvoirs publics (l'Etat et les collectivités locales se privant d'une part de taxe professionnelle et/ou de taxes foncières), à une dépense dont La Poste assume déjà la charge. Ceci présente l'avantage de faire apparaître explicitement, dans la comptabilité générale de La Poste, la contribution à l'aménagement du territoire.
Il ne peut s'agir que d'une des ressources de ce fonds de péréquation, car l'allègement fiscal dont bénéficie La Poste a vocation à diminuer, d'abord parce que l'Etat change les règles de la fiscalité locale, mais aussi parce que La Poste rentre progressivement dans le droit commun : ainsi, la mise en place de sa filiale foncière aura pour conséquence de faire disparaître en 2006 l'allègement dont elle bénéficie au titre des taxes foncières locales, soit quelque 20 millions d'euros. L'avenir des avantages fiscaux de La Poste est donc incertain, ce qui doit conduire à ne pas négliger d'autres sources de financement de ce fonds de péréquation 3 ( * ) . Votre rapporteur souligne toutefois que, parallèlement, le surcoût de ce réseau complémentaire au titre de l'aménagement du territoire devrait progressivement s'alléger à la faveur du « reprofilage » du réseau, c'est-à-dire grâce aux évolutions des formes de présence territoriale qui font aujourd'hui l'objet d'une concertation à l'échelon départemental.
S'agissant de l'emploi du fonds, cet amendement adopté par l'Assemblée nationale apporte aussi des indications : il précise que « les communes situées en zones de revitalisation rurale et en zones urbaines sensibles et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ayant élaboré une convention territoriale postale bénéficient d'une majoration significative des ressources qu'ils reçoivent au titre de la péréquation postale. » Il s'agit ici d'apporter un soutien spécifique aux zones présentant des fragilités particulières ainsi qu'à l'échelon intercommunal, qui représente un support privilégié -votre rapporteur en est fortement convaincu- pour le maintien du service postal pour le plus grand nombre. Cette discrimination positive s'inscrit dans le droit fil des recommandations qu'avait faites M. Gérard Larcher, dans son rapport déjà cité : « il sera indispensable, au-delà des critères d'accessibilité qui s'appliqueront en tous points du territoire, d'établir une discrimination positive pour un certain nombre de cantons ruraux particulièrement fragiles touchés notamment par la désertification rurale, le déclin économique, les handicaps en termes d'infrastructures et de desserte par exemple, mais aussi de quartiers urbains en difficultés ».
Dans le même esprit, une attention particulière aux zones prioritaires d'aménagement du territoire (ZRR et ZUS visées à l'article 42 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire) est requise par l'Assemblée nationale dans la détermination des règles d'accessibilité : ces règles, dont le Sénat exigeait qu'elles prennent en compte la distance et la durée d'accès au service postal, les caractéristiques démographiques et économiques des zones concernées, ainsi que les spécificités géographiques du territoire départemental et des départements environnants, devront désormais tenir également compte du classement éventuel de ces zones en zones de revitalisation rurale ou en zones urbaines sensibles.
Les zones de revitalisation rurale (ZRR) sont des territoires ruraux de développement prioritaire (TRDP), c'est-à-dire des zones défavorisées caractérisées par leur faible niveau de développement économique, mais, par rapport aux 21.169 communes françaises concernées par les TRDP, les ZRR, qui concernent 11.688 communes présentent des difficultés accentuées de développement. Elles comprennent :
- les arrondissements où la densité de population est inférieure à 33 habitants par kilomètre carré, et où, soit la population totale est en baisse, soit la population active agricole est supérieure au double de la moyenne nationale ;
- les cantons où la densité de population est inférieure à 31 habitants par kilomètre carré, et où, soit la population totale est en baisse, soit la population active agricole est supérieure au double de la moyenne nationale ;
- les cantons où la densité de population est inférieure à 5 habitants par kilomètre carré sans autre condition.
Les zones urbaines sensibles (ZUS), elles, sont des quartiers urbains caractérisés par l'existence de grands ensembles d'habitat dégradé et sont au nombre de 751.
En ZRR comme en ZUS, les entreprises qui se créent bénéficient d'aides ou d'exonérations diverses afin de favoriser leur implantation.
L'adaptation du réseau de points de contact de La Poste, qui a très peu évolué, dans son « ossature » de base, depuis 1914, doit effectivement être menée tant en milieu rural qu'en zone urbaine, où le besoin de présence postale est également patent. Votre commission appuie donc la démarche de l'Assemblée, et ne propose qu'un aménagement d'ordre rédactionnel qui fait de l'éventuel classement des zones en ZRR ou ZUS un type particulier de caractéristiques des zones que le Sénat appelait déjà à prendre en compte. En conséquence, l'amendement qui vous est soumis précise que ces caractéristiques auxquels il convient de prêter attention sont non seulement démographiques et économiques, comme le Sénat l'avait envisagé en première lecture, mais également sociales. La nouvelle rédaction proposée insiste également sur le fait que la majoration significative dans l'attribution des ressources du fonds de péréquation est fonction de la situation en ZRR ou ZUS des points de contact eux-mêmes plutôt que des communes.
Il reste toutefois que la discrimination positive envers ces zones rurales ou urbaines en grande déshérence doit être précisée. Les critères d'attribution du fonds de péréquation doivent être transparents. C'est certainement l'objet du décret que l'Assemblée nationale a prévu à la fin de l'article 1 er bis pour en préciser les modalités d'application. Le groupe de travail sur la péréquation, déjà cité, propose déjà une grille de tarification des partenariats locaux reproduite ci-dessous :
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Type de partenariat |
Individuel/classique |
En ZRR ou ZUS ou dans le cadre d'une convention intercommunale |
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Agence postale communale |
Forfait 800 euros/mois avec 60 h d'ouverture minimum par mois Soit 9.600 euros/an |
+ 100 euros/mois Soit 10.800 euros/an |
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Point Poste |
Fixe 250 euros/mois +variable sur CA : 3 % courrier/colis 5 % services financiers Soit 3.000 euros/an + variable |
+ 50 euros/mois Soit 3.600 euros/an + variable |
Sans doute convient-il de prévoir, en effet, que ce décret devra déterminer les critères d'attribution du fonds de péréquation, afin de mettre en place des règles claires permettant une mise en oeuvre non arbitraire de la discrimination positive. Toutefois l'articulation entre ce décret, que l'Assemblée fait porter sur l'article 1er bis en entier, et celui que le Sénat avait imaginé pour fixer les procédures de détermination des règles départementales d'accessibilité au réseau de La Poste reste à affiner.
C'est pourquoi votre commission propose de scinder l'article 1 er bis en deux, une première partie traitant des règles d'accessibilité au réseau postal au titre de l'aménagement du territoire, et nécessitant la prise d'un décret en Conseil d'Etat pour fixer les modalités de leur déclinaison départementale, la seconde définissant le mode de financement de ce réseau complémentaire et appelant un autre décret, simple cette fois-ci, pour préciser le fonctionnement du fonds de péréquation.
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Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié. |
Article
1er ter (nouveau) -
Commission départementale de présence
postale territoriale
Cet article, ajouté par l'Assemblée nationale, à l'initiative de son rapporteur, vise à donner valeur législative aux commissions départementales de présence postale territoriale, instances de concertation créées par le précédent contrat de plan, en 1998. Deux circulaires de M. Christian Pierret, alors secrétaire d'Etat à l'industrie, ont été adressées aux préfets le 3 septembre et le 18 novembre 1988 afin de préciser les conditions de mise en place de ces commissions.
Il est en effet important de consacrer ces commissions dans la loi dans la mesure où elles sont appelées à devenir les pivots de l'information et du dialogue entre La Poste et les élus locaux, sous la houlette d'un représentant de l'Etat, s'agissant de la réorganisation du réseau de La Poste dans chaque département. La consécration législative des commissions départementales de présence territoriale (CDPPT) s'impose également en raison de la référence explicite qui y est faite à l'article 1er bis du présent texte, qui prévoit que la détermination des règles d'accessibilité au réseau de La Poste se fera, au niveau départemental, après consultation de la CDPPT, ainsi qu'à l'article 106 de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux, qui modifie l'article 29 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire.
Votre rapporteur soutient donc l'initiative de l'Assemblée, convaincu que l'inscription de ces commissions dans la loi leur insufflera une légitimité nouvelle et un certain dynamisme et pourrait encourager les élus à y siéger. Il estime également que l'inscription des CDPPT dans la loi montre que le processus d'adaptation du réseau doit être permanent.
Juridiquement, le procédé retenu par les députés est de réécrire l'article 38 de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990, lequel prévoyait, dans le chapitre VIII consacré à la tutelle, la création d'instances de concertation décentralisées, consultées sur les mesures visant à améliorer le service rendu aux usagers et à développer la diversification et la polyvalence de La Poste, et composées de représentants de La Poste, de ses usagers et de son personnel.
Reprenant les termes de la circulaire du 3 septembre 1988, l'Assemblée nationale propose que la CDPPT soit composée d'élus et se réunisse en présence d'un représentant de l'Etat, chargé d'assurer la cohérence de ses travaux avec ceux de la commission départementale d'organisation et de modernisation des services publics, et d'un représentant de La Poste, qui en assure le secrétariat.
La détermination précise de la composition de cette commission, de ses attributions et de ses règles de fonctionnement est renvoyée à un décret pris après avis de la CSSPPCE.
Votre rapporteur adhère globalement à cette architecture juridique. Il lui apparaît toutefois qu'il revient au législateur de fixer le champ de compétence de la CDPPT et propose donc un amendement précisant l'objet de cette commission, à savoir mettre en oeuvre une concertation locale sur les projets d'évolution du réseau de La Poste.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié. |
Article
2 -
Organisation de la régulation postale
A cet article, qui pose les principes de la régulation du marché postal et constitue donc le coeur du projet de loi, l'Assemblée nationale a apporté diverses modifications.
Dans le I de cet article , les députés ont rectifié la désignation du code afin de la mettre en conformité avec l'article 1 er de la loi n° 2004-669 du 9 juillet 2004 relative aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle. Ils ont en outre, sur l'initiative de leur rapporteur, explicitement prévu l'abrogation de l'article L. 4 du code, dont les dispositions sont obsolètes (puisque l'obligation faite aux membres de l'équipage d'un navire de porter au bureau de poste tous paquets et lettres qui lui auraient été confiés ne peut être maintenue à l'heure de l'ouverture du marché postal à la concurrence). Ces dispositions étaient en fait implicitement abrogées par la réécriture de cet article L. 4 au II du présent article, mais votre rapporteur convient qu'il est juridiquement plus rigoureux d'en prévoir formellement l'abrogation avant de rétablir le chapitre II du code qui inclut l'article L. 4.
Le II du présent article propose donc de rétablir un chapitre II intitulé « La régulation des activités postales » dans le titre I er du livre I er du code (l'actuel chapitre II devenant chapitre III, relatif aux dérogations à l'inviolabilité et au secret des correspondances).
Au sein de ce nouveau chapitre II, sont désormais prévus 11 articles.
L'article L. 4 , qui prévoit notamment l'homologation par les ministres chargés des postes et de l'économie, des tarifs de presse, n'a fait l'objet que d'une légère modification rédactionnelle de la part des députés.
L'article L. 5 , qui prévoit la consultation du régulateur sur les dispositions légales ou réglementaires relatives aux services postaux, a été adopté par l'Assemblée nationale en termes conformes à ceux votés par le Sénat. Votre rapporteur propose toutefois un amendement à cet article afin d'aligner le champ de consultation du régulateur postal sur celui du régulateur des communications électroniques, défini à l'article L. 36-5 du code en ces termes : l'autorité «est consultée sur les projets de loi, de décret ou de règlement relatifs au secteur des communications électroniques et participe à leur mise en oeuvre » .
A l'article L. 5-1 , qui fonde le pouvoir du régulateur de délivrer aux prestataires l'autorisation de proposer des services postaux non réservés relatifs aux envois de correspondance, soit qu'il s'agisse de correspondance transfrontière, soit que ces services incluent la distribution, l'Assemblée nationale a apporté une amélioration rédactionnelle (en visant « l'autorisation » et non plus « les autorisations ») et une précision relative aux fondements du refus que le régulateur peut opposer à la demande d'autorisation.
En effet, le rapporteur de l'Assemblée nationale a fait observer que le régulateur ne pouvait refuser d'octroyer une autorisation d'activité postale pour des motifs tenant à la sauvegarde de l'ordre public, des nécessités de la défense ou de la sécurité publique qu'après avoir recueilli un avis motivé du ministre chargé des postes, l'autorité de régulation ne pouvant qu'être dépendante des informations détenues par le Gouvernement pour l'exercice d'une telle compétence. C'est pourquoi l'Assemblée nationale a prévu que ces motifs ne pouvaient être invoqués par le régulateur que sur avis motivé du ministre.
Votre rapporteur souscrit à cette modification. Il estime toutefois qu'il conviendrait d'expliciter le fait que, non seulement le refus d'octroyer une autorisation est fondé, ce qui empêche tout arbitraire, mais aussi que « les raisons pour lesquelles une autorisation est refusée (...) sont communiquées au demandeur », selon les propres termes de la directive 97/67/CE (point 3 de l'article 9). C'est pourquoi votre rapporteur suggère, par un amendement , de préciser que le refus de l'autorité est motivé avant d'énumérer les motifs susceptibles d'être invoqués.
Enfin, il faut signaler que l'Assemblée n'a pas retenu l'amendement que sa commission des affaires économiques avait voté et qui proposait la mise en place d'un fonds de garantie, financé par tous les opérateurs autorisés, afin de financer le tri, l'acheminement et la distribution par le prestataire du service universel des envois de correspondance qui resteraient à sa charge s'ils se trouvaient définitivement empêchés d'assurer leur prestation (notamment en cas de faillite d'un prestataire). En effet, le ministre chargé de l'industrie a fait valoir que la mise en place d'un tel fonds, s'apparentant à une barrière à l'entrée pour les concurrents de l'opérateur historique, ne serait pas conforme à la directive communautaire. A titre personnel, le rapporteur de l'Assemblée nationale s'est dit convaincu par le ministre et l'Assemblée l'a également été puisqu'elle a finalement repoussé cet amendement présenté par sa commission des affaires économiques.
A l'article L. 5-2 , qui fixe l'étendue des compétences du régulateur, notamment en matière tarifaire, l'Assemblée nationale a apporté quelques corrections, mais l'autorité de régulation garde comme première mission de veiller au respect, par le prestataire du service universel et les prestataires autorisés, de leurs obligations ( 1° ).
En revanche, suivant le député M. Alain Gouriou, qui mettait en avant le fait que le régulateur n'avait pas à intervenir dans les négociations entre La Poste et ses concurrents relatives à l'accès aux installations de l'opérateur historique, l'Assemblée nationale a jugé qu'il était inutile de prévoir, comme l'avait proposé le Sénat, d'ouvrir à l'autorité la possibilité d'émettre, « en tant que de besoin, des recommandations sur les conditions techniques d'accès aux installations et informations détenues par le prestataire du service universel » . Sans pour autant conférer au régulateur un nouveau pouvoir réglementaire, le Sénat avait estimé souhaitable que l'Autorité de régulation puisse, par le moyen de recommandations ou par tout autre moyen de nature à expliciter sa pensée et sa doctrine, préciser les conditions dans lesquelles elle entend que s'effectue l'accès aux « facilités » essentielles.
Comme l'avait noté au Sénat Mme Nicole Fontaine, alors ministre déléguée à l'industrie, les autorités de régulation sont fréquemment invitées par les opérateurs économiques à publier des lignes directrices sur les affaires dont elles ont la charge. Elles exercent cette fonction d'information par des moyens sui generis sans que le droit prévoie la possibilité pour elles de publier leur doctrine. Le Gouvernement avait alors jugé utile de combler cette lacune dans un domaine aussi important que celui des relations entre La Poste et ses concurrents.
C'est pourquoi votre rapporteur propose un amendement pour rétablir le paragraphe 1° bis de l'article L. 5-2 qui ouvre à l'autorité cette faculté d'émettre des recommandations .
Une troisième mission dévolue au régulateur consiste à se tenir informé des conditions techniques et tarifaires d'accès des opérateurs autorisés aux installations et informations de La Poste qui sont indispensables à l'activité postale. C'est l'objet du 2° qui prévoit que l'autorité de régulation est tenue informée par La Poste des conditions auxquelles elle permet aux opérateurs alternatifs d'accéder à ces installations et informations.
En première lecture, le Sénat avait ajouté, dans un 2° bis , que le régulateur recevait communication, à sa demande, des conventions d'accès à ces installations et informations. L'Assemblée nationale a conservé cet ajout, mais en remplaçant « installations et informations » par « moyens techniques », par coordination avec la substitution opérée à l'article L. 3-1.
Votre rapporteur relève que, par cohérence, il conviendrait de désigner de la même manière ces « installations et informations » dans l'article L. 3-1, dans le 2° et dans le 2° bis.
C'est pourquoi, votre commission considère aujourd'hui qu'une fusion des 2° et 2° bis en un seul paragraphe clarifierait les choses : il est plus logique qu'un seul paragraphe traite du sujet de l'information du régulateur, s'agissant des conditions faites par l'opérateur historique à ses concurrents pour accéder à son « réseau ». En effet, si le 2° évoque les conditions de cet accès, le 2° bis renvoie aux conventions d'accès, lesquelles n'ont justement pour autre objet que de prévoir les modalités d'accès. On peut d'ailleurs se dire que l'obligation d'informer le régulateur sur les conditions d'accès, comme prévu au 2°, pourrait se faire efficacement par le biais d'une transmission systématique (et non plus à la demande du régulateur) des conventions qui précisent ces conditions d'accès, comme cela se pratique déjà aujourd'hui dans les secteurs des communications électroniques et de l'énergie. Votre commission propose donc un amendement à cette fin.
S'agissant de la quatrième mission du régulateur, relative à la détermination des tarifs postaux, l'Assemblée nationale a proposé une nouvelle rédaction, qui laisse toutefois intacte le système de détermination des tarifs de presse qui résulte de l'article L. 4 et du 6° de l'article L. 5-2 (avis public du régulateur suivi d'une homologation ministérielle).
Cette nouvelle rédaction réunit en un nouveau paragraphe 3° les dispositions relatives à la régulation des tarifs des envois de correspondance.
Dans le texte adopté au Sénat, la régulation tarifaire de ces envois est organisée par le 3° et le 5° aux termes desquels :
- le régulateur émet un avis public sur les objectifs tarifaires du service universel, fixés dans le contrat de plan ;
- il approuve les tarifs du secteur réservé (son silence durant deux mois valant approbation) ;
- il est informé par La Poste des tarifs qu'elle envisage pour les services non réservés et entrant dans le champ des services nécessitant une autorisation (définis par l'article L. 3) et peut rendre public son avis, après en avoir informé le ministre ;
- il tient compte, dans son approbation ou son avis, de la situation concurrentielle des marchés, particulièrement pour les envois en nombre.
Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale, à l'initiative de son rapporteur, s'articule différemment, fusionnant dans le 3° les dispositions tarifaires figurant aux 3° et au 5°, et tend, d'une part, à assouplir la régulation tarifaire grâce au recours à un encadrement pluriannuel, d'autre part, à ne plus se référer au contrat de plan pour la détermination des objectifs tarifaires :
- pour les tarifs du service universel, le régulateur décide des modalités de l'encadrement tarifaire pluriannuel, soit sur proposition de La Poste, soit d'office après l'avoir informée ; cet encadrement peut être différent pour les envois en nombre ou pour les envois égrenés ;
- au cas par cas, le régulateur approuve les tarifs du secteur réservé (un silence d'un mois valant approbation) ou les refuse par une décision motivée ;
- il est informé par La Poste des tarifs qu'elle envisage pour les services universels non réservés et peut rendre public son avis ;
- il tient compte, dans ses décisions, approbations ou avis, de la situation concurrentielle des marchés, particulièrement pour les envois en nombre.
Votre commission se félicite de la clarification opérée par l'Assemblée nationale, notamment grâce à la suppression du 5°, intégré dans le 3°. Elle souscrit à l'idée d'un possible assouplissement du contrôle tarifaire des prestations de service universel par le biais d'un encadrement pluriannuel, mais il juge encore floue la répartition des compétences entre le ministre et le régulateur s'agissant de la fixation du « price cap ». Lors de son audition devant votre commission des Affaires économiques le 1 er avril 2003, Mme Nicole Fontaine, alors ministre déléguée à l'industrie, avait annoncé que, dans le futur projet de loi de régulation postale, « les tarifs des services non réservés seraient soumis à un « price cap » global déterminé par le ministre après que le régulateur eut donné son avis ». Le schéma suivant était donc privilégié : fixation par le ministre, via le contrat de plan, du montant de l'encadrement pluriannuel, après avis du régulateur.
Le texte de l'Assemblée supprime la référence au contrat de plan et prive donc le gouvernement de tout pouvoir tarifaire, mais, en même temps, la rédaction actuelle, qui confie au régulateur le soin de décider des « modalités » de l'encadrement pluriannuel, ne donne pas ouvertement compétence à l'autorité pour fixer le montant du price cap (niveau des fourchettes haute et basse de l'encadrement, durée de l'encadrement). C'est pourquoi votre commission propose un amendement visant à donner au régulateur compétence pour fixer les « caractéristiques » de l'encadrement pluriannuel, c'est-à-dire aussi bien son niveau, sa durée que ses modalités de mise en oeuvre. Cet amendement tend également à clarifier le pouvoir du régulateur en cette matière : le pouvoir de fixer les caractéristiques de l'encadrement pluriannuel ne saurait être lié, ce que la rédaction actuelle implique puisqu'elle donne ce pouvoir au régulateur, « sur proposition de La Poste ou, à défaut d'accord, d'office après l'en avoir informée ». Votre rapporteur ne conteste pas que le régulateur doit prendre en compte toute initiative de La Poste en vue de proposer un « price cap », qu'il doit chercher sur la base de cette proposition, dans la mesure du possible, un accord avec La Poste mais qu'il n'est pas tenu de suivre cette proposition et peut alors imposer l'encadrement pluriannuel qu'il juge approprié, après en avoir informé La Poste. Mais, dans le cas où La Poste ne proposerait aucun « price cap », le texte actuel prive le régulateur de toute possibilité d'en fixer un d'office, ce qui n'est pas souhaitable. C'est pourquoi l'amendement que vous soumet votre commission donne plein pouvoir au régulateur pour fixer le « price cap », tout en lui imposant d'examiner la proposition de La Poste s'il y en a une. A défaut de proposition de La Poste, le régulateur décide d'office, toujours après avoir informé La Poste.
De même, votre rapporteur convient avec l'Assemblée nationale qu'une homologation par le régulateur est indispensable pour les tarifs de chaque service du secteur réservé, où La Poste est en monopole, et, pour alléger cette procédure d'homologation, la formule de l'approbation tacite au bout d'un mois lui semble adaptée.
Enfin, il lui paraît suffisant qu'un simple avis préalable, éventuellement public, soit rendu par le régulateur sur les tarifs de La Poste concernant des prestations entrant dans le champ du service universel et n'étant pas réservées (prévoir un avis du régulateur sur des prestations non réservées et entrant dans le champ de l'article L. 3, mais ne relevant pas du service universel, ne lui apparaissant effectivement pas utile).
En dernier lieu, prévoir que chaque décision, approbation ou avis du régulateur prenne en compte la situation concurrentielle lui paraît bienvenu, et l'exigence, en cas de refus d'un tarif du secteur réservé, de motivation, explicitant les analyses, notamment économiques, sous-tendant la décision lui semble également justifiée. Sur ce point, votre rapporteur ne vous propose qu' un amendement rédactionnel, visant à supprimer le mot « approbations », qui ne constitue qu'un cas particulier du terme « décision » figurant déjà dans le texte.
Une cinquième mission du régulateur postal consiste à veiller à la qualité du service universel. Sur ce point, l'Assemblée nationale, suivant son rapporteur, a opportunément préféré renvoyer au décret en Conseil d'Etat prévu à l'article L. 2 le soin de déterminer ces objectifs de qualité, plutôt que de se référer sur ce point au contrat de plan.
Votre commission estime aussi que, s'agissant de la qualité du service universel, il est plus logique que l'objectif de qualité figure dans le code, lequel concerne les prestataires de services postaux et, plus particulièrement en son article L. 2, le prestataire en charge du service universel, plutôt que dans le contrat de plan, lequel concerne La Poste comme exploitant public et lui assigne, en application de l'article 9 de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990, des objectifs généraux, tout en déterminant les moyens à mettre en oeuvre pour les atteindre.
Sur ce point 4° relatif à la qualité de service, votre rapporteur ne vous propose donc qu'une simple amélioration rédactionnelle par voie d' amendement .
S'agissant de la sixième mission assignée au régulateur, à savoir veiller à la transparence des comptes du prestataire du service universel, l'Assemblée nationale a adopté, sur proposition de sa commission des affaires économiques, une rédaction qu'elle estime plus conforme aux directives communautaires.
Comme le fait observer le rapporteur de l'Assemblée, la rédaction du 7° de l'article L. 5-2 adoptée par le Sénat prévoit que l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes établit les spécifications des systèmes de comptabilité « correspondant » aux obligations fixées dans le cahier des charges du prestataire de service universel. Il en déduit que cela limite la compétence du régulateur, en ce que les spécifications des systèmes comptables qu'il a la charge d'établir doivent correspondre aux seules obligations du cahier des charges. Or, fait-il observer, le cahier des charges du prestataire de service universel répond à certains objectifs liés aux besoins de la tutelle, qui peuvent être différents de ceux du régulateur. Ainsi, par exemple, conformément à l'article 14 de la directive 97/67/CE du 15 décembre 1997 et à ses considérants 28 et 29, il est important que le régulateur puisse certes vérifier le respect des obligations imposées au titre du cahier des charges du prestataire de service universel, mais aussi d'autres impératifs comme la transparence du financement de ce dernier, et l'interdiction des subventions croisées des prestations non réservées de service universel par des recettes provenant des prestations du secteur réservé.
Votre commission convient qu'il est plus approprié de demander au régulateur, outre de préciser les règles de comptabilisation des coûts et de veiller au respect, par le prestataire du service universel, de ses obligations relatives à la comptabilité analytique figurant dans son cahier des charges, d'établir les spécifications des systèmes de comptabilisation qu'il jugerait appropriées pour permettre l'exercice effectif de sa tâche de régulateur.
Toutefois, elle propose d'amender ce 7° : ceci permettra, s'agissant des obligations relatives à la comptabilité analytique, de ne plus renvoyer au cahier des charges, dont l'article 17 du texte prévoit la disparition, mais dorénavant au décret prévu au premier alinéa de l'article 8 de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 précitée, qui fixera désormais les droits et obligations de l'exploitant public.
Par ailleurs, votre commission propose un autre amendement à ce 7°, qui tend à faire réaliser l'audit de la comptabilité analytique du prestataire du service universel, au regard des règles qu'établira l'autorité de régulation, par un organisme qui ne sera lié d'aucune façon au prestataire du service universel ni à ses commissaires aux comptes, ce qui constitue une garantie d'indépendance supplémentaire. Surtout, cela répond à une exigence de la directive 97/67/CE, dont l'article 14 (point 5) prévoit que : « les autorités réglementaires nationales veillent à ce que la conformité avec l'un des systèmes de comptabilité analytique décrits (...) soit vérifiée par un organe compétent indépendant du prestataire du service universel. Les Etats membres veillent à ce qu'une déclaration de conformité soit publiée périodiquement. »
A cet égard, il convient de noter que, dans d'autres secteurs tels que celui des communications électroniques, l'audit de l'opérateur en charge du service universel est réalisé par un organisme indépendant de l'opérateur et de ses commissaires aux comptes (article R. 20-32 du code des postes et des communications électroniques). De même, l'article 5 de la loi du 10 juillet 2000 modifiée relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité prévoit que la CRE fait auditer les comptes des opérateurs en charge d'une mission de service public par les commissaires aux comptes ou "peut, aux frais de l'opérateur, faire contrôler cette comptabilité par un organisme indépendant qu'elle choisit".
Enfin, l'Assemblée nationale a souhaité compléter la liste des missions confiées à l'autorité de régulation par l'exigence d'une prise en considération, dans tous ses avis et décisions motivés, de l'équilibre financier des obligations de service universel.
Cet ajout apparaît quelque peu redondant à votre rapporteur, qui souligne que le 8° de l'article L. 5-2 garantit également la pérennité du service universel en donnant au régulateur le pouvoir de recommander au ministre, si le service universel lui apparaît ne pas pouvoir être financé par son prestataire dans des conditions équitables, « toutes mesures utiles pour garantir la fourniture de ce service. » Toutefois, il concède qu'il n'est pas inutile d'imposer au régulateur, en amont, d'avoir le souci de l'équilibre financier des obligations de service universel en plus de lui demander, au cas où cet équilibre serait finalement inatteignable, de proposer au ministre toutes mesures pour assurer la fourniture du service universel.
A l'article L. 5-3 , relatif aux pouvoirs de sanction de l'autorité de régulation, l'Assemblée nationale, sur proposition de son rapporteur, a rehaussé le plafond des sanctions pécuniaires applicables en cas de manquement du prestataire du service universel postal ou d'un autre opérateur postal autorisé aux obligations afférentes à son activité, ou découlant d'une décision devant permettre la mise en oeuvre de ces obligations.
Ainsi, si le manquement n'est pas constitutif d'une infraction pénale, la sanction pécuniaire pourrait atteindre jusqu'à 5 % du chiffre d'affaires hors taxes, voire 10 % en cas de nouvelle infraction, au lieu de 3 % et 5 % respectivement prévus dans le texte adopté au Sénat.
De même, la sanction que peut prononcer le régulateur envers La Poste ou un opérateur postal autorisé en cas de communication d'informations inexactes, de refus de fourniture d'informations ou d'obstacle mis au déroulement de l'enquête par les fonctionnaires ou agents habilités a été plafonnée à 15.000 euros par l'Assemblée nationale, alors que le Sénat avait prévu qu'elle ne pourrait excéder 7.500 euros. Votre rapporteur n'est pas opposé à ce renforcement des sanctions, qui va dans le même sens que celui que l'Assemblée nationale a adopté en matière pénale (article 4) et qui, lui, s'impose afin de faire converger ces sanctions avec celles en vigueur dans le secteur voisin des communications électroniques.
S'agissant du pouvoir d'arbitrage du régulateur postal, et notamment de l'article L. 5-5 du code relatif aux différends portant sur les conventions d'accès aux installations et informations détenues par La Poste, l'Assemblée nationale a apporté une précision rédactionnelle ainsi qu'une modification, par coordination avec la substitution des mots « moyens techniques » aux mots « installations et informations » qu'elle a opérée à l'article L. 3-1. Elle a également rectifié une erreur matérielle à l'article L. 5-7, qui visait l'autorisation prévue à l'article L. 5-1, alors qu'il s'agit évidemment de l'autorisation prévue à l'article L. 3.
A cet article L. 5-5, votre commission propose deux amendements de coordination : d'une part, il convient, ici aussi, d'enlever le qualificatif de « techniques » pour caractériser les « moyens » indispensables à l'exercice de l'activité postale, par symétrie avec ce qui est proposé à l'article L. 3-1 ; d'autre part, l'article L. 3-1 prévoit que l'accès des opérateurs aux moyens indispensables à l'exercice de l'activité postale doit se faire dans des conditions « transparentes et non discriminatoires ». Logiquement et symétriquement, votre commission suggère que l'article L. 5-5 demande à l'autorité de s'assurer que ces conditions d'accès sont non discriminatoires, comme le prévoit déjà le texte, mais également transparentes.
Concernant le pouvoir d'enquête du régulateur postal, que fonde l'article L. 5-9 , l'Assemblée nationale a, sur proposition de son rapporteur, harmonisé les pouvoirs d'enquête de l'autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) avec ceux qui existent dans le secteur des télécommunications, et qui sont prévus à l'article L. 32-4 du code, afin de permettre à l'ARCEP de recueillir des informations en vue d'instruire correctement une question, sans avoir nécessairement pour perspective immédiate une sanction, comme l'impliquaient les références aux articles L. 4 et L. 5-3. En contrepartie, l'Assemblée nationale, reprenant en cela les termes de l'article L. 32-4, a prévu d'encadrer ce pouvoir d'enquête de l'autorité et du ministre en précisant qu'il leur est ouvert « de manière proportionnée aux besoins liés à l'accomplissement de leurs missions, et sur la base d'une décision motivée. » Votre rapporteur juge très opportun cet assouplissement associé à un encadrement du pouvoir d'enquête, d'autant que cela assure une symétrie avec la régulation du marché des communications électroniques.
Sur le même sujet, l'Assemblée nationale a adopté un amendement proposé par sa commission des affaires économiques afin d'aligner, du point de vue du secret professionnel, la situation des experts indépendants ad hoc sur celle des fonctionnaires et agents habilités à conduire des enquêtes. A cette fin, elle prévoit que ces experts soient également assermentés. Votre rapporteur estime cette précision très pertinente.
Afin de prendre en compte les conditions de travail des opérateurs postaux mais aussi d'aligner la tranche horaire des perquisitions dans le secteur postal, sur le régime général des perquisitions énoncé à l'article 59 du code de procédure pénale, l'Assemblée nationale a élargi la plage horaire durant laquelle l'accès aux locaux est autorisé : elle va désormais de 6 heures à 21 heures, alors que le texte voté par le Sénat la fixait de 8 heures à 20 heures. Votre rapporteur souscrit à cet élargissement.
Enfin, sur proposition de son rapporteur, l'Assemblée nationale a également précisé que les informations recueillies dans le cadre des enquêtes devaient bénéficier, si besoin était, de la protection du secret, à l'identique de ce que prévoit l'article L. 32-4 du code des postes et des communications électroniques pour les communications électroniques.
Afin d'assurer une symétrie complète avec l'article L. 32-4, votre commission propose de compléter le démarche de l'Assemblée nationale par deux amendements :
- d'une part, en précisant l'objectif que doivent servir les enquêtes : « assurer le respect, par le prestataire du service universel ou par un prestataire autorisé, des dispositions législatives ou réglementaires afférentes à leur activité, des décisions prises pour garantir la mise en oeuvre de ces dispositions et des prescriptions du titre en vertu duquel ces personnes exercent leur activité ».
En effet, si l'Assemblée est fondée à ne pas vouloir autoriser les enquêtes qu'à des fins de sanction, il convient tout de même de donner une finalité précise au pouvoir d'enquête important dévolu au régulateur et au ministre ;
- d'autre part, par symétrie avec ce que prévoit l'article L. 32-4, il est utile de prévoir à l'interdiction d'accéder au domicile des intéressés une exception en cas « d'autorisation du président du tribunal de grande instance ou du magistrat qu'il délègue à cette fin. »
Enfin, pour compléter le chapitre II du livre I er du code, intitulé « La régulation des activités postales », l'Assemblée nationale a adopté un nouvel article L. 5-10, qui autorise l'ensemble des opérateurs postaux, prestataire du service universel comme prestataires autorisés, à accéder aux boîtes aux lettres des destinataires. Les modalités de cet accès, qui doit permettre aux prestataires d'assurer leurs prestations, sont renvoyées à un décret.
Cet ajout tend à répondre à une vraie difficulté aujourd'hui rencontrée de plus en plus souvent en milieu urbain : il devient impossible, pour un opérateur concurrent de La Poste, de pénétrer dans les immeubles dont l'accès aux halls d'entrée, qui abritent les boîtes aux lettres, est de plus en plus souvent protégé par des systèmes de sécurité électroniques de type de Vigik, qui a été breveté par La Poste et se trouve dans le domaine public depuis 2000. Or, pour un opérateur autorisé, cette entrave à la distribution, sur le fondement de laquelle l'autorisation lui a été octroyée, constitue une véritable barrière à l'entrée : il s'agit donc d'un défi concret à la régulation.
Cette difficulté n'est pas simple à résoudre, car le statut des boîtes aux lettres est régi par le droit de la propriété, par le droit civil du domicile, par le droit postal, par le droit de la construction et de l'habitat... Peut-on créer un « droit au courrier » pour permettre l'exercice effectif du service universel postal, puisque l'article 3 de la directive de 97 exige des Etats membres qu'ils veillent à ce que « les utilisateurs jouissent du droit au service universel postal »? Peut-on parallèlement imposer la possibilité d'accéder aux boîtes aux lettres pour permettre l'exercice effectif de la concurrence postale ?
Votre rapporteur a pu recueillir les premiers fruits de la réflexion menée par le Conseil général des technologies de l'information, dont la saisine sur ce thème a été annoncée à l'Assemblée par le ministre délégué à l'industrie le 20 janvier dernier, lors de la première lecture de ce texte. Il lui a été indiqué qu'en l'état actuel du droit, il n'existait pas de monopole d'accès à la boîte aux lettres pour La Poste (contrairement, par exemple, à ce qui existe aux Etats-Unis), même si la normalisation des boîtes aux lettres a été faite en seule référence à La Poste. Il n'existe pas non plus de droit au courrier, l'article D.90 du code prévoyant que, si le consommateur ne donne pas les moyens de recevoir le courrier, son courrier est gardé au bureau de poste.
Juridiquement, plusieurs éclairages ont d'ores et déjà pu être apportés par le Conseil général des technologies de l'information (CGTI) à votre rapporteur : en matière de droit de propriété, une atteinte à ce droit est possible sans indemnisation si cette atteinte est justifiée, selon la jurisprudence du Conseil Constitutionnel, par des motifs d'intérêt général, et qu'elle est proportionnée au but poursuivi, ce qui serait le cas si cette atteinte au droit de propriété s'accompagnait de la prise de garanties protégeant le propriétaire. Une telle atteinte existe déjà dans le droit des communications électroniques, puisque l'article L. 48 du code organise une servitude sur la propriété privée pour permettre l'installation et l'exploitation d'équipements de réseau. On pourrait donc imaginer fonder une telle servitude sur la nécessité publique que constitue l'obligation de service universel définie par le point 3 de l'article 3 de la directive 97/67/CE comme la distribution du courrier « au domicile de chaque personne », et assortir cette servitude de garanties appropriées, qui pourraient figurer dans le cahier des charges de chaque opérateur autorisé (plages horaires d'accès aux boîtes aux lettres, port d'une carte professionnelle et d'un insigne par le personnel de chaque opérateur autorisé...).
La protection juridique du domicile, par le droit civil ou par le droit pénal n cas de violation, n'est en revanche pas applicable à la boîte aux lettres, qui est un accessoire à une partie privative mais ne constitue pas le prolongement du domicile, selon la jurisprudence. En revanche, le contenu de la boîte aux lettres est évidemment protégé par l'obligation de respecter le secret des correspondances.
Le droit de la construction n'est pas non plus d'un grand secours : certes, sont requises des conditions de majorité au sein de la copropriété pour la fermeture des immeubles, mais ces règles concernent les immeubles dans lesquels sont domiciliés des professionnels.
La difficulté posée par le système Vigik, installé dans 40.000 immeubles en Ile-de-France et représentant 80 % des systèmes de sécurité en cours d'installation, est d'un autre ordre : La Poste a un accès natif à ce système, alors que ses concurrents doivent écrire à chaque syndic et payer 4 ( * ) pour figurer parmi les accès autorisés par la centrale de sécurité électronique de chaque immeuble. Il s'agit d'une rupture évidente de l'égalité des conditions de concurrence, qui soulève des difficultés dans tous les autres pays européens. Cette logique d'infrastructures essentielles, déjà à l'oeuvre en matière de communications électroniques, ne peut se résoudre que par un dégroupage de la boîte aux lettres.
Votre rapporteur attend les suggestions du CGTI, que le Gouvernement attend pour la deuxième lecture au Sénat. En tout état de cause, il lui paraît utile de préciser, par amendement , que l'accès aux boîtes aux lettres des destinataires permet non pas d'assurer « les prestations de services postaux », mais, plus spécifiquement, « la distribution d'envois de correspondance », qui constitue, aux termes de l'article L. 3 du code, le fondement de l'autorisation des prestataires postaux. Il lui paraît également indispensable de prévoir l'intervention du régulateur dans la préparation du décret auquel la résolution de cette difficulté est renvoyée, dans la mesure où les enjeux d'équité concurrentielle sont incontestables. Enfin, il lui semble indispensable, dans la solution qui sera retenue, de prévoir un accès aux boîtes aux lettres dans des conditions identiques pour tous les opérateurs, prestataire du service universel comme titulaires d'autorisation, accès assorti de garanties appropriées.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié. |
Article
2bis A (nouveau) -
Coordination avec le code de justice
administrative
A des fins de coordination, l'Assemblée nationale a adopté un article additionnel avant l'article 2 bis afin que l'établissement de la compétence de pleine juridiction du Conseil d'Etat pour tout recours contre une sanction prononcée par le régulateur postal, établissement opéré par la dernière phrase de l'article L. 5-3 dans le code des postes et des communications électroniques, soit effectué symétriquement dans le code de justice administrative, en complétant son article L. 311-4. Au passage, cette nouvelle rédaction permet de mettre à jour, dans ledit article, l'intitulé du code des postes et télécommunications et celui de l'autorité de régulation.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification. |
Article
2bis B (nouveau) -
Coordination avec la loi n°90-568 du 2 juillet
1990
Un autre article additionnel a été inséré avant l'article 2 bis par l'Assemblée nationale afin de mettre en cohérence le contenu du contrat de plan Etat/Poste avec la réorganisation du contrôle des tarifs opérée dans le cadre du nouvel article L. 5-2, qui conduit à confier ce contrôle à l'autorité de régulation.
Le deuxième alinéa de l'article 9 de la loi du 2 juillet 1990 précise en effet : « Ce contrat détermine les objectifs généraux assignés à l'exploitant public et au groupe qu'il forme avec ses filiales et les moyens à mettre en oeuvre pour les atteindre. Le contrat de plan de La Poste précise notamment le cadre financier global, en particulier dans le domaine des tarifs, des investissements, des charges et des règles d'affectation des résultats. » L'article adopté par l'Assemblée nationale prévoit la suppression, dans cette dernière phrase, des mots « des tarifs », afin de sortir complètement du contrat de plan la problématique tarifaire.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification. |
Article
2bis C (nouveau) -
Droit applicable au personnel de La Poste
et
modalités de sa représentation
Cet article a également été ajouté par l'Assemblée nationale afin de consolider dans la loi les points décisifs de l'accord signé le 21 juin 2004 entre La Poste et quatre organisations syndicales, sur les principes et les méthodes du dialogue social à La Poste.
Cet accord définit un cadre de référence pour les relations sociales dans l'entreprise. Il traduit la volonté partagée de La Poste et des organisations syndicales signataires de développer le dialogue social, même si sa portée est toutefois affaiblie par le fait que deux syndicats ont refusé de signer cet accord : SUD-PPT et CGT-PTT.
Par ailleurs, l'accord du 21 juin 2004 organise le dialogue social dans l'entreprise de façon cohérente avec les choix faits dans le cadre du projet « Responsabilisation du management » qui vise notamment à parachever l'organisation de La Poste autour de ses trois métiers de base, à raccourcir la ligne hiérarchique et à valoriser la responsabilité et l'initiative des managers opérationnels: ainsi, il décentralise la négociation pour permettre la conclusion d'accords au niveau des directions de métiers et des territoires ainsi que dans les établissements de plus de 100 personnes, voire sur des sites pilotes de 50 personnes ; il consolide notamment les commissions du dialogue social de La Poste (CDSP), instances d'information et de concertation décentralisées au niveau de chacune des Directions de métiers et de leurs territoires.
En effet, le dialogue social à La Poste doit s'accommoder de la dualité des droits applicables aux 300.000 postiers : droit de la fonction publique ou code du travail. L'article 31 de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990, en son deuxième alinéa, prévoyait déjà que l'emploi d'agents soumis au régime des conventions collectives n'avait pas « pour effet de rendre applicables à La Poste les dispositions du code du travail relatives aux comités d'entreprise . » En remplacement, il renvoyait à un décret le soin de déterminer comment assurer la représentation collective de tous les agents de La Poste.
L'article ici introduit par l'Assemblée nationale tire toutes les conséquences de ce parti qui a été pris de promouvoir la création d'instances sui generis à La Poste susceptibles d'embrasser l'ensemble des agents, même de statuts différents.
Le 1° du I de l'article complète l'article 31 de la loi de 1990 pour prévoir que les dispositions du code du travail relatives aux délégués du personnel et aux délégués syndicaux ne sont pas plus applicables à La Poste, en raison de l'emploi de salariés, que ne le sont les dispositions dudit code relatives aux comités d'entreprise : ainsi, c'est l'ensemble des instances représentatives du personnel prévues par le code du travail qui perdent leur pertinence à La Poste, ses salariés de droit privé gagnant en échange un système de représentation ad hoc et unifié avec les agents de droit public.
C'est l'objectif du 3° du I du présent article que de consolider dans la loi ces instances de représentation transversales, c'est-à-dire concernant aussi bien fonctionnaires que salariés, puisque, sur l'ensemble des effectifs de La Poste, le tiers relève du droit privé, les deux autres tiers bénéficiant du statut de la fonction publique.
Au plan collectif, le principe d'une unité dans la représentation des salariés et fonctionnaires est confirmé : « un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions dans lesquelles les agents de La Poste sont représentés dans des instances de concertation chargées d'assurer l'expression collective de leurs intérêts, notamment en matière d'organisation des services, de conditions de travail et de formation professionnelle. » Il s'agit ici de l'exacte réplique de ce qui figurait déjà dans la dernière phrase du dernier alinéa de l'article 31 de la loi de 1990, que le 2° du I du présent article propose de supprimer pour la rétablir au début du nouvel alinéa créé au 3° du I du présent article. Aux termes de l'article 2 de l'accord du 21 juin 2004, ces instances assurant la représentation collective des fonctionnaires et salariés sont les Comités techniques paritaires (CTP).
Au plan individuel, la représentation du personnel doit également être organisée par ce même décret qui a donc pour deuxième tâche de « préciser, en tenant compte de l'objectif d'harmoniser au sein de La Poste les institutions représentatives du personnel, les conditions dans lesquelles la représentation individuelle des agents de droit privé est assurée » . L'accord national du 21 juin 2004 a conforté les instances existantes en la matière, à savoir les « commissions administratives paritaires » et les « commissions consultatives paritaires », compétentes pour les questions d'ordre individuel, les premières quand sont concernés les fonctionnaires, les secondes quand il s'agit de salariés. L'accord en réclamait la confirmation par la loi ou le règlement : c'est ce que permettra la publication du décret auquel renvoie le 3° du I du présent article.
Ce décret devra enfin établir « les règles de protection, au moins équivalentes à celles prévues par le code du travail pour les délégués du personnel, dont bénéficient leurs représentants » (il s'agit des représentants des agents de droit privé). Ceci fait également écho à l'un des points de l'accord conclu le 21 juin, par lequel La Poste et les organisations syndicales représentatives sont convenues d'établir « en commun un bilan des conditions dans lesquelles la représentation individuelle du personnel salarié est assurée » . En réponse, cet article du projet de loi propose d'asseoir, pour les représentants des salariés de droit privé de La Poste, le principe d'une protection au moins équivalente à celle des délégués du personnel.
Par le II du présent article, se trouve aussi consacrée la création (effective depuis 2001) de deux instances de concertation également confortées par l'accord conclu le 21 juin dernier :
- une commission d'échanges sur la stratégie, pour « informer les syndicats sur les perspectives d'évolution de La Poste et recueillir leurs analyses sur les orientations stratégiques du groupe » ;
- une commission de dialogue social, « permettant d'assurer une concertation avec les syndicats sur les projets d'organisation de portée nationale ou les questions d'actualité ou de les informer ».
A cette fin, l'article additionnel prévoit d'insérer un nouvel article 31-2 dans la loi de 1990.
Enfin, ce nouvel article 31-2 prévoit la conclusion d'accords entre la direction de La Poste et les organisations syndicales, et charge une commission nationale de conciliation de favoriser le règlement amiable des différends relatifs à l'application des accords signés.
Votre commission note que le texte proposé par le présent article pour l'article 31-2 énumère une série de sujets possibles d'accords entre La Poste et les syndicats : emploi, formation, organisation et conditions de travail, évolution des métiers, durée du travail. Or elle relève que ces sujets ne reprennent qu'une partie de ceux évoqués par l'accord du 21 juin, soit en son article 4 qui parle « de relations sociales, de gestion et de développement des compétences et des emplois, de santé au travail, des handicapés, du droit syndical, de la prévoyance, des instances représentatives du personnel », soit dans le préambule de l'accord qui évoque d'autres thèmes encore : promotion et parcours professionnels, renouvellement des compétences, reconnaissance de la qualité du travail, valorisation de la diversité et de l'égalité des chances, rémunération et avantages sociaux...
Pour éviter que certains sujets de négociation ne figurent pas dans la loi et ne bénéficient pas ainsi de l'incitation à conclure des accords syndicats/Poste, votre commission propose, par un amendement , de remplacer cette liste de sujets prévus de négociation, énumération superflue qui commence par « tout particulièrement », par un encouragement à la négociation « dans tous les domaines du champ social postal ».
Par ailleurs, la dernière phrase du texte que propose le présent article pour ce troisième alinéa de l'article 31-2 prévoit l'établissement d'instances de négociation au niveau national et « local ». Or l'accord cadre du 21 juin 2004 prévoit une période expérimentale de dix-huit mois pour décider des niveaux pertinents de négociation. En raison des risques d'atomisation du dialogue social, il n'est pas sûr que le niveau le plus bas -l'établissement- soit retenu. Pour éviter que la loi entérine les instances dites locales, qui ont une signification précise à La Poste, votre rapporteur propose, dans un autre amendement , de substituer le mot « territorial » au mot « local », ce qui permettrait de ménager les possibilités d'ajustement, de laisser toute sa place à l'expérimentation et d'offrir plus de liberté aux négociateurs.
Le II du présent article prévoit également l'insertion d'un autre nouvel article dans la loi de 1990, l'article 31-3, qui vise à préciser que les titres III (Hygiène, sécurité et conditions de travail) et IV (Services de santé au travail) du livre II du code du travail s'appliquent à tout le personnel de La Poste, « sous réserve des adaptations, précisées par un décret en Conseil d'Etat, tenant compte des dispositions particulières relatives aux fonctionnaires et à l'emploi des agents contractuels ». Comme l'avait fait l'accord du 21 juin 2004 qui consacrait l'existence des comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT), il s'agit ici de confirmer qu'en matière d'hygiène et de sécurité, La Poste privilégie les dispositions du code du travail.
Par ailleurs, votre commission estime que cet article 2 bis C, consacré au droit applicable au personnel de La Poste, offre l'opportunité de lever une ambiguïté persistante sur le recours par La Poste à des agents de droit privé. En effet, l'article 31 de la loi de 90 autorise La Poste à employer des agents contractuels « lorsque les exigences particulières de l'organisation de certains services ou la spécificité de certaines fonctions le justifient » . Pour le législateur de 1990, il s'agissait alors de permettre aux exploitants publics, La Poste et France Télécom, de pouvoir disposer de compétences recrutées à l'extérieur des PTT afin d'accroître la souplesse de leur gestion et de relever les défis techniques et commerciaux qui s'annonçaient.
A l'heure de l'ouverture des marchés postaux à la concurrence, cette souplesse relative apparaît contraignante et aujourd'hui décalée pour le groupe La Poste, qui compte déjà un tiers de contractuels, notamment sur des fonctions d'encadrement et dans le métier des services financiers.
Il apparaît donc indispensable de supprimer, par amendement , les conditions restrictives à l'emploi d'un contractuel qui figurent à l'article 31 et de permettre ainsi à La Poste de continuer à recruter et employer des contractuels pour alléger sa gestion, alors même qu'elle commence à affronter la concurrence. Un tel amendement permettrait de valider, à compter de la promulgation de la loi, les contrats en cours et, pour l'avenir, autoriserait sans restriction le recrutement de contractuels à La Poste.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié. |
Article
2 bis -
Ouverture des plans d'épargne entreprise aux agents
publics de La Poste
Cet article, inséré par le Sénat, a été adopté par les députés sous réserve des améliorations rédactionnelles proposées par la commission des Affaires économiques de l'Assemblée nationale.
Il donne une base légale à la « création d'un plan d'épargne entreprise pour l'ensemble des postiers, si la situation financière de l'entreprise le permet », dont la finalisation par l'Etat et La Poste est prévue par le contrat de performances et de convergences signé en janvier 2004 et qui doit être effective avant l'expiration -en 2007- de ce contrat de plan.
L'article 32 de la loi de 1990 prévoyait déjà, depuis la loi n° 96-660 du 26 juillet 1996 qui transforma France Télécom en société anonyme, la possibilité de faire bénéficier le personnel de France Télécom d'une participation aux résultats du groupe et de plans d'épargne-entreprise. Le présent article 2 bis complète cet article 32 de la loi de 1990 par une disposition presque symétrique pour La Poste, également au bénéfice de l'ensemble des personnels, fonctionnaires aussi bien que salariés, donc « y compris ceux visés aux articles 29 et 44 » de la loi de 1990. Si, logiquement, en raison du statut exclusivement public de l'exploitant La Poste, la participation des salariés reste inapplicable aux personnels de La Poste, il est en revanche prévu de rendre applicable à l'ensemble du personnel de La Poste les dispositions des chapitres III et IV, respectivement relatifs aux plans d'épargne d'entreprise (Articles L443-1 à L443-9) et à des dispositions communes (Articles L444-1 à L444-8), du titre IV (« Intéressement, participation et plans d'épargne salariale ») du livre IV (intitulé « Les groupements professionnels, la représentation des salariés, l'intéressement, la participation et les plans d'épargne salariale ») du code du travail.
En complément, votre rapporteur précise que, s'agissant de l'intéressement, il est déjà possible, depuis quinze ans, de faire bénéficier les personnels de France Télécom comme de La Poste d'un intéressement lié au développement de produits ou services. En effet, l'article 32 de la loi de 1990 permettait d'emblée d'appliquer à l'ensemble des personnels de France Télécom comme de La Poste les dispositions du code du travail relatives à l'intéressement des salariés à l'entreprise (articles L. 441-1 à L. 441-7), dispositions auparavant contenues dans le chapitre I er de l'ordonnance n° 86-1134 du 21 octobre 1986 et insérées dans le code du travail par la loi n° 94-640 du 25 juillet 1994.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification. |
Article
3 -
Communication des changements de domicile
Cet article vise à étendre à l'ensemble des prestataires postaux l'obligation faite dans le code à La Poste de communiquer les changements d'adresse à différentes autorités régaliennes de l'Etat.
En effet, l'article L. 5 du code impose aujourd'hui à La Poste d'informer des changements de domicile dont elle a connaissance « les autorités judiciaires qui en font la demande en matière pénale, le services des impôts et le régisseur du service de la redevance de l'audiovisuel. » Il s'agit d'imposer dorénavant la même obligation à tous les prestataires postaux, donc au « prestataire du service universel » et aux « titulaires de l'autorisation prévue à l'article L. 3 ».
En vertu du I de l'article 2 du présent texte, « les articles L. 5 et L. 6 deviennent les articles L. 6 et L. 6-1 ». L'extension de l'obligation faite à La Poste de communiquer les changements d'adresse implique donc la réécriture du nouvel article L. 6, et non pas L. 6-1, comme le projet de loi le prévoyait initialement. L'Assemblée nationale a opéré cette rectification de référence et votre rapporteur s'en félicite.
En revanche, le présent article prévoit toujours d'informer des changements d'adresse le « régisseur du service de la redevance audiovisuelle ». Cette référence est devenue obsolète, la redevance audiovisuelle ayant perdu le statut de taxe parafiscale pour devenir un prélèvement de toute nature aux termes de l'article 37 de la loi de finances pour 2004 (n° 2003-1311 du 30 décembre 2003), prélèvement que l'article 41 de la loi de finance pour 2005 (n° 2004-1484 du 30 décembre 2004) a adossé à la taxe d'habitation. De ce fait, la référence au « régisseur du service de la redevance audiovisuelle » n'a plus de sens : c'est pourquoi votre commission en propose la suppression par un amendement d'ordre rédactionnel, qui suggère d'imposer aux prestataires postaux de communiquer les changements d'adresse « à l'administration fiscale » en général, selon la terminologie proposée par la Direction de la législation fiscale pour couvrir toutes les situations.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié. |
Article
4 -
Dispositions pénales
Cet article modifie les dispositions pénales en matière postale contenues dans le titre VIII du livre I er du code des postes et des communications électroniques.
A cet article, l'Assemblée nationale a apporté quelques modifications. Outre plusieurs améliorations rédactionnelles (permettant notamment une appréciable clarification du 2° de l'article L. 17), les députés ont adopté un amendement visant à renforcer encore les sanctions applicables, comme ils l'ont également fait à l'article L. 5-3 s'agissant des sanctions prononcées par le régulateur à l'encontre d'un prestataire ayant manqué à ses obligations : ainsi, en cas de violation du secteur réservé de La Poste ou de fourniture non autorisée de prestations de services d'envois de correspondance, l'amende prévue à l'article L. 17 a été portée par l'Assemblée nationale de 15.000 euros à 50.000 euros. Ce chiffre atteint ainsi un ordre de grandeur comparable aux 75.000 euros d'amende que prévoit, en vertu de la loi n° 2004-669 du 9 juillet 2004 relative aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle, l'article L. 39 du code pour punir le fait d'établir un réseau ou de fournir un service de communications électroniques sans déclaration préalable. Votre commission souscrit donc à cette modification adoptée, sur proposition de son rapporteur, par l'Assemblée nationale.
Elle ne propose que deux amendements d'ordre rédactionnel à cet article L. 17.
Les articles L. 18 et L. 19, qui précisent les peines complémentaires pour les personnes physiques et morales coupables des infractions visées à l'article L. 17, ont été adoptés sans modification sinon rédactionnelle par les députés.
A l'article L. 20, relatif aux enquêtes pénales, les députés ont élargi de 6 heures à 21 heures les horaires autorisés d'accès aux locaux, par coordination avec la modification qu'ils ont opérée pour les enquêtes administratives à l'article L. 5-9. Votre rapporteur souscrit à cette modification, qui s'impose logiquement.
Les articles L. 28 et L. 29, respectivement relatifs à l'intervention du ministre devant les juridictions pénales et à l'actualisation du régime des envois prohibés, ont été adoptés par l'Assemblée dans les mêmes termes que ceux retenus dans le projet de loi initial, qu'avait également adoptés sans modification le Sénat.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié. |
Article
5 -
Dispositions communes à la régulation des postes et
télécommunications
Cet article, qui opère, dans plusieurs articles du code des postes et des communications électroniques, des coordinations et des actualisations que prévoyait le projet de loi initial afin de tenir compte de l'extension du champ de la régulation au marché postal, a été adopté par l'Assemblée nationale avec quelques modifications d'ordre rédactionnel : ainsi, au I du présent article, la dénomination du code est actualisée, les « communications électroniques » se substituant aux « télécommunications » et, en conséquence, cette substitution est opérée à chacune des occurrences du mot « télécommunications » dans l'article (aux IV, V et VI). En outre, la référence à l'autorisation délivrée aux opérateurs titulaires de communications électroniques est remplacée, au 3° du VI, par une référence à la déclaration que ces opérateurs doivent désormais effectuer, depuis l'adoption, en juillet 2004, du nouveau cadre réglementaire.
S'agissant du I de cet article, qui porte abrogation de plusieurs articles du code, votre rapporteur propose un amendement tendant à allonger la liste des articles abrogés : l'occasion offerte de toiletter le code lui semble en effet devoir être saisie pour en supprimer certaines dispositions obsolètes ou incongrues. Ainsi, les articles L. 15, L. 23, L. 25 et L. 27 peuvent être abrogés :
- l'article L. 15, qui prévoit que l'utilisation d'un service « poste restante », à savoir la possibilité de retirer son courrier au guichet, ne peut être accordée à des mineurs non émancipés que sur présentation d'une autorisation écrite parentale, contient une disposition qui relève de l'exercice de l'autorité parentale, donc du droit civil, et n'a donc pas sa place dans le droit postal ;
- l'article L. 23, qui charge les agents des douanes de vérifier que le capitaine et les membres de l'équipage ne soustraient pas à La Poste des lettres ou paquets, n'a plus d'objet en raison des nouvelles dispositions du projet de loi qui assurent le respect du secteur réservé et du champ des autorisations ;
- l'article L. 25, qui punit aujourd'hui d'une peine d'emprisonnement et d'une amende l'utilisation, sans autorisation, des machines à affranchir ainsi que toute tentative de fraude dans leur utilisation, est obsolète dans sa rédaction actuelle, dans la mesure où le terme d'autorisation n'est plus approprié : l'utilisation de machines à affranchir fait l'objet de contrats entre La Poste et ses clients, contrats qui règlent la question de l'utilisation frauduleuse, consistant essentiellement en sous-facturation. Il reste nécessaire de prévoir des sanctions pour les infractions au monopole d'émission des timbres et des autres valeurs fiduciaires postales confié à La Poste par l'article 16 de la loi de 1990, mais ces sanctions, de nature contraventionnelle, pourraient être désormais fixées par décret ;
- enfin, l'article L. 27, qui étend aux colis postaux les dispositions de l'article L. 26 concernant la sanction d'une déclaration frauduleuse de valeurs, n'a plus d'objet compte tenu du nouveau libellé de l'article L. 26, issu de l'article 13 du présent texte, qui vise les envois postaux.
En outre, votre commission propose un amendement visant à insérer dans cet article un nouveau paragraphe, avant le II, afin de proposer une nouvelle rédaction de l'article L. 30, qui concerne l'autorisation d'ouvrir les plis par le destinataire à la demande des services des douanes ou des contributions directes : ne visant que La Poste, cet article doit être réécrit pour devenir applicable à l'ensemble des titulaires des autorisations de l'article L. 3.
Enfin, un autre amendement propose une nouvelle rédaction pour l'article L. 126 du code, qui fixe les délais de prescription (soit un an au bénéfice de La Poste comme du client) : il tend à restreindre le champ d'application de cet article aux seuls services postaux, les services financiers sortant du champ du code des postes, aux termes de leur réforme opérée à l'article 8 du présent texte ; il tend également à appliquer ces délais de prescription à l'opérateur du service universel du courrier aussi bien qu'aux prestataires postaux autorisés.
Par ailleurs, la constitution d'un livre V intitulé « Dispositions communes à la régulation des postes et télécommunications », prévue au III du présent article, a été supprimée par l'Assemblée nationale, par coordination avec la réorganisation d'ensemble du code des postes et des communications électroniques qu'elle a entrepris en adoptant un nouvel article 20, dont le 5° prévoit de réunir dans un titre I er , intitulé « Dispositions communes », d'un nouveau livre III (« Dispositions communes et finales »), les articles L. 130 à L. 135 que les articles 5 et 5 bis modifient.
Au VI du présent article, qui modifie le nouvel article L. 135 du code (jusque là article L. 36-14), les députés ont aussi supprimé le 2°, qui prévoyait une modification au deuxième alinéa de l'ancien article L. 36-14, modification devenue inadaptée au deuxième alinéa, depuis l'insertion d'un nouvel alinéa à cet article L. 36-14 par la loi n° 2004-669 du 9 juillet 2004 relative aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle.
Votre commission relève toutefois que la modification initialement prévue par le 2° du VI de cet article 5 garde toute sa pertinence : il reste indispensable de préciser que le régulateur peut procéder à toute expertise et étude non seulement sur le secteur des communications électroniques mais aussi sur le secteur postal. C'est pourquoi, en lieu et place de la suppression proposée par les députés, votre commission propose un amendement pour rétablir, rectifiée pour la faire porter sur le troisième et non plus le deuxième alinéa de l'article L. 36-14, la modification originellement prévue au 2° du VI du présent article.
En outre, par coordination avec l'extension au secteur postal du champ de la régulation, votre rapporteur propose de compléter, par amendement , la modification prévue par le 1° du VI du présent article par d'autres modifications au premier alinéa de l'ancien article L. 36-14 :
- d'une part, pour prévoir que l'analyse annuelle des décisions des régulateurs communautaires porte non seulement sur les communications électroniques, mais aussi sur les postes ;
- d'autre part, pour donner au régulateur la possibilité de suggérer, dans son rapport annuel, toute modification législative ou réglementaire que lui paraissent appeler les évolutions du secteur des communications électroniques, mais aussi celles du secteur des postes.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié. |
Article
5 bis -
(Article L. 36-1 du code des P&CE) -
Modification du
collège de l'autorité de régulation
Cet article a pour objet de modifier le nouvel article L. 130 du code, qui succédera à l'actuel article L. 36-1 en vertu de l'article 5 du présent texte : il s'agit d'adapter l'organe de régulation à l'extension de son champ de compétence.
Le 1° du I revoit la composition du collège de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP).
La composition de l'autorité de régulation appelée à couvrir le secteur postal comme celui des communications électroniques représente un enjeu décisif puisque, d'une part, elle est un vecteur d'expression de l'indépendance du régulateur et, d'autre part, elle permet de doter l'autorité des compétences requises sur l'ensemble des sujets de régulation.
En vertu de l'article L. 36-1 du code des postes et télécommunications, l'Autorité de régulation des télécommunications est actuellement composée de cinq membres dont trois sont nommés par décret, un par le Président de l'Assemblée nationale et un par le Président du Sénat. Leur mandat est de six ans et ils sont renouvelés par tiers tous les deux ans.
Des consultations auxquelles avait procédées votre commission des Affaires économiques en vue de la première lecture de ce texte au Sénat, il résultait qu'il était souhaitable d'enrichir les compétences de l'autorité des connaissances de personnalités reconnues pour leur expérience dans le secteur postal.
C'est pourquoi, en première lecture, votre commission avait proposé d'augmenter de deux le nombre des membres de l'autorité de régulation, les présidents des assemblées parlementaires nommant chacun un membre de plus. Elle avait prévu que ces nominations prendraient effet à la date de la publication de la loi, étant entendu que les membres de l'autorité en fonction à la même date exerceraient leur mandat jusqu'à leur terme.
Lors de la discussion du texte en séance publique le 28 janvier 2004, le Gouvernement a objecté qu'il était possible, lors du renouvellement d'un membre du collège, de prendre en compte la nécessité de disposer d'une compétence postale et qu'en outre, un collège plus ramassé autour de son président serait plus efficace. Finalement, le Sénat a adopté une solution de compromis, consistant à adjoindre un membre au collège, les présidents des assemblées parlementaires nommant chacun deux membres et deux membres étant nommés par décret, et à donner au président du collège voix prépondérante en cas de partage des voix.
L'Assemblée nationale, pour sa part, a voté l'extension à sept membres du collège de l'ARCEP : trois nommés par décret, deux par le président de l'Assemblée nationale et deux par celui du Sénat, soit quatre membres nommés par les présidents des chambres parlementaires et trois par l'exécutif. C'est ainsi la solution qu'avait proposée votre commission en première lecture qui a été retenue par l'Assemblée : votre commission s'en félicite, convaincu que cela permettra un enrichissement substantiel des compétences du collège dans le domaine postal qu'il va devoir dorénavant réguler et que le fonctionnement collégial de l'autorité de régulation sera mieux préservé en l'absence d'une voix prépondérante octroyée au président en cas de partage.
Par ailleurs, les députés, en réécrivant intégralement le premier alinéa de l'article L. 130, ont repris l'exigence posée par le Sénat en créant l'article 14 : les membres du collège devront être nommés « en raison de leur qualification dans les domaines juridique et technique des communications électroniques, des services postaux et de l'économie des territoires ». Ainsi, comme le souhaitait aussi le Sénat, sera favorisé l'élargissement de la composition de l'autorité de régulation à des spécialistes des questions postales. Votre rapporteur souscrit donc à cette nouvelle rédaction du premier alinéa de l'article L. 130 du code, proposée par les députés, sous réserve d' un amendement portant amélioration rédactionnelle.
En complément, les députés ont prévu, au 2° du I de cet article, de relever de trois à cinq le nombre minimal de membres présents pour les délibérations, afin notamment d'éviter un fonctionnement par sous-collèges spécialisés.
Par le 3° du I du présent article, ils ont également supprimé le sixième alinéa de l'article L. 130, devenu obsolète puisqu'il visait les modalités de constitution de l'autorité en 1997.
Par ailleurs, les députés ont confirmé, en adoptant sans modification le II du présent article, que les membres de l'autorité en fonction à la date de publication de la présente loi exerceront leur mandat jusqu'à leur terme.
Enfin, pour résoudre la confusion relative à l'entrée en vigueur de l'article, les députés ont supprimé le IV de l'article et réécrit son III pour prévoir que, dès la publication de la présente loi, le Président de l'Assemblée nationale et le Président du Sénat nomment chacun un membre supplémentaire de l'Autorité de régulation, pour un mandat de six ans, dont la prolongation est prévue jusqu'au 31 décembre de la dernière année de ce mandat. Ceci permettra que, quelle que soit la date de leur nomination, qui dépend du moment de l'adoption finale du projet de loi, leurs successeurs puissent être nommés au tournant de l'année civile, comme les cinq membres actuels du collège. Votre rapporteur salue cette clarification.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié. |
Article
7 -
Rapport du Gouvernement sur l'équilibre et
le financement
du service universel postal
A cet article, qui prévoit que le Gouvernement adresse un rapport au Parlement pour envisager les modalités de financement du fonds de compensation du service universel postal, l'Assemblée nationale a choisi de rectifier la date limite de remise de ce rapport par le Gouvernement.
En effet, le retard enregistré dans le calendrier d'examen par le Parlement du présent projet de loi rend la date du 31 décembre prochain, qu'avait proposée le Sénat, trop proche pour être praticable : son maintien signifierait que, dès l'adoption du présent texte, le Gouvernement devrait étudier l'opportunité et les modalités de création du fonds de compensation du service universel postal, alors même que le marché postal n'aurait pas eu le temps de se constituer.
Les députés proposent donc que le rapport soit établi par le Gouvernement dans les deux ans suivant la promulgation de la loi. Compte tenu de l'année écoulée entre la première lecture au Sénat et celle à l'Assemblée nationale, ceci rejoint finalement le dispositif originellement prévu par le projet de loi, qui envisageait la remise du rapport dans les trois ans suivant l'adoption de la loi. Toutefois, ce faisant, les députés déconnectent l'établissement de ce rapport par le Gouvernement de la prochaine étape d'ouverture à la concurrence du marché postal : en effet, la date du 31 décembre 2005 avait un sens en ce qu'elle obligeait à faire le point sur l'équilibre financier des obligations du service universel à la veille d'une restriction des services réservés au prestataire de ce service universel (ouverture à la concurrence, au 1 er janvier 2006, du marché des envois de correspondance de plus de 50 grammes et d'un prix supérieur à deux fois et demie le tarif de base).
On objectera que le report de la date limite de publication de ce rapport sur le fonds de service universel à deux ans après la promulgation de la loi devrait, si le calendrier parlementaire se confirme, correspondre à une publication du rapport avant mi-2007, soit un et demi après l'ouverture à la concurrence des courriers de plus de 50 grammes. Ceci devrait donc permettre, dans un contexte plus mûr, la concurrence ayant pu émerger plus visiblement en dix-huit mois, d'évaluer dans quelle mesure le monopole attaché aux envois de correspondance de moins de 50 grammes (secteur réservé) suffit à financer les obligations de service universel et si, comme le permet le point 4 de l'article 9 de la directive 97/67/CE, ce financement doit être complété par la mise en place d'un fonds de service universel immédiatement ou seulement à compter de l'ouverture totale à la concurrence (en 2009 ?) du marché des envois de correspondance.
Votre rapporteur considère toutefois que l'échéance proposée par les députés est trop lointaine, et que douze mois, plutôt que dix-huit, suffiront à voir émerger la concurrence sur le fondement de l'ouverture opérée au 1 er janvier 2006. Il propose donc de demander au gouvernement ce rapport sur le fonds de service universel dans les dix-huit mois après la promulgation de la loi, soit environ fin 2007, une année entière ayant permis au nouveau paysage concurrentiel de se préciser. En revanche, revenir à la date du 31 décembre 2005, que le Sénat avait retenue en première lecture, sur proposition de MM. Trémel et Sueur, ne lui semble plus avoir de sens, étant donnée la proximité de cette échéance désormais.
Votre rapporteur vous propose en outre d'améliorer par ce même amendement la rédaction de cet article, l'allusion au financement du fonds de service universel étant un peu abrupte, puisque ce fonds n'est pas évoqué antérieurement dans le texte et que l'exigence d'un rapport sur son financement doit être complétée par une étude de l'équilibre et des modalités de financement du service universel postal, et par l'examen de la pertinence de créer un fonds de compensation et des conditions de sa mise en oeuvre. A cet égard, la rédaction initiale du projet de loi apparaît plus claire à votre rapporteur.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié. |
Article
8 -
Missions de La Poste et statut de sa filiale financière
Cet article, destiné originellement à repréciser la mission de La Poste en matière de courrier, a été très largement enrichi par l'adoption au Sénat d'un amendement créant un établissement de crédit postal (ECP) de droit commun afin d'autoriser La Poste à distribuer du crédit immobilier sans épargne préalable ou du crédit à la consommation dans des conditions assurant une concurrence loyale avec les établissements de crédit en proposant déjà.
L'Assemblée nationale a souscrit à ce projet de création d'un établissement de crédit, filiale de La Poste, comme vecteur de l'élargissement de la gamme des services financiers de La Poste.
Elle n'a apporté que quelques modifications à la marge du dispositif prévoyant le transfert à l'ECP des biens, droits et obligations liés aux services financiers de La Poste :
- d'abord, prenant acte du long délai -un an- qui a séparé la lecture au Sénat de celle à l'Assemblée, elle a supprimé, au début du 1 du II, la date limite du 1 er juillet 2005 pour le transfert de l'activité financière de La Poste à sa filiale établissement de crédit. En effet, cette date n'était plus tenable, en raison des délais que demandent l'achèvement de la navette législative ainsi que la procédure d'agrément de cet établissement de crédit par le Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement (CECEI). Les députés ont prévu que ce transfert interviendrait avant le 1 er janvier 2006, mais cette nouvelle échéance ne figure plus dans le corps de l'article 8, mais a été isolée dans un nouvel article 21, ajouté par l'Assemblée nationale ;
- ensuite, elle a complété le dispositif par quelques phrases qui répondent à des inquiétudes exprimées par la Caisse des dépôts. Ainsi, un amendement adopté par l'Assemblée nationale prévoit que la Caisse des dépôts et consignations (CDC) est déchargée de toute responsabilité « à raison de la gestion, pour le compte de l'Etat, des obligations transférées » à compter de la date du transfert à La Poste puis à l'ECP des biens, droits et obligations liés à la Caisse nationale d'épargne (CNE), c'est-à-dire de l'ensemble des actifs et passifs correspondants, y compris les fonds propres, actuellement logés au sein des fonds d'épargne de la CDC. En outre, l'amendement confirme que ce transfert n'a aucune incidence sur les contrats en cours d'exécution conclus par La Poste dans le cadre de ses activités financières mais aussi sur les contrats conclus par la CDC. Enfin, il prévoit la consultation de la commission de surveillance de la CDC avant que soit pris le décret en Conseil d'Etat, prévu au 6 du II, pour préciser notamment les modalités du transfert des biens, droits et obligations à l'ECP par l'intermédiaire de La Poste ;
- enfin, sur proposition du Gouvernement, les députés ont accepté, dans un souci de transparence, que la Cour des comptes procède, dans les deux ans qui suivront la création de l'ECP, à une évaluation de l'organisation résultant de cette création, du fonctionnement de cet ECP et des relations qu'il entretient avec les autres entreprises du groupe La Poste. Ce rapport devra être transmis au Parlement.
S'agissant des aspects sociaux de la création de l'ECP, l'Assemblée nationale, suivant son rapporteur, a tenu à préciser, au 1 du III du présent article, que les conventions de service déterminant les conditions dans lesquelles l'ECP recourra aux moyens de La Poste concerneront notamment le personnel de La Poste : ceci signifie que les personnels de La Poste seront appelés à effectuer des opérations au nom et pour le compte de la filiale ayant statut d'établissement de crédit. Ainsi, hormis les seuls fonctionnaires affectés au siège social de l'ECP, les forces de vente financières et le personnel des centres régionaux de services financiers ne seront pas mis à disposition de l'ECP et resteront sous leur statut actuel.
Ce point important continue toutefois à nourrir l'inquiétude des personnels des services financiers de La Poste. Il est vrai que la mise à disposition prévue par le projet de loi est formulée de manière générale, quoique conditionnée à l'accord des fonctionnaires : « les fonctionnaires en activité à La Poste peuvent, avec leur accord, être mis à disposition (...) de l'établissement de crédit (...) et des sociétés dont il détient (...) la majorité du capital pour une durée maximale de quinze ans ». L'ambiguïté de cette formule s'est développée avec les estimations approximatives et divergentes du nombre de fonctionnaires susceptibles d'être concernés par cette mise à disposition : de quelques dizaines à quelques milliers, selon les sources. C'est pourquoi, par souci de clarification et afin d'apaiser les inquiétudes exprimées par les quelque 28.000 agents des services financiers, soucieux de la pérennité de leur emploi mais plus encore de leur future situation juridique, votre rapporteur vous propose un amendement qui encadre la possibilité de mise à disposition de fonctionnaires, d'une part en prévoyant que ce sont « des » fonctionnaires et non pas « les » fonctionnaires qui seront concernés, d'autre part en précisant que ces mises à disposition se feront dans « la limite des nécessités de fonctionnement » de l'établissement de crédit et des sociétés dont il sera actionnaire majoritaire. Ceci permettrait de rassurer les agents des services financiers sans toutefois entraver le bon fonctionnement du futur établissement de crédit postal.
Il ne serait pas souhaitable d'inscrire explicitement dans le texte que, par exemple, le personnel fonctionnaire exerçant des tâches commerciales et de production, c'est-à-dire l'ensemble de la force de vente du réseau et le personnel des centres financiers, reste employé par La Poste. Ceci priverait l'établissement de crédit de la souplesse qui pourrait lui être utile pour un besoin ponctuel ; inversement, une telle disposition serait de nature à figer le statut des fonctionnaires du réseau et des centres financiers, alors même qu'il n'y aurait pas de raison de refuser à l'un de ces fonctionnaires qui serait volontaire pour un poste vacant à l'établissement de crédit de pouvoir y prétendre.
Enfin, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de son rapporteur apportant diverses corrections rédactionnelles , supprimant dans les textes toutes les références aux « services financiers de La Poste » et leur substituant des formules conformes au présent dispositif et tenant compte des précisions souhaitées par le Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement (CECEI).
Il est à noter que, par ce biais, l'ensemble des activités financières de La Poste seront placées dans un cadre de droit commun bancaire. Notamment, la suppression du livre III du code des postes et des communications électroniques, prévue au 7 du IV du présent article, mettra fin à certaines anomalies du mandat postal, auquel est consacré le titre II de ce livre III : d'une part, le régime de responsabilité lié aux mandats postaux deviendra contractuel ; d'autre part, les délais de prescription passeront de 2 à 30 ans, ce qui signifie qu'un mandat postal dont le paiement n'est pas réclamé par les ayant-droits ne sera définitivement perdu qu'au bout de trente ans, contre deux actuellement.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié. |
Article
9 -
Délai ouvert pour demander l'autorisation d'exercer les
activités postales
Cet article prévoit que les actuels prestataires de services postaux qui devront désormais, au titre de l'article L. 3, faire l'objet d'une autorisation pourront continuer à offrir ces services s'ils ont demandé l'autorisation nécessaire dans les trois mois suivant la publication du décret prévu à l'article L. 5-1 pour préciser les modalités de délivrance des autorisations.
A cet article, les députés, sur proposition de leur rapporteur, ont adopté un amendement précisant que l'obligation de déposer une demande d'autorisation pour poursuivre l'exercice d'une activité postale entrant dans le champ de l'article L. 3 pouvait s'imposer aussi bien à une personne physique que morale.
Tout en souscrivant à la précision apportée par les députés, votre commission juge que, dans les faits, les personnes morales seront évidemment plus nombreuses à être concernées.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification. |
Article
10 -
Entrée en vigueur du dispositif de régulation
Cet article a été adopté sans modification autre que rédactionnelle par les députés : il prévoit une entrée en vigueur décalée -cinq mois après la promulgation de la loi- pour l'article 2 de la présente loi, article qui met en place la régulation du marché postal à travers les articles L. 4 à L. 5-10 du code, à l'exception de l'article L. 5 qui entrera en vigueur, communément, à la date de publication de la loi.
Il est en effet logique de laisser quelques mois à l'autorité de régulation pour s'apprêter à exercer ses nouvelles compétences postales ; en revanche, il serait préjudiciable de ne pas la consulter, dès l'adoption de la loi, sur tout projet législatif ou réglementaire ou de ne pas l'associer aux négociations internationales en matière postale, comme prévu à l'article L. 5.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification. |
Article
11 -
(Article L. 7 du code des P&CE) -
Suppression du
régime d'irresponsabilité de La Poste
C'est à l'initiative de sa commission des affaires économiques que le Sénat avait adopté, en première lecture, cet article additionnel afin de mettre un terme au régime d'irresponsabilité de La Poste, tout en tenant compte des contraintes spécifiques du secteur postal :
- une économie avant tout fondée sur la banalisation des envois et leur distribution en boîte aux lettres sans formalité particulière ;
- un faible prix à l'objet (le plus souvent moins d'un euro) ;
- des flux particulièrement importants.
Le texte adopté au Sénat proposait :
- d'élargir la responsabilité des opérateurs postaux, quels qu'ils soient (y compris donc les concurrents de La Poste) : dès lors que la distribution des envois peut faire l'objet d'une preuve suffisante (flashage, délivrance d'un certificat de dépôt...), cette responsabilité peut être engagée dans les conditions prévues contractuellement (ou, à défaut, conformément aux dispositions applicables au transport routier, aérien et maritime) ;
- d'exclure de son champ d'application les envois qui ont souffert d'un retard (ceux-ci relèvent de l'article L. 13 du code des P&T) ;
- de disposer qu'en cas d'avarie survenue à l'envoi qui a pu être distribué, le destinataire ou le client notifie une protestation motivée à l'opérateur postal ;
- de prévoir qu'en cas de perte, l'entreprise est responsable si une preuve suffisante de dépôt peut être produite et si une preuve suffisante de distribution n'est pas produite par l'opérateur postal.
Enfin, il envisageait que, pour les envois autres que ceux pour lesquels une preuve suffisante de distribution était prévue, le principe de responsabilité des prestataires de services postaux ne s'appliquait, en vertu du II, qu'en cas de faute lourde.
Enfin le III du texte adopté par le Sénat prévoit qu'un décret en Conseil d'Etat établira la liste des différents types de preuves qui pourront être produites (flashage, certificat de dépôt par exemple), ainsi que les plafonds d'indemnisation.
L'Assemblée nationale a adopté une nouvelle rédaction pour cet article relatif au régime de responsabilité des opérateurs postaux. Reconnaissant la nécessité de créer un régime de responsabilité commun à l'ensemble des entreprises fournissant des services postaux en raison de l'ouverture du courrier à la concurrence, le rapporteur de la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale a également souhaité répondre encore mieux aux exigences de transparence et de simplicité formulées en la matière par l'article 19 de la directive de 1997.
Le texte adopté par les députés effectue essentiellement cette amélioration sur trois points :
- il substitue à la mise en oeuvre par défaut, dans certains cas, du droit du transport un régime de responsabilité sui generis , dérogatoire aux règles du code civil et distinct du droit applicable aux entreprises de transport, pour lequel les principes sont définis par la loi et les plafonds d'indemnisation par décret en Conseil d'Etat ;
- il supprime la référence à la notion de « preuve suffisante », jugée tautologique, à raison : une preuve est toujours suffisante, sinon il ne s'agit pas d'une preuve ;
- il tire les conséquences de la création de ce nouveau dispositif à l'article L. 7 sur les autres dispositions relatives à la responsabilité dans le code des postes et des communications électroniques et abroge donc les articles L. 8 à L. 13 du code.
Toutefois, maintenir un principe d'irresponsabilité partielle de La Poste et des opérateurs postaux n'est pas une solution de nature à répondre aux exigences légitimes de nos concitoyens en ce qui concerne la qualité des prestations de services, singulièrement dans le domaine postal. Cette solution n'est pas non plus satisfaisante pour La Poste et les autres opérateurs de services postaux, dont un engagement clair sur la réparation des manquements à la qualité du service ne peut que constituer un atout dans le contexte d'une concurrence accrue.
C'est pourquoi votre commission propose un amendement qui soumet clairement La Poste et les opérateurs postaux au droit commun de la responsabilité, tel qu'il résulte des articles 1134 et suivants et 1382 et suivants du code civil, pour les pertes et avaries subies par les colis ou courriers qui leur ont été confiés.
En vertu des articles 1134 et suivants, la responsabilité contractuelle de droit commun s'appliquera si le requérant est lié par un contrat à l'opérateur postal. Est ainsi visée la situation de l'expéditeur.
En vertu des articles 1382 et suivants, la responsabilité délictuelle jouera pour réparer le préjudice subi par un requérant qui n'a pas contracté avec un opérateur postal. Telle est la position du destinataire ou d'un tiers.
Ce régime de responsabilité a vocation à s'appliquer à l'ensemble des activités courrier-colis des opérateurs postaux. Il paraît néanmoins légitime que cette responsabilité tienne compte des caractéristiques des envois et des tarifs d'affranchissement. En conséquence, il vous est proposé qu'un décret en Conseil d'Etat précise les modalités de mise en ouvre de la responsabilité en établissant notamment des plafonds d'indemnisation.
S'agissant des retards, l'amendement propose une nouvelle rédaction de l'article L. 13 du code afin de ne faire jouer la responsabilité des prestataires postaux que lorsque le prestataire s'est engagé sur la date de distribution.
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Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié. |
Article
12 -
(Article L. 14 du code des P&CE) -
Abrogation
Cet article, introduit par le Sénat pour abroger l'article L. 14 du code des postes et des communications électroniques, afin de ne plus priver La Poste de la liberté de déterminer elle-même les conditions de réception des lettres et objets recommandés, y compris en cas de réception par des directeurs d'hôtels ou d'agences de voyages, a été adopté sans modification, sinon rédactionnelle, par les députés.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification. |
Article
13 -
(Article L. 26 du code des P&CE) -
Sanctions de
déclarations frauduleuses de la valeur d'un envoi
A cet article, qui vise à sanctionner d'un an d'emprisonnement et d'une amende de 3.750 euros toute déclaration surévaluant mais aussi sous-évaluant la valeur réelle d'un envoi postal, l'Assemblée nationale n'a également apporté qu'une amélioration rédactionnelle.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification. |
Article
13 bis (nouveau) -
Seuils pour le transport de fonds et de bijoux
L'Assemblée nationale a introduit cet article additionnel, sur proposition de M. Jacques-Alain Bénisti, député, avec l'appui de la commission des Affaires économiques de l'Assemblée nationale et celui du Gouvernement, même si son lien avec l'objet du présent texte apparaît ténu.
M. Bénisti a fait valoir que, depuis la loi n° 83-629 du 12 juillet 1983 relative aux activités privées de sécurité, les bijoux sont assimilés à du papier-monnaie et doivent, en conséquence, être convoyés par des entreprises de transport de fonds ou de transport alternatif. Ainsi plus de 4.500 horlogers, bijoutiers, joailliers et orfèvres français, répartis sur plus de 12.000 sites de production et points de vente dans l'hexagone, ont dû faire appel à des entreprises de transport de fonds pour envoyer leurs marchandises.
Ces solutions très onéreuses, très contraignantes et ne pouvant répondre à la demande en raison de fréquences et de maillage insuffisants, aggravent la distorsion de concurrence de nos entreprises françaises dans un contexte commercial de plus en plus exacerbé, qui, de surcroît, souffre d'une réglementation non harmonisée au niveau communautaire, permettant notamment d'importer en France des métaux précieux sans formalités ou taxes particulières.
M. Bénisti a expliqué qu'il considérait que, pour ce secteur d'activité essentiellement composé de PME, la réglementation « sécuritaire » mise en place était inapplicable et disproportionnée par rapport à la valeur d'une majorité des bijoux transportés. De plus, il a jugé injustifié d'imposer de telles mesures de sécurité pour les bijoux alors que d'autres marchandises de valeurs importantes telles que les produits informatiques, la hi-fi, la vidéo, certains articles textiles de haute couture ou des fourrures pouvaient être transportés sans conditions particulières. En outre, il a relevé que le convoyage par des transporteurs de fonds heurtait la tradition de discrétion des horlogers, bijoutiers, joailliers et orfèvres, qui souhaitent pouvoir choisir librement et de façon responsable le mode de transport le mieux adapté en fonction de la valeur des bijoux qu'ils font acheminer.
Il a donc proposé à l'Assemblée nationale, qui l'a adopté, un amendement ne réservant aux transporteurs de fonds que le convoyage des seuls bijoux représentant une valeur d'au moins 100.0000 euros.
Votre commission estime que cette disposition peut raisonnablement être acceptée. Il considère que l'ouverture de ce débat sur la loi du 12 juillet 1983 qui soumet les entreprises exerçant une activité de transport de fonds à des obligations particulières visant à garantir la sécurité de leurs agents offre l'opportunité de clarifier l'interprétation de son article 1 er , dans sa version modifiée par la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 : les services juridiques de plusieurs établissements de crédit s'inquiètent des conséquences pénales que cette loi pourrait emporter, si ces établissements n'ont pas recours, dès le premier euro transporté, à des services de transport de fonds. Il est pourtant nécessaire que, pour de petites sommes, les employés bancaires et postaux gardent la possibilité juridique de porter librement les moyens de paiement indispensables aux personnes qui, isolées, âgées ou handicapées, ont du mal à se déplacer.
En outre, les banques font valoir que les surcoûts engendrés par le recours, dès le premier euro, aux transporteurs de fonds rend difficile, voire même parfois impossible, le maintien en zone rurale d'agences bancaires qu'il convient d'alimenter en espèces, alors même que le besoin de transporter des fonds de faible montant est particulièrement fort en milieu rural. Cet argument est encore plus pertinent pour La Poste : il convient de ne pas alourdir, par des contraintes disproportionnées, la charge que représente l'alimentation en espèces des 17.000 points de contact de son réseau capillaire, alors même que ce réseau peine à trouver son équilibre.
Votre rapporteur propose donc un amendement qui prévoit que, dans le cas d'opérations de banque 5 ( * ) réalisées par les employés de La Poste ou des établissements de crédit habilités par leur employeur, le seuil d'application de la loi de 1983 soit de 3.000 euros, montant qui figure à l'article 1649 quater B du code général des impôts et qui représente la limite au-delà de laquelle tout règlement effectué par un particulier non commerçant ne peut plus se faire en espèces. La logique est de faire débuter le transport de fonds là où s'arrête le pouvoir libératoire de la monnaie fiduciaire.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié. |
Article
13 ter (nouveau) -
Taxe écologique sur
les imprimés
Cet article, inséré par l'Assemblée nationale sur proposition de son rapporteur, tend à exclure les envois de correspondance du champ de la contribution prévue par l'article 20 de la loi de finances rectificative pour 2003.
En vertu de cet article 20 de la loi de finances rectificative pour 2003, avait en effet été imposée à toute personne distribuant ou faisant distribuer des imprimés à des particuliers n'en ayant pas fait préalablement la demande une contribution à l'élimination des déchets engendrés par cette distribution. Il était prévu que cette contribution à la protection de l'environnement pouvait être versée en nature ou en espèces, faute de quoi la personne en question était assujettie à une taxe prévue par le code des douanes. Initialement, le texte de la loi de finances adopté ne visait que les imprimés « non nominatifs », mais cette restriction a été déclarée non conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel, dans sa décision n°2003-488 du 29 décembre 2003, au motif qu'une telle différence de traitement était « injustifiée au regard de l'objectif poursuivi » : « en soumettant à ce dispositif les imprimés gratuits et non demandés distribués dans les boîtes aux lettres de façon non nominative, tout en exemptant les mêmes imprimés lorsqu'ils font l'objet d'une distribution nominative, le législateur a instauré une différence de traitement injustifiée au regard de l'objectif poursuivi ».
Après cette invalidation par le Conseil constitutionnel, la taxe écologique frappe donc tous les imprimés, donc même la publicité adressée, qui représente un segment du marché du courrier en pleine croissance. Dans un contexte global de baisse tendancielle du marché du courrier, il convenait de ne pas freiner ainsi la dynamique de la publicité adressée, qui a représenté pour La Poste en 2003 un chiffre d'affaires en progression de 4,6 %.
Le dispositif proposé par les députés, en exemptant de taxe écologique les imprimés relevant de la catégorie des envois de correspondance, paraît justifié à votre rapporteur. Votre rapporteur ne propose qu' un amendement de portée rédactionnelle, afin de modifier directement le code de l'environnement plutôt que la loi de finances y ayant introduit cette disposition, et afin d'exclure précisément la distribution des envois de correspondance, laquelle entre dans le périmètre du service universel postal. A ce titre, cette exonération trouve une justification juridique que le Conseil constitutionnel ne peut nier, d'autant que, d'ores et déjà, le dispositif organise une exemption de taxe pour toute mise à disposition du public d'informations par un service public lorsqu'elle résulte exclusivement d'une obligation découlant d'une loi ou d'un règlement : de même qu'il ne saurait être question de taxer une distribution à laquelle est juridiquement tenu un service public, de même il serait absurde de taxer une distribution d'envois de correspondance qui participe du service universel.
Votre rapporteur relève qu'en outre, les préoccupations environnementales inspirant la disposition introduite dans le code de l'environnement par la loi de finances rectificative pour 2004 sont déjà prises en compte pour les envois de correspondance, en vertu de l'article L. 3-2 du code, rédigé par l'article 1 er du projet de loi, qui soumet l'offre de services postaux à des règles essentielles, dont « exercer ses activités dans des conditions techniques respectant l'objectif de préservation de l'environnement».
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Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié. |
Article
14 -
(Article L. 36-1 du code des P&CE)
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Élargissement de la composition de l'Autorité de
régulation
à des spécialistes des questions
postales
Cet article, inséré par le Sénat pour imposer des nominations au collège de l'ARCEP au titre d'une spécialisation sur les services postaux, a été supprimé par les députés. Ceux-ci ont en fait satisfait la demande du Sénat en réintégrant cette exigence dans la nouvelle rédaction qu'ils proposent, à l'article 5 bis, du premier alinéa de l'article L. 130 du code relatif à la composition de l'autorité de régulation.
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Votre commission vous propose d'adopter cette suppression conforme. |
Article
15 -
(Article L. 36-14 du code des P&CE) -
Contrôle de
l'activité de l'Autorité de régulation par le
Parlement
Cet article, introduit par le Sénat, visait à clarifier le positionnement institutionnel respectif des commissions permanentes des deux chambres du Parlement, de l'autorité de régulation et de la commission supérieure du service public des postes et des communications électroniques (CSSPPCE) : il prévoyait que l'autorité, dotée de pouvoirs régaliens, devait « rendre compte » devant le Parlement, lequel pouvait par ailleurs « entendre » la CSSPPCE, c'est-à-dire la solliciter comme une instance purement consultative.
Cet ajustement ayant depuis été opéré par la loi n° 2004-669 du 9 juillet 2004 relative aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle, il convenait de supprimer cet article devenu sans objet, ce qu'a fait l'Assemblée nationale.
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Votre commission vous propose d'adopter cette suppression conforme. |
Article
16 -
(Article L. 241-13 du code de la sécurité sociale)
-
Extension à La Poste du bénéfice de
l'exonération
de cotisations sociales patronales
Cet article, d'incidence forte pour La Poste, a pour objet de mettre fin à l'exclusion de La Poste du dispositif d'exonération de cotisations sociales patronales.
L'Assemblée nationale l'a adopté dans des termes presque identiques à ceux qu'avait retenus le Sénat, sous réserve d'une amélioration rédactionnelle, l'échéance du 31 décembre 2005, fin de l'année civile, paraissant effectivement plus opérationnelle que celle du 1 er janvier 2006, puisqu'il s'agit de mettre un terme à un dispositif mettant en jeu des salaires mensuels.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification. |
Article
17 -
Clarification du régime du cahier des charges de La
Poste
A cet article, introduit par le Sénat en première lecture afin de clarifier le cadre réglementaire concernant La Poste, l'Assemblée nationale, sur proposition de son rapporteur, n'a apporté qu'une amélioration d'ordre rédactionnel.
Afin d'améliorer la lisibilité du droit postal, il est prévu de modifier l'article 8 de la loi de 90, relatif au cahier des charges de l'exploitant public, afin d'organiser le cadre réglementaire concernant La Poste en trois volets :
- un décret en Conseil d'Etat, de type « cahier des charges », recentré sur les droits et obligations de La Poste, c'est-à-dire ses missions de service public, telles que l'aménagement du territoire (d'où la substitution, prévue au 1° du présent article, des mots « décret en Conseil d'Etat » aux mots « cahier des charges » au dernier alinéa de l'article 6 de la loi de 90) et les droits qui lui sont octroyés pour les assumer (d'où la substitution, également prévue au 1° du présent article, des mots « décret en Conseil d'Etat » aux mots « cahier des charges » au second alinéa de l'article 7 de la loi de 90, qui autorise La Poste à créer des filiales ou prendre des participations pour exercer toute activité se rattachant à son objet) ;
- un décret, prévu à l'article L. 2 du code, selon sa rédaction issue de l'article 1er du présent texte, pour préciser les caractéristiques de l'offre de service universel incombant à La Poste ;
- un décret en Conseil d'Etat fixant, en dehors du cahier des charges (comme le prévoit le 2° du présent article), le cadre général de gestion des activités de l'exploitant public, que le dernier alinéa du présent article prévoit de publier dans les six mois suivant la publication de la présente loi. Il est en effet plus logique que le cahier des charges de La Poste ne mentionne que des dispositions relatives à ses missions de service public énumérées à l'article 8 de la loi de 90, lesquelles ne comprennent pas, à l'évidence, le cadre général dans lequel sont gérées ses activités (composition du conseil d'administration, fonctionnement des organes de gestion, relations avec l'Etat, désignation d'un commissaire du Gouvernement, modalités de gestion des filiales ou prestations offertes pour le compte de tiers notamment).
Seuls les deux premiers décrets ont vocation à être codifiés dans la partie réglementaire du code des postes et des communications électroniques.
Ce schéma d'organisation réglementaire permet donc de bien distinguer les missions de service universel des autres dispositions réglementaires.
Par coordination, le même amendement tendant à insérer un article additionnel propose de remplacer la référence au cahier des charges par le renvoi à un décret en Conseil d'Etat aux articles 6, dernier alinéa, et 7, deuxième alinéa, de la même loi, qui concernent respectivement :
- les modalités selon lesquelles La Poste peut exercer des activités de prestation de services pour le compte des tiers, lorsqu'elles sont compatibles avec l'exercice des missions qui lui sont dévolues et lui permettent de contribuer à l'aménagement du territoire ;
- les conditions dans lesquelles La Poste peut créer des filiales et prendre des participations dans des sociétés, groupements ou organismes ayant un objet connexe ou complémentaire.
Aux termes du présent article, dans la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale, le cahier des charges continue toutefois d'exister et l'article 8 modifié persisterait à attribuer au cahier des charges la fixation des conditions dans lesquelles sont assurés :
- le service universel postal ;
- la desserte de l'ensemble du territoire national ;
- l'égalité de traitement des usagers ;
- la qualité et la disponibilité des services offerts ;
- la neutralité et la confidentialité des services ;
- la participation de l'exploitant à l'aménagement du territoire ;
- la contribution de l'exploitant à l'exercice des missions de défense et de sécurité publique.
Votre rapporteur relève qu'ainsi, le service universel relèverait encore du cahier des charges, alors même que l'article L. 2, écrit à l'article 1 er du présent texte, prévoit un décret spécifique pour préciser les caractéristiques du service universel.
C'est pour mener à terme l'entreprise de clarification visée par cet article 17 que votre commission propose un amendement . D'une part, il achève de substituer, aux diverses occurrences de la loi de 90 (deuxième et dernier alinéas de l'article 23, article 27 et deuxième alinéa de l'article 34), les mots « décret prévu au premier alinéa de l'article 8 » aux mots « cahier des charges », afin qu'il ne soit plus fait allusion nulle part dans la loi de 90 au cahier des charges, préalable indispensable à sa suppression. D'autre part, il propose une nouvelle rédaction de l'article 8, qui traite aujourd'hui du cahier des charges, afin d'abolir définitivement ce cahier des charges et de préciser qu'il revient au décret (en Conseil d'Etat) de fixer les droits et obligations de l'exploitant public au titre de ses missions de service public des envois postaux, notamment au titre du service universel postal dans le respect des articles L. 1 et L. 2 du code, les conditions dans lesquelles sont assurées la neutralité et la confidentialité des services ainsi que les garanties d'une juste rémunération des prestations de service public qu'assure l'exploitant public, notamment des prestations de transport et de distribution de la presse.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié. |
Article
18 -
Encouragement à la négociation d'une convention
collective
Cet article, introduit par le Sénat en première lecture, vise à inviter le Gouvernement à encourager, à partir du 1 er juillet 2006, donc six mois après l'intensification de la concurrence, la négociation, entre partenaires sociaux, d'une convention collective qui serait commune aux salariés de La Poste et des entreprises titulaires de l'autorisation visée à l'article L. 3 du code. Votre commission rappelle le prix qu'elle attache à la mise au point d'une convention collective de branche et à la création d'un groupement d'employeurs, dont il lui apparaît que l'initiative devrait revenir à La Poste : elle tient en effet à ce que le développement de la concurrence n'induise aucun « dumping » social mais, au contraire, s'accompagne non seulement d'un bénéfice pour le consommateur mais aussi d'un progrès social pour les salariés de La Poste comme pour ceux des opérateurs du courrier qui font de la distribution ou qui offrent des services postaux non exclusivement domestiques, c'est-à-dire pour le personnel des opérateurs nécessairement autorisés. Les fonctionnaires de La Poste ne seront évidemment pas concernés par la convention collective et garderont leurs droits inchangés.
L'Assemblée nationale a souscrit à cette volonté exprimée par le Sénat et a adopté cet article confiant au Gouvernement le soin d'encourager la négociation de cette convention collective. A l'initiative de sa commission au fond, elle a souhaité compléter l'article en précisant que cette convention collective doit prévoir les conditions dans lesquelles les employeurs veillent au respect, par leurs employés, des obligations de secret professionnel imposées aux b et c de l'article L. 3-2. Le b impose à toute prestation de services postaux de « garantir la confidentialité des envois de correspondance et l'intégrité de leur contenu », et le c prévoit « d'assurer la protection des données à caractère personnel dont peuvent être dépositaires le prestataire du service universel ou les titulaires de l'autorisation prévue à l'article L. 3, ainsi que la protection de la vie privée des usagers de ces services ».
Il est effectivement important, sinon d'imposer par la loi l'assermentation, de généraliser à l'ensemble des acteurs du marché postal l'obligation de secret professionnel. Les députés prévoient en outre que « ces obligations, et les modalités de leur respect, sont inscrites dans le règlement intérieur des entreprises soumises à la convention collective. » Votre commission partage cette préoccupation des députés.
Pour des raisons constitutionnelles, elle propose toutefois un amendement à cet article, une injonction au gouvernement par voie législative n'étant pas recevable. C'est pourquoi il apparaît préférable de demander à La Poste, en sa qualité d'acteur majeur et de plus gros employeur du secteur, de prendre elle-même l'initiative de réunir la commission paritaire chargée d'établir cette convention collective.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié. |
Article
19 -
Transfert de propriété des biens des concessions de
gaz de mines
Sur proposition de son rapporteur, l'Assemblée nationale a supprimé cet article au motif qu'il constituait un « cavalier législatif ».
Cela ne fait nul doute. C'est d'ailleurs ce qui a conduit le Sénat à insérer cette disposition dans le projet de loi d'orientation sur l'énergie, où elle trouve plus naturellement sa place. L'article 10 bis nouveau de ce texte, adopté par le Sénat en première lecture le 10 juin 2004, reprend, en termes strictement identiques, le présent article 19 du projet de loi relatif à la régulation des activités postales.
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Votre commission vous propose d'adopter cette suppression conforme. |
Article
20 (nouveau) -
Coordination
Cet article a été introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission au fond. Il tend à réaménager le code des postes et des communications électroniques afin d'en consolider l'organisation, ébranlée par les diverses modifications que le présent texte y opère, à la suite des trois lois adoptées l'an dernier (loi n° 2004-669 du 9 juillet 2004 relative aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle, loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 relative à la confiance dans l'économie numérique, loi n° 2003-1365 du 31 décembre 2003 relative aux obligations de service public des télécommunications et à France Télécom).
A cette fin, le 1) du présent article transforme en quatrième chapitre du titre I er (« Dispositions générales ») du livre I er (« Le service postal ») son titre III, intitulé « Responsabilité de l'exploitant public ». Ainsi, le titre I er du livre I er comportera quatre chapitres :
- le service universel postal et les obligations du service postal (chapitre I ; article L. 1 à L. 3-2) ;
- la régulation des activités postales (chapitre II ; articles L. 4 à L. 5-10) ;
- dérogations à l'inviolabilité et au secret des correspondances (chapitre III ; articles L. 6 et L. 6-1) ;
- régime de responsabilité des services postaux (chapitre IV ; articles L. 7 et L. 13-1).
Le 2° du présent article vise à renuméroter en L. 6-2 l'article L. 15.
Le 3° du présent article efface ensuite dans le code plusieurs divisions du titre I er du livre I er du code : le titre VI (« Distribution postale »), et ses chapitres I er (« Distribution à domicile ») et II (« Distribution au guichet »), ainsi que le titre VII (« Poste maritime »), qui ne sont que des coquilles vides puisque le présent texte abroge les articles L. 14 à L. 16 qui les constituaient.
Au titre du 4° du présent article, le titre VIII du livre I er (« Dispositions pénales » ; articles L. 17 à L. 20) devient le titre III du même livre. Votre rapporteur s'interroge sur cette nouvelle numérotation : dans la mesure où il n'existe pas de titre II dans le livre I er du code, il lui paraîtrait plus logique de faire du titre VIII le titre II de ce livre I er . Il vous propose un amendement en ce sens.
Enfin, le 5° du présent article, prenant acte de l'abrogation du livre III du code (« Les services financiers ») par l'article 8 du présent texte, transforme le livre IV du code (« Dispositions communes et finales ») en livre III, qu'il organise en deux titres, le I er intitulé « Dispositions communes », comprenant les articles L. 125, L. 126, L. 130 à L. 135, et le deuxième intitulé « Dispositions finales », comprenant les articles L. 128 et L. 129 renumérotés L. 140 et L. 141.
Votre commission souscrit à la clarification ainsi apportée au code par les députés.
Elle propose cependant un amendement de coordination tendant à supprimer le deuxième alinéa renumérotant l'article L. 15 : en effet, cette renumérotation devient sans objet avec l'abrogation de cet article L. 15 que vise à opérer l'amendement proposé par votre rapporteur à l'article 5 du présent texte.
En outre, au 4° du présent article, votre commission propose un autre amendement pour faire du titre VIII du livre I er le titre II, et non pas III, du code : en effet, puisqu'il n'existe pas, aujourd'hui, de titre II, il est plus logique d'utiliser cette division plutôt que de faire se succéder un titre I puis directement un titre III dans le livre I er du code.
Elle relève également que l'article L. 126, relatif à la prescription d'un an acquise par un prestataire postal pour toute demande de remboursement d'une prestation un an après son paiement et à la prescription symétrique acquise par le client si le prestataire n'a pas réclamé le paiement de la prestation, n'a pas à figurer parmi les dispositions communes puisqu'il concerne exclusivement le service postal. Sa place naturelle se situe donc plutôt à la fin du titre I er relatif aux dispositions générales, au sein du livre I er du code consacré au service postal. Votre commission propose donc un amendement visant à renuméroter cet article en L. 13-2 et à l'insérer avant le titre II du livre I er du code.
Enfin, au 5° de l'article 20, elle vous soumet un amendement afin de prévoir que la substitution du livre IV au livre III ne sera effectuée qu'après la création de l'établissement de crédit postal. Si cette précision n'était pas apportée, le livre III relatif aux services financiers de La Poste disparaîtrait prématurément et priverait de base juridique l'exercice des activités financières de La Poste jusqu'à la création de l'établissement de crédit.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié. |
Article
21 (nouveau) -
Date de création de l'établissement de
crédit postal
Cet article, ajouté par l'Assemblée nationale, vise à fixer l'échéance ultime à laquelle devra intervenir le transfert à l'établissement de crédit postal des « biens, droits et obligations » liés aux services financiers de La Poste, transfert que prévoit le 1 du II de l'article 8.
Il prévoit que ce transfert interviendra au plus tard le 1 er janvier 2006.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification. |
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* *
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Après avoir examiné les dispositions du texte qui vous est soumis et les modifications qu'elle vous présente, votre commission vous propose d'adopter l'ensemble du projet de loi dans la forme qu'elle vous soumet. |
* 1 Décret n° 90-1214 du 29 décembre 1990 relatif au cahier des charges de La Poste et au code des postes et télécommunications.
* 2 Cf. arrêt « Altmark » de la Cour de justice des Communautés européennes du 24 juillet 2003 : la Cour précise les quatre conditions qu'une compensation octroyée par l'Etat doit remplir pour échapper à la qualification d'aide d'Etat :
- l'entreprise bénéficiaire doit être chargée de l'exécution d'obligations de service public clairement définies ;
- les paramètres sur la base desquels est calculée la compensation doivent être clairement établis, de façon objective et transparente, pour éviter toute distorsion de concurrence ;
- la compensation ne doit pas dépasser les coûts nets occasionnés par l'exécution des obligations de service public ;
- si l'entreprise bénéficiaire n'a pas été sélectionnée sur appel d'offres, la compensation doit être calculée sur la base des coûts nets qu'une entreprise moyenne bien gérée et adéquatement équipée en moyens de transport aurait encourus pour exécuter ces obligations de service public.
* 3 A cet égard, on peut citer ici, pour mémoire, les pistes qu'ouvrait M.Gérard Larcher, dans son rapport précité, s'agissant des sources envisageables de financement : une partie de la taxe sur les salaires à laquelle est actuellement soumise La Poste, une fraction de la TVA sur les prestations postales lorsque ces dernières seront assujetties à cette taxe en application des orientations fixées au niveau communautaire...
* 4 Selon les informations fournies par le Conseil général des technologies de l'information, le prix d'une telle intervention avoisinerait 70 euros, par immeuble.
* 5 Au sens de l'article L. 311-1 du code monétaire et financier, qui dispose que : « Les opérations de banque comprennent la réception de fonds du public, les opérations de crédit, ainsi que la mise à la disposition de la clientèle ou la gestion de moyens de paiement. »