D. AUDITION DE M. PIERRE BURBAN, PRÉSIDENT DU CONSEIL D'ADMINISTRATION, ET M. FRÉDÉRIC VAN ROECKEGHEM, DIRECTEUR GÉNÉRAL, DE L'AGENCE CENTRALE DES ORGANISMES DE SÉCURITÉ SOCIALE (ACOSS)
Réunie le mercredi 5 novembre 2003, sous la présidence de M. Nicolas About, président , la commission, dans le cadre de la préparation de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2004 , a procédé à l'audition de M. Pierre Burban, président du conseil d'administration, et M. Frédéric Van Roeckeghem, directeur général, de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS).
M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie , a demandé à M. Pierre Burban de préciser la situation de trésorerie de la sécurité sociale en 2003 et 2004, en indiquant notamment le point le plus bas atteint en prévisions pour ces deux années, l'ampleur des frais financiers versés par les différentes branches du régime général et les paramètres retenus pour l'évaluation du plafond d'avance proposée par le projet loi de financement de la sécurité sociale pour 2004.
M. Pierre Burban, président du conseil d'administration de l'ACOSS, a tout d'abord rappelé que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2004 est un projet de transition, qui s'inscrit dans l'attente des évolutions du régime d'assurance maladie. Il a indiqué que le point de trésorerie le plus bas avait été atteint le 10 octobre 2003 à - 14,1 milliards d'euros, alors que la loi de financement de la sécurité sociale avait limité le plafond d'avances à 12,5 milliards d'euros. Il a précisé que, dès le mois d'avril, il était apparu au conseil d'administration de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) que ce plafond serait insuffisant et que l'Agence avait porté à la connaissance des pouvoirs publics, par la voix de son représentant à la commission des comptes de la sécurité sociale, qu'un relèvement de ce plafond devrait être envisagé en l'absence d'autres mesures correctrices. Le conseil d'administration a été saisi, le 28 août dernier par le Gouvernement, d'un projet de décret de relèvement dudit plafond.
Concernant le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2004, M. Pierre Burban, président du conseil d'administration de l'ACOSS, a déclaré que l'ACOSS avait réalisé des prévisions tenant compte de la situation de trésorerie pour 2003 et d'éléments de prévisions économiques figurant dans le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2003. Il a indiqué que ces éléments de prévision laissaient apparaître un point bas pour le régime général au 31 décembre 2004, à hauteur de - 29,9 milliards d'euros. Il a toutefois précisé que ces prévisions étaient très sensibles à l'évolution des différents paramètres économiques, notamment la croissance de la masse salariale, ou de l'ONDAM, et qu'il avait semblé nécessaire, au regard de scénarii variants, de fixer le plafond d'avance en tenant compte d'une marge de précaution d'environ 10 %.
Il a enfin indiqué que le montant des frais financiers nets versés par le régime général s'élèverait en 2003 à 180 millions d'euros et à 515 millions d'euros en 2004.
M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie, a demandé à M. Pierre Burban de détailler les conditions de financement de l'ACOSS et de préciser si cette dernière avait envisagé un partenariat avec la caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) pour améliorer ses conditions de refinancement à court terme.
M. Pierre Burban, président du conseil d'administration de l'ACOSS, a précisé que les modalités de financement de l'ACOSS, telles qu'elles figurent dans le rapport de la Cour des comptes de septembre 2003 sur l'exécution de la loi de financement pour 2002, correspondent aux conditions fixées par une convention datant de 1980. Il a indiqué qu'une nouvelle convention avait été signée en octobre 2001, arrêtant de nouvelles modalités de financement plus avantageuses pour l'agence. Celle-ci a obtenu, en effet, la mise en place d'avances prédéterminées, qui diminuent encore le coût de refinancement du régime général. Il a souligné que la direction générale de l'ACOSS s'était enquise du coût de refinancement qui pourrait lui être appliqué par d'autres intermédiaires financiers, en complément à la caisse des dépôts et consignations, mais que celui-ci demeurait beaucoup plus élevé que le taux pratiqué par la caisse. Il a enfin estimé que la CADES, chargée de l'amortissement des dettes de la sécurité sociale, était davantage tournée vers le financement à moyen et long termes et qu'il n'entre pas dans les missions actuelles de ces établissements de financer à court terme le régime général.
M. Alain Vasselle a demandé si l'ACOSS avait déjà passé des écritures comptables, au titre du remboursement de la dette du FOREC par la CADES. Il s'est en outre interrogé sur l'existence de créances de l'ACOSS sur l'État au titre des allégements de cotisations sociales, une fois cette dette remboursée.
M. Pierre Burban a précisé que la CADES avait fait figurer le montant du remboursement prévu par l'article 2 du projet de loi de financement au titre de ses engagements «hors bilan» mais que cela n'avait pas donné lieu à passation d'une écriture comptable par l'ACOSS. Il a précisé que le remboursement de 1,1 milliard d'euros prévu par le projet de loi de financement solde, en quasi-totalité, la créance correspondant au champ FOREC 2000, 267.000 euros restant toutefois à rembourser par ce fonds au titre de la ristourne dégressive et des allégements Aubry 1 et 2. Il a toutefois précisé qu'il demeurait, au titre des allégements de cotisations antérieures à la création du FOREC, une créance à recouvrer s'élevant à environ 771 millions d'euros.
M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres généraux et l'assurance maladie, a demandé à M. Pierre Burban si, selon lui, la date de suppression du FOREC, fixée par le projet de loi au 1 er janvier 2004, comprenait une période complémentaire de liquidation.
M. Pierre Burban, président du conseil d'administration de l'ACOSS, a considéré qu'il lui semblait nécessaire que la suppression du FOREC prévoie soit un allongement de la période complémentaire, soit un exercice 2004 dédié à la liquidation, si les règles de la comptabilité publique le permettent. Il a précisé que les différentes interprétations de la date de suppression comportaient des conséquences financières : en droits constatés, il y aurait maintien des règles de gestion homogène sur l'exercice 2001, mais si la date d'effet devait être interprétée de façon plus stricte, le FOREC pourrait ne pas assumer les exonérations dues au titre du quatrième trimestre 2003, comptabilisées en janvier 2004 et qui devraient, dès lors, être prises en charge par l'État. Il a précisé que la régularisation annuelle du FOREC au titre de 2003 pourrait être arrêtée à décembre 2003 et calculée sur onze mois de référence, les versements de l'État devant alors être anticipés dès le 1 er janvier 2004 dans cette hypothèse.
M. Alain Vasselle a souhaité connaître l'opinion de l'ACOSS sur la création d'un comité des finances sociales.
M. Pierre Burban, président du conseil d'administration de l'ACOSS, n'a pas souhaité juger en opportunité une initiative parlementaire, mais a indiqué que cette proposition mériterait peut-être d'être traitée dans le cadre global de la gouvernance de la sécurité sociale.
M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie, a fait observer que le projet de loi de financement prévoit plusieurs validations rétroactives touchant à la branche recouvrement. Il a, en outre, noté que l'interprétation du droit relatif aux finances sociales n'est pas toujours uniforme et a souhaité connaître quelle réponse l'ACOSS a déjà apportée à ces difficultés et quelles initiatives peuvent être prises par le législateur sur ce sujet.
M. Pierre Burban a précisé que l'ACOSS avait, d'ores et déjà, mis en oeuvre en direction des URSSAF plusieurs actions, parallèlement au fait que sa direction de la réglementation assure à ces unions une expertise juridique et qu'elle produit des circulaires de référence. Il a précisé, en outre, que l'agence assure le pilotage des contrôles concertés des grandes entreprises pour les URSSAF et qu'avait été lancée une offre de conseils personnalisés dans le cadre de la charte du cotisant.
Il a, par ailleurs, avancé que tout en préservant l'autonomie juridique qui caractérise les URSSAF, deux axes de travail sont possibles sur ce sujet, le premier s'appuyant sur le renforcement des droits des usagers, en instaurant la possibilité d'un recours hiérarchique, le second renforçant le pouvoir de l'ACOSS qui serait en mesure d'imposer le respect du droit aux URSSAF en cas d'erreur manifeste d'interprétation des normes.
M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie, a souhaité savoir si un raccourcissement du délai de versement par la direction des douanes du produit des droits de consommation sur le tabac était intervenu ces dernières années et si ce raccourcissement avait eu des effets sur les comptes du régime général.
M. Pierre Burban, président du conseil d'administration de l'ACOSS, a précisé que le produit de la taxe sur le tabac est recouvré soit par la recette principale régionale des douanes et des droits indirects de Paris, qui verse directement à l'ACOSS trois fois par mois la fraction de son produit affectée au régime général, soit par les receveurs des douanes, qui versent au fil de l'eau ce produit sur les lignes territoriales. Il a précisé que la répartition des droits sur le tabac avait été modifiée à plusieurs reprises au cours des dernières années et que, pour 2003, la part affectée à la CNAM s'élève à 15,20 %, représentant sur huit mois près d'un milliard d'euros. Il a déclaré n'avoir pas eu connaissance d'une modification significative dans le recouvrement direct, qui aurait entraîné une amélioration des conditions financières.
M. Alain Vasselle a souhaité savoir si le solde résiduel du FOREC, que le projet de loi propose de retourner au budget général, pouvait faire l'objet d'un préciput en faveur de l'apurement des créances de l'ACOSS sur l'État au titre des allégements de cotisations. Il a, en outre, demandé à M. Pierre Burban de préciser, par branche, le montant des frais financiers versés par la sécurité sociale en 2003 et en 2004.
M. Pierre Burban, président du conseil d'administration de l'ACOSS, a déclaré qu'il ferait parvenir par écrit au rapporteur plusieurs précisions à ses questions et a indiqué que le législateur pouvait modifier les termes du projet de loi pour prévoir un tel remboursement. Il a enfin indiqué qu'en 2003, les frais financiers débiteurs de l'assurance maladie s'élèvent à 394 millions d'euros, contre un million d'euros seulement pour l'assurance vieillesse, et que les branches famille, vieillesse et accidents du travail présentaient, pour leur part, un solde créditeur respectif de 124, 46 et 45 millions d'euros. Pour 2004, si les branches accidents du travail, vieillesse et famille présentent, comme prévu, des soldes similaires, les frais versés par l'assurance maladie s'élèveraient à 730 millions d'euros.
M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie, a déclaré que le complément de réponses apportées par M. Pierre Burban sera annexé au rapport de la commission.