Projet de loi de finances pour 2004 : Affaires étrangères

MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, sur le budget des affaires étrangères :

1) une majoration de crédits à titre non reconductible, majorant les crédits du titre IV de 771.000 euros , répartie de la manière suivante :

• 150.500 euros sur le chapitre 42-13 « appui à des initiatives privées ou décentralisées », dont :

- 46.300 euros sur l'article 30 « Coopération décentralisée. Crédits déconcentrés » ;

- 104.200 euros sur l'article 40 « coopération décentralisée. Crédits non déconcentrés ».

• 480.500 euros sur le chapitre 42-15 « Coopération internationale et développement », dont :

- 80.000 euros sur l'article 12 « Transfert de savoir-faire : expertise de longue durée » ;

- 400.500 euros sur l'article 30 « Appui aux organismes concourant aux actions de coopération ».

• 140.000 euros sur le chapitre 42-37 « Autres interventions de politique internationale » , article 40 « Interventions du ministre des affaires européennes »

2) une majoration des autorisations de programme et des crédits de paiement, à titre non reconductible, de 176.000 euros, sur le titre VI, chapitre 68-80 « Action extérieure et aide au développement. Subventions d'investissement » , article 10 « Aide à des projets de coopération ». Cette majoration correspond à 59 % de la dotation de cet article.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours d'une séance tenue dans l'après-midi due mardi 18 novembre 2003, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission des finances a examiné les crédits des affaires étrangères, sur le rapport de M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial .

M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial , a estimé que l'on ne pouvait pas se satisfaire d'un budget où l'autorisation du Parlement était bafouée. Il a rappelé que si les prévisions de dépenses n'étaient pas sincères, il y a quelques années, tel n'était plus le cas aujourd'hui. En revanche, il a indiqué que, depuis plusieurs années, le ministère des affaires étrangères avait été frappé durement par les mesures de régulation budgétaire, alors que les autres ministères régaliens avaient été épargnés, rendant particulièrement délicate l'exécution des derniers budgets.

Il a souligné qu'une part importante des crédits du ministère des affaires étrangères pouvait être considérée comme des dépenses obligatoires, puisque les dépenses de rémunérations et celles résultant des engagements internationaux de la France représentaient plus de la moitié des dépenses du ministère.

Il a estimé que les conséquences de la régulation étaient particulièrement néfastes pour le ministère des affaires étrangères. Les postes à l'étranger faisaient un important travail de programmation de leurs projets avant le début de l'exercice, qui s'inscrivait généralement dans le cadre de coopérations avec les administrations locales. Or, lorsque la régulation intervenait, ces projets étaient bloqués, alors que la France avait déjà donné sa parole, ce qui mettait les postes dans une situation particulièrement difficile.

Il a indiqué que plusieurs chapitres de dépenses avaient été, au cours du présent exercice, proches de la cessation de paiement, qui n'avait été évitée que grâce à l'évolution de la parité entre l'euro et le dollar, favorable au ministère des affaires étrangères.

M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial , a estimé que le projet de budget du ministère des affaires étrangères pour 2004 témoignait d'une double volonté : volonté de poursuivre les priorités engagées en 2003, conformément aux engagements du Président de la République, d'une part, et participer à l'effort de rigueur souhaité par le gouvernement, d'autre part.

Il a souligné que la décomposition de la variation du budget des affaires étrangères entre 2003 et 2004 traduisait cette double volonté : si les crédits augmentaient de 2,5 %, cette progression était uniquement due à la hausse de l'aide publique au développement et au renforcement de notre contribution à la francophonie, la progression de cet ensemble étant supérieure à la hausse globale du budget des affaires étrangères. Il a donc indiqué que toutes les mesures nouvelles, hors aide publique au développement, étaient donc financées par redéploiements de crédits.

M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial , a considéré que le ministère des affaires étrangères faisait preuve d'une réelle volonté de participer à l'effort de rigueur budgétaire souhaité par le Premier ministre, qui se traduisait par deux mesures particulièrement symboliques, portant sur les dépenses de personnel :

- la suppression de 116 emplois, qui correspondait à un taux de non-renouvellement de 46 % des départs en retraite ;

- un ajustement des indemnités de résidence à l'étranger, très impopulaire, qui permettait de dégager une économie de 20 millions d'euros sur les crédits de rémunération du ministère et de 6 millions d'euros sur les crédits de rémunération de l'agence pour l'enseignement du français à l'étranger.

Par ailleurs, il s'est félicité du fait que le ministère des affaires étrangères ait pris conscience de la nécessité de procéder à une rationalisation de son dispositif à l'étranger, indiquant qu'elle s'articulait autour de deux objectifs :

- d'une part, dans le cadre de l'Union européenne, le transfert de tâches aujourd'hui remplies par les consulats aux autorités locales ;

- d'autre part, la suppression d'Alliances françaises ou de centres culturels à l'étranger, à chaque fois que ceux-ci faisaient « double emploi ».

Il a indiqué que c'était une initiative nécessaire, rappelant qu'il avait souvent considéré que notre réseau consulaire en Europe, par exemple, était surdimensionné.

De manière générale, il a souligné l'effort engagé par le ministère dans le cadre de sa stratégie ministérielle de réforme, qui constituait véritablement un plan d'action pour les années à venir, et s'articulait pleinement avec la mise en oeuvre de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

Il a indiqué que plusieurs orientations se dégageaient de cette stratégie ministérielle de réforme :

- d'abord, la volonté de développer la prise en compte de la dimension interministérielle de l'action extérieure de la France. Pour le ministère des affaires étrangères, cela passait par la création, dans le cadre défini par la loi organique précitée relative aux lois de finances, d'une mission interministérielle portant sur l'ensemble de l'action extérieure de la France. Il a précisé que cette question faisait l'objet d'un débat avec le ministère délégué au budget et à la réforme budgétaire, qui considérait qu'une telle mission ne correspondait pas à une politique publique définie, d'une part, et conduirait à la création de programmes « action extérieure » dans un nombre trop important de ministères, d'autre part, et privilégiait donc une mission interministérielle « aide publique au développement », davantage ciblée, et correspondant à un objectif politique clairement défini. En tout état de cause, M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial, a considéré que la dimension interministérielle de l'action extérieure de la France méritait d'être prise en compte. Il a estimé qu'elle impliquait notamment une plus grande ouverture du ministère sur l'extérieur, la mise en place de « budgets-pays » permettant à l'ambassadeur de disposer d'une vision d'ensemble des crédits de la France dans son pays de résidence et la création d'un service administratif et financier unique pour l'ensemble des services relevant de différents ministères ;

- ensuite , la volonté de fonder de nouvelles procédures entre les postes diplomatiques à l'étranger et l'administration centrale, par la mise en place d'un contrôle de gestion, qui accompagne la déconcentration des moyens engagée depuis plusieurs années ;

- s'agissant des ressources humaines, la mise en oeuvre d'une gestion prévisionnelle des emplois, le développement de l'évaluation et de la formation ;

- enfin, pour le patrimoine immobilier, des regroupements seraient systématiquement recherchés et une politique active de cession serait engagée pour financer les priorités du ministère.

Après la fusion des ministères des affaires étrangères et de la coopération, M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial , a considéré que la mise en oeuvre de la LOLF constituait, en quelque sorte, la « deuxième étape » d'une véritable révolution culturelle, tant le ministère des affaires étrangères n'était pas habitué à faire de la gestion une priorité.

Il a insisté sur les problèmes immobiliers du ministère, considérant que les crédits du titre V, en diminution constante depuis plusieurs années, s'ils permettaient de financer quelques équipements jugés prioritaires, ne pouvaient financer convenablement l'entretien du parc immobilier du ministère à l'étranger. Faute de crédits suffisants, il a indiqué que de nombreux projets étaient bloqués pendant plusieurs années. Il a précisé que la contrainte pesant sur les crédits d'investissement était telle que le ministère des affaires étrangères n'avait pas été en mesure de payer, en 2003, de nombreuses entreprises avec lesquelles il avait contracté. La dette en résultant serait de l'ordre de 10 millions d'euros. Il a dénoncé cette situation, estimant qu'elle donnait de notre pays une image désastreuse, et indiquant que notre impécuniosité était souvent interprétée politiquement comme une marque de désintérêt ou de désengagement. De plus, il a souligné que cette situation constituait une opération financière très peu rentable, compte tenu des pénalités de retard et des contentieux auxquels le ministère s'expose.

Il a considéré qu'il est nécessaire de prendre une décision à ce sujet en préconisant, soit de revaloriser la dotation des crédits d'équipement du ministère, soit de prendre acte de la faible dotation de ce titre, et de procéder, dès maintenant, à la vente des bâtiments qui ne pourraient être rénovés avant plusieurs années.

En tout état de cause, il a estimé qu'il convenait, compte tenu du niveau des crédits d'équipement, d'arrêter de construire des ambassades qui étaient conçues comme « des pavillons français pour des expositions universelles ».

Il a précisé que la mise en oeuvre de la LOLF précitée permettrait sans doute de pallier une partie de ces difficultés, en permettant le redéploiement, en cours de gestion, des crédits entre les différents titres de dépenses, et de mieux répartir les effets de la régulation budgétaire.

Avant de conclure, il a tenu à évoquer quelques sujets importants et d'actualité pour le ministère des affaires étrangères.

S'agissant de l'audiovisuel extérieur, il a rappelé que TV5 avait été modernisée dans son organisation et ses structures, et a salué le redressement de cette chaîne, considérant qu'elle constituait enfin une vitrine de la francophonie. Quant au projet de création de la chaîne française d'information internationale, il a rappelé que de nombreux rapports avaient été produits au cours de l'année 2003, et que l'on s'orientait vers une chaîne gérée par TF1 et France Télévision, qui émettrait sur la zone méditerranéenne, l'Afrique et le Moyen-Orient. Il a souligné que la principale difficulté restait liée à son financement, évalué à plus de 70 millions d'euros par an, et a considéré que cette charge ne pouvait en l'état, être supportée par le ministère des affaires étrangères.

S'agissant de la gestion des demandes d'asile, il a rappelé que les réformes législatives et la poursuite de l'augmentation des moyens financiers et humains de l'OFPRA contribuaient à réduire le stock des demandes et à améliorer les procédures d'instruction.

Enfin, s'agissant de l'Agence pour l'enseignement du français à l'étranger (AEFE), il a indiqué que la situation financière difficile qu'avait connue l'agence à la fin de l'année 2002 l'avait conduit à engager une réflexion approfondie sur ses missions et son organisation. Il a estimé que des réformes devraient permettre à l'agence de mieux remplir son rôle à l'avenir, en développant notamment l'intégration des établissements scolaires dans leur environnement à l'étranger. Il a insisté sur le fait que le problème de l'accueil des étudiants étrangers en France demeurait posé. Il a estimé que les bourses étaient insuffisantes pour attirer, dès le premier cycle, les étudiants étrangers, mais que ce problème concernait avant tout l'organisation de notre système d'enseignement supérieur et l'insuffisante prise en compte de l'accueil des étudiants étrangers. Il s'est inquiété du fait que, depuis quelques années, les enfants des élites de pays de tradition francophone, comme le Sénégal privilégiaient les études aux Etats-Unis au détriment de la France, et a considéré qu'il était urgent de prendre en compte cette situation, en concertation avec le ministère de la recherche et de l'enseignement supérieur.

Pour conclure, il a proposé à la commission d'adopter ce projet de budget, qui marquait un engagement marqué du ministère des affaires étrangères d'assurer le financement des priorités énoncées par le Président de la République en participant à l'effort de rigueur budgétaire et de réforme qu'il a déclaré appeler de ses voeux.

Un large débat s'est alors ouvert.

M. Jean - Guy Branger, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires étrangères, a indiqué qu'il partageait les vues du rapporteur spécial quant au budget des affaires étrangères.

M. Aymeri de Montesquiou s'est interrogé sur l'utilité du maintien des consulats français en Europe, considérant que des arrangements pouvaient être trouvés avec les autorités locales afin de répondre aux demandes des populations françaises résidant dans ces pays. Il a considéré que les missions économiques à l'étranger n'étaient pas indispensables en Europe tandis que d'autres régions du monde nécessitaient, elles, une présence accrue afin de soutenir les entreprises françaises. Réagissant aux propos de M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial , sur la chaîne télévisée francophone TV 5, il s'est déclaré moins enthousiaste quant aux résultats de la réforme de celle-ci.

M. Maurice Blin s'est demandé si la France, compte tenu de sa situation budgétaire, pouvait encore se permettre de financer un réseau consulaire et diplomatique aussi important dans l'Union européenne. Il s'est interrogé sur l'évolution du nombre de demandes de visas et sur la part de ces demandes ayant fait l'objet d'un refus. Il a également souhaité connaître les perspectives de mise en place d'ambassades communes à plusieurs pays de l'Union européenne à l'étranger.

M. Michel Charasse , se référant au centre culturel français Victor Hugo de Tachkent, dont le propriétaire des locaux avait manifesté son intention de les vendre, s'est étonné que le ministère des affaires étrangères n'ait pas mis en place une « réserve de précaution » pour le financement de ses investissements immobiliers, compte tenu de la faiblesse des ressources disponibles sur ce titre et du caractère urgent des besoins ou des opportunités pouvant se manifester en cours d'année.

En réponse aux différents intervenants, M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial, a considéré que l'ensemble des consulats français en Europe devraient être fermés, à l'exception de cas particuliers, liés à des raisons historiques, comme, par exemple, l'Ecosse, le Pays basque ou la Catalogne. Il s'est également félicité de l'importante diminution de notre réseau culturel et consulaire en Allemagne. S'agissant des ambassades communes à plusieurs pays de l'Union européenne, il a indiqué que les expériences menées à ce jour n'étaient pas concluantes, s'agissant en particulier des projets montés en coopération avec la République fédérale d'Allemagne.

S'agissant des dépenses d'investissement, il a déclaré pleinement souscrire aux propos tenus par M. Michel Charasse.

La commission a alors décidé de réserver son vote sur l'ensemble du budget des affaires étrangères après l'examen des crédits consacrés à l'aide au développement.

Elle a ensuite proposé au Sénat d'adopter l'ensemble des crédits du ministère des affaires étrangères pour 2004.

Réunie le jeudi 20 novembre 2003, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé sa position, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale.