C. COOPÉRATION ET INTERVENTIONS INTERNATIONALES (AGRÉGAT 21)
1. Missions et objectifs
L'agrégat « Coopération et interventions internationales » réunit tout ce qui ne relève pas des deux autres agrégats : « Personnels et moyens de fonctionnement et d'équipement » et « Education et solidarité ». Le domaine couvert par cet agrégat est donc assez hétérogène : il regroupe les interventions de politique internationale, la coopération militaire et de défense, la coopération culturelle et scientifique, la coopération technique et au développement et l'action audiovisuelle extérieure. Il représente une dépense totale de 2,7 milliards d'euros, soit près des deux tiers de l'ensemble des crédits du ministère et une dépense presque huit fois supérieure à l'agrégat 12 « Education et solidarité » (dont les crédits s'élèvent à 357 millions d'euros pour l'année 2004).
L'hétérogénéité des missions comprises dans cet agrégat rend difficile le renseignement d'indicateurs de nature à procurer une vision globale de la performance du ministère : les indicateurs ne permettent souvent de ne rendre compte que d'un aspect spécifique de la politique menée par le ministère. Par exemple, l'objectif « consolider l'Etat de droit et enraciner la démocratie » n'est évalué qu'à l'aide d'un seul indicateur, le nombre de stagiaires sur des questions d'administration régalienne, ce qui est surréaliste.
2. Évolution des moyens en 2004
Les crédits figurant dans cet agrégat augmentent de manière importante (+ 5,7 %) en 2004 par rapport à la loi de finances initiale pour 2003. L'augmentation des crédits de cet agrégat est nettement supérieure à l'augmentation globale des crédits du ministère des affaires étrangères, puisque ses crédits augmentent d'environ 145 millions d'euros, contre une hausse d'environ 104 millions d'euros pour l'ensemble du ministère. Ce constat traduit la priorité donnée à l'aide publique au développement, conformément à l'engagement du Président de la République d'accroître cette aide pour parvenir d'ici à 2007 à 0,5 % du produit intérieur brut et, en 2012, à 0,7 % du produit intérieur brut.
Au sein de cet agrégat, les crédits consacrés à l'aide publique au développement, dont le rapporteur spécial est notre collègue Michel Charasse, augmentent de 141 millions d'euros, soit la quasi-totalité de la hausse des crédits figurant dans l'agrégat « coopération et interventions internationales ». En revanche, les dotations relatives aux objets suivants, bien que jugées insuffisantes par le ministère des affaires étrangères, n'augmentent pas dans le projet de loi de finances pour 2004. Il s'agit notamment :
- des contributions volontaires (hors francophonie) aux organismes internationaux (chapitre 42-32) ;
- des subventions aux opérateurs de l'audiovisuel extérieur (chapitre 42-14).
a) Les contributions obligatoires
La participation de la France à des dépenses internationales (contributions obligatoires), figurant au chapitre 42-31, voit ses crédits reconduits en 2004, à un montant de 678,76 millions d'euros.
Le tableau ci-après retrace l'évolution des contributions obligatoires versées par la France depuis 1998, imputées sur le chapitre 42-31 du ministère des affaires étrangères.
Contributions obligatoires versées par la France depuis 1998
(en millions d'euros)
|
Année |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 (1) |
|
Art. 10 (système onusien) |
229,99 |
258,61 |
353,25 |
478,06 |
399,65 |
367,56 |
|
Dont opérations de maintien de la paix |
51,79 |
81,38 |
150,96 |
269,60 |
168,76 |
152,88 |
|
Art. 20 (organisations internationales européennes) |
68,79 |
68,57 |
77,27 |
79,81 |
81,37 |
81,14 |
|
Art. 33 (Institut du monde arabe) |
9,15 |
9,15 |
9,15 |
9,15 |
9,15 |
9,15 |
|
Art. 34 (droit de dépaissance sur les deux versants des Pyrénées) |
0,06 |
0,06 |
0,06 |
0,06 |
0,06 |
0,07 |
|
Art. 54 (Autres organisations) |
64,58 |
65,10 |
66,91 |
70,08 |
78,62 |
79,11 |
|
Dont autres organisations liées aux Nations Unies |
8,83 |
10,12 |
10,81 |
11,30 |
11,42 |
11,12 |
|
Art. 52 (organisations à vocation scientifique - recherche) |
131,63 |
133,57 |
138,19 |
143,19 |
148,04 |
150,52 |
|
Total des contributions obligatoires |
504,20 |
535,05 |
644,84 |
780,35 |
719,18 |
687,55 |
Source : ministère des affaires étrangères
(1) estimation
b) Le maintien des contributions volontaires
Une part importante des agences spécialisées dépendant de l'Organisation des nations unies est financée par les contributions volontaires des Etats membres.
Le tableau ci-après retrace le rang occupé par la France dans les contributions volontaires pour les principales organisations internationales.
Contributions volontaires versées par la France depuis 1998
(en millions d'euros)
|
Année |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 (1) |
|
Art. 10 (organismes relevant du système des Nations Unies) |
38,78 |
45,43 |
47,97 |
52,15 |
52,23 |
51,66 |
|
Art. 20 (autres organisations internationales) |
0,70 |
3,31 |
0,31 |
0,32 |
0,18 |
0,21 |
|
Art. 30 (organisations internationales de recherche) |
0,47 |
0,47 |
0,36 |
(2) |
|
|
|
Art. 40 (Fonds multilatéral unique - francophonie) |
0 |
0 |
0 |
36,18 |
47,80 |
31,68 |
|
Total contributions volontaires |
39,95 |
49,22 |
48,64 |
88,65 |
100,21 |
83,55 |
Source : ministère des affaires étrangères
(1) estimations
(2) financement direct par la DGCID
à compter de l'année 2001.
(1) Le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD)
Le PNUD, créé en 1965, a une vocation généraliste consistant à aider les pays en développement à renforcer leurs capacités nationales afin d'accéder à un développement humain durable. Il a essentiellement un rôle de conseil dans l'élaboration des politiques nationales dans les six champs d'intervention prioritaires sur lesquels il concentre son action depuis 1998 : la bonne gouvernance, la réduction de la pauvreté, la prévention des crises et des conflits, l'énergie et l'environnement, les technologies de l'information et de la communication, la santé et en particulier, le SIDA. Il intervient prioritairement en Afrique (41 % de son activité), en Amérique latine et en Asie et assure la coordination de toutes les activités de développement des Nations-Unies sur le terrain.
La place de la France dans le PNUD
(en millions de dollars)
|
Année |
2000 |
2001 |
2002 |
|
Recettes totales |
2.555 |
2.828 |
3.041 |
|
1 er pays contributeur |
Japon |
Japon |
Japon |
|
Montant de la plus forte contribution |
196 |
143 |
152 |
|
Montant de la contribution française |
19 |
18 |
20 |
|
Rang de la France |
13 ème |
14 ème |
14 ème |
|
Effectifs total |
1.534 |
1.752 |
1.888 |
|
Dont Français |
66 (4,3 %) |
80 (4,6 %) |
84 (4,4 %) |
|
Effectifs d'encadrement |
1.143 |
1.334 |
1.479 |
|
Dont Français |
60 (5,2 %) |
75 (5,6 %) |
79 (5,3 %) |
Source : ministère des affaires étrangères
(2) L'organisation mondiale de la santé
L'organisation mondiale de la santé est financée à la fois par des contributions obligatoires (pour la constitution de l'OMS) et par des contributions volontaires, dans le cadre de conventions de financement. Créée en 1948, elle a pour mission d'amener tous les peuples du monde à un niveau de santé le plus élevé possible, la santé étant définie comme un état de complet bien-être physique, mental et social. Elle s'est fixée, en 1998, quatre orientations stratégiques :
- réduire le surcroît de mortalité, de morbidité et d'incapacités, en particulier au sein des populations pauvres et marginalisées ;
- promouvoir des modes de vie sains et réduire les risques potentiels pour la santé humaine qui résultent de facteurs environnementaux, économiques, sociaux ou comportementaux ;
- mettre en place un environnement politique et institutionnel propice dans le secteur de la santé, et donner une réelle dimension sanitaire aux politiques sociales, économiques, environnementales et de développement.
Si la France se classe au 9 ème rang des pays contributeurs en tenant compte à la fois de ses contributions obligatoires et de ses contributions volontaires, le niveau de ses seules contributions volontaires est toutefois largement inférieur à celui de la plupart des autres pays de l'Union européenne.
La place de la France dans l'OMS
(en millions de dollars)
|
Année |
2002 |
|
1 er pays au titre des contributions volontaires |
Etats-Unis |
|
Montant de la plus forte contribution |
84,21 |
|
Montant des contributions volontaires françaises |
3,02 |
|
Effectifs total |
3.796 |
|
Dont Français |
389 (10,2 %) |
|
Effectifs d'encadrement |
1.457 |
|
Dont Français |
99 (6,8 %) |
Source : ministère des affaires étrangères
(3) Le Haut Commissariat aux réfugiés (HCR)
Le Haut Commissariat aux réfugiés a été créé en 1958. Sa première mission est d'assurer la protection internationale des réfugiés, en permettant à chacun de bénéficier du droit d'asile dans un autre pays et de retourner de son plein gré dans son pays d'origine. Il intervient également en faveur des apatrides, personnes dont la nationalité est controversée, et, dans certains cas, des personnes déplacées à l'intérieur de leur propre pays. Enfin, le HCR s'efforce de prévenir les déplacements forcés de population en encourageant les Etats et autres institutions à créer les conditions propices à la protection des droits de l'homme et au règlement pacifique des différends.
La place de la France dans le HCR
(en millions de dollars)
|
Année |
2002 |
|
Recettes totales |
982,3 |
|
1 er pays au titre des contributions volontaires |
Etats-Unis |
|
Montant de la plus forte contribution |
259,24 |
|
Montant des contributions volontaires françaises |
10,71 |
|
Rang de la France |
14 ème |
|
Effectifs total |
4.233 |
|
Dont Français |
233 (5,5 %) |
|
Effectifs d'encadrement |
1.222 |
|
Dont Français |
79 (6,5 %) |
Source : ministère des affaires étrangères
(4) Le Fonds des Nations Unies pour l'enfance (UNICEF)
Le Fonds international de secours à l'enfance (FISE), créé en 1946, est devenu un organe permanent en 1953 sous le nom de Fonds des Nations Unies pour l'enfance (UNICEF). Il a pour mission de porter secours aux enfants et aux adolescents, notamment dans les pays insuffisamment développés et dans ceux qui ont été dévastés par la guerre et par d'autres calamités et d'améliorer la santé de l'enfance en général. Elle a orienté son action de coopération pour les trois prochaines années autour de cinq grandes priorités : l'éducation des filles, le développement intégré du jeune enfants, la vaccination, la lutte contre le SIDA et la protection des enfants contre les violences, l'exploitation, les sévices et les discriminations. L'UNICEF intervient dans 165 pays, les pays les moins avancés (PMA), notamment dans l'Afrique subsaharienne, étant les principaux bénéficiaires.
La place de la France dans l'UNICEF
(en millions de dollars)
|
Année |
2002 |
|
Recettes totales |
1.454 |
|
1 er pays au titre des contributions volontaires |
Etats-Unis |
|
Montant de la plus forte contribution |
246,75 |
|
Montant des contributions volontaires françaises |
8,46 |
|
Rang de la France |
14 ème |
|
Effectifs total |
1.852 |
|
Dont Français |
90 (4,9 %) |
|
Effectifs d'encadrement |
1.836 |
|
Dont Français |
89 (4,8 %) |
Source : ministère des affaires étrangères
(5) Le Programme alimentaire mondial (PAM)
Le programme alimentaire mondial a été créé en 1961 par une résolution de l'Assemblée générale des Nations Unies. Il a pour mission de sauver des vies en situation d'urgence, en fournissant une aide alimentaire d'urgence et l'appui logistique à destination des personnes déplacées, des victimes de catastrophes et des populations en état de sous-nutrition durable. Il assure la coordination de l'action de toutes les institutions relevant de l'ONU en ce qui concerne la promotion de la sécurité alimentaire, l'aide alimentaire et les autres questions connexes. Le PAM intervient notamment en Afrique australe et dans la corne de l'Afrique, en Corée du nord, au Moyen-Orient et dans les situations post-conflits comme en Afghanistan ou en Irak.
La place de la France dans le PAM
(en millions de dollars)
|
Année |
2002 |
|
Recettes totales |
1.807 |
|
1 er pays au titre des contributions volontaires |
Etats-Unis |
|
Montant de la plus forte contribution |
929,99 |
|
Montant des contributions volontaires françaises |
14,09 |
|
Rang de la France |
15 ème |
|
Effectifs total |
2.576 |
|
Dont Français |
57 (2,2 %) |
|
Effectifs d'encadrement |
915 |
|
Dont Français |
40 (4,4 %) |
Source : ministère des affaires étrangères
(6) Le Haut Commissariat aux droits de l'homme (HCDH)
Le Haut Commissariat aux droits de l'homme a été créé en 1993 à la suite de la conférence mondiale sur les droits de l'homme de Vienne. Il est financé pour un tiers par le budget ordinaire de l'ONU et pour deux tiers, par les contributions volontaires des Etats membres. Le HCDH a pour mission de promouvoir la jouissance effective des droits de l'homme pour tous, et de prévenir les violations graves des ces droits dans le monde.
La place de la France dans le HCDH
(en millions de dollars)
|
Année |
2002 |
|
Recettes totales |
40,2 |
|
1 er pays au titre des contributions volontaires |
Etats-Unis |
|
Montant de la plus forte contribution |
7,58 |
|
Montant des contributions volontaires françaises |
0,73 |
|
Rang de la France |
12 ème |
|
Effectifs total |
236 |
|
Dont Français |
20 (8,5 %) |
Source : ministère des affaires étrangères
(7) L'Office de secours et de travaux des Nations Unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient (UNWRA)
L'UNWRA a été créé en 1949 et son mandat a été élargi en 1967. Il est financé uniquement sur contributions volontaires. L'UNWRA est chargé de fournir des services de secours, d'enseignement, de formation et de santé et autres aux réfugiés arabes de Palestine, et, depuis 1967, d'octroyer une assistance humanitaire aux autres personnes déplacées.
La place de la France dans l'UNWRA
(en millions de dollars)
|
Année |
2002 |
|
Recettes totales |
419,7 |
|
1 er pays au titre des contributions volontaires |
Etats-Unis |
|
Montant de la plus forte contribution |
119,69 |
|
Montant des contributions volontaires françaises |
3,37 |
|
Rang de la France |
14 ème |
|
Effectifs total |
121 |
|
Dont Français |
6 (5,0 %) |
Source : ministère des affaires étrangères
(8) L'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA)
Le statut de l'AIEA a été adopté en 1956 et est entré en vigueur en 1957. L'agence a pour mandat d'encourager et de faciliter le développement et l'utilisation de l'énergie nucléaire à des fins pacifiques et de garantir que les produits fissiles spéciaux ne sont pas utilisés à des fins militaires. En vertu du traité sur la non-prolifération des armes nucléaires, elle est également chargée de contrôler l'usage des matières nucléaires dans les pays non dotés d'armes nucléaires, parties au traité.
La place de la France dans l'AIEA
(en millions de dollars)
|
Année |
2002 |
|
1 er pays au titre des contributions volontaires |
Etats-Unis |
|
Montant de la plus forte contribution |
47,88 |
|
Montant des contributions volontaires françaises |
5,54 |
|
Rang de la France |
4 ème |
|
Effectifs total |
2.131 |
|
Dont Français |
81 (5,0 %) |
Source : ministère des affaires étrangères
(9) Le Fonds des Nations Unies pour la population (FNUAP)
Ce fonds, crée en tant que fonds d'affectation spéciale en 1967, a été placé en 1972, par une résolution de l'Assemblée générale des Nations Unies, sous la double responsabilité du Conseil économique et social et du PNUD. Il est financé exclusivement sur contributions volontaires. Le FNUAP est la seule organisation multilatérale compétente sur les questions de population. Ses activités opérationnelles s'articulent autour de deux missions :
- favoriser l'établissement, par les pays concernés, de programmes démographiques, en intervenant dans le domaine du contrôle des naissances, et de manière croissante, en matière de santé de la reproduction ;
- coordonner la mise en oeuvre et le suivi du plan d'action adopté lors de la Conférence internationale sur la population et le développement qui s'est tenue au Caire en 1994.
Le FNUAP intervient dans 168 pays.
La place de la France dans le FNUAP
(en millions de dollars)
|
Année |
2002 |
|
1 er pays au titre des contributions volontaires |
Pays-Bas |
|
Montant de la plus forte contribution |
55,81 |
|
Montant des contributions volontaires françaises |
1,85 |
|
Rang de la France |
13 ème |
|
Effectifs total |
387 |
|
Dont Français |
12 (3,1 %) |
Source : ministère des affaires étrangères
Votre rapporteur réitère son observation, formulée depuis plusieurs années, selon laquelle le niveau des contributions volontaires versées par la France aux organismes spécialisés des Nations Unies est sans rapport avec le statut qu'elle souhaite occuper sur la scène diplomatique mondiale et avec l'influence qu'elle souhaite exercer au sein des organisations internationales : le rang qu'elle occupe (très souvent, le 13 ème ou le 14 ème rang) n'est pas compatible avec son statut de membre permanent du Conseil de sécurité des Nations Unies .
La régression de nos contributions volontaires a eu des conséquences négatives pour la défense des intérêts français au sein du système onusien. Le « bleu budgétaire » indique ainsi que la part des postes à responsabilité occupés par des Français dans les institutions internationales, qui s'élevait à 6,23 % en 2001, est passée à 5,26 % en 2002, les prévision s'établissant, de manière singulière, à 6,2 % pour l'année 2003, puis à 5,2 % les années ultérieures. Par ailleurs, la part de la France dans les achats des organisations des Nations Unies s'est élevée qu'à 4,7 % en 2001, le « bleu budgétaire » mentionnant, pour les années 2002 à 2004, une prévision de 4,2 %.
Votre rapporteur constate que la faiblesse des contributions françaises aux institutions multilatérales et en particulier, à celles relevant de l'ONU résulte en partie du choix de la France de privilégier, dans son aide publique au développement, l'aide bilatérale à l'aide multilatérale.
3. Les établissements culturels, de coopération et de recherche à l'étranger
La dotation prévue pour les établissements culturels, de coopération et de recherche à l'étranger (chapitre 37-95) est légèrement réduite, dans le projet de loi de finances pour 2004, par rapport à son niveau en 2003.
Cette diminution résulte toutefois de deux mouvements de crédits de sens contraire : d'une part, la rationalisation du réseau des centres culturels entraîne une baisse des crédits de 2,44 millions d'euros, et, d'autre part, une mesure nouvelle de 2 millions d'euros est prévue au titre de la revalorisation de la condition des recrutés locaux.
Le ministère des affaires étrangères indique que, « Au cours de ces dernières années, on peut distinguer deux lignes de forces successives traduisant la même volonté du ministère des affaires étrangères de rationaliser son réseau culturel :
- dans une première époque (1998/1999), le Département a procédé au regroupements d'établissements de moyenne dimension et géographiquement proches (cas du Maroc) et a accordé, à titre expérimental, l'autonomie financière, à un certain nombre de Services de coopération et d'action culturelle en créant des « centres culturels et de coopération linguistique .
- depuis 2000, le Département a ouvert des établissements dans des pays où l'actualité politique le rendait souhaitable (Tbilissi, Kaboul, Sarajevo...). Il a parallèlement procédé à une certaine rationalisation du réseau en Europe, en particulier en Allemagne.
« Cette volonté se retrouvera dans le plan de modernisation à moyen terme (2003-2006) que le Ministère des Affaires étrangères se propose de mettre en oeuvre pour permettre à un dispositif resserré et mieux adapté aux réalités d'aujourd'hui de bénéficier de moyens accrus ».
Le tableau ci-après indique les ouvertures, fermetures et regroupements de centres culturels français à l'étranger au cours des dernières années. On notera toutefois que ne figurent pas dans ce tableau les rattachements de centres culturels et les transformations centres culturels ou instituts en centres culturels et de coopération linguistiques.
Ouvertures, fermetures et transformations de centres culturels depuis 1998 :
|
Année |
Ouvertures |
Fermetures |
Transformations |
|
1998 |
|
|
Regroupement des Instituts français de Meknès et de Fes |
|
1999 |
|
|
Regroupement des Instituts français de Tétouan et de Tanger Regroupement de l'Institut français et du consulat de Cracovie |
|
2000 |
Centre culturel Romain Gary (Jérusalem) |
C.E.D.U.S.T de Bagdad Centres culturels de Chiraz, Ispahan et Tariz (Iran) 16 ( * ) |
|
|
2001 |
Centre culturel de Rangoon Institut de recherche (IRASEC) de Bangkok |
Instituts français de Kiel, Heidelberg, Karlsruhe et de Bonn |
|
|
2002 |
Centres culturels de Tachkent et de Tbilissi |
Instituts français de Hanovre, Rostock et de Fribourg |
|
|
2003 |
Centre culturel français de Kaboul Institut français de Bosnie-Herzégovine de Sarajevo Centre culturel français de Bakou |
|
|
Source : ministère des affaires étrangères
S'agissant des 26 instituts de recherche en sciences sociales, l'évolution du réseau relevant du ministère des affaires étrangères a été marquée, depuis 1997, par la création de trois établissements :
- la création de l'Institut de recherche sur l'Asie du sud-est contemporain (IRASEC) en septembre 1999. Cette création résulte du constat que la recherche française en sciences sociales et humaines s'intéressait peu à l'Asie du sud-est contemporaine. Pour combler la lacune concernant la recherche à caractère économique, social et politique, l'IRASEC a été conçu comme un observatoire à vocation régionale, fonctionnant sur le principe de la commande d'études ponctuelles et d'ouvrages de référence sur chacun des pays de la zone et sollicitant le concours de chercheurs français et asiatiques. La capacité de recherche de l'IRASEC a été confortée par la création, au 1 er septembre 2002, d'un deuxième poste de chercheur pour contribuer au renforcement de l'expertise française sur les sociétés musulmanes, jugée insuffisante au lendemain des événements du 11 septembre 2001 ;
- la création du Centre franco-russe en sciences sociales et humaines de Moscou (CFRM) en 2000. Le budget du CFRM n lui permet pas encore de lancer lui-même des projets de recherche mais lui permet d'aider au développement de programmes initiés par des institutions telles que le CEVIPOF, le CERI ou l'IEP. A partir de 2004, le centre pourra inviter des doctorants en fin de thèse, le conseil scientifique ayant conscience que la priorité doit être donnée au renouvellement du vivier de chercheurs français spécialistes du monde russe. L'étape suivante sera de doter le CFRM de l'autonomie financière à l'instar des autres instituts du réseau entretenu par le ministère des affaires étrangères ;
- la création d'un grand Institut français du Proche-Orient (IFPO), né le 1 er janvier 2003 du regroupement des trois instituts spécialisés, implantés à Damas, Beyrouth et Amman : le Centre d'études et de recherche sur le Moyen-Orient contemporain (CERMOC), l'Institut français d'études arabes de Damas (IFEAD) et l'Institut français d'archéologie du Proche-Orient (IFAPO). Le directeur de l'IFPO est assisté par trois directeurs scientifiques, chargés de coordonner les recherches dans chacune des spécialités auxquelles étaient consacrés les établissements fusionnés. En vertu d'un accord conclu le 5 décembre 2000 entre le ministère des affaires étrangères et celui de l'éducation nationale, l'IFPO bénéficie de l'association désormais plus étroite avec les partenaires du ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche, qui se traduit par l'allocation de moyens humains et financiers supplémentaires pour faciliter l'affectation de chercheurs du CNRS et le financement partagé des bourses d'aide à la recherche.
Dans le cadre de la mise en oeuvre des dispositions de l'accord du 5 décembre 2000, les autres instituts du réseau sont structurés en pôles régionaux, dotés chacun d'un conseil scientifique unique, afin de favoriser la mise en réseau et le développement de synergies.
Votre rapporteur insiste sur la nécessité de favoriser l'intégration de ces centres de recherche dans les dispositifs de coopération universitaire de nos postes à l'étranger. Il a parfois constaté, à l'occasion de missions à l'étranger, un certain isolement de ces centres par rapport au contexte local, ainsi qu'une diffusion parfois confidentielle de leurs travaux.
4. L'audiovisuel public extérieur : des choix provisoires, une remise à plat nécessaire
a) La priorité donnée à la télévision dans un contexte de stabilité de la ressource
Le tableau ci-après retrace les crédits consacrés par le ministère des affaires étrangères à l'action audiovisuelle extérieure depuis l'année 2000.
Evolution des dotations aux opérateurs audiovisuels extérieurs (chapitre 42-14)
(en millions d'euros)
|
Bénéficiaire |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 LFI exécution |
2004 PLF |
|
|
RFI RMC Moyen Orient |
69,59 4,27 |
68,91 5,41 (1) |
69,97 4,27 |
70,37 4,27 |
70,61 (5) 4,27 |
71,42 4,27 |
|
Medi 1 |
1,07 |
2,59 (2) |
- (6) |
0,61 |
0,61 |
1,07 |
|
TV |
53,59 |
56,41 (3) |
60,16 |
60,90 (7) |
61,20 |
61,75 |
|
CFI |
23,06 (4) |
22,52 |
22,03 |
22,50 |
21,85 (8) |
22,50 |
|
Portinvest (Le Sat) |
1,95 |
1,65 |
0,70 |
1,00 |
- |
- |
|
France Télévisions |
0,96 |
1,11 |
0,91 |
0,75 |
0,95 (9) |
1,82 |
|
Diffusion TV Maghreb |
1,07 |
- |
- |
- |
- |
- |
|
Bouquets satellitaires |
4,98 |
3,10 |
2,02 |
2,55 |
0,33 (10) |
- |
|
Euronews |
0,61 |
0,61 |
1,22 |
- |
- |
- |
|
Soutien exportation |
1,23 |
1,88 |
2,12 |
2,15 |
2,20 (11) |
2,17 |
|
Crédits de report |
|
|
|
2,11 (12) |
|
|
|
TOTAL |
162,38 |
164,17 |
163,10 (13) |
167,20 |
162,02 (14) |
165,00 |
|
1 - redéploiement pour financer les deux dernières tranches de la licence à Chypre 2 - redéploiement pour financement éventuel du projet de télévision Médi 1 Sat 3 - dont 0,46 M€ de report 2000 au titre de TV5 Afrique et 0,61 de dotation exceptionnelle « sommet de Beyrouth » 4 - dont 2,02M€ versés à la Sofirad pour recapitalisation de sa filiale 5 - annulation 0,17 M€ + dotation complémentaire 0,41M€ (crédits de report 2002) 6 - autorisation donnée à Médi 1 de prélever 1,07 sur sa dotation complémentaire 2001 7 - dont 0,1M€ réserve parlementaire (Japon) |
8 - annulation 0,18 M€ 9 - dont 0,20M€ crédits de report 2002 10 - dernières tranches Festival et Beur TV (crédits de report 2002) 11 - dont 0,10M€ crédits de report 2002 12 - France 2 Tunisie, France 2 Etats Unis, Beur TV, Festival, RFI, Unifrance 13 - 1,01 M€ en crédits de report 2002 14 - annulation des crédits de report 2,11 M€ + annulation de crédits 3,08M€ |
|||||
Source : ministère des affaires étrangères
Le ministère des affaires étrangères a entrepris, à partir de 1998, de rééquilibrer en faveur de la télévision son budget consacré à l'action audiovisuelle extérieure, estimant que la télévision ne disposait pas jusque-là de moyens financiers correspondant à la place et au rôle de ce média dans la plupart des pays.
L'année 1999 a donc été marquée par une augmentation des moyens consacrés à la télévision de 14,48 millions d'euros, financée pour partie par les économies réalisées sur l'onde courte radiophonique et, pour l'essentiel par redéploiement au sein du budget de l'action culturelle, scientifique et technique.
Cette tendance s'est poursuivie, à un degré moindre, en 2000 et 2001, avec une nouvelle augmentation des moyens de TV5, financée par redéploiement, de 3,81 millions d'euros en 2000 et de 1,52 millions d'euros en 2001, ce qui a permis à la chaîne de poursuivre la mise en place de son plan de modernisation. En revanche, l'évolution des subventions allouées aux autres opérateurs a été gelée. En juin 2001, l'aboutissement des négociations entre les partenaires francophones de TV5 a débouché sur la création de TV5 Monde. Cette structure unique de pilotage de la chaîne, basée à Paris sous responsabilité essentiellement française, a modifié considérablement les perspectives de cet opérateur, avec des conséquences budgétaires importantes sur la contribution française au financement de la chaîne francophone : la réforme des structures de TV5 a, en effet, conduit mécaniquement à augmenter cette contribution annuelle de 3,22 millions d'euros, avec, pour contrepartie, une maîtrise beaucoup plus grande sur les orientations stratégiques et la gestion quotidienne de la chaîne dans le monde.
Après la relance de l'effort budgétaire en faveur de l'action télévisuelle extérieure, le ministère des affaires étrangères considère que les années 2002 et 2003 doivent être considérées comme une période de transition, marquée essentiellement par la réflexion lancée par les pouvoirs publics autour d'un nouveau projet de chaîne internationale d'information.
En 2002 et 2003, le ministère des affaires étrangères a subi des gels et des annulations de crédits qui ont affecté le budget de l'action audiovisuelle extérieure. Il a choisi de maintenir son effort budgétaire en faveur de TV5, des moyens nouveaux étant destinés à la relance de la chaîne sur le continent américain et notamment aux Etats-Unis. Revendiquée depuis longtemps par la France et obtenue à la suite d'une négociation longue et difficile, la responsabilité de gérer la chaîne dans cette zone à partir de Paris, et non plus de Montréal, devrait en effet se traduire par des résultats rapides et visibles, ce qui impliquait que les moyens d'action de TV5 soient préservés.
Compte tenu de la situation budgétaire tendue de Radio France internationale (RFI), le ministère des affaires étrangères a également souhaité préserver les dotations prévues pour cet opérateur.
Par voie de conséquence, la dotation des autres opérateurs (RMC-Moyen-Orient, CFI, Portinvest, Médi 1) a été gelée, voire diminuée quand leur situation financière le permettait. La ligne dédiée à France Télévisions (Italie et Etats-Unis) a été diminuée, le ministère ayant informé France 2 de son intention d'interrompre à terme son soutien à la diffusion de son journal télévisé aux Etats-Unis.
Si la politique de soutien à l'exportation (disques, programmes audiovisuels, cinéma) a été préservée, le soutien à la diffusion internationale des chaînes françaises, dont l'enveloppe a dû être amputée, a été concentrée sur un nombre plus restreint de projets.
En 2003, le ministère des affaires étrangères a dû faire face à une annulation de crédits de 3,08 millions d'euros, et à la non-affectation des crédits de report pour un montant de 2,1 millions d'euros. Plusieurs économies ont été réalisées pour compenser ce manque de ressources :
- la ligne bouquets satellitaires a été supprimée par anticipation (soit une économie de 2,55 millions d'euros) ;
- la cession de Portinvest à Canal + a permis d'économiser la subvention à cet opérateur (soit une économie de 1 million d'euros );
- le paiement de l'arriéré de droits France 2 Tunisie à France Télévisions Distribution, qui figurait déjà en crédits de report, a pu être à nouveau différé en s'appuyant sur une facture incomplète (soit une économie de 1,09 million d'euros ).
Par ailleurs, une annulation de crédits de respectivement 0,17 million d'euros et 0,18 million d'euros a porté sur RFI et Canal France International (CFI).
Pour l'année 2004, il est prévu que la dotation du chapitre 42-14 soit reconduite au même niveau qu'en 2003, soit 165 millions d'euros. Le ministère des affaires étrangères a souhaité augmenter, dans ce contexte particulièrement contraint, les dotations de TV5 et de RFI de 1,5 %. Cette mesure est rendue possible par la suppression de la dotation versée à Portinvest et au titre des bouquets satellitaires, soit une économie de 3,55 millions d'euros. Par ailleurs, la ligne « Médi 1 » , diminuée pendant deux ans à la suite d'une avance devra être réévaluée de 0,46 million d'euros. Enfin, l'arriéré relatif à France 2 Tunisie de 1,09 million d'euros a été intégré à la ligne France Télévisions, faute de savoir si des crédits de report seront attribués.
Les autres lignes sont maintenues à leur niveau 2003.
Votre rapporteur relève que la forte augmentation de la dotation accordée à TV5 au cours des dernières années, conjointement à la réforme de l'organisation de cette chaîne, a permis d'améliorer de manière très significative la qualité des programmes de cette chaîne . Il se félicite en particulier de la qualité du traitement de l'information et, pour les programmes de fiction, du développement du sous-titrage des films, qui constitue d'ailleurs une des principales priorités de la chaîne francophone. En quelques années, le plan de modernisation de TV5 a permis de modifier radicalement son image . Votre rapporteur souligne que la qualité du traitement de la guerre en Irak par les services d'information de la chaîne lui a permis de gagner en crédibilité.
b) La chaîne internationale d'information, « serpent de mer » de l'audiovisuel extérieur ?
La création d'un chaîne française d'information internationale constitue une ambition forte, portée par le Président de la République. Il indiquait, lors de la réception organisée à l'Elysée en l'honneur du Haut Conseil de la francophonie, le 12 février 2002 : « Est-il compréhensible qu'année après année, nous en soyons encore à déplorer les insuffisances persistantes de l'information et de l'audiovisuel francophone sur la scène mondiale ? Certes, nous disposons avec l'agence France Presse d'un remarquable outil d'information qu'il nous faut conforter sans cesse, notamment dans sa vocation mondiale. Certes, chacun s'entend à reconnaître les progrès récents accomplis par RFI, par TV5, par CFI, grâce aux efforts de leurs équipes et à la détermination des pouvoirs publics. Mais chacun constate que nous sommes encore loin de disposer d'une grande chaîne d'information internationale en français, capable de rivaliser avec la BBC ou CNN. Et les crises récentes ont montré le handicap que subissent un pays, une aire culturelle, qui ne disposent pas d'un poids suffisant dans la bataille de l'image et des ondes. Interrogeons-nous, à l'heure des réseaux hertziens, du satellite, de l'internet, sur notre organisation dans ce domaine et notamment par l'éparpillement des moyens publics qui lui sont consacrés ».
A l'occasion du projet de loi de finances pour 2003, le ministère des affaires étrangères indiquait que « dans l'attente des décisions qui devraient être prises (...) quant au projet de lancer une nouvelle chaîne d'information, probablement ciblée dans un premier temps sur le monde arabe, décisions qui devront se traduire financièrement par une mesure spécifique en faveur du ministère des affaires étrangères en loi de finances rectificative pour 2002, le projet de loi de finances pour 2003 ne reflète que très partiellement les ambitions de la politique audiovisuelle extérieure qui sera menée au cours du prochain exercice ».
Votre rapporteur constate que cette remarque est reconduite à l'identique à l'occasion du projet de loi de finances pour 2004, le ministère des affaires étrangères précisant que « le projet de loi de finances ne prend pas en compte l'ensemble des ambitions du ministère des affaires étrangères, dans l'attente des décisions à venir quant au projet de lancer une chaîne d'information internationale ».
Le projet d'une chaîne internationale d'information a toutefois avancé depuis l'année dernière. Dans un premier temps, en mars 2003, un rapport a été remis par M. Philippe Baudillon au ministre des affaires étrangères. Ce rapport soulignait notamment que :
- la stratégie des pouvoirs publics doit « avoir du souffle » et être porteuse d'une ambition durable : elle passe par une réorganisation du mode d'intervention de l'Etat dans ce secteur et par la création d'une structure permanente du type du BBG américain ( Broadcasting Board of Governors ), qui donne à l'Etat les moyens d'élaborer cette stratégie et d'en assurer le suivi ;
- la seule stratégie possible d'entrée sur les marchés est de viser immédiatement le périmètre naturel de la France, à savoir les marchés francophones. La France doit donc se fixer pour première priorité les régions situées autour du méridien de Greenwich - monde arabe, Europe et Afrique - et bâtir une stratégie dynamique d'influence dans chacune de ces régions ;
- les pouvoirs publics doivent réunir les opérateurs publics et privés nécessaires à la réussite du projet et les associer dans le tour de table par la négociation.
Par la suite, un rapport a été remis par notre collègue député Bernard Brochand au Premier ministre, le 26 juin 2003. Ce rapport préconise de retenir une solution associant un opérateur public - France Télévision - et un opérateur privé - TF1. Le Premier ministre avait indiqué qu'il se félicitait « du projet élaboré en commun par le groupe France Télévisions et TF1, et recommandé par le rapporteur, de constituer ensemble la nouvelle chaîne et d'assurer son lancement d'ici la fin de l'année 2004 ».
D'après les informations recueillies par votre rapporteur, plusieurs groupes de travail se sont mis en place entre TF1 et France Télévision afin d'étudier les paramètres techniques de la création d'une chaîne d'information internationale associant les deux opérateurs. Un rapport de synthèse issu des travaux de ces groupes devrait être remis au Premier ministre au mois de décembre 2003.
Il semble qu'existe un consensus sur la nécessité de procéder à la création d'une chaîne internationale d'information française. Toutefois, demeure un obstacle majeur pour créer une chaîne internationale d'information française : son coût . Le coût, en année pleine, d'une chaîne émettant sur la zone méditérranéene 17 ( * ) , le Moyen-orient et l'Afrique, est évalué, dans la configuration préconisée par le rapport Brochand, à environ 70 millions d'euros. Or, il n'apparaît pas possible de faire supporter une telle charge sur le budget du ministère des affaires étrangères, dont on a vu plus haut les contraintes.
* 16 Fermeture pour des raisons politiques.
* 17 Hors France, afin d'éviter une mise en concurrence avec des opérateurs nationaux, tels que LCI.