D. L'EXÉCUTION DU BUDGET EN 2003 : UNE ANNÉE MOUVEMENTÉE
1. Un impact important des mesures de régulation budgétaires
Dans son rapport sur l'exécution des lois de finances, la Cour des comptes relève que « les mouvements de crédits, traditionnellement importants au ministère des affaires étrangères, ont été particulièrement élevés en 2003 ».
Le tableau ci-après, tiré du rapport précité, illustre cette analyse.
Evolution des mouvements de crédits entre 2000 et 2003
(en millions d'euros)
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2000 |
2001 |
2001/00 |
2002 |
2002/01 |
2003 |
2003/02 |
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LFI |
3.196,1 |
3.368,0 |
5,4 % |
3.629,6 |
7,8 % |
4.117,5 |
13,4 % |
|
LFR (ouvertures) |
179,0 |
192,3 |
7,4 % |
324,1 |
68,5 % |
6,4 |
-98,0 % |
|
Annulations (y compris LFR) |
-4,4 % |
-19,1 % |
334,1 % |
-121,2 |
734,6 % |
-185,8 |
53,3 % |
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Virements, transferts, répartitions, décrets d'avance |
16,3 |
-36,4 |
ns |
-65,1 |
78,8 % |
-31,9 |
-51,1 % |
|
Fonds de concours |
39,7 |
17,6 |
-55,7 % |
15,5 |
-11,9 % |
15,2 |
-1,9 % |
|
Reports |
426,2 |
394,3 |
-7,5 % |
635,2 |
61,1 % |
188,8 |
-70,3 % |
|
Total des modifications |
656,8 |
548,7 |
-16,5 % |
788,5 |
43,7 % |
-7,3 |
-100,9 % |
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Crédits ouverts |
3.852,9 |
3.916,7 |
1,7 % |
4.418,1 |
12,8 % |
4.110,2 |
-7,0 % |
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Crédits ouverts / LFI |
+20,6 % |
+16,3 % |
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+21,7 % |
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-0,2 % |
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Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, Cour des comptes
La Cour des comptes note donc dans son rapport précité que « alors que les dotations étaient en forte croissance dans la LFI 2003 (+13,4 %), les crédits ouverts ont été sensiblement réduits : -7 % pour l'ensemble des crédits, et -5,5 % pour les crédits ouverts hors contribution de la France au Fonds européen de développement (FED), rattachée au budget du ministère depuis 2002. Cette évolution prolonge celle enregistrée en 2002 sur les crédits hors FED, qui avaient baissé de 2,4 %.
« En conséquence, le montant des crédits ouverts, in fine, est inférieur à celui des crédits votés (-0,2 %) alors qu'il était jusqu'à présent toujours très supérieur à celui des dotations initiales. Conséquence positive en termes comptables, les reports n'ont jamais été aussi réduits. Ils ne représentent plus que 4,6 % de la dotation initiale contre 17,5 % en 2002 (10,2 % hors FED), 11,7 % en 2001 et 13,3 % en 2000. De même, le taux de consommation des crédits (dépenses nettes sur crédits ouverts) s'est accru, avec 95,7 % contre 94,4 % en 2002, 90,95 % en 2001 et 89,46 % en 2000.
« La baisse des crédits disponibles est en partie compensée par un effet change prix fortement positif, lié à la dépréciation du dollar, qui équivaut à une réduction des charges de 73,3 millions d'euros (...). En termes réels cependant, si l'on tient compte à la fois de l'effet de change prix et de l'inflation en France, qui ne portent que sur une partie des crédits du ministère, la baisse des crédits disponibles est de 6,4 % (-4,8 % hors FED).
« La contraction des crédits a créé des difficultés importantes pour le fonctionnement des services. Les moyens généraux, notamment, ont été amputés de 11 % des crédits hors rémunérations et effet de change par rapport à la LFI. Les crédits d'équipement ont été réduits de 29 % en crédits de paiement. Le chapitre de coopération internationale et développement a perdu 13,9 % des crédits hors rémunérations et effet de change. Enfin, la mise en réserve de 17,3 % des crédits du Fonds de solidarité prioritaire a contraint d'interrompre les paiements dès le moi de mai, le déblocage en août n'ayant permis de reprendre les paiements que jusqu'à la mi-octobre ».
Le ministère des affaires étrangères rappelle que « l'exécution de la loi de finances 2003 a été marquée par plusieurs annulations et gels de crédits atteignant 15 % des crédits hors rémunérations et engagements internationaux. Par rapport à la gestion 2002, ce dispositif a représenté une régulation supplémentaire de l'ordre de 134 millions d'euros. La gestion 2003 a connu plusieurs phases de régulation : gel de 60 millions d'euros en février 2003 au titre de la « réserve d'innovation », gels de 98 millions d'euros au titre de la « réserve de précaution » (imputée sur les crédits APD et de la coopération militaire) en février 2003 également, annulation de 31 millions d'euros en mars 2003 sur les crédits précédemment gelés au titre de la « réserve d'innovation », gel de 133 millions d'euros des crédits de reports en avril 2003.
« La loi de finances rectificative pour 2003, votée par le Parlement, a permis 6 millions d'euros d'ouvertures de crédits, ainsi que l'annulation de 72 millions d'euros en dépenses ordinaires et crédits de paiement et de 76 millions d'euros en autorisations de programme. A l'issue de la LFR, 83 millions d'euros sont également demeurés gelés ».
En dépit de la baisse des crédits disponibles, on notera que les taux de consommation des crédits pour l'année 2003 montrent deux taux particulièrement faibles :
- un taux de consommation de 56,8 % sur le chapitre 42-37 « autres interventions de politique internationale », qui est du au provisionnement des fonds destinés d'une part, au règlement du contentieux entre le Parlement européen et la Société d'aménagement de la ville de Strasbourg (29,5 millions d'euros) et, d'autre part, à la finalisation de la nouvelle convention 2003-2005 relative à la desserte aérienne de Strasbourg. Ces crédits ont été reportés et consommés en 2004.
- un taux de consommation de 28,8 % sur le chapitre 46-91 « frais de rapatriement » : la diminution de 67 % des dépenses de ce chapitre par rapport à l'année 2002 résulte de la baisse de 15 % du nombre de personnes rapatriées en 2003 ainsi que de l'imputation des dépenses relatives aux rapatriements sanitaires sur le chapitre 46-94-11 (« assistance aux Français de l'étranger »).
2. Les charges de gestion reportées sur l'exercice 2004
Le ministère des affaires étrangères indique que « en ouverture de gestion 2004, un certain nombre de charges de gestion demeuraient. Les crédits de reports afférents ont été sollicités auprès de la direction du budget. Leur ouverture tardive sur les titres III et IV ainsi que le financement d'un certain nombre de dépenses à caractère interministériel et non budgétées sur les reports ouverts en 2004 du ministère ont perturbé la liquidation des impayés de gestion antérieure ».
Ainsi, plusieurs chapitres faisaient l'objet de dépenses impayées à l'issue de l'exercice 2003 :
- sur le chapitre 37-88, « frais de réception courantes et de déplacement ministériels », le ministère des affaires étrangères indique que la gestion est « grevée de manière récurrente par la persistance d'un stock d'impayés dus au ministère de la Défense (...). Aucune ouverture de crédits n'ayant été accordée en LFR 2003 au titre de l'apurement de ces dettes, le stock d'impayés 2002 et 2003 était, début 2004, de 2,8 millions d'euros » ;
- sur le chapitre 37-89, « conférences internationales et voyages exceptionnels », le ministère indique que « l'insuffisance des crédits ouverts sur ce chapitre (provisionnel) en LFI 2004 a été signalée à plusieurs reprises » et que « le déficit prévisionnel en gestion était estimé sur ce chapitre à 24,6 millions d'euros au 1 er semestre 2004 ». Ce déficit résultait pour l'essentiel de l'engagement pris à l'occasion du sommet d'Evian et relatif à l'indemnisation de la Suisse. Le montant total de cette indemnisation, qui n'était pas défini au moment de la préparation du projet de loi de finances pour 2004, s'est élevé à 15,2 millions d'euros, dont :
? 12 millions d'euros au titre de la participation de la France aux dépenses exposées par la Suisse au titre du sommet d'Evian (accord franco-suisse du 8 avril 2003). Le montant de 12 millions d'euros correspond au plafond de cet accord ;
? 3,2 millions d'euros pour l'indemnisation des victimes des dommages causés par les manifestants à Genève et à Lausanne.
- sur le chapitre 37-90, « moyens de fonctionnement », le ministère indique qu'il avait sollicité un report de crédits 13,2 millions d'euros (soit le maximum reportable au sens de l'état H du projet de loi de finances), dont 11,9 millions d'euros correspondaient à des reports techniques comptables rattachables à des engagements pris en 2003 et non soldés (reports résultant soit de dégels tardifs intervenus postérieurement à la loi de finances rectificative pour 2003, et donc, après les dates de clôture des opérations de gestion), soit de l'impossibilité réglementaire de liquider les factures parvenant après ces mêmes dates de clôture. Le ministère des affaires étrangères indique que « après taxation de 11,1 millions d'euros sur les reports du chapitre 37-90 au titre du financement de la campagne d'information sur les élections européennes (1,6 million d'euros) et de l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile (9,5 millions d'euros) 17 ( * ) , seuls 2,1 millions d'euros ont été rendus disponibles pour couvrir les reports de charge de gestion antérieure. La différence avec les reports comptables avérés (9,8 millions d'euros) a donc dû être financée sur les crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2004. Comme en gestion 2003, le Département a donc dû financer sur les crédits ouverts au titre de l'exercice 2004 un montant considérable de charges se rattachant aux exercices antérieurs ».
- sur le chapitre 42-15, « coopération internationale et développement », le ministère des affaires étrangères indique que les reports de charge s'élevaient, fin gestion 2003, à 11,98 millions d'euros, et se rattachaient à des engagements juridiques du ministère en matière de bourses ainsi qu'aux opérations de régularisation de fin de gestion sur les crédits d'assistance technique. Il précise que « comme pour le chapitre 37-90, le Département a dû financer sur les crédits ouverts en LFI au titre de l'exercice 2004 sur le chapitre 42-15 la majeure partie de charges se rattachant aux exercices antérieurs ».
- sur le chapitre 57-10, « Immobilier », 18,23 millions d'euros de reports de crédits de paiement ont été ouverts en février 2004. Ce montant tient compte des crédits qui n'ont pas été dégelés fin 2003 (5,42 millions d'euros) et qui ont donc constitué une obligation de reports. Le dégel de l'intégralité des reports du 57-10 s'est avéré indispensable et s'expliquait par la comptabilisation tardive des fonds de concours alimentant l'article 25 de ce chapitre (3 millions d'euros) ainsi que par les crédits mis en réserve au titre du financement des légations Baltes à Paris (1,55 million d'euros), la récupération de TVA correspondant à la construction de l'ambassade de France à Berlin (1,3 million d'euros), le reste résultant de la comptabilisation des remontées en fonds libres des postes et dégagements de crédits. S'agissant des remontées en fonds libres, outre les délais de traitement comptable, le montant reportable était pour partie dû à la rigidité du système comptable, qui, jusqu'en 2003, ne permettait pas la mise en place de crédits de paiement globalisés par article dans les postes.
Dans un contexte général d'insuffisance des crédits de paiement sur ce chapitre en 2004, le ministère des affaires étrangères souligne que le maintien en réserve des crédits de report jusqu'au second trimestre a laissé en suspens de nombreuses opérations impayées, faisant courir un aléa de gestion préjudiciable tant pour le ministère (intérêts de retard) que pour les entreprises prestataires (situation de cessation de paiement et risque de liquidation judiciaire pour l'entreprise prestataire sur le chantier lycée français de Moscou, par exemple). Votre rapporteur spécial rappelle que, à la fin de l'exercice 2003, le montant d'impayés sur les factures afférentes à des opérations immobilières s'élevait à environ 11 millions d'euros .
* 17 Ces montants ont été transférés au budget du ministère des affaires sociales.