D. L'APPRÉCIATION GLOBALE DU PROJET DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES AU REGARD DES COMPARAISONS INTERNATIONALES
De manière générale, votre rapporteur spécial considère que le ministère des affaires étrangères a fait un effort remarquable pour essayer de définir des objectifs et des indicateurs performance pertinents . Il convient de souligner cet effort, d'autant que :
- l'impact de l'action du ministère des affaires étrangères, qui, pour une large part, relève de stratégies d'influence, n'est pas toujours aisément mesurable ;
- le ministère des affaires étrangères, à la différence de certains autres ministères 40 ( * ) , qui pratiquent depuis longtemps l'évaluation des politiques publiques, ne dispose pas d'une tradition d'évaluation de son action et d'une culture de gestion, en partie pour les raisons susmentionnées.
La principale déception quant à l'avant-projet annuel de performance du ministère des affaires étrangères ne tient sans doute pas tant à la pertinence ou la définition parfois contestable des indicateurs proposés qu'à l'énonciation de la stratégie , qui paraît particulièrement « timide », s'agissant en particulier du programme n° 1 (« action de la France en Europe et dans le monde »). A cet égard, la comparaison avec les documents de programmation des ministères des affaires étrangères britanniques et américains 41 ( * ) (même si ceux-ci correspondent à un exercice qui n'est pas strictement identique à celui exigé par la LOLF) est assez frappante. Ainsi, le ministère britannique des affaires étrangères n'hésite pas, lorsqu'il présente ses objectifs en matière d'action européenne, à indiquer qu'il s'agit de « réformer la PAC pour réduire les subventions à l'agriculture » ou « renforcer la conscience des avantages de l'appartenance à l'Europe parmi les citoyens britanniques ». Par comparaison, on notera qu'aucun objectif n'est associé à l'action européenne, la présentation de l'« action européenne » se limitant pour l'essentiel à l'exposé de l'organisation institutionnelle chargée de cette politique.
De même, si l'on compare l'énonciation de la stratégie associée au programme « action de la France en Europe et dans le monde » du ministère des affaires étrangères avec l'énonciation de la stratégie du département d'Etat américain, on constate que cette dernière est beaucoup plus détaillée et explicite.
Le ministère des affaires étrangères énonce un certain nombre d'éléments concernant sa stratégie s'agissant par exemple de l'action « contribution à la sécurité internationale » du programme précité, précisant en particulier que « la sécurité internationale (...) se trouve également au coeur de la diplomatie institutionnelle : renforcement du rôle et de l'efficacité des Nations Unies (Conseil de sécurité, opérations de paix) et des organisations régionales (notamment en Afrique), contribution à l'édification d'une architecture européenne de sécurité au XXI ème siècle (PESD, relations OTAN/UE, avenir des instruments hérités de la guerre froide tels que les traités FCE, Ciel ouvert et Document sur les mesures de confiance...) ». Il est regrettable que les sujets abordés ne soient pas davantage traités sous une forme stratégique. Ainsi, si les sujets fondamentaux sont mentionnés (par exemple, la politique européenne de sécurité et de défense ou les relations entre l'OTAN et l'Union européenne), le ministère des affaires étrangères ne précise pas pour autant les objectifs politiques qui y sont associés. La comparaison avec le document du département d'Etat américain montre un décalage considérable à cet égard. Ainsi, le « performance summary » américain décline, y compris le cas échéant par zone géographique, les objectifs politiques fixés par l'agenda présidentiel. Votre rapporteur spécial considère, sans entrer nécessairement dans un niveau de détail important, qu'il serait souhaitable que la présentation des programmes et des actions ne se contente pas d'une énumération des sujets, des acteurs concernés, et des moyens, mais présente également les objectifs politiques, en indiquant par exemple ce qu'est l'objectif stratégique ou la vision de la France s'agissant de l'architecture européenne de sécurité au XXI ème siècle , pour reprendre l'exemple susmentionné.
S'agissant de l'énonciation de la stratégie et de la construction des indicateurs, on notera d'ailleurs que la direction des relations économiques extérieure (DREE) a fait un effort particulier s'agissant de l'objectif n° 4 du programme « stratégie économique et financière » de la mission « stratégie économique et pilotage des finances publiques », pour mesurer la progression vers l'atteinte des objectifs majeurs de la France dans les négociations commerciales internationales. Il est précisé, à l'appui des indicateurs retenus que « s'agissant de la mesure de la performance, les difficultés sont nombreuses : la définition du cadre et des règles des échanges internationaux se prête mal à des indicateurs quantitatifs. Compter les réunions ou les accords n'a pas de sens : les accords conclu peuvent être bons ou mauvais ; le non-aboutissement des négociations peut résulter aussi bien de positions mal préparées que de la mauvaise volonté d'un partenaire ou d'un changement de la stratégie française. Conformément aux expériences étrangères (United States Trade Representative, qui publie une liste extrêmement détaillée de ses objectifs de négociation ou HM Treasury britannique en matière de négociations financières internationales), la DREE évalue son action à partir d'une liste d'objectifs de négociation, définis à l'avance, choisis parmi les plus stratégiques pour l'action de la France.
« L'objectif porte sur les négociations commerciales de l'Agenda de Doha à l'OMC, la poursuite des négociations régionales menées par l'Union européenne avec certains de ses partenaires (Mercosur, CCG, Maroc, ACP), la défense de la diversité culturelle à travers les négociations à l'UNESCO et à l'OMC (ainsi que dans les négociations régionales), les relations transatlantiques et enfin les méthodes de travail dans le processus de décision de la politique commerciale communautaire.
« Pour chacun de ces sous-objectifs, la progression sera mesurée sur une échelle de 0 à 3. Les éléments relatifs au contexte des négociations, nécessaires à une interprétation plus fine et à une appréciation qualitative des résultats obtenus, seront développés dans le rapport annuel de performance » 42 ( * ) .
L'encadré ci-après retrace les principales actions et les objectifs qui y sont associés, pour le ministère britannique des affaires étrangères.
Les actions, objectifs et indicateurs du ministère des affaires étrangères du Royaume-Uni
Objectif n° 1 : La sécurité : un Royaume-Uni en sécurité dans un monde plus stable et pacifique
Cible n° 1 : « réduire la menace pesant sur le Royaume-Uni du fait du terrorisme international et de la prolifération des armes de destruction massives. Réduire le crime international, les trafics de drogue et d'êtres humains affectant le Royaume-Uni (...). Contribuer à la réduction de la production d'opium en Afghanistan, avec une culture du pavot réduite de 70 % dans les cinq prochaines années et éliminée dans 10 ans ».
Cible n° 2 : « réduire la tension en Asie du sud, au Moyen-Orient, dans les Balkans et partout ailleurs en agissant avec nos partenaires internationaux, en portant une attention particulière aux régions qui pourraient faire l'objet d'une confrontation nucléaire ».
Cette cible est ensuite précisé en fonction des zones géographiques mentionnées. Ainsi, pour le Moyen-Orient, le ministère précise qu'il :
- supportera activement l'établissement d'un gouvernement représentatif en Irak qui favorise l'amélioration des conditions de vie pour tous les habitants ;
- promouvra un renouveau du processus de paix au Moyen-Orient, permettant de conduire à un règlement pacifique avec la mise en oeuvre du « Plan de route » ;
- soutiendra l'établissement d'accords régionaux de sécurité plus efficaces au Moyen-Orient ;
- encouragera le progrès politique et économique dans la région et les engagements positifs envers l'Occident ;
- travaillera pour prévenir la dissémination des armes de destruction massive dans la région.
Cible n° 3 : « renforcer la sécurité de l'Europe à travers une OTAN élargie et modernisée, une capacité effective de traitement des crises par l'Union européenne et le développement d'une capacité de défense européenne ».
Cible n° 4 : « améliorer l'efficacité de la contribution du Royaume-Uni pour prévenir et gérer les conflits, comme le montre une réduction du nombre de personnes dont la vie est affectée par un conflit violent et une réduction des sources potentielles de conflit futurs, là où le Royaume-Uni peut avoir une influence significative ».
Objectif n° 2 : le commerce et l'investissement : une meilleure compétitivité des compagnies au Royaume-Uni à travers les ventes et les investissements à l'étranger et le maintien d'un haut niveau d'investissement direct étranger (objectif partagé avec le ministère du commerce et de l'industrie)
Cible n° 5 : « fournir des progrès mesurables dans la performance des clients de « Trade Partners UK » (TPUK) ; et maintenir la première position du Royaume-Uni en Europe pour l'accueil des investissements directs étrangers.
Trois indicateurs sont retenus pour apprécier le premier aspect de cette cible : « au moins 30 % des entreprises primo-exportantes assistées par TPUK améliorant leur performance commerciale en 2 ans » ; « au moins 50 % des entreprises exportatrices assistées par TPUK améliorant leur performance commerciale en 2 ans » ; « au moins 70 % des entreprises bénéficiant d'une assistance pour remporter de gros contrats à l'étranger indiquant que l'aide de TPUK a constitué un facteur significatif ».
Objectif n° 3 : une prospérité améliorée pour le Royaume-Uni grâce à un ordre économique international plus fort
Cible n° 6 : « conclure un accord d'ici à 2005 pour réduire de manière significative les barrières au commerce afin d'améliorer les conditions du commerce pour le Royaume-Uni et les pays en voie de développement ».
Les indicateurs retenus montrent ce que le Royaume-Uni considère comme un succès : « une conclusion du round de négociation de Doha dans les temps, pour le 1 er janvier 2005 » ; « la conclusion d'un accord à l'OMC pour réduire au moins de 20 % en moyenne les droits de douane sur les biens industriels » ; « obtenir un accord à l'OMC incluant une réduction substantielle des aides à l'agriculture, ce qui comprend les aides liées au niveau de production, mais aussi les tarifs agricoles et le soutien à l'exportation des produits agricoles ».
Cible n° 7 : « Faire en sorte que la mondialisation soit au service du développement durable au Royaume-Uni et dans le monde (et particulièrement en Afrique) en promouvant la démocratie, l'Etat de droit, une bonne gouvernance économique et environnementale, la sécurité des approvisionnement en énergie à long terme, mesurés par des indicateurs spécifiques ».
Les indicateurs retenus sont notamment : « un progrès de la démocratie et de l'Etat de droit, mesuré par un progrès de plus de 10 % du nombre de démocraties, et de plus de 5 % des pays avec une justice pleinement indépendante du pouvoir politique, par le nombre de ratifications des traités fondamentaux relatifs aux droits de l'homme ; une justice internationale plus effective, ce qui implique une augmentation (jusqu'à 100) du nombre d'Etats partie prenante à la Cour Pénale Internationale ». Par ailleurs, « des organisations internationales réformées et efficaces, offrant au Royaume-Uni un meilleur retour sur investissement ».
Objectif n° 4 : une communauté internationale forte pour une amélioration de la qualité de vie dans le monde
Cible n° 8 : « Une Union européenne modernisée, réformée et élargie, mesurée par les progrès enregistrés en direction des priorités politiques britanniques, incluant une libéralisation économique, une réforme de la politique agricole commune (PAC), (...) une politique extérieure et de sécurité commune effective, la conférence intergouvernementale 2004, et un plus grand soutien en faveur de l'Europe au Royaume-Uni ».
Parmi les objectifs listés, il est indiqué que le ministère des affaires étrangères britannique travaillera pour s'assurer que :
- le Royaume-Uni ratifie le traité d'accession pour la première vague de pays candidats à temps, pour leur permettre de rejoindre l'Union européenne à la mi-2004 ;
- la politique extérieure et de sécurité commune est un outil efficace pour atteindre les objectifs de politique étrangère du Royaume-Uni, avec une capacité de gestion opérationnelle des crises, un haut représentant considéré par la communauté internationale comme la voix de l'Union européenne pour la politique extérieure, de sécurité et de défense (...) ;
- la politique agricole commune (PAC) est réformée pour réduire les incitations à la surproduction, augmenter la part des dépenses consacrés au développement rural et réduire le niveau des aides entraînant des distorsions commerciales qui affectent des pays en voie de développement ;
- il y a une plus grande conscience des citoyens britanniques de l'intérêt à être membre de l'Union européenne et des implications et avantages d'un élargissement de l'Union.
Objectif n° 5 : une influence déterminante sur les décisions et actions qui affectent les intérêts nationaux du Royaume-Uni ; une perception positive du Royaume-Uni à l'étranger ; une information faisant autorité et complète des questions internationales pour les décideurs du Royaume-Uni
Objectif n° 6 : un Royaume-Uni fort dans une Europe forte, qui répond aux besoins des habitants
Cible n° 9 : « un rôle efficace de conseil, de soutien et de diffusion des objectifs gouvernementaux pour l'ensemble des intérêts nationaux du Royaume-Uni à travers un réseau viable et réactif de postes diplomatiques. Amélioration de l'influence à l'étranger et perception améliorée du Royaume-Uni et de la politique du gouvernement, mesurée par des sondages d'opinion ».
Objectif n° 7 : des services consulaires efficaces pour les citoyens britanniques à l'étranger
Cible n° 10 : « une haute qualité des services consulaires pour les britanniques à l'étranger »
Six indicateurs sont retenus pour évaluer l'efficacité du travail consulaire :
- 95 % des passeports délivrés dans les 5 jours de leur réception en bonne et due forme ;
- 99 % des « cas consulaires » hospitalisés contactés dans les 24 heures après notification ;
- 98 % des détenus contactés dans les 24 heures qui suivent la notification de l'arrestation, et le détenu est visité dès que possible s'il le souhaite ;
- 98 % des actes notariés effectués dans l'espace d'un jour ouvré après réception de la demande en bonne et due forme ;
- 98 % des naissances enregistrées dans les 5 jours ouvrables après réception de la demande en bonne et due forme ;
- 98 % des décès enregistrés dans les 3 jours ouvrables après réception de la demande en bonne et due forme.
Objectif n° 8 : la réglementation de l'entrée et de l'installation au Royaume-Uni, dans l'intérêt de la stabilité sociale et de la croissance économique (partagé avec le ministère de l'intérieur)
Cible n° 10 : « un contrôle effectif et efficace de l'entrée sur le territoire, avec des mesures de performance spécifiques », parmi lesquelles figurent les objectifs suivants :
- 90 % des postes prennent une décision dans les 24 heures qui suivent une demande de visa de tourisme ou d'affaires ;
- 90 % des postes prennent une décision dans les 10 jours ouvrables qui suivent une demande de visa de tourisme ou d'affaires nécessitant un entretien ;
- 90 % des postes respectent les temps fixés pour interroger les demandeurs d'un visa de résidence ;
- le nombre de visas valides annulés à l'arrivée, excepté les demandeurs d'asile, ne dépasse pas 0,04 % des visas délivrés.
Objectif n° 9 : des territoires d'outre-mer en sécurité et bien gouvernés, bénéficiant d'un développement durable et d'une prospérité croissante.
Cible n° 11 : « Améliorer la gouvernance, l'environnement et la sécurité des territoires d'outre-mer, et un développement plus diversifié, mesuré par la mise en oeuvre des engagements du livre blanc de 1999 ».
Source : Foreign & Commonwealth Office - Business Plan 2003-6
S'agissant du département d'Etat américain, le document de « résumé de la performance » afférent à l'année fiscale 2005 comporte 307 pages. Il détaille de manière extrêmement précise les objectifs poursuivis par le département d'Etat.
Les informations relatives à la performance dans le « Performance summary » du département d'Etat
Le document, présenté au Président, au Congrès et au public, décrit ce que le département prévoit d'accomplir pour remplir sa mission, ses objectifs stratégiques à long terme et ses objectifs de performance pour l'année fiscale 2005. Il s'inscrit dans le cadre du « Government Performance and Results Act » de 1993 (GPRA)
Le document est présenté selon la structure suivante :
1 - Les avantages pour les citoyens américains : cette section résume les avantages procurés aux citoyens américains grâce à la poursuite des 12 objectifs stratégiques du département.
2 - Les principaux efforts transversaux : cette section décrit les principales questions sur lesquelles le département travaille avec d'autres agences.
3 - le contexte managérial : cette section décrit les principales priorités en terme de management et d'organisation. Elle inclut :
- le « President Management Agenda (PMA) Initiatives », qui fournit une mise à jour sur la manière dont le département répond aux initiatives du PMA visant à créer un gouvernement fédéral efficace et orienté vers les résultats ;
- le « Program Assessment Rating Tool (PART) Status », qui fournit une mise à jour des évaluations conduites par l'« Office of Management and Budget » ;
- les challenges managériaux : l'inspection interne et le département comptable ont identifié des challenges en terme de management qui indiquent les sujets sur lesquels le département doit progresser. Cette section décrit ces challenges et les actions qu'il a engagé pour obtenir les progrès nécessaires.
4 - Le management par la performance : cette section décrit l'approche ou la méthodologie utilisée pour le management par la performance.
5 - Le cadre de planification stratégique : cette section présente le cadre de planification stratégique du département. Ce cadre permet au département de mieux hiérarchiser les priorités de ses missions dans un environnement international en constante mutation.
6 - Les chapitres sur les objectifs stratégiques : chacun des 12 objectifs stratégiques du département est présenté dans un chapitre séparé organisé comme suit :
- les avantages pour le public : cette partie résume comment la poursuite de l'objectif stratégique procure un avantage au public américain ;
- le résumé des ressources présente les moyens financiers et humains consacrés aux activités qui contribuent à atteindre l'objectif stratégique ;
- le contexte stratégique global : une matrice montre les relations entre les objectifs de performance, les initiatives et les programmes, les ressources, les bureaux et les partenaires qui contribuent à atteindre l'objectif stratégique ;
- le résumé de la performance : cette section est présentée comme suit :
• les objectifs de performance annuels : ils
représentent les priorités du département et, de
manière plus spécifique, les objectifs à moyen terme qui
conduisent à atteindre les objectifs stratégiques à long
terme ;
• les initiatives et les programmes : cette
section présente les questions relatives au fonctionnement ou aux
politiques, incluant les évaluations de l'
Office of Management and
Budget
, pour lesquels des indicateurs et des cibles de performance
significatifs et pertinents peuvent être identifiés ;
• les indicateurs : chaque initiative ou
programme contient des indicateurs spécifiques utilisés pour
mesurer le progrès et les cibles qui représentent le niveau de
performance spécifique à atteindre.
• les moyens pour atteindre les objectifs
associés à l'année fiscale 2005 : pour chaque cible
désignée dans la section précédente, une
description des étapes à franchir pour atteindre les cibles
associées à l'année fiscale 2005 est donnée.
• les exemples des réussites pour
l'année fiscale 2003 : exemples de réussites
déterminantes au cours de l'année fiscale 2003 qui
caractérisent le travail du département pour atteindre
l'objectif.
• la vérification et la validation des
données par objectif de performance : cette section explique
comment les données utilisées pour mesurer la performance au
cours de l'année fiscale 2005 seront vérifiées et
validées.
• le détail des ressources : des tableaux
montrent les crédits associés aux activités qui
contribuent à un objectif stratégique donné, pour les
années fiscales 2003, 2004 et 2005.
7 - les tableaux relatifs au Program Assessment Rating Tool (PART) : une série de tableaux décrit le statut de ces programmes « PART »
8 - les ressources par objectif stratégique : la section finale du résumé de la performance consiste en une présentation des ressources financières et humaines pour chaque objectif stratégique.
Les douze objectifs stratégiques du département d'Etat sont les suivants :
1) La stabilité régionale : éviter et résoudre les conflits locaux et régionaux pour préserver la paix et minimiser les effets négatifs sur les intérêts nationaux des Etats-Unis.
2) La lutte contre le terrorisme : prévenir des attaques contre les Etats-Unis, ses alliés, et ses amis et renforcer les alliances et les accords internationaux pour vaincre le terrorisme international.
3) La sécurité intérieure : protéger le pays en améliorant la sécurité de nos frontières et de notre infrastructure.
4) Les armes de destruction massives : réduire la menace des armes de destruction massive pour les Etats-Unis, ses alliés et ses amis.
5) Le crime international et le trafic de drogue : minimiser l'impact du crime international et des drogues illégales pour les Etats-Unis et ses citoyens.
6) Les citoyens américains : permettre aux citoyens américains de voyager, faire des affaires et vivre à l'étranger en sécurité.
7) La démocratie et les droits de l'homme : faire progresser la démocratie et la bonne gouvernance, comprenant la société civile, l'Etat de droit, le respect des droits de l'homme et la liberté religieuse.
8) La sécurité et la prospérité économique : renforcer la croissance économique mondiale, le développement et la stabilité, tout en étendant les possibilités pour le commerce américain et en assurant la sécurité économique de la nation.
9) Les questions sociales et environnementales : améliorer la santé, l'éducation, l'environnement et les autres conditions de vie pour la population mondiale.
10) Les interventions humanitaires : minimiser le coût des déplacements, des conflits et des catastrophes naturelles.
11) Les affaires publiques et la diplomatie : augmenter la compréhension des valeurs américaines, de ses politiques et de ses initiatives pour créer un environnement international réceptif.
12) L'excellence managériale et en matière d'organisation : assurer une haute qualité des ressources humaines soutenue par une infrastructure moderne et sécurisée et des capacités opérationnelles.
* 40 On peut citer par exemple le ministère des affaires sociales.
* 41 Il s'agit des documents suivants : « Foreign & Commonwealth Office Business Plan 2003-6 » pour le Royaume-Uni et « United States Department of State - Performance Summary - Fiscal Year 2005 » pour les Etats-Unis d'Amérique.
* 42 Avant-projet de performance de la mission « Stratégie économique et pilotage des finances publiques », pages 17 et 18.