ANNEXE
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RÉPONSES DE
LA COUR DES COMPTES
AU QUESTIONNAIRE DE LA COMMISSION
QUESTION N° 1
Les périmètres comptables des finances sociales
La Cour rappelle dans son rapport, page 70, « que la CADES et le FRR ne font pas partie des administrations de sécurité sociale et sont classés parmi les organismes divers d'administration centrale ».
a) Quelle appréciation la Cour porte-t-elle sur le classement du FRR en ODAC dès lors que les recettes et les dépenses de ce fonds figurent en loi de financement de la sécurité sociale, sont constituées de recettes provenant essentiellement d'organismes de sécurité sociale, ou de fiscalité affectée à ces derniers, et que ces dépenses, à terme, constitueront des recettes pour lesdits organismes ?
b) Quelle appréciation la Cour porte-t-elle sur le classement de la CADES en ODAC dès lors que cette caisse assure l'amortissement de la dette de la sécurité sociale. Comparer ce classement au regard de la solution de présentation dans les comptes nationaux retenue pour l'amortissement de la dette du budget général.
c) Figurent parmi les organismes de sécurité sociale dont les comptes sont intégrés au solde des administrations de sécurité sociale en comptabilité nationale, les régimes complémentaires obligatoires de retraite, notamment AGIRC et ARRCO. Ce solde n'intègre par les dépenses des organismes complémentaires couvrant le risque maladie, même si ces derniers sont rendus obligatoires par une disposition réglementaire ou conventionnelle.
Quelle appréciation la Cour porte-t-elle sur cette distinction ? Si, à l'avenir, ces régimes étaient rendus obligatoires par la loi, conviendrait-il de les intégrer aux comptes nationaux ?
RÉPONSE N° 1
a) Le classement de la CADES et du FRR en ODAC plutôt qu'en Administration de Sécurité Sociale résulte des définitions adoptées par les comptables nationaux dans le cadre européen. Sont considérées comme Administrations de sécurité sociale les organismes qui versent des prestations sociales. Tel n'est pas le cas ni de la CADES ni du FRR qui portent l'un, une dette sociale pour le compte de l'Etat, l'autre, des actifs qui pourront ultérieurement servir à financer des prestations. Ils n'entrent pas en ligne de compte dans la fixation par la LFSS des prévisions de recettes et des objectifs de dépenses.
Toutefois, rien interdit que dans le rapport sur les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale et les objectifs qui déterminent les conditions générales de l'équilibre financier, mention soit faite annuellement de la situation de la CADES et du FRR afin de mieux informer la représentation parlementaire.
b) La situation de la CADES n'est pas identique à celle de l'amortissement de la dette de l'Etat. Dans le cas de la CADES, la dette de la sécurité sociale est cantonnée et financée par une recette affectée qui garantit le remboursement des emprunts - ce qui permet à la CADES d'avoir sur les marchés une excellente notation. Dans le cas du budget de l'Etat, les charges d'intérêt sont dans le budget général et ne sont pas traités de façon différente aux autres dépenses. Le jugement porté par les investisseurs sur l'ampleur du déficit budgétaire et le niveau global d'endettement rejaillit dès lors sur la signature de l'Etat.
c) Les complémentaires maladie ne sont pas des régimes obligatoires. Les cotisations versées aux mutuelles et assurances n'ont donc pas le caractère d'un prélèvement obligatoire. Si à l'avenir ces régimes étaient rendus obligatoires, la conséquence immédiate serait une majoration des prélèvements obligatoires.
QUESTION N° 2
La clarification des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale et le statut des accises
La Cour estime, à la page 62 de son rapport qu'en ce qui concerne les impôts et taxes affectés à la sécurité sociale, « l'ensemble reste complexe et la simplification de ce dispositif, notamment par affectation de l'intégralité des taxes tabac et alcool aux caisses maladie, reste nécessaire ».
a) Préciser les raisons pour lesquelles la Cour estime que l'affectation aux caisses maladie de ces accises, recettes historiques du budget général, constitue une source de simplification.
b) Le projet de suppression du FOREC proposée par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2004 prévoit ainsi le retour de l'ensemble des dépenses et des recettes de ce fonds au budget général, ce dernier assurant, au moyen d'une dotation budgétaire, ainsi qu'il le faisait antérieurement à la création du FOREC, la compensation intégrale du coût des exonérations de charges sociales. La Cour estime-t-elle que l'économie générale de cette suppression est un facteur de clarification, malgré la non-affectation de l'intégralité des droits tabacs et alcools aux régimes d'assurance maladie ?
c) Une alternative aurait pu constituer en une suppression du FOREC dont les recettes et les dépenses auraient été éclatées entre les différentes branches de sécurité sociale, au prorata du coût des exonérations. La Cour estime-t-elle qu'une telle alternative, qui aurait au moins partiellement autorisé la rétrocession des accises susmentionnées aux régimes d'assurance maladie, aurait constitué une mesure de clarification ? Dans l'affirmative, la Cour estime-t-elle que le suivi effectif de la compensation intégrale aurait été possible, et sous quelles conditions ?
d) Au regard de la structure de l'assiette et des taux de ces accises, ainsi que de la structure des marchés du tabac et des alcools, la Cour estime-t-elle que cette fiscalité sert davantage des objectifs de santé publique, de politique industrielle ou de rentabilité budgétaire ?
RÉPONSE N° 2
La complexité résulte du fait que de nombreuses taxes sont affectées aux régimes sociaux, le plus souvent sans grand rapport avec les dépenses de ces régimes. De plus, ces taxes sont parfois affectées à plusieurs régimes sans qu'il existe d'autres motifs que de couvrir un certain montant de dépenses prévisionnelles. La Cour a notamment regretté que les taxes sur le tabac et les alcools ne soient pas intégralement affectées aux régimes maladie, alors que les liens entre consommation de tabac et d'alcool et certaines pathologies sont parmi les mieux établis.
Il est indiscutable que les majorations successives des taxes sur le tabac concourent à un objectif de santé publique et pas seulement de rentabilité budgétaire. Si ces hausses ont pour effet de réduire la consommation de tabac, arrive logiquement un moment où l'impact budgétaire de la mesure devient négatif pour les recettes sociales. C'est un cas typique où la perte de recettes se constate à court terme alors que l'impact sur les dépenses de santé ne se vérifiera que sur la longue durée.
Le FOREC n'a pas été un instrument de simplification mais simplement un écran entre l'Etat qui collecte ces taxes et les différents régimes. L'idée qui commande cette affectation de taxes de préférence à une subvention globale est la même que celle qui a fondé la substitution de la CSG aux cotisations sociales : il s'agit de trouver des ressources alternatives aux cotisations sociales.
De plus, pour le ministère des finances du moins, la création du FOREC répondait aussi à l'idée qu'à l'avenir les taxes affectées pourraient se substituer à la logique du remboursement des exonérations - et donc à l'abandon du principe posé par la loi de 1994 -. Cette logique n'a finalement pas prévalu. Dès lors que le FOREC est resté dans une logique de remboursement, il n'apporte rien de plus par rapport au versement du montant des exonérations directement à l'ACOSS. Le gouvernement propose d'en tirer les conséquences avec la LFSS pour 2004.
QUESTION N° 3
La protection du « domaine des lois de financement »
A la page 61 de son rapport, la Cour rappelle, que la loi du 20 juillet 2001 a soustrait 0,1 point de CSG affectée au FSV afin de financer le fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie. Plusieurs mesures interviennent ainsi régulièrement en loi ordinaire qui ont une incidence sur les recettes et les dépenses des organismes sociaux.
a) A l'instar des règles prévalant pour les lois de finances, la Cour considère-t-elle qu'il est loisible au législateur d'adopter des dispositions modifiant l'assiette ou les taux de recettes fiscales affectées à la sécurité sociale en dehors d'une loi de financement de la sécurité sociale ? Dans l'affirmative, quelles conditions devraient, selon la Cour, entourer l'adoption de telles dispositions ?
b) Répondre à la même question pour des dispositions modifiant en dehors des lois de financement les régimes d'exonération ou d'allégement de cotisations sociales.
c) Par ailleurs, l'article 35 de la loi de finances pour 2003 a affecté au budget de l'Etat la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat (TACA), antérieurement affectée aux régimes de sécurité sociale ORGANIC et CANCAVA (article 40 II de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997).
• La Cour, estime-t-elle possible à une loi de finances d'abroger une disposition votée dans la loi de financement d'une année précédente hors de toute disposition prise « en miroir » dans la loi de financement de l'année ?
• La Cour estime-t-elle que la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat constitue juridiquement une taxe sur le chiffre d'affaires, à l'instar de la contribution sociale de solidarité sur les sociétés (CSSS) ?
• Dans l'affirmative, la Cour estime-t-elle que la jurisprudence communautaire applicable aux taxes sur le chiffre d'affaires -rappelée à l'égard de la CSSS- est applicable à la TACA, à savoir que les taxes sur le chiffre d'affaires ne sont « eurocompatibles » que dès lors qu'elles sont affectées à des régimes de protection sociale ? Dans l'affirmative, comment la Cour apprécie-t-elle la budgétisation de la TACA en loi de finances pour 2003 ?
d) Ainsi qu'il a été rappelé ci-dessus, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2004 propose de supprimer le FOREC, en renvoyant au budget de l'Etat les recettes et les dépenses de ce fonds. L'article 3 du pré-projet 25 ( * ) précise, à ce titre, les conditions de suppression de ce fonds, tandis que l'article 4 modifie la fiscalité relative au tabac, fiscalité antérieurement affectée au FOREC. En revanche, la nouvelle répartition des droits sur le tabac est fixée par le II de l'article 24 du projet de loi de finances pour 2004, qui affecte le montant de ces droits pour 26,94 % au budget général et pour 73,06 % à des organismes dont les prévisions de recettes figurent, pour leur part, à l'article 13 du pré-projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2004.
• Quelle appréciation la Cour porte-t-elle sur l'articulation respective du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale ? Estime-t-elle logique que l'assiette et le taux des droits sur les tabacs soient fixés en loi de financement, de même que ceux-ci figurent dans les prévisions de recettes des organismes sociaux, mais que le partage du produit de ces droits entre lesdits organismes soit réalisé en loi de finances ?
• Plus largement, quelle appréciation la Cour porte-t-elle sur l'articulation entre les dispositions organiques relatives aux lois de financement et les dispositions organiques relatives aux lois de finances ?
RÉPONSE N° 3
a), b) et d) Du point de vue constitutionnel, il n'existe aucune règle qui interdirait au législateur d'adopter dans une loi ordinaire des dispositions affectant l'assiette ou les taux des recettes fiscales ni même de créer un nouvel impôt. Dans son dernier rapport consacré à la fiscalité dérogatoire, le Conseil des impôts s'est inquiété de cette tendance à utiliser les lois ordinaires pour adopter des mesures fiscales, souvent dans le sens d'allégements qui réduisent les recettes de l'Etat. Il a proposé que soit « posé le principe d'une exclusivité des lois de finances pour créer des dépenses fiscales ». Ce principe devrait évidemment s'étendre à l'assiette et au taux.
Par ailleurs, le Sénat demande si les impôts et taxes affectées à la sécurité sociale doivent être définies dans la loi de finances ou dans la loi de financement de la sécurité sociale.
- Lorsque l'intégralité du produit de l'imposition est affectée, il est logique que l'assiette et le taux, ainsi que la répartition éventuelle entre régimes de la recette, soient définis dans la LFSS ;
- par contre, lorsque le produit est partagé entre l'Etat et la sécurité sociale, la question est plus complexe. C'est le cas de la LFSS pour 2004 à propos des taxes sur le tabac que la Cour n'a pas eu pour l'instant à examiner.
Il appartient sans doute au législateur de fixer la règle ou de saisir le conseil constitutionnel pour connaître son interprétation.
c) La TACA est calculée par m², la surface étant elle-même une fonction du chiffre d'affaires. Elle est donc assimilable à une taxe sur le chiffre d'affaires. La Cour n'a pas eu à ce jour à se prononcer sur le caractère « eurocompatible » ou non de sa rebudgétisation en 2003.
QUESTION N° 4
La construction des agrégats
A la page 74 de son rapport, la Cour rappelle implicitement le principe comptable adopté par la Direction de la sécurité sociale de consolider les transferts entre les différentes branches du régime général. En revanche, dès lors que ces transferts transitent par un organisme de financement de ces régimes, cette consolidation n'est pas effectuée.
Ainsi, tant en 2001 qu'en 2002, l'objectif de la branche vieillesse-veuvage comprend une dépense également enregistrée dans l'objectif de dépenses de la branche famille. Les majorations de pensions pour enfants figurent, en effet, en poste « prestation » au sein de l'agrégat de dépenses vieillesse-veuvage et en poste « transfert » dans l'objectif de dépenses de la branche famille.
Quelle appréciation la Cour porte-t-elle sur cette présentation au regard de la sincérité et de la lisibilité des objectifs prévus par les 1° et 3° de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale ?
RÉPONSE N° 4
La loi de financement de la sécurité sociale :
- fixe des objectifs de dépenses par branche pour les régimes ayant plus de 20.000 cotisants actifs ou retraités de droit propre ;
- évalue l'ensemble des recettes de tous les régimes par grandes catégories (cotisations, impôts etc).
Les périmètres retenus, notamment pour les dépenses, ne sont pas les mêmes que ceux retracés par les comptes de la protection sociale ou par les comptes de la sécurité sociale au sens de la CCSS. Dès lors, la question soulevée ne peut recevoir de réponse au stade de la fixation des objectifs.
Par contre, c'est au stade de l'élaboration des comptes de la sécurité sociale dont est chargée la Mission comptable permanente, sous le contrôle du Haut conseil de la comptabilité des organismes de sécurité sociale, qu'est faite la consolidation des comptes des différents régimes et branches, ce qui permet notamment de procéder aux annulations de doubles comptes.
Au cas d'espèce, les majorations pour enfant restent bien une dépense pour la branche retraite et leur financement partiel est une charge pour la branche famille, même si celle-ci verse sa contribution au FSV.
QUESTION N° 5
La question de la dette FOREC
L'article 14 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 a prévu que la CADES rembourse aux organismes de sécurité sociale une fraction de la dette due par le FOREC au titre des exonérations de charges impayées en 2000. Le II de cet article prévoit explicitement que cette somme est comptabilisée en « déduction des montants inscrits aux comptes de provisions au 31 décembre 2001 ».
La CADES, pour sa part, a inscrit dans ses engagements hors bilan la deuxième moitié du versement.
a) Au regard de cette situation, la Cour considère-t-elle que le principe de prudence a légitimement conduit les organismes de sécurité sociale à conserver le statut de créance irrécouvrable à la moitié de la dette restant ou au contraire, que ces organismes auraient dû considérer que le solde de cette créance devenait recouvrable du fait du remboursement de sa moitié et de l'inscription de l'autre moitié dans les engagements de la CADES ?
b) Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 comprend tout à la fois un article qui transfère à la CADES le règlement du solde de la dette FOREC et un article prévoyant la liquidation du FOREC par transfert de ses avoirs et dettes au budget de l'Etat.
• Sachant que le solde du FOREC est estimé fin 2003 à + 266 millions d'euros, la Cour estime-t-elle compatible la coexistence dans un même texte du transfert de la dette à la CADES et la reprise par le budget du solde positif du FOREC ?
• Un rapprochement avec la situation d'une entreprise « maison mère » qui transfèrerait sur une filiale la dette d'une tierce filiale au moment de la liquidation de cette dernière serait-il hasardeux ? Dans la négative, ce procédé serait-il contestable en comptabilité privée ?
RÉPONSE N° 5
Rappel des données.
La LFSS 2003 (article 14) et le PLFSS 2004 (article 2) comportent des dispositions identiques dans leur objet, qui ont conduit à éteindre la partie de la dette du FOREC (2,2 Md€, en arrondissant) correspondant à des créances des 3 caisses du régime général (CNAM-TS, CNAF et CNAV). Elles correspondent à des exonérations de cotisations liées à la mise en oeuvre de l'ARTT : restées impayées à la clôture des comptes 2000, elles avaient été inscrites dans les comptes de provisions au 31 décembre 2001, puis maintenues inchangées à la clôture des comptes 2002.
Cette dette « principale » à l'égard des trois caisses du régime général a été remboursée par la CADES pour moitié le 1 er avril 2003 et le sera, pour le solde, le 1 er avril 2004.
En outre, la LFSS 2003 a provoqué le remboursement total, dès le 1 er avril 2003, des créances de même nature détenues par la CCMSA (171,5 M€), le CRPCEN (10,5 M€), la CANSSM (2,1 M€) et l'établissement national des invalides de la marine (1,5 M€).
Ainsi, ce sont les créances sur le FOREC constatées dans les comptes de ce fonds et ayant donné lieu à des provisions constituées à la clôture des comptes 2001 des organismes créanciers qui ont été remboursées par la CADES le 1 er avril 2003 (1.283 M€), ou le seront par un versement de 1.097 M€ à intervenir au 1 er avril 2004.
Les provisions constituées à la clôture des comptes 2001 devront être reprises, à hauteur des remboursements intervenus, à la clôture des comptes 2003 puis des comptes 2004.
Les modalités précises de passation des écritures comptables correspondantes ne sont pas encore arrêtées à ce jour.
b) Validité des informations et écritures comptables - exercices 2002 et 2003.
La CADES a fourni une information succincte mais significative sur les opérations prévues par la LFS 2003 et celles envisagées au titre de 2004. Le compte financier 2002 (p. 34) mentionne, dans le « hors-bilan », au titre des engagements donnés, 1.283 M€ de versements à effectuer en 2003 aux organismes de sécurité sociale, avec indication du versement d'un montant voisin (1,2 Md€ sont indiqués) à intervenir en 2004, sous réserve du vote à émettre fin 2003 par le Parlement.
Pour l'ACOSS, le rapport de l'agent comptable sur le compte financier de l'exercice 2002 comporte (pages 74 à 78) des mentions visant les relations comptables avec le FOREC. Il indique en particulier que :
- la création du FOREC (décret du 25 octobre 2001) étant intervenu avec effet au 1er janvier 2001, les exonérations dont l'origine est antérieure, notamment celles de décembre 2000, ont été considérées comme se situant hors du champ des remboursements attendus du FOREC ;
- le mode de calcul des provisions constituées à la clôture de l'exercice 2001, et maintenues à la clôture de l'exercice 2002 ;
- la disposition prévue par la LFSS 2003 visant à faire rembourser, par un versement de la CADES, la moitié de la créance provisionnée du régime général.
Il y a donc lieu de considérer que, compte tenu de la date de publication de la LFSS 2003, (J.O. du 24.12.2002) et de l'aléa qui s'attache, à l'époque de la clôture des comptes (mars 2003) à la présentation et au vote du PLFSS 2004, les informations fournies par les deux principaux organismes concernés étaient certes succinctes mais suffisantes . Les écritures comptables elles-mêmes ne seront passées qu'en février-mars 2004.
Les reprises de provisions seront opérées, en clôture d'exercice, après constatation des remboursements intervenus - ou à intervenir - en provenance de la CADES. Elles auront pour effet d'améliorer, à due concurrence, les résultats d'ensemble, respectivement, des exercices 2003 et 2004, mais à titre de produits exceptionnels.
Ainsi, les 1.283 M€ remboursés le 1er avril 2003 par la CADES ne peuvent pas être considérés, dans les comptes des organismes bénéficiaires, comme des recettes courantes de l'année 2003. De même, le remboursement à intervenir au 1 er avril 2004 ne pourra pas être considéré comme constituant des recettes courantes de l'année 2004.
c) Un reliquat de créance de 118,5 M€ de l'ACOSS sur l'Etat ( au 31 décembre 2001).
Le montant précis de la créance de l'ACOSS sur l'Etat, au titre des remboursements de cotisations à sa charge, dans le cadre de la « RTT - Loi Aubry » avant mise en place du FOREC c'est-à-dire au 31 décembre 2001, a été chiffré à 118,5 M€. Mais ce montant n'a été arrêté qu'à la clôture de 2001.
Ce montant est inclus dans le récapitulatif des créances de l'ACOSS sur l'Etat au titre des « mesures emplois » qui, à fin 2002, s'établit à 1,811 M€.
Si la situation liquidative du FOREC s'établit bien à + 266 M€ comme cela découle des documents actuellement disponibles, l'Etat qui bénéficiera normalement de ce reliquat, ne devrait donc pas rencontrer de difficulté particulière pour acquitter la dette restante de 118,5 M€ évoquée ici.
QUESTION N° 6
Le statut des compensations d'exonérations de charges au regard des prélèvements obligatoires
A la page 115 de son rapport, la Cour précise que « les exonérations continuent d'être comptabilisées comme des cotisations payées par un tiers se substituant aux entreprises, et non comme une contribution du FOREC ou de l'Etat au financement de la sécurité sociale. Dès lors que la créance est détenue par l'ACOSS, elle devrait apparaître en produits dans un compte de branche que devrait tenir l'ACOSS ».
A ce propos, la Cour estime-t-elle que les sommes versées par l'Etat au titre de la compensation des exonérations de cotisations sociales ressortent de « prélèvements sociaux indirects » ou « de dépenses budgétaires relevant de la politique de l'emploi » ?
RÉPONSE N° 6
Les exonérations donnent lieu à une compensation par le budget de l'Etat. Elles constituent une dépense budgétaire relevant à la fois de la politique de l'emploi et de la volonté d'accroître la part du financement de la sécurité sociale provenant de prélèvements fiscaux .
a) Du point de vue des entreprises
La comptabilité nationale n'enregistre que ce qui est payé par le redevable : les exonérations ont donc bien pour effet de réduire les prélèvements obligatoires sur les entreprises. C'est pourquoi la Cour a demandé que dans les comptes de la sécurité sociale elles n'apparaissent plus en cotisations mais soit en impôts et taxes soit en concours de l'Etat, selon le mode de remboursement.
b) Du point de vue des administrations publiques
Ces cotisations exonérées apparaissent toujours comme une recette pour la sécurité sociale. Toutefois, selon que leur remboursement se fait par affectation d'impôts et de taxes ou par une subvention du budget de l'Etat, elles apparaissent en loi de finances :
- soit comme une moindre recette (les taxes ne sont plus considérées comme une recette du budget de l'Etat mais directement comme une recette de la sécu),
- soit comme une dépense à la charge du budget de l'Etat.
Du point de vue des prélèvements obligatoires, le mode de compensation est indifférent : en termes consolidés, les prélèvements obligatoires sont diminués du montant des exonérations, mais la répartition des prélèvements entre cotisations et impôts est modifiée. Selon que la compensation se fait par des taxes prélevées sur les ménages (tabac et alcools) ou par des taxes sur des entreprises (CSSS ou TACA), les exonération se traduisent par un transfert plus ou moins important des entreprises vers les ménages.
Le problème pour le budget de l'Etat est de faire face à cette perte de recettes ou à ce surcroît de dépenses. Trois solutions peuvent être envisagées :
- creuser le déficit du montant des exonérations (environ 20 Milliards d'euros),
- augmenter d'autres impôts pour financer une subvention, ou la perte de recettes qui résulte du transfert d'impôts et taxes à des organismes de sécurité sociale,
- réduire d'autres dépenses du budget de l'Etat pour compenser ces dépenses nouvelles ou moindres recettes.
Comme l'a souligné le Conseil des impôts à propos des dépenses fiscales (mais la situation est ici rigoureusement identique), toute dépense fiscale ou sociale est un transfert de charges vers d'autres contribuables (parfois partiellement vers les mêmes sous une autre forme d'imposition).
QUESTION N° 7
La régulation des dépenses d'assurance maladie
Au début du chapitre VIII de son rapport (p. 199), la Cour écrit, à propos des mécanismes globaux, qu'« aucun de ces systèmes n'a pu fonctionner, en raison soit de problèmes juridiques, soit d'impossibilités techniques, soit de l'impossibilité de les faire fonctionner entre l'Etat et la CNAM et les professions », ou qu'en ce qui concerne les mécanismes sectoriels, « ces dispositifs ont disparu quand la loi de financement pour 2000 a institué l'objectif de dépenses déléguées et le système des rapports d'équilibre. Celui-ci ayant lui-même disparu, ces secteurs échappent à toute régulation ». Elle rappelle en outre, pour les établissements, « l'accroissement des reports de charges », ainsi que « les protocoles hors cadre de régulation en 2000 et 2001 ».
La Cour estime-t-elle ainsi que les principales mesures de régulation envisagées dans le cadre du « plan Juppé » n'ont en réalité pas été appliquées ?
Dans quelle mesure pourrait-on dire, au regard du constat dressé par la Cour, que la majorité parlementaire issue des urnes en 1997 n'a pas utilisé des outils qu'au demeurant elle n'a pu ou voulu ni abroger ni remplacer ?
RÉPONSE N° 7
Certaines des mesures envisagées en 1996 ont effectivement été mises en oeuvre, notamment la création des agences régionales d'hospitalisation et de l'ANAES. D'autres dispositions ont commencé à être mises en oeuvre, mais de façon très insuffisante, par exemple l'accréditation des hôpitaux. D'autres enfin se sont révélées impossibles à mettre en oeuvre, pour des raisons juridiques ou pratiques, par exemple le système des sanctions individuelles ou collectives à l'encontre des médecins. Les difficultés ou les blocages de ces mécanismes sont apparus progressivement dans les années qui ont suivi les ordonnances. Globalement, le rythme de croissance des dépenses d'assurance maladie ne s'est pas ralenti après 1996, comme l'illustre le graphique figurant page 184 du rapport.
QUESTION N° 8
A la page 303 de son rapport, la Cour dresse un tableau critique du statut et du fonctionnement de la Commission de compensation, tout en ayant prévenu (p. 246) que les « analyses des chapitres X et XI ne tiennent pas compte (...) des nouvelles dispositions (de la loi retraite) », notamment au motif que « l'existence de la loi ne rend pas caducs » ces développements.
a) L'article 7 de la loi du 21 août dernier portant réforme des retraites a modifié en profondeur le fonctionnement de la commission de compensation. Selon la Cour, quelles avancées demeurent encore nécessaires afin que cette commission puisse s'acquitter de l'importante mission qui lui est assignée ?
b) Le rapport sur la Commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2002 faisait état d'une modification profonde des règles de calcul de la compensation généralisée et de la surcompensation mais le décret devant fixer ces règles nouvelles n'a pas été publié antérieurement à la promulgation de la loi portant réforme des retraites précitée. En conséquence, la Cour estime-t-elle que la procédure prévue par l'article 7 précité, c'est-à-dire la consultation préalable de cette commission sur tout projet de réforme des règles touchant à la compensation, est applicable à la promulgation dudit règlement ?
RÉPONSE N° 8
a) L'article 7 de la loi du 21 août 2003 a considérablement étendu et précisé les missions et le mode de fonctionnement de la commission de compensation. Même si la commission continue, comme par le passé, à intervenir à titre consultatif, l'introduction de la règle que ses avis seront transmis au Parlement pour « tout projet de modification des règles affectant les mécanismes de compensation », constitue une novation essentielle.
Sur ce point, il conviendra de veiller que le décret prévu pour « déterminer les modalités d'application de l'article 7 » dispose bien que ce type d'avis doive être recueilli à titre préalable, avant que ne soit prise la (ou les) décision(s) correspondante(s).
Ces dispositions, qui rapprochent le « statut » de la commission de celui d'instances consultatives rendant des avis publics, constitue une clarification utile et un progrès indéniable contribuant à introduire dans ces domaines très techniques les règles de base pour améliorer la transparence dans la prise des décisions.
Le contrôle des informations quantitatives servant aux calculs de compensation, dès lors qu'il est inscrit dans la loi elle-même, devra à l'avenir être réalisé sur des bases objectives et claires. La commission devra définir des méthodes adaptées pour procéder ou faire procéder aux contrôles les plus pertinents sur les éléments de calcul des compensations (effectifs des cotisants, durée et montants des cotisations, effectifs des retraites et des ayants droit, etc...).
L'objectif central sera, d'une part de veiller à l'homogénéité des modes de calcul et d'autre part, de préparer techniquement les évolutions souhaitables pour améliorer l'équité entre les régimes en présence.
La question des moyens humains et financiers dont la commission de compensation aura besoin pour acquitter cette mission va se poser très rapidement.
b) Les textes réglementaires évoqués dans le rapport de la CCSS de septembre 2002 (Tome I, page 100) ont connu des temps de maturation très variables.
1) Pour la compensation spécifique vieillesse :
- le nouveau taux de cotisation CNRACL, applicable au 1 er janvier 2003, a fait l'objet du décret n° 2003-5 du 17 janvier 2003 (JO du 18 janvier, page 1108).
- la diminution de trois points du taux d'application pour le calcul de cette compensation entre les régimes spéciaux de salariés avait donné lieu à un projet de décret valable pour 2003 qui a été repris ultérieurement pour valoir pour trois années (2003 à 2005). Ce second décret est actuellement en instance de publication au J.O.
2) Pour la compensation généralisée vieillesse :
- la prise en compte des effectifs de chômeurs indemnisés par le FSV dans le calcul des effectifs de cotisants et la soustraction des sommes déjà remboursées par le FSV pour le calcul de la prestation de référence, va faire l'objet d'un décret qui est également en instance de publication au J.O.
Nonobstant les délais ainsi observés dans la publication de ces deux décrets, les acomptes fixés au titre de 2003 (arrêtés des 28 février et 25 juin 2003 et 25 juillet 2003 (ce dernier au J.O du 1 er août 2003) ont été calculés en tenant compte de ces mesures.
Dès lors que l'article 7 de la loi sur les retraites prévoit un décret pour fixer les modalités d'application des nouvelles attributions confiées à la Commission de Compensation sa consultation préalable sur les deux décrets en instance de publication a pu apparaître comme non obligatoire.
QUESTION N° 9
Le financement en trésorerie de l'ACOSS
La Cour écrit, page 72 de son rapport, que les taux applicables à l'ACOSS en matière de frais et produits financiers « sont fixés par la convention passée entre l'ACOSS et la CDC : le taux moyen du marché monétaire minoré de 1/8 e pour les intérêts créditeurs et majorés de un point pour les taux débiteurs ».
a) Il apparaît qu'en matière d'intérêt débiteur, le « spread » appliqué à l'ACOSS soit inférieur à 100 points de base dès lors qu'aucun « incident » journalier n'est intervenu. Néanmoins, la Cour considère-t-elle que les conditions de refinancement de l'ACOSS sont avantageuses ?
En particulier, la Cour est-elle en mesure de préciser la marge véritable réalisée par le prêteur, (la Caisse des dépôts et consignations), sur ces opérations, à savoir le « spread » existant entre le coût de refinancement de la Caisse des dépôts - sans doute inférieur au taux du marché monétaire - et le taux appliqué à l'ACOSS ?
b) La Cour s'est-elle livrée à une étude approfondie de ce sujet ? A-t-elle rédigé un document ? Dans l'affirmative, le communiquer.
c) Existe-t-il, selon la Cour, des solutions alternatives à la procédure existant pour le refinancement à court terme de la sécurité sociale ?
RÉPONSE N° 9
a) Jusqu'en 2002, les taux applicables à l'ACOSS par la CDC sont ceux qui figurent dans la convention ( TMMM - 1/8 et TMMM + 1). Suite à l'accord conclu entre l'ACOSS et la CDC le 21 octobre 2001, un nouvel instrument de financement aux avances mobilisables à 24 heures a été mis en place depuis le 10 juin 2003 : il s'agit d'un système d'avances prédéterminées. La rémunération de la CDC est basée sur Eonia plus une marge fixe, plus faible que les 100 points de base.
b) A l'occasion de l'analyse de la situation de trésorerie du régime général en 2003, la Cour examinera de façon détaillée cette question dans son prochain rapport.
c) Compte tenu des besoins de financement de l'ACOSS, la Cour estime qu'il n'y a sans doute pas d'alternative au financement par la CDC, seule capable de mobiliser à moindre coût des montants aussi importants que ceux qui résultent de la non couverture en fin d'exercice du déficit du régime général.
QUESTION N° 10
La gestion du fonds de réserve des retraites
A la page 310 de son rapport, la Cour observe que le FSV, gestionnaire du fonds de réserve des retraites, a obtenu un « rendement réel effectif de l'ordre de 2,8 % en 2000 et 2001 ».
a) Au regard des contraintes de gestions posées au FSV, à savoir un horizon de très court terme (la création d'un établissement public étant annoncée comme imminente, le FSV devait se tenir ainsi prêt à libérer les fonds) et un panel d'instruments financiers fortement encadrés (valeur d'Etat ou garanties par lui), la Cour estime-t-elle ce rendement médiocre ?
b) Une note transmise au conseil de surveillance du fonds de réserve par son directoire précise les objectifs de rendement du fonds sur longue période - ceux-ci étant légèrement inférieurs à 4 %. Un document remis au même conseil le 5 mars 2003 évaluait, pour sa part, cette hypothèse entre 3,5 et 4 %.
La Cour considère-t-elle cet objectif ambitieux au regard des contraintes posées au gestionnaire du F2R (horizon de très long terme et grande variété d'instruments financiers), et en comparaison au rendement réalisé par le FSV, gestionnaire du F2R, pour les années 2000 et 2001 ?
RÉPONSE N° 10
a) Les modalités de placement des fonds du FRR ont connu quatre étapes :
- d'octobre 1999 à janvier 2000 : prise en pensions de valeurs d'Etat ;
- année 2000 et premier semestre 2001 : possibilité d'achat ferme de valeurs d'Etat de maturité résiduelle inférieure ou égale à 2 ans ;
- fin de l'exercice 2001 : retour aux opérations de pensions livrées ;
- à partir du 1er semestre de l'année 2002, rémunération sur la base du taux moyen des bons du Trésor à taux fixe et intérêts précomptés (BTF 13 semaines) - 0,05 % ;
Compte tenu :
- de la limitation des placements de titres à taux fixe, sans placements en titres à taux variable,
- et de la limitation supplémentaire à des titres à durée très courte (sauf pendant la 2ème étape),
- il paraît difficile d'avancer que des rendements plus élevés auraient pu être atteints.
b) Il n'est pas possible de qualifier a priori un objectif de rendement à long terme de 4 %. On peut néanmoins faire remarquer :
- qu'un tel rendement est cohérent, à partage macro-économique entre salaire et profit inchangé, avec un taux de croissance à long terme de 4 %. Indépendamment même des perspectives conjoncturelles des années de démarrage, la plupart des économistes estiment le potentiel de croissance de la France à un maximum de 2 à 2,5 %, ceci avant la prise en compte des perspectives de baisse de la population active,
- qu'une des administrations de tutelle a effectivement calculé une variante avec un taux de rendement de 2,5 %,
- que les placements nouveaux du fonds ne démarreront pas avant la mi-2004, alors que les cours de bourse ont commencé à se redresser à compter du 2ème trimestre 2003.
Les réponses de la Cour des comptes ont appelé les questions complémentaires suivantes du rapporteur
Sur la question 1
- La Cour écrit que rien n'empêche que mention soit faite de la situation de la CADES et du F2R dans le rapport annexé (article premier). Pourtant, ces fonds sont l'objet d'une annexe qui leur est exclusivement consacrée, l'annexe F. La Cour estime-t-elle cette annexe insuffisante ?
- Plus largement, la Cour avance que le « FRR n'entre pas en ligne de compte dans la fixation par la loi de financement de la sécurité sociale des prévisions de recettes et des objectifs de dépenses ».
L'annexe C relative aux recettes et aux dépenses des organismes de base de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 indique que les prévisions de recettes portent sur l'ensemble des régimes obligatoires et des fonds concourant à leur financement dont le F2R. L'intégration de ces recettes est-elle donc contraire à la loi organique ? Le Parlement a pris l'habitude de voter les recettes du F2R en loi de financement, ce vote était-il « un cavalier » ?
Sur la question 3
- La Cour rappelle la proposition du Conseil des impôts que soit « posé le principe d'une exclusivité des lois de finances pour créer des dépenses fiscales ». La Cour pense-t-elle que cette logique devrait s'appliquer pour la loi de financement et les exonérations de cotisations sociales ?
- Sur le partage des impôts entre État et sécurité sociale, la Cour écrit qu'il appartient au législateur de fixer la règle ou de saisir le Conseil constitutionnel pour connaître son interprétation. On avance souvent que la fixation en lois de finances des recettes partagées entre l'État et la sécurité sociale est imposée par la nouvelle loi organique relative aux lois de finances.
Est ce l'analyse de la Cour ? La Cour estime-t-elle que les dispositions de cette loi organique sont convenablement articulées avec les lois organiques relatives aux lois de financement de la sécurité sociale ?
- Sur la TACA, il semble qu'il existe plusieurs jurisprudences récentes de la Cour de cassation relative à la C3S qui rappellent les conditions dans lesquelles les taxes sur le chiffre d'affaires ne sont pas contraires au droit européen, notamment à la directive sur la TVA. Une de ces conditions est, semble-t-il, que celles-ci constituent, au sens du droit européen, des cotisations sociales c'est-à-dire qu'elles soient affectées à des régimes sociaux.
Quelle est l'analyse de la Cour à ce sujet, au regard de la jurisprudence ABB contre Organic ?
Sur la question 4
Le congé de paternité est financé par la CNAF mais réglé par la CNAM à qui la CNAF rembourse la dépense. Cette dépense figure-t-elle dans les deux objectifs ? L'annexe C du projet de loi de financement de la sécurité sociale laisse entendre que non. En revanche, il semble acquis que les majorations de pension pour enfants figurent dans les objectifs de dépenses de la branche famille et de la branche vieillesse.
Cette différence tient-elle à ce que ce transfert transite par le FSV ?
Comment confronter, d'un point de vue général, les recettes et les dépenses de la sécurité sociale en loi de financement si certaines dépenses figurent deux fois en dépenses, mais que les recettes correspondantes ne sont, elles, comptabilisées qu'une fois ?
Question 9
Lors du dernier conseil de surveillance de l'ACOSS, avait été évoquée l'existence d'un travail par la Cour sur la convention liant l'ACOSS et la CDC en matière de trésorerie. La Cour confirme donc que le travail sur la trésorerie est à venir ?
Plus largement, a-t-elle envisagé l'hypothèse d'un financement en trésorerie par la CADES, au sein d'une section d'activité séparée de l'amortissement de la dette ? Cette solution permettrait-elle un financement meilleur marché pour la sécurité sociale ?
Réponses de la Cour des comptes
Sur la question 1
L'annexe F consacrée aux divers fonds donne une information chiffrée. La Cour évoquait seulement dans sa réponse écrite la possibilité pour le ministre de développer un point de vue sur ces fonds dans le rapport sur les objectifs.
La phrase rapportée, issue de l'annexe C relative aux recettes et aux dépenses des régimes de base de sécurité sociale (p 17 annexe au PLFSS 2003), selon laquelle « les prévisions de recettes portent sur l'ensemble des régimes et des fonds concourant à leur financement (FSV, FOREC et FRR) » comporte une inexactitude car le FRR ne peut être considéré comme concourant au financement des régimes pour l'année concernée. D'ailleurs, la suite du texte le confirme en ne visant que les transferts en provenance du FOREC et du FSV.
Par contre, sous le contrôle du Conseil constitutionnel, il n'est pas interdit à la LFSS de comporter des dispositions autres que celles concourant strictement à l'équilibre financier des régimes. Un parallèle peut être établi avec les dispositions dites permanentes de la loi de finances.
Le Parlement vote certaines recettes du FRR en LFSS, notamment quand il s'agit de recettes partagées avec des régimes ou des fonds (voir la LFSS pour 2002). D'autres recettes sont votées en loi de finances. Ce n'est sans doute pas très clair. L'annexe F permet cependant de rassembler, de manière prévisionnelle pour l'année à venir les recettes dont l'adoption est soumise au vote du Parlement.
Sur la question 3
Normalement, une loi intervenant en cours d'année ne doit pas remettre en cause l'équilibre financier de la sécurité sociale tel qu'adopté dans la LFSS. Cette question est généralement soumise au Conseil constitutionnel (voir la loi créant l'APA). En cas de décision nouvelle ayant un effet sur cet équilibre, qu'il s'agisse d'une loi ou d'une décision gouvernementale, il devrait y avoir une LFSS rectificative (voir le rapport de la Cour sur la sécurité sociale de septembre 2002, p. 67 sur les circonstances justifiant une LFSS rectificative).
La loi de finances et la LFSS n'ont pas la même portée. Les deux lois organiques sont très différentes. Néanmoins, les liens entre le budget de l'Etat, la fiscalité et la sécurité sociale ne sont pas traités avec suffisamment de clarté ainsi que la Cour l'observe chaque année. Par ailleurs, les agrégats de la LFSS ont un contenu mal défini. Pour toutes ces raisons, il serait nécessaire de repenser le contenu de la LFSS, en relation également avec la restructuration du budget de l'Etat en missions, programmes et actions.
La Cour ne peut se substituer au juge pour apprécier la conformité d'une taxe à la directive sur la TVA. N'ayant pas examiné la TACA dans le cadre de ses contrôles récents, elle ne peut répondre à la question posée.
Sur la question 4
La comparaison entre le traitement comptable du congé de paternité et de la majoration de pension pour enfant à charge permet de mettre en lumière une différence de nature entre ces deux prestations.
Le congé de paternité est une charge budgétaire pour la seule branche famille, la branche maladie supportant éventuellement une charge de trésorerie, selon les modalités prévues pour son remboursement. Normalement, la dépense prévisionnelle ne doit apparaître que dans la branche famille, la branche maladie se contentant d'assurer le service des prestations pour le compte de la CNAF.
Les majorations de pension pour enfant figurent en effet dans les objectifs de dépenses des deux branches famille et vieillesse car c'est bien une contribution de la branche famille à une dépense de la branche retraite. Seule la consolidation au niveau du régime général peut faire disparaître le double compte partiel.
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Branche famille |
Branche retraite |
||
|
Recettes |
Dépenses |
Recettes |
Dépenses |
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Cotisations CSG |
Transfert versé à la branche retraite via le FSV |
Transfert reçu via le FSV
|
Majorations de pension |
Le passage par le FSV est justifié par la nécessité de redistribuer sur plusieurs régimes ce qui est reçu de la CNAF. Cela ne change pas la nature de l'opération.
La Cour a déjà démontré que la confrontation entre recettes et dépenses est impossible puisque le champ des recettes et celui des dépenses ne sont pas les mêmes et que les dépenses sont présentées par branche sans qu'aucune consolidation par régime ou pour l'ensemble de la sécurité sociale soit proposée au vote du Parlement, la loi organique ne le prévoyant pas (voir le rapport de la Cour sur la sécurité sociale de septembre 2003, p. 169 et suivantes).
Il serait très souhaitable que le Parlement obtienne en annexe le détail des agrégats de dépenses et de recettes qu'il vote. L'annexe D sur les ressources est très globale et il n'y a pas d'annexe sur les dépenses par branche explicitant le contenu des objectifs et de l'ONDAM. Le travail de consolidation ne peut être fait qu'au niveau des comptes.
Sur la question 9
Chaque année la Cour examine la situation de la trésorerie de la sécurité sociale et les solutions apportées en cours d'année en cas d'insuffisance de ressources. Elle a déjà évoqué la convention entre l'ACOSS et la CDC et ne manquera pas d'y revenir.
La Cour n'a pas examiné la question d'un élargissement des missions de la CADES dans le sens évoqué. Les ressources actuellement affectées à la CADES contribuent à lui assurer une bonne notation. Toute mission nouvelle devrait s'accompagner d'une ressource nouvelle.
Rapport sur le projet de loi de financement
de la
sécurité sociale pour 2004
Sommaire abrégé
Tome I -
Équilibres
financiers généraux et assurance
maladie
(
Rapporteur :
M. Alain Vasselle)
Exposé général sur les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie
Travaux de la commission - Auditions de :
- MM. Jean-François Mattei, ministre de la santé, de la famille et des personnes handicapées , Christian Jacob, ministre délégué à la famille et Mme Marie-Thérèse Boisseau, secrétaire d'Etat aux personnes handicapées ;
- MM. François Logerot, Premier président de la Cour des comptes , Bernard Cieutat, président de la 6 e chambre et Christian Babusiaux, conseiller maître à la 6 e chambre ; Mme Catherine Démier , conseillère référendaire, secrétaire générale adjointe et M. Renaud Séligmann, auditeur à la 6 e chambre ;
- M. Jean-Marie Spaeth, président du conseil d'administration de la CNAMTS ;
- MM. Pierre Burban, président du conseil d'administration de l'ACOSS et Frédéric Van Roeckeghem , directeur général ;
- MM. Michel Laroque, président du conseil d'administration du FSV et du FOREC et Jacques Lenain , directeur.
Annexe :
- Réponses de la Cour des comptes au questionnaire de la commission
Tome II -
Famille
(
Rapporteur :
M. Jean-Louis
Lorrain
)
Exposé général sur la famille
Travaux de la commission - Audition de :
- Mme Nicole Prud'homme, présidente du conseil d'administration de la CNAF
Tome III -
Assurance
vieillesse
(
Rapporteur
: M. Dominique Leclerc)
Exposé général sur l'assurance vieillesse
Travaux de la commission - Auditions de :
- MM. Michel Laroque, président du conseil d'administration du FSV et du FOREC et Jacques Lenain , directeur ;
- MM. Marcel Lesca, vice-président du conseil d'administration de la CNAVTS et Patrick Hermange, directeur.
Tome IV -
Accidents du
travail et maladies professionnelles
(
Rapporteur
: M.
André Lardeux)
Exposé général sur les accidents du travail et les maladies professionnelles
Tome V
-
Examen des
articles
(
Rapporteur :
M. Alain Vasselle)
Commentaire des articles et propositions d'amendements
Travaux de la commission - Examen du rapport
Tome VI -
Tableau
comparatif
(
Rapporteur :
M. Alain Vasselle)
* 25 Projet soumis aux différentes caisses de sécurité sociale.