B. LE REBOND DES DÉPENSES EN CAPITAL (TITRES V ET VI)
Les dépenses en capital ne représentent qu'un peu plus d'un millième (0,11 %) du budget de l'enseignement scolaire.
Cela étant, avec 70,6 millions d'euros de crédits de paiement demandés pour 2004, elles s'inscrivent en hausse de 15,6 % (après une baisse de - 21 % en 2003, + 0,7 % en 2002, + 3,0 % en 2001 et - 11 % en l'an 2000).
Votre rapporteur spécial se félicite de cette augmentation des crédits de paiement, qui doit permettre d'accélérer la rénovation du parc immobilier du ministère, dont le caractère indispensable a été souligné par les résultats du contrôle de notre collègue Roger Karoutchi sur la politique immobilière de l'administration centrale (cf.l'encadré ci-après).
La politique immobilière de l'administration centrale
du ministère de l'éducation nationale :
une illustration des carences de la stratégie immobilière de l'Etat
Notre collègue Roger Karoutchi , alors rapporteur spécial du budget de l'enseignement scolaire, a réalisé en 2003 et en 2004 un contrôle sur pièces et sur place de la politique immobilière de l'administration centrale du ministère de l'éducation nationale, dont les principales conclusions sont reproduites ci-après.
1. Avec une administration centrale dotée en 2004 de 3.267 emplois budgétaires (auxquels on peut ajouter 259 emplois budgétaires pour les membres des inspections générales), sur les 1.137.644 emplois budgétaires du ministère pour l'enseignement scolaire et l'enseignement supérieur, l'éducation nationale est l'un des ministères les moins centralisés .
En effet, les emplois budgétaires de son administration centrale ne représentent en 2004 que 0,3 % de ses emplois budgétaires , contre 17,7 % pour le ministère de la santé, de la famille, des personnes handicapées et de la solidarité (hors IGAS) ; 7,9 % pour le ministère de la culture et de la communication ; 6,5 % pour le ministère de l'agriculture , de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales ; 5,0 % pour le ministère de la défense (personnels civils, hors DGSE) ; 4,7 % pour le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (hors INSEE, inspection générale des finances, contrôle d'Etat, contrôle financier, Cour des comptes, commission de contrôle des assurances, Conseil de la concurrence, Autorité de régulation des télécoms) ; 2,5 % pour le ministère de l'équipement , des transports, du logement, du tourisme et de la mer ; 2,2 % pour le ministère de l'intérieur , de la sécurité intérieure et des libertés locales.
Le nombre d'emplois budgétaires de l'administration centrale du ministère de l'éducation nationale s'inscrit d'ailleurs en net repli depuis deux décennies. En effet, 798 emplois budgétaires de l'administration centrale ont été supprimés ou transférés entre 1984 et 1993 27 ( * ) à la suite, notamment, des lois de décentralisation ; et 543 emplois budgétaires de l'administration centrale ont été supprimés ou transférés entre 1995 et l'an 2000, dans le cadre, notamment, des réformes visant à promouvoir la déconcentration de la gestion des personnels. Au total, les emplois budgétaires de l'administration centrale de l'éducation nationale se sont ainsi d'ores et déjà réduit de près d'un tiers entre 1983 et 2003 et cette évolution devrait se prolonger sur la période 2004-2006 aux termes de la stratégie ministérielle de réforme.
Ce constat explique d'ailleurs pour partie les carences du ministère de l'éducation nationale en matière de pilotage , et ce, d'autant plus qu'une partie des agents de l'administration centrale sont toujours affectés à des missions de gestion courante (notamment au sein de la direction des personnels enseignants), et non pas à des missions de conception, d'impulsion, de coordination et d'évaluation des politiques publiques en matière d'éducation.
2. Du fait d'un côté des emplois non pourvus, de l'autre, des agents à temps partiel (un emploi budgétaire pouvant correspondre à deux agents à mi-temps), les effectifs rémunérés au titre de l'administration centrale s'élevaient à 3.522 en 2002 (hors inspections générales), selon le bilan social du ministère.
A ces effectifs rémunérés au titre de l'administration centrale, il convient toutefois d'ajouter, pour apprécier la politique immobilière de l'administration centrale, les agents qui sont affectés pour tout ou partie de leur service à l'administration centrale et y bénéficient de bureaux, tout en étant rémunérés au titre de leur affectation (souvent pour ordre) dans d'autres structures (rectorats et inspections académiques, établissements publics sous tutelle du ministère, universités, établissements scolaires, etc.).
Irrégulière au regard de la nomenclature budgétaire, cette pratique n'en est pas moins endémique au ministère de l'éducation nationale : un rapport de l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale (IGAEN) de mai 1968 recensait ainsi déjà 371 de ces agents, alors qualifiés de « clandestins » (soit 13 % des effectifs de la centrale), tandis qu'un autre rapport de l'IGAEN de septembre 1973 relatif à l'étude des effectifs et des locaux de l'administration centrale n'en recensait plus que 254, l'augmentation des emplois budgétaires ayant permis selon l'IGAEN de « déclandestiniser » nombre d'entre eux.
Cette pratique trouve d'ailleurs son origine dans deux facteurs congruents :
- d'une part, les effets conjugués du défaut de support budgétaire régulier permettant l'emploi d'enseignants par l'administration centrale, notamment pour des missions de conception et d'expertise à temps partiel ou à durée déterminée, et du souhait des enseignants dont le concours temporaire s'avère nécessaire de conserver leur poste dans leur établissement d'origine. Ces enseignants sont ainsi maintenus pour ordre dans leurs établissements et remplacés par des « titulaires remplaçants » ou par des contractuels ;
- d'autre part, la tentation des directions de l'administration centrale du ministère de puiser dans le vivier des enseignants et des personnels déconcentrés - plus d'un million de personnes- pour répondre à des besoins urgents ou pour amortir les effets des réductions d'emplois budgétaires.
Cela étant, il convient de souligner un progrès récent : afin notamment d'améliorer la gestion immobilière, les agents « clandestins » sont répertoriés direction par direction depuis l'an 2000 : leur nombre s'élevait ainsi à 517 en l'an 2000 ; à 595 en 2001 ; à 510 en 2002 et à 508 en 2003, soit plus d'un huitième des effectifs de l'administration centrale.
Pour 2003, les 508 agents « clandestins » recensés comprenaient 466 fonctionnaires de catégorie A et correspondaient à 394 emplois équivalent-temps plein (ETP), dont 82 à la direction de la technologie (dont ils représentaient près de la moitié des effectifs), 69 à la direction de l'enseignement scolaire (DESCO) et 50 à la direction de l'évaluation et de la prospective.
3. Au total, l'administration centrale « loge » ainsi un peu plus de 4.000 personnes 28 ( * ) , compte non tenu des membres des trois inspections générales du ministère - inspection générale de l'éducation nationale (IGEN), inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche (IGAENR) et inspection générale des bibliothèques- qui, pour la quasi-totalité d'entre eux, ne disposent pas à ce jour du bureaux en propre.
Ces effectifs sont répartis sur près d'une vingtaine de sites , pour la plupart propriété de l'Etat, cette dispersion étant source de surcoûts , notamment en matière de gardiennage, et contribuant au cloisonnement du ministère.
L'étude de l'évolution dans le temps des implantations du ministère suggère d'ailleurs, même si les comparaisons sont difficiles compte tenu des différences de périmètre et des différences méthodologiques pour la mesure des surfaces, une triple tendance à la multiplication du nombre de sites , à leur dispersion géographique et à l'augmentation des surface s totales de bureaux (de l'ordre de moitié depuis 1968).
Cette dernière évolution s'explique par la transformation de la structure des personnels (notamment la disparition des pools dactylographiques) et par une situation de départ très tendue : les comparaisons du nombre de m 2 par agent suggèrent ainsi que l'administration centrale du ministère n'est guère à son aise, compte tenu du niveau de qualification de ses personnels, par rapport à d'autres grands ministères ou par rapport aux normes retenues par les administrations centrales étrangères.
Cette conclusion est illustrée par la situation des inspections générales du ministère : les membres de l'IGEN et de l'IGAENR partagent pour la plupart des bureaux collectifs (rassemblant jusqu'à 20 personnes), sans poste de travail fixes, contrairement à leurs homologues des autres inspections générales, notamment de l'inspection générale de l'administration, de l'inspection générale des affaires sociales ou de l'inspection générale des finances.
4. Il n'en demeure pas moins que, compte tenu de leur concentration à Paris-Centre, notamment dans le 7 ème arrondissement, le coût d'usage (incluant le coût du capital immobilisé) des implantations de l'administration centrale est relativement élevé, malgré l'état dégradé de certains locaux .
Les contrôles sur place révèlent en effet que l'état des locaux est très inégal, certains d'entre eux étant vétustes, sinon insalubres, voire dangereux . Par exemple, les visites effectuées ont permis de constater que des monceaux d'archives obstruent parfois des couloirs déjà fort étroits.
Cette situation résulte en premier lieu de l'insuffisance des crédits de maintenance et de rénovation inscrits en lois de finances, et surtout de ceux réellement engagés. En effet, le taux de consommation de ces crédits est relativement faible, ce qui s'explique pour partie par le manque de « locaux tiroirs » permettant de programmer des travaux de rénovation, mais aussi par les effets des régulations budgétaires . A titre d'illustration, on peut ainsi observer que ces régulations n'ont pas permis le remplacement des stores usagés, de sorte que certains personnels se protégent des chaleurs estivales en collant du papier kraft sur les vitres de leurs fenêtres.
Cela étant, cette situation résulte aussi, comme on le verra infra , de ce que l'administration centrale du ministère s'est longtemps perçue « en transition » ou en attente de grands projets immobiliers, qui ont pour la plupart échoué, ce qui a pérennisé des états de fait temporaires sans que les conséquences n'en soient tirées .
5. Au regard des moyens engagés, la gestion immobilière n'en est pas moins relativement satisfaisante .
En effet, la fonction immobilière est centralisée au sein d'une sous-direction de l'administration centrale, ce qui constitue plutôt un gage d'efficience. En outre, la filière immobilière est en voie de professionnalisation depuis la fin des années 1990 , comme l'illustrent la mise en place à partir de 1997-1998 d'une programmation quadriennale des travaux ou bien le recrutement à partir de 2001 de spécialistes de niveau ingénieur dans les bureaux chargés de la maintenance (thermicien, ingénieur d'hygiène et de sécurité, etc.).
De même, la gestion quotidienne répond désormais aux principaux critères d'efficience : gestion de proximité (un responsable par bâtiment), suivi de l'occupation effective des locaux et, du fait des réorganisations continuelles du ministère, forte rotation des bureaux (la moitié des agents ayant « bougé » au cours des années 1997-2002, ce qui évite que les directions, voire les personnels (dont le turnover est faible) ne se sentent « propriétaires » de leurs bureaux.
Enfin, les contrôles effectués sur un échantillon de marchés publics n'ont révélé aucun dysfonctionnement des procédures d'appel d'offres, même si le ministère se caractérise, comme de nombreuses administrations d'Etat, par des délais de paiement excessifs , du fait notamment des opérations de régulation budgétaire, d'où le versement d'intérêts moratoires élevés.
Au total, le ministère de l'éducation nationale, qui participe au club de gestion immobilière animé par le ministère de l'économie et des finances, dispose encore de marges de progrès considérables (notamment pour établir les coûts complets de l'utilisation de son parc immobilier et pour en responsabiliser les utilisateurs), et n'est sans doute pas en avance par rapport aux autres grands ministères (manque de connaissance des coûts, maintenance encore davantage correctrice que préventive, programmation sur un horizon relativement court, pas de certification ISO 9001 pour les services immobiliers, contrairement par exemple au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie), mais il se situe dans une honorable moyenne .
6. La stratégie immobilière poursuivie depuis plusieurs décennies par le ministère de l'éducation nationale est double :
- d'un côté, le ministère a progressivement délocalisé en province ou en proche banlieue ses établissements publics (CNED, INRP et CIEP notamment), ainsi que certains services (le service des pensions à la Baule, le centre de formation sur le site du Futuroscope de Poitiers). Le bilan de ces opérations dépasse le cadre de cette étude. On peut toutefois observer que les évaluations réalisées par l'inspection générale des finances d'opérations semblables conduites par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie suggèrent que ces délocalisations ne se traduisent pas toujours par des économies budgétaire, notamment lorsqu'elles tendent à offrir aux agents concernés des locaux beaucoup plus vastes et mieux aménagés afin que ceux-ci en acceptent le principe ;
- de l'autre côté, le ministère a constamment cherché à regrouper ses services, comme en attestent les projets avortés de 1968 (consistant à implanter la moitié du ministère dans les locaux libérés par l'OTAN porte Dauphine, qui seront finalement affectés à la nouvelle Université Paris-Dauphine), puis du début des années 1970 (consistant à regrouper le ministère sur deux ou trois sites, dont successivement, La Défense puis une ville nouvelle, ces projets faisant long feu du fait d'une vive opposition interne), enfin, plus récemment, le rachat, pour 35 millions d'euros, des 97, 99 et 101, rue de Grenelle libérés par le ministère de l'industrie.
Tous ces projets immobiliers sont d'ailleurs indissociables des tentatives récurrentes de rationalisation de l'organisation de l'administration centrale du ministère, qui ont souvent conduit, comme entre 1997 et 1999, à la refonte de ses grandes directions sans pour autant que le nouvel organigramme n'apparaisse à l'usage satisfaisant.
7. Le rattachement au ministère de l'éducation nationale de la direction de la jeunesse et de l'éducation populaire et la nouvelle réforme de l'organigramme entreprise par MM. Luc Ferry et Xavier Darcos devaient de même s'inscrire dans le cadre d'un projet immobilier ambitieux consistant à vendre des bureaux vétustes pour prendre à bail avec option d'achat le siège historique de France Télécom, situé au 103, rue de Grenelle, vendu par l'opérateur téléphonique, parmi un lot d'immeubles, à un consortium rassemblant notamment la Caisse des dépôts et consignations et des fonds d'investissements anglo-saxons.
Ce projet présenterait effectivement l'avantage de regrouper certaines des implantations immobilières du ministère dans le 7 ème arrondissement de Paris. En outre, il se traduirait par un desserrement des contraintes d'occupation des locaux et par une amélioration des conditions de travail des agents de l'administration centrale.
On peut toutefois se demander si leur besoin de mitoyenneté est aujourd'hui aussi pressant qu'il ne l'était dans les années 1960, l'exemple du ministère de l'économie et des finances soulignant d'ailleurs que la mitoyenneté des services n'est nullement suffisante pour éviter leur cloisonnement. On peut aussi se demander si, à l'instar de ce que soulignait déjà la direction des affaires financières du ministère en 1974, « l'augmentation de la surface des locaux ne favorise par la prolifération des effectifs ».
En outre, même si le ministère estime que l'opération pourrait être financièrement neutre à long terme, on peut également s'interroger sur le choix d'un regroupement dans l'un des quartiers les plus chers de Paris . Enfin, on peut s'interroger sur le recours au crédit-bail plutôt qu'à l'achat. En effet, ce dernier choix, qui résulte de contraintes budgétaires, est a priori peu judicieux à long terme pour des implantations pérennes, car l'Etat se refinance à de meilleures conditions de taux que des investisseurs privés.
8. Quoi qu'il en soit, ce projet connaît depuis plus de deux ans un destin singulier . En effet, au terme d'une procédure relativement opaque dont l'issue semble d'ailleurs avoir pris le ministère de l'éducation nationale au dépourvu, le gouvernement a décidé en 2003 d'autoriser le ministère de la défense à racheter l'immeuble précité. Le ministère de l'éducation nationale s'est ainsi trouvé, une nouvelle fois, orphelin d'une stratégie immobilière.
Le projet du ministère de la défense paraissait pourtant moins bien préparé et, de fait, semble aujourd'hui abandonné pour des raisons techniques, de sorte que M. François Fillon, ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche a confirmé lors de son audition par votre commission des finances le jeudi 4 novembre 2004 le regain d'intérêt de son ministère pour cette opération.
En fait, les délais et revirements qui entourent cette décision particulière, mais aussi les difficultés rencontrées par le ministère pour se défaire d'immeubles vacants depuis parfois près de trois ans, ainsi que son incapacité à rénover des locaux vétustes constituent une bonne illustration du diagnostic formulé en février 2003 par l'inspection générale des finances sur la gestion immobilière du parc de bureaux de l'Etat : empêtré par des contraintes juridiques considérables, dénué de réelle programmation stratégique comme d'une doctrine claire, connaissant mal un patrimoine piètrement entretenu que les ministères affectataires n'ont guère d'incitation à optimiser, l'Etat est un propriétaire, un bailleur et un locataire aussi lent à la décision que peu rationnel dans ses choix.
Les autorisations de programme demandées pour 2005 s'inscrivent toutefois en baisse, à 74,6 millions d'euros en 2005, contre 113,6 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2004. Ces autorisations de programme concernent principalement :
- la construction, la maintenance et l'équipement des bâtiments des services du ministère et de ses établissements publics (à hauteur de 37,3 millions d'euros, dont 3,2 millions d'euros pour les établissements publics)
- les investissement de l'Etat destinés à la construction, la maintenance, l'équipement des établissements scolaires situés outre-mer ( 18,8 millions d'euros) ;
- les subventions de l'Etat pour la réalisation et l'équipement d'établissements scolaires dans les départements d'outre-mer et en Corse, pour l'essentiel au titre des contrats de plan 2000-2006 ( 13,4 millions d'euros ).
On peut observer que le projet de loi de finances pour 2005 demande une fois encore davantage d'autorisations de programmes que de crédits de paiement, même si l'écart entre les autorisations de programme (74,6 millions d'euros) et les crédits de paiements (70,6 millions d'euros) s'est réduit à 4 millions d'euros alors qu'il était de 52,6 millions dans le budget 2004.
De ce fait, la « dette » des chapitres d'investissement, qui a plus que triplé entre 2000 et 2004 (passant de 74 millions en 2000 à 238 millions en 2004), continuerait d'augmenter en 2005, pour s'établir à 267 millions d'euros.
Crédits de paiement à ouvrir
(en millions d'euros)
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2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
|
Solde de CP à ouvrir |
74 |
95 |
135 |
181 |
238 |
267 |
|
Evolution (en %) |
|
28.4 |
42.1 |
34.1 |
31.5 |
12.2 |
Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche
En effet, les difficultés de la politique d'investissement du ministère subsistent. Celles-ci ont été largement imputées par la Cour des comptes, dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2000, aux carences de la politique d'investissement du ministère.
Deux difficultés majeures avaient été identifiées par le ministère les années précédentes :
- d'une part, le faible équipement des collectivités maîtres d'ouvrage dans les collectivités situées outre-mer (notamment la Polynésie), ce qui peut aboutir à une sous-consommation des crédits ;
- d'autre part, le fait que certaines opérations puissent comporter des difficultés intrinsèques, comme les opérations de réhabilitation de l'administration centrale du ministère de l'éducation nationale, qui supposent des interventions en site occupé, et pour lesquels la mise à disposition de locaux-tiroirs serait opportune pour faciliter la conduite rapide des chantiers et une consommation optimale des crédits
* 27 Source : Inspection générale de l'administration de l'éducation nationale, rapport de la « Mission Centrale 2000 » (1993).
* 28 Les chiffres précis peuvent varier selon le périmètre retenu et selon le moment de l'année.