SECONDE PARTIE :
LA MISE EN oeUVRE DE LA
LOI ORGANIQUE
DU 1ER AOUT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES
L'article 66 de la de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) dispose : « est joint au projet de loi de finances 2005 un document présentant, à titre indicatif, les crédits du budget général selon les principes retenus par la présente loi organique ».
Ce document préfigurant les avants projets annuels de performance (PAP) a été transmis à votre commission des finances dès le début du mois d'octobre 2004 et sa présentation atteste d'un effort de clarté que salue votre rapporteur spécial.
Ce document offre en effet une vision exhaustive de ce que pourraient être les programmes, les objectifs et les indicateurs associées aux crédits de l'enseignement scolaire dans le projet de loi de finances pour 2006.
Votre rapporteur spécial s'efforcera de présenter les programmes prévus pour la mission interministérielle « Enseignement scolaire », en s'attachant à développer les conséquences de cette nouvelle architecture budgétaire sur l'organisation du ministère .
Cette présentation sera suivie d'un commentaire des trente et un objectifs et des cent cinq indicateurs envisagés pour les différents programmes de la mission, afin de contribuer au choix définitif de ces objectifs et ces indicateurs, comme l'invite l'avant projet de PAP qui souligne en exergue : « document de préfiguration, cet avant-projet vise avant tout à permettre un échange avec la représentation nationale sur les objectifs et indicateurs envisagés, afin d'en tirer des enseignements pour l'élaboration des premiers projets annuels de performances ».
Le ton des développements qui suivent sera volontiers critique . Ces critiques se veulent constructives. Elles constituent d'ailleurs sans doute un aiguillon nécessaire : à l'instar de l'IGAENR estimant dans son rapport général pour 2002 que la culture et les pratiques de l'éducation nationale « ne la prédisposent pas à entrer spontanément dans les raisonnements induits par la nouvelle loi », la Cour des comptes concluait ainsi dans son rapport public particulier d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif que « l'absence d'objectifs précis, des incertitudes constantes pour évaluer objectivement les résultats, une culture pédagogique trop souvent oublieuse des considérations financières ne faciliteront pas, à l'évidence, la mise en oeuvre de ces dispositions au sein du ministère de l'éducation nationale ».
I. LA CONDUITE DU PROJET PAR LE MINISTÈRE
Le dispositif de conduite de projet destiné à préparer la mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) est en principe transversal à l'ensemble du ministère, puisqu'il comporte :
- la mise en place d'un comité de pilotage associant, sous l'égide du directeur de cabinet du ministre et des directeurs de cabinet des ministres délégués, les directeurs, les inspections générales, deux recteurs, un secrétaire général d'académie ainsi que deux représentants de la conférence des présidents d'université. Ce comité de pilotage est chargé d'arrêter les orientations stratégiques, de suivre l'avancement des travaux et « d'associer » les services déconcentrés et les établissements publics ;
- la constitution d'un réseau de correspondants dans les directions ainsi que d'une « équipe projet » ou « mission LOLF » à la direction des affaires financières (DAF) du ministère, chargée de la conduite et de l'animation de l'ensemble du dispositif, de l'articulation avec les travaux interministériels et de l'expertise technique des sujets strictement budgétaires et comptables. Ce réseau vient d'être complété au niveau des services déconcentrés avec la mise en place d'un correspondant « LOLF » académique . Placé auprès des instances de pilotage de l'académie, ce dernier a vocation à devenir un relais académique du suivi de la mise en oeuvre de la LOLF et devrait, à ce titre, assurer deux missions principales : l'interface permanente avec l'administration centrale, d'une part, la coordination et l'impulsion de la nouvelle culture budgétaire en académie, d'autre part ;
- la création de deux groupes de travail thématiques réunissant l'ensemble des directions, les inspections générales et le contrôle financier (un groupe de travail sur les programmes, les actions, les objectifs et les indicateurs et un groupe de travail sur les emplois et les crédits de personnel) ;
- la réalisation d'une série de travaux portant sur la mise en place des expérimentations conduites dès 2004 dans les deux académies de Bordeaux et de Rennes, d'une part, sur la prévision et le pilotage de la masse salariale, qui constituent pour le ministère un enjeu majeur, d'autre part. Ces travaux devraient être étendus à la déclinaison opérationnelle des programmes tant auprès des services déconcentrés que des opérateurs publics, à la mesure de la performance, à l'adaptation des systèmes d'information, enfin, aux modalités de passage du budget de l'Etat à celui de ses opérateurs publics.
Il convient d'observer que la mise en oeuvre de la loi organique a pris une nouvelle dimension depuis la loi de finances initiale pour 2004 avec , outre la mise en oeuvre d'expérimentations , conformément aux préconisations de la Cour des comptes :
- la définition de la « maquette » définitive des programmes , à l'issue d'un dialogue constructif avec les commissions des finances des assemblées parlementaires ;
- puis la désignation au printemps 2004 des responsables des programmes de la mission « Enseignement scolaire »
Cependant, les difficultés suscitées par la mise en oeuvre de la LOLF sont loin d'être toutes résolues.
En particulier, les modalités de l'application de la loi organique aux opérateurs de l'Etat, notamment les établissements publics, suscitent encore des interrogations (cf. l'encadré ci-après).
L'état de la réflexion au ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche sur l'application de la LOLF aux opérateurs de l'Etat
« Dans le cadre des travaux préparatoires à la mise en oeuvre de la Loi Organique relative aux Lois de Finances (LOLF) du 1 er août 2001, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (MINEFI) a retenu, dans une première note d'orientation en date du 11 avril 2003 sur le traitement des opérateurs de l'Etat, un certain nombre de principes qui ont vocation à être précisés et dont la mise en oeuvre doit être déclinée ministère par ministère. Dans l'attente des conclusions de la mission du MINEFI, chargée de proposer les orientations qui seront définitivement retenues pour les opérateurs de l'Etat, une réflexion interne au ministère chargé de l'éducation nationale a permis de s'interroger sur les conséquences de la mise en oeuvre de la LOLF, notamment sur l'articulation entre le cadre budgétaire et comptable de l'Etat et celui des opérateurs, afin d'intégrer la performance de ces derniers à celle du programme dont ils relèvent.
A cette fin, une réflexion est d'ores et déjà engagée sur les modifications à apporter au cadre budgétaire et comptable des Etablissements Publics Nationaux (EPN), afin de le rendre compatible avec l'architecture du budget de l'Etat et satisfaire aux obligations de compte rendu que la LOLF nécessite. Dans ce but, un groupe de travail composé des secrétaires généraux des établissements publics et des services concernés de la direction des affaires financières s'est interrogé sur les difficultés de mise en oeuvre de la LOLF. Celles-ci concernent plusieurs niveaux :
Les relations entre l'établissement et l'autorité de tutelle
Le respect de l'autonomie juridique des établissements publics conduit à envisager un dialogue fondé sur un accord contractuel, par lequel les parties s'engagent sur la définition de grands objectifs stratégiques et les conditions de suivi de leur atteinte, au travers d'indicateurs fiables, pertinents et robustes dans le temps. Ce dialogue de gestion reposera principalement sur les contrats d'objectifs négociés entre les établissements et le ministère et sur la mise en place d'un contrôle de gestion permettant de satisfaire aux obligations de compte rendu induites par la LOLF.
La mise en oeuvre opérationnelle
La principale difficulté sera d'assurer la remontée des informations du budget de l'opérateur pour alimenter le rapport annuel de performance du ministère. Une telle remontée implique, , une définition cohérente des indicateurs de performance, d'une part, le recours à des systèmes d'information souples, réactifs et utilisables par les opérateurs en interne pour leurs propres besoins et par le service de tutelle, d'autre part..
Sur le plan de la gestion interne de l'établissement public, la définition d'un budget fonctionnel au premier euro exige, de la part de l'établissement, une restructuration de son cadre budgétaire appuyée par une comptabilité analytique permettant la connaissance des coûts . Plusieurs établissements ont expérimenté la préparation de leur budget primitif 2004 selon le cadre budgétaire et comptable réglementaire et ont, en parallèle, présenté à leur conseil d'administration un budget fonctionnel. Par ailleurs, tous les établissements se sont dotés ou se dotent d'outils de comptabilité analytique ainsi que d'outils de contrôle de gestion qui leur permettront de mieux piloter leur action dans le cadre de leurs missions et selon les priorités retenues à leur contrat d'objectifs.
Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche