C. ANALYSE RÉTROSPECTIVE
1. L'évolution du budget de l'enseignement scolaire
Entre 1995 et 2005, le budget de l'enseignement scolaire pourrait augmenter de 23,8 % en euros constants , la part du budget de l'enseignement scolaire dans le budget de l'Etat passant de 17,65 % en 1995 à 19,67 % en 2005.
Evolution du budget de l'enseignement scolaire depuis 1996 en euros courants
(en milliards d'euros)
|
|
LFI 1995 |
LFI 1997 |
LFI 1998 |
LFI 1999 |
LFI 2000 |
LFI 2001 (1) |
LFI 2002 |
LFI 2003 |
LFI 2004 (2) |
PLF 2005 (3) |
|
Budget de l'enseignement scolaire |
40,0 |
42,3 |
43,6 |
45,5 |
47,0 |
50,6 |
52,7 |
53,9 |
55,4 |
55,6 |
|
Accroissement en % |
4,34 |
1,5 |
3,15 |
4,13 |
3,46 |
7,63 |
4,11 |
2,23 |
2,83 |
2,55 |
(1) Y compris le transfert depuis le budget des charges communes des crédits relatifs aux cotisations patronales au titre du régime d'assurance maladie des fonctionnaires, qui explique à hauteur de 2/3 la hausse.
(2) En neutralisant les crédits en provenance du ministère de la jeunesse et des sports afin de conserver le même périmètre.
(3) En réintégrant les crédits correspondant au transfert des prestations sociales aux caisses d'allocations familiales (à hauteur de 216 millions d'euros) afin de conserver le même périmètre.
Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche
Evolution du budget de l'enseignement scolaire depuis 1996 en euros constants 15 ( * )
(en milliards d'euros valeur 2005)
|
|
LFI 1995 |
LFI 1997 |
LFI 1998 |
LFI 1999 |
LFI 2000 |
LFI 2001 (1) |
LFI 2002 |
LFI 2003 |
LFI 2004 (2) |
PLF 2005 (3) |
|
Budget de l'enseignement scolaire |
45,9 |
47,12 |
48,31 |
50,12 |
51,05 |
54,1 |
55,36 |
55,81 |
56,36 |
56,82 |
|
Accroissement en % |
2,64 |
0,41 |
2,52 |
3,76 |
1,84 |
5,98 |
2,34 |
0,80 |
0,99 |
0,82 |
|
Part du budget de l'enseignement scolaire dans le budget de l'Etat |
17,65 |
17,72 |
18,02 |
17,85 |
18,53 |
19,40 |
19,78 |
19,72 |
19,52 |
19,67 |
(1) Y compris le transfert depuis le budget des charges communes des crédits relatifs aux cotisations patronales au titre du régime d'assurance maladie des fonctionnaires, qui explique à hauteur de 2/3 la hausse.
(2) En neutralisant les crédits en provenance du ministère de la jeunesse et des sports afin de conserver le même périmètre.
(3) En réintégrant les crédits correspondant au transfert des prestations sociales aux caisses d'allocations familiales (à hauteur de 216 millions d'euros) afin de conserver le même périmètre.
Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche
Cela étant, l 'évolution en valeur des crédits destinés à l'enseignement scolaire marquerait, au cours de la période 2003-2005 (+ 2,5 % l'an en moyenne), une légère rupture par rapport à la tendance observée sur la période 1998-2002 (+ 3,5 % par an à structure constante).
Compte tenu de l'évolution de l'inflation depuis 2001, cette inflexion est plus affirmée si l'on examine l'évolution des crédits de l'enseignement scolaire en volume : à prix constants, ces crédits pourraient progresser de 0,9 % par an en moyenne au cours des années 2003-2005, contre + 2,3 % par an à structure constante sur la période 1998-2002.
Cette inflexion apparaît par ailleurs encore plus nette si l'on rattache au budget de l'enseignement scolaire le coût des emplois jeunes aides éducateurs pris en charge par le budget du ministère de l'emploi, de la cohésion sociale et du travail (MECST), à hauteur de 314,6 millions d'euros en 2004, contre 696,9 millions d'euros en 2003 et 883 millions d'euros en 2001.
Evolution des crédits prévus par le ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche (MENERS), et reçus du ministère de l'emploi, de la cohésion sociale, et du travail et des crédits consommés pour les aides éducateurs
(pour le budget de l'enseignement scolaire)
(en millions d'euros)
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|
Crédits ouverts par le MENERS |
Crédits reçus du MECST |
TOTAL |
Crédits consommés |
|
2000 |
169,8 |
852,8 |
1022,6 |
955,9 |
|
2001 |
178,2 |
883,4 |
1061,6 |
1 003,3 |
|
2002 |
149,9 |
863,9 |
1013,8 |
955 |
|
2003 |
121,5 |
696,9 |
818,4 |
705,1 |
|
2004 |
nd |
314,6 |
nd |
nd |
Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche
Si l'on en tient compte de l'évolution de ces crédits en provenance du ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité la progression des dépenses d'enseignement scolaire ralentit ainsi à environ + 2 % l'an en valeur et + 0,3 % l'an en volume sur la période 2003-2005, contre environ de + 3,5 % l'an en valeur et de + 1,8 % l'an en volume à structure constante sur la période 2000-2002 16 ( * ) .
Evolution du budget de l'enseignement scolaire 17 ( * ) et du coût des aides éducateurs sur la période 2000-2005
(en milliards d'euros)
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|
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
|
Budget de l'enseignement scolaire (1) |
47,0 |
50,6 |
52,7 |
53,9 |
55,4 |
56,8 |
|
Accroissement en % |
3,46 |
2,82 |
4,11 |
2,23 |
2,83 |
2,55 |
|
Coût des aides éducateurs pris en charge par le ministère de l'emploi et de la solidarité (2) |
0,85 |
0,88 |
0,86 |
0,67 |
0,31 |
0,15 18 ( * ) |
|
Total (1) + (2) |
47,9 |
51,5 |
53,6 |
54,6 |
55,7 |
57,0 |
|
Accroissement en % |
3,7 |
2,9 |
4,1 |
2,0 |
2,0 |
2,3 |
Cette inflexion trouve pour l'essentiel son origine dans la baisse du pouvoir d'achat du point de la fonction publique sur la période et, dans une moindre mesure, dans la rupture de tendance des effectifs.
2. L'évolution par grandes catégories de dépenses
Le tableau ci-après retrace l'évolution des crédits du budget de l'enseignement scolaire répartis par grandes catégories de dépenses en euros constants valeur 2005.
Cette présentation rend mieux compte de l'évolution de la répartition des crédits qu'une présentation par titres budgétaires, dans la mesure où le montant des dépenses de rémunérations ci-après inclut celles des enseignants de l'enseignement privé sous contrat, ce qui n'est pas le cas dans une présentation par titre où ces rémunérations sont inscrites au titre IV (dépenses d'intervention).
Evolution des crédits du budget de l'enseignement scolaire répartis par grandes catégories de dépenses en euros constants 2005
(en milliards d'euros)
|
|
LFI 1996 |
LFI 1997 |
LFI 1998 |
LFI 1999 |
LFI 2000 |
LFI 2001 (1) |
LFI 2002 |
LFI 2003 (2) |
LFI 2004 (2) |
PLF 2005 (3)(4) |
|
Dépenses de rémunération |
44,79 |
45,09 |
46,35 |
47,79 |
48,74 |
51,71 |
53,03 |
53,32 |
54,13 |
54,73 |
|
Dépenses de fonctionnement |
1,02 |
1,03 |
0,97 |
1,17 |
1,18 |
1,26 |
1,24 |
1,25 |
1,21 |
1,20 |
|
Dépenses d'intervention |
0,97 |
0,88 |
0,87 |
1,03 |
1,02 |
1,02 |
0,98 |
1,00 |
0,82 |
0,82 |
|
Dépenses en capital (CP) |
0,15 |
0,12 |
0,12 |
0,13 |
0,11 |
0,11 |
0,11 |
0,09 |
0,06 |
0,07 |
|
Total général (DO +CP) |
46,93 |
47,12 |
48,31 |
50,12 |
51,05 |
54,1 |
55,36 |
55,81 |
56,36 |
56,82 |
(1) Y compris le transfert depuis le budget des charges communes des crédits relatifs aux cotisations patronales au titre du régime d'assurance maladie des fonctionnaires, qui explique à hauteur de 2/3 la hausse.
(2) Les crédits en provenance du ministère de la jeunesse et des sports ont été neutralisés afin de conserver le même périmètre.
(3) Les crédits correspondant au transfert des CAF (216 millions d'euros) ont été réintégrés afin de conserver le même périmètre.
(4) Transfert sur le chapitre 37-81, à hauteur de 69,91 millions d'euros, des crédits de rémunération des CES-CEC précédemment inscrits sur le chapitre 43-80.
Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche
Cette reconstitution effectuée par le ministère ne donne toutefois qu'une image imprécise de l'évolution de la répartition des dépenses.
On peut ainsi rappeler que la baisse apparente des dépenses en capital dans le budget pour 2003 s'expliquait pour moitié par la décision de supprimer le chapitre d'investissement 56-37 « Dépenses pédagogiques. Technologies nouvelles : premier équipement informatique » et d'en répartir les crédits de paiement entre un chapitre de fonctionnement (le chapitre 36-71 « Etablissements scolaires et de formation. Dépenses pédagogiques et subventions de fonctionnement ») pour les dépenses effectuées par la direction de l'enseignement scolaire (soit 11,5 millions d'euros) et le nouvel article 60 du chapitre d'investissement 66-33 « Subventions d'équipement à caractère éducatif et social » pour les subventions liées à l'acquisition de matériels informatiques (soit 17,5 millions d'euros).
De même, la baisse des dépenses en capital dans les crédits demandés pour 2004 s'expliquait pour l'essentiel par la décision, compte tenu des difficultés rencontrées pour la gestion de ce nouvel article 66-33.60, de le supprimer, un an après sa création, et d'en transférer les crédits sur le nouveau chapitre de fonctionnement 37-81.
Ces décisions ont renforcé la part des dépenses d'équipement informatique du ministère qui sont retracées dans des chapitres de fonctionnement courant 19 ( * ) , alors que les dépenses d'équipement informatique sont considérées comme des investissements en comptabilité d'entreprise. Elles s'inscrivaient d'ailleurs en porte à faux par rapport aux observations de Cour des comptes dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2000 (cf. l'encadré ci-après).
Les observations de la Cour des comptes sur la politique « d'investissement » du ministère de l'Education nationale en matière d'informatique scolaire
(extrait du rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2000)
« Les textes portant répartition des compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales ne permettent pas d'éviter une certaine confusion des compétences en matière de prise en charge des actions pédagogiques. La matière des nouvelles techniques de communication pose de manière générale cette question de frontières dans l'enseignement primaire comme dans l'enseignement secondaire. Bien qu'il s'agisse à l'évidence d'une politique affichée comme prioritaire par le ministère de l'Education nationale, ceux-ci ne relèvent pas en totalité de la compétence de l'Etat. Pour ce qui concerne l'équipement informatique, l'imputation sur le budget du ministère de moyens importants en cette matière, et de plus sur des crédits de fonctionnement, apparaît même contraire à la définition des compétences de l'Etat, limitativement énumérées par le décret du 25 février 1987 , sauf à admettre une interprétation extensive de la notion de premier équipement ».
Sous ces réserves, cette reconstitution n'en met pas moins en évidence la prédominance des dépenses de rémunération , qui représentent plus de 96 % des crédits demandés pour 2005, ce qui montre que la maîtrise des dépenses d'enseignement scolaire est étroitement liée à celle de la masse salariale afférente.
Elle tend également à montrer que le projet de budget pour 2005 prolonge, pour les crédits de l'enseignement scolaire, deux des trois grandes tendances observées au cours de la période 1993-2004 :
- le dynamisme des dépenses de rémunération , sous les effets conjugués de la hausse des dépenses de pension ainsi que de la revalorisation des rémunérations et, jusqu'en 2002, de la progression des effectifs ;
- la maîtrise des dépenses d'intervention , qui à structure et prix constants auront baissé de 15 % entre 1996 et 2005.
Cependant, le projet de budget 2005 se distingue de ceux des années précédentes par le rebond des crédits d'investissements , alors que ces derniers n'avaient cessé de baisser depuis 1993.
3. L'évolution du budget rapportée à celle des effectifs d'élèves
Le dynamisme des dépenses s'est accompagné au cours de la précédente législature d'une baisse des effectifs de l'enseignement scolaire : entre la rentrée 1996-1997 et la rentrée 2001-2002, le nombre d'élèves s'est réduit de 185.000 (soit - 2,8 %) dans l'enseignement primaire et de 132.000 (soit - 2,2 %) dans l'enseignement secondaire.
Evolution des effectifs d'élèves dans les établissements du premier et du second degré
(Public + privé, France métropolitaine + DOM)
(en milliers)
|
Rentrée |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
|
1 er degré |
6 721 |
6 650 |
6 606 |
6 572 |
6 549 |
6 536 |
6 529 |
6 551 |
|
2 nd degré |
5 731 |
5 715 |
5 688 |
5 661 |
5 614 |
5 599 |
5 597 |
5 581 |
|
Total |
12 452 |
12 365 |
12 294 |
12 233 |
12 163 |
12 135 |
12 126 |
12 132 |
Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche
En revanche, selon les estimations et les prévisions du ministère, le nombre d'élèves devrait se redresser entre la rentrée 2003 et la rentrée 2005 : + 127.000 pour l'enseignement primaire, mais - 82.000 pour l'enseignement secondaire.
Estimation et prévision des effectifs d'élèves dans les établissements du premier et du second degré pour les rentrées 2004 et 2005
(Public + privé, France métropolitaine + DOM)
(en milliers)
|
Rentrée |
2003 |
2004 |
2005 |
|
1 er degré |
6 551 |
6 616 |
6 678 |
|
2 nd degré |
5 581 |
5 547 |
5 499 |
|
Total |
12 132 |
12 163 |
12 177 |
Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche
Ces chiffres doivent être interprétés avec précaution. En effet, comme le relevait l'Inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche (IGAENR) dans une note de décembre 2001, « il convient d'être particulièrement prudent dans l'interprétation des données chiffrées [pour le premier degré] » : ces données, qui reposent traditionnellement sur un comptage manuel effectué par les directeurs d'école, « sont de plus en plus incertaines en raison de la grève administrative des directeurs d'école, relayée à la rentrée 2001 par un mouvement des inspecteurs de l'éducation nationale (IEN) ». L'IGAENR concluait à cet égard « il paraît [pourtant] difficilement acceptable que l'éducation nationale, qui représente le premier budget du pays, ne soit pas en mesure de rendre compte de la réalité des effectifs qu'elle accueille ».
De même, on peut s'étonner de l'ampleur de la révision d'une année sur l'autre des projections du nombre d'élèves du second degré : le ministère projetait en 2002 que le nombre d'élèves du second degré baisserait de 183.000 entre les rentrées 2003 et 2007, puis projetait en 2003 que ce nombre baisserait de 120.000, avant de projeter cette année que ce nombre ne baisserait que de 155.000.
La fiabilité de ces prévisions revêt pourtant une importance particulière, puisque le ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche souhaite s'appuyer sur celles-ci pour ajuster le recrutement des enseignants à l'évolution prévisible des effectifs d'élèves. Lors de son audition devant la commission des finances de l'Assemblée nationale 20 ( * ) , il a ainsi déclaré que, pour le budget 2005, la démographie constituait le principal élément explicatif de l'évolution des postes d'enseignants titulaires.
Quoi qu'il en soit, on peut observer que les crédits et les effectifs de l'enseignement scolaire ont connu des inflexions de sens inverse au cours des deux dernières années.
En effet le ratio crédits de l'enseignement scolaire de l'année n 21 ( * ) (pensions comprises)/effectifs de l'enseignement scolaire durant l'année scolaire s'achevant en année n devrait augmenter, en euros constants 22 ( * ) , d'environ 0,7 % par an en moyenne sur la période 2003-2005, contre + 2,8 % par an au cours de la précédente législature , ce contraste étant là encore plus prononcé si l'on prend en compte l'évolution du coût des aides éducateurs pris en charge par le ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité.
* 15 Déflaté de l'indice INSEE des prix à la consommation hors tabac.
* 16 A structure constante, le cumul du budget de l'enseignement scolaire et du coût des aides éducateurs pris en charge par le ministère de l'emploi et de la solidarité avait ainsi augmenté en valeur de plus de 20 % sur la législature 1997-2002, soit près de 15 % à prix constants, absorbant plus du tiers de la progression du budget général de l'Etat en euros courants et près des quatre-cinquièmes de la progression du budget de l'Etat en euros constants.
* 17 Hors agrégat « Jeunesse et vie associative ».
* 18 Estimation.
* 19 Le chapitre 34-96 « Dépenses d'informatique et de télématique » ayant déjà été fondu dans la LFI pour 2002 avec le chapitre 34-98 « Moyens de fonctionnement des services » .
* 20 Audition du 6 octobre 2004, bulletin des Commissions n° 23 / 2004.
* 21 Non compris le coût des aides éducateurs pris en charge par le ministère de l'emploi, de la cohésion sociale et du travail.
* 22 Déflaté de l'indice INSEE des prix à la consommation hors tabac.